(9)Najtežje kršitve predpisov iz prvega odstavka so ravnanja ali dejanja davčnih zavezancev in drugih oseb ali institucij, s katerimi je lahko resno ogrožen finančni interes oziroma interes varstva in varnosti Republike Slovenije oziroma EU. Za najtežje kršitve predpisov o obdavčenju se štejejo predvsem kršitve, ki so glede na svojo težo v davčnem predpisu opredeljene kot hujši davčni prekrški.« 1 20. Izpodbijana določba omogoča uporabo sledilne naprave, ki uporablja globalni sistem pozicioniranja za ugotavljanje položaja in gibanja blaga. Iz navedene zakonske določbe ni jasno razvidno, ali jo je želel zakonodajalec zavestno tehnično zamejiti le na uporabo tiste naprave, ki uporablja enega izmed sistemov satelitske navigacije – tj. na GPS ( Global Positioning System ) –, ali je imel v mislih vse sisteme, ki delujejo na podlagi mreže satelitov GNSS ( Global Navigation Satellite System ). 2 Razlika je sicer zgolj tehnične narave in ne vpliva na presojo zatrjevanega neskladja izpodbijane določbe z Ustavo. Zaradi splošnejše narave tehnologije pa Ustavno sodišče ta del izpodbijane zakonske določbe razlaga v širšem kot vsak sistem, ki deluje na podlagi mreže satelitov GNSS. 21. GNSS sistem na osnovi radijskih valov nenehno oddaja signal z zapisom zelo natančnega časa. Ta signal sledilna naprava sprejme, obdela ter uporabniku prikaže podatke o lokaciji, višini, času, hitrosti in smeri gibanja naprave. Za določitev svojega položaja mora sledilna naprava prejeti oddajni signal vsaj štirih satelitov, ki krožijo v orbiti. Za tem naprava s postopkom trilateracije določi svoj položaj na Zemlji, in sicer tako, da na osnovi razlike med časom, ko je bil oddajni signal poslan, in časom, ko je bil sprejet, izračuna razdaljo med napravo in posameznim satelitom, s temi podatki pa nadalje poišče svoj položaj na zemeljskem površju v treh dimenzijah z namišljenim nizom šestil. Položaj sledilne naprave je tako določen s presekom štirih krogelnih lupin. Določanje lokacije v okviru trilateracijskega izračuna je po javno dostopnih podatkih natančno na nekaj metrov, 3 je pa zanesljivost oziroma natančnost podatkov odvisna od tehničnih lastnosti uporabljene sledilne naprave. 4 Tehnologija je vedno bolj učinkovita in hitra, 5 nekatere sledilne naprave omogočajo tudi prikaz zasledovanega vozila, predmeta ali osebe na zaslonu, skupaj s prikazom ulice oziroma zemljevida, kjer je zasledovani. 6 V primerjavi s fizičnim opazovanjem, do skladnosti katerega (tj. drugega odstavka 16. člena ZFU) z Ustavo se Ustavno sodišče ne opredeljuje, ker to ni predmet presoje v tem primeru, omogoča uporaba sledilne naprave večjo natančnost nadzora in učinkovito prikritje nadzornikov, 7 prav tako ne omogoča le sledenja v realnem času, ampak tudi vpogled v zgodovino lokacij. 8 22. Na podlagi izpodbijane določbe je izključeno pridobivanje lokacijskih podatkov na druge načine, na primer s pridobivanjem podatkov o položaju mobilnih naprav od operaterjev. 9 Zakonska določba, ki omogoča pridobivanje podatkov »o položaju in gibanju« blaga, pa je hkrati toliko splošna, da ni mogoče izključiti uporabe sledilnih naprav s tehničnimi zmogljivostmi, navedenimi v prejšnji točki obrazložitve, ki omogočajo prikaz zasledovanega vozila, predmeta ali osebe na zaslonu, skupaj s prikazom ulice oziroma zemljevida, kjer je zasledovani. Drugih tehničnih lastnosti sledilne naprave ZFU ne opredeljuje, niti jih ne opredeljujejo podzakonski predpisi. Pogoji za izvedbo izpodbijanega ukrepa 23. Izpodbijani ukrep je mogoče izvršiti ob opravljanju finančne preiskave. Kot navaja predlagatelj, finančno preiskavo ureja tudi ZOPNI. Vendar ukrep predlaga uradna oseba, odobri ga s strani predstojnika pooblaščena uradna oseba, prav tako sledilno napravo uporabi uradna oseba. To lahko pomeni le uradno osebo po ZFU, pri čemer lahko pooblastilo uporabe sledilne naprave v okviru nalog delovnega mesta, za katerega so sklenili pogodbo o zaposlitvi, uporabijo naslednje uradne osebe FURS: inšpektor, carinik, preiskovalec, kontrolor in izterjevalec. 10 Hkrati se lahko sledilna naprava uporabi, če so podani razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bile storjene najtežje kršitve predpisov o obdavčenju s področja trošarin, carin in DDV, vključno z zagotovitvijo medsebojne pomoči pristojnim organom EU in držav članic EU. Najtežje kršitve predpisov iz prvega odstavka 18.a člena ZFU so ravnanja ali dejanja davčnih zavezancev in drugih oseb ali institucij, s katerimi je lahko resno ogrožen finančni interes oziroma interes varstva in varnosti Republike Slovenije oziroma EU. Za najtežje kršitve predpisov o obdavčenju se štejejo predvsem kršitve, ki so glede na svojo težo v davčnem predpisu opredeljene kot hujši davčni prekrški. 11 Uporaba izpodbijanega ukrepa je po drugem odstavku 18.a člena ZFU tudi subsidiarna glede na vsa druga pooblastila uradnih oseb FURS po ZFU, ki jih uradne osebe FURS izvršujejo pri opravljanju nalog FURS. 12 24. Po drugi strani postopek finančne preiskave po ZOPNI vodi državno tožilstvo, pristojno za predkazenski ali kazenski postopek zaradi kataloškega kaznivega dejanja, v sodelovanju s pristojnim državnim tožilcem Specializiranega državnega tožilstva Republike Slovenije. 13 V postopku finančne preiskave po ZOPNI se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja kazenski postopek, če ni z ZOPNI drugače določeno (in ne ZFU). 14 Namen te finančne preiskave, o katere uvedbi odloči državni tožilec (in ne uradna oseba FURS), pa je, da se zberejo dokazi in podatki, potrebni za odločitev o začasnem zavarovanju odvzema in začasnem odvzemu premoženja nezakonitega izvora ter o tem, ali naj se začne postopek za odvzem premoženja nezakonitega izvora in zoper katere osebe. 15 25. Glede na navedene razlike med ureditvama finančne preiskave po ZFU in po ZOPNI in glede na to , da je izpodbijano pooblastilo izrecno našteto med pooblastili uradnih oseb FURS pri opravljanju nalog FURS, torej tudi v finančni preiskavi, 16 je treba termin finančna preiskava iz izpodbijanega 18.a člena ZFU razlagati tako, kot ga Vlada v svojem mnenju, in sicer, da je mogoče sledilno napravo po izpodbijanem 18.a členu ZFU uporabiti le v finančni preiskavi iz 4. točke 2. člena ZFU oziroma iz prvega odstavka 100. člena ZFU (in ne tudi v finančni preiskavi po ZOPNI). 26. Finančna preiskava po ZFU pomeni izvajanje dejanj, ukrepov in postopkov po ZFU in po zakonu, ki ureja davčni postopek, ko so dani razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bili kršeni predpisi o obdavčenju ali drugi predpisi iz pristojnosti FURS zaradi preprečevanja, preiskovanja in odkrivanja najtežjih kršitev predpisov o obdavčenju in drugih predpisov, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojna FURS. 17 Finančna preiskava se lahko uvede tudi zaradi izvajanja dejanj in ukrepov po ZFU in zakonu, ki ureja davčni postopek, 18 za zagotovitev medsebojne pomoči organom EU, držav članic EU in tretjih držav. Je tajna 19 predfaza uradnega davčnega inšpekcijskega postopka, saj preiskovani subjekt ne ve, da se zoper njega vodi (pred)postopek. 20 Finančna preiskava se začne z izdajo naloga za preiskavo uradne osebe FURS, 21 v katerem se navedejo okoliščine, iz katerih izhajajo razlogi za sum, dejanja in ukrepe, ki naj se izvedejo, in okoliščine, ki naj se v finančni preiskavi raziščejo, oziroma krog subjektov, 22 ki se finančno preiskujejo. 23 V njej imajo uradne osebe FURS pooblastila iz 14. člena ZFU, 24 vključno z izpodbijanim. 27. Izpodbijana določba v prvem in drugem odstavku določa tudi postopkovne pogoje za odredbo in izvršitev izpodbijanega ukrepa: 1) dokazni standard: razlogi za sum za obstoj najtežjih kršitev predpisov o obdavčenju; 2) vrsto kršitve: najtežje kršitve predpisov o obdavčenju; 3) področje kršitev: trošarine, carine ter DDV; in 4) načelo subsidiarnosti; če glede na okoliščine primera naloge iz prvega odstavka ne bi bilo mogoče izvesti z uporabo drugih pooblastil in tehničnih pripomočkov iz ZFU. 28. Razlogi za sum so dokazni standard, predpisan tako za odreditev izpodbijanega ukrepa kot tudi za izdajo naloga o uvedbi finančne preiskave in za uvedbo kasnejšega davčnega inšpekcijskega postopka. 25 Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da gre za nedoločen pravni pojem na področju upravnega prava, ki je po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma. 26 Po vsebini pa gre za terminologijo, tipično za (pred)kazenski postopek, glede česar iz ustaljene ustavnosodne presoje že izhaja opredelitev tega dokaznega standarda. Ta opredelitev je bila sicer oblikovana na primeru pooblastil policije v (pred)kazenskem postopku, vendar jo je glede na namen dokaznih standardov in glede na namen uporabe dokaznega standarda v primeru izpodbijane določbe mogoče smiselno uporabiti tudi za presojo izpodbijane določbe. V zvezi s pooblastili uradnih oseb FURS tako ta dokazni standard pomeni najnižjo stopnjo verjetnosti, da je bila izvršena relevantna finančna kršitev. Ker ta dokazni standard nima lastnosti utemeljenega suma (predhodnost, konkretnost, specifičnost, artikuliranost), gre za minimalno obvestilo, ki pooblašča FURS, da začne izvajati svoja pooblastila v davčnem postopku, konkretneje v finančni preiskavi. 27 Razlogi za sum, da je bila izvršena finančna kršitev, so tako nespecifičen dokazni standard, da lahko obstajajo tudi zoper neznano osebo, 28 in omogočajo, da se ukrep lahko izvrši zoper zelo širok krog oseb. 29 29. Sledilno napravo je mogoče uporabiti, če obstajajo razlogi za sum, da je bilo izvršeno dejanje, s katerim so bile izvršene najtežje kršitve predpisov o obdavčenju s področja trošarin, carin in DDV, vključno z zagotovitvijo medsebojne pomoči pristojnim organom EU in držav članic EU. Najtežje kršitve predpisov o obdavčenju so v devetem odstavku 18.a člena ZFU podrobneje opredeljene kot ravnanja ali dejanja davčnih zavezancev in drugih oseb ali institucij, s katerimi je lahko resno ogrožen finančni interes oziroma interes varstva in varnosti Republike Slovenije oziroma EU. Za najtežje kršitve predpisov o obdavčenju štejejo predvsem kršitve, ki so glede na svojo težo v davčnem predpisu opredeljene kot hujši davčni prekrški. Podobno opredeljuje prvi odstavek 100. člena ZFU kot enega izmed pogojev za uvedbo finančne preiskave najtežje kršitve predpisov o obdavčenju ali drugih predpisov iz pristojnosti finančne uprave kot ravnanja ali dejanja davčnih zavezancev in drugih oseb ali institucij, s katerimi je lahko resno ogrožen finančni interes oziroma interes varstva in varnosti Republike Slovenije oziroma EU. Gre za ravnanja ali dejanja davčnih zavezancev in drugih oseb ali institucij, s katerimi je lahko resno ogrožen finančni interes oziroma interes varstva in varnosti Republike Slovenije oziroma EU, 30 zlasti ko je zaznano usklajeno delovanje več povezanih subjektov, ki je načrtno usmerjeno v izogibanje oziroma utajevanje plačevanja javnih dajatev. 31 Relevantni so zgolj hujši prekrški s področja trošarin, carin in DDV, tj. prekrški, določeni v ZTro-1, ZDDV-1, 32 ZICZEU 33 in morebitnih področnih uredbah. 30. V drugem odstavku 18.a člena ZFU je določeno še načelo subsidiarnosti; 34 izpodbijani ukrep je mogoče uporabiti, če glede na okoliščine primera naloge iz prvega odstavka 18.a člena ZFU ni mogoče izvesti z uporabo drugih pooblastil in tehničnih pripomočkov iz ZFU. Iz jezikovne razlage izhaja, da je mogoče sledilno napravo uporabiti le, če glede na okoliščine primera finančne preiskave ne bi bilo možno opraviti z drugimi pooblastili iz prvega odstavka 14. člena ZFU. Gre za dikcijo, pogosto za ureditev kazenskega postopka v ZKP, ki se ne nanaša na dokazni standard, ampak na dodatni pogoj, ki je potreben za odreditev izpodbijanega ukrepa. Taka podprtost ni utemeljena na dokaznem gradivu (kot dokazni standard), ampak temelji na (nedokazni) presoji okoliščin primera (na primer, katero pooblastilo bi FURS še lahko uporabila, kakšne so subjektivne in objektivne okoliščine primera). 35 Iz jezikovne in primerjalne razlage drugega odstavka 18.a člena ZFU izhaja, da za izvedbo izpodbijanega ukrepa ne zadošča okoliščina, da je na primer cilj mogoče doseči, a z nesorazmernimi težavami ali z ogrožanjem življenja (in zdravja) ljudi. 31. Po prvem odstavku 18.a člena ZFU sme uradna oseba pridobivati podatke o položaju in gibanju blaga. Iz jezikovne razlage te določbe izhaja, da je blago izdelek ali pridelek, namenjen tržišču. Poleg tega je dopustno namestiti sledilno napravo le na zunanji del prevoznega oziroma prenosnega sredstva, zato sta za določitev vsebine izpodbijanega ukrepa bistveni tudi opredelitvi prevoznega in prenosnega sredstva, ki ju zakonodaja neposredno ne opredeljuje. 32. Prevozno pravo je (pod)panoga gospodarskega prava, ki obsega prevoz tovora (tj. stvari, blaga, pošiljk), oseb (potnikov) in njihove prtljage, posle, povezane s prevozom (na primer špedicija, zavarovanje, carinjenje), ter predpise javnopravne narave. 36 S prevozno pogodbo se prevoznik zavezuje, da bo prepeljal potnika ali tovor od odhodnega kraja do namembnega kraja oziroma do prejemnika, potnik ali pošiljatelj pa mu mora za to storitev plačati določen znesek oziroma voznino ali prevoznino. 37 Sredstvo je priprava, naprava, namenjena ali uporabljena za uresničitev določenega cilja. 38 Prevozno sredstvo je tako naprava, priprava, namenjena ali uporabljena za uresničitev namena prevozne pogodbe, tj. za prevoz oziroma gibanje potnika ali tovora od odhodnega kraja do namembnega kraja oziroma do prejemnika, oziroma vsako sredstvo, motorno ali brez motorja, za prevoz ljudi ali tovora v prometu. 39 Vrste posameznih prevoznih pogodb se opredeljujejo glede na vrsto uporabljenega prometa in prevoznega sredstva. 40 Glede na to, kje prevoz poteka, oziroma glede na medij posredovanja se tako prevozno pravo in s tem tudi prevozna sredstva delijo na pomorska, rečna, letalska, železniška, cestna, modernejše razdelitve pa zajemajo tudi multimodalni prevoz, pravni režim prevoza z žičnicami in vesoljsko pravo. 41 33. Vlada v svojem mnenju navaja, da je blago, ki se spremlja s sledilno napravo, v tovornem delu vozila in ne v vlečnem vozilu, kjer je voznik, da blago ostane v priklopnem vozilu, zamenjata pa se vlečno vozilo in voznik. 42 Tovorno vozilo je motorno vozilo, zasnovano in izdelano za prevoz tovora. 43 Sestavljeno je iz vlečnega in priklopnega vozila. Vlečno vozilo je motorno vozilo, ki vleče priklopno vozilo , priklopno vozilo pa je vozilo brez lastnega pogona, zasnovano in izdelano z namenom, da ga vleče motorno vozilo. Polpriklopnik je podvrsta priklopnega vozila. 44 Kolikor bi bilo iz navedenega Vladnega mnenja mogoče sklepati, 1) da se lahko sledilna naprava uporabi zgolj za polpriklopnike in 2) da naj bi se sledilna naprava namestila na priklopno vozilo oziroma na tovorni del, ne pa na vlečni del, v katerem naj bi bili voznik in druge osebe, Ustavno sodišče ugotavlja naslednje. Najprej, izpodbijani 18.a člen ZFU uporabe izpodbijanega ukrepa ne omejuje glede na vrsto prevoznega sredstva. Zato Ustavno sodišče pritrjuje predlagatelju, da je mogoče na podlagi izpodbijane določbe sledilno napravo uporabiti za vse vrste prevoznih sredstev, ne glede na uporabljeni medij oziroma vrsto prometa (na primer tudi za avtomobile, motorje, zrakoplove, plovila 45 ), pa tudi znotraj posamezne vrste prometa izpodbijana določba ne določa nobenih tehničnih omejitev (na primer izključitev osebnih vozil, kombijev itd.). Sledilno napravo je torej mogoče uporabiti tudi na prevoznih sredstvih, ki ne poznajo delitve na vlečni in priklopni del. Ustavno sodišče ne sprejema stališča, da je mogoče izpodbijano določbo uporabiti zgolj za (pol)priklopnike. Tudi glede tovornih prevoznih sredstev, ki so sestavljena iz vlečnega in priklopnega vozila, pa iz ZFU ne izhaja omejitev, da je dopustno sledilno napravo namestiti zgolj na priklopno vozilo. Podobno je mogoče z jezikovno razlago prenosno sredstvo opredeliti kot pripravo, napravo, namenjeno ali uporabljeno za to, da je blago preneseno oziroma da z nošenjem pride kam drugam, na drugo mesto, 46 na primer kovček 47 oziroma prtljaga. 48 34. Po tretjem odstavku 18.a člena ZFU sme uradna oseba namestiti sledilno napravo le na zunanji del prevoznega oziroma prenosnega sredstva. Sledilne naprave torej ni dopustno namestiti v notranjost prevoznega ali prenosnega sredstva. Dodatnih tehničnih omejitev, na kateri del prevoznega ali prenosnega sredstva naj bi se sledilna naprava namestila, pa ZFU ne določa. 35. Po šestem odstavku 18.a člena ZFU se podatki, ki ne bodo uporabljeni za dokazovanje kršitev iz prvega odstavka 18.a člena ZFU, brišejo takoj, ko je to mogoče, najpozneje pa v desetih dneh od njihovega nastanka. Kljub stališču Državnega zbora, da gre za relativno kratkotrajno izvajanje ukrepa, saj mora biti o uporabi podatkov odločeno v desetih dneh, 49 rok iz šestega odstavka 18.a člena ZFU ne pomeni roka, ki bi opredeljeval trajanje ukrepa. Ustavno sodišče pritrjuje predlagatelju, da je s tem rokom določen zgolj rok hrambe podatkov, pridobljenih z izpodbijanim ukrepom. Podatki, pridobljeni z izpodbijanim ukrepom, se torej hranijo najdalj deset dni oziroma znotraj tega do takrat, ko jih je mogoče izbrisati. Najkasneje v tem obdobju pa se mora FURS odločiti, ali bodo tako zbrani podatki uporabljeni za dokazovanje kršitev iz prvega odstavka 18.a člena ZFU, kar pomeni, da navedeni podatki postanejo del evidence finančnih preiskav po 65. členu ZFU, ki vsebuje podatke o kraju, času in drugih okoliščinah opravljanja finančne preiskave, osebah, prevoznih sredstvih in drugih objektih, ki se finančno preiskujejo, ter o poteku in ugotovitvah finančne preiskave. Če podatki ne bodo uporabljeni za ta namen, pa morajo biti izbrisani (tj. v desetih dneh od nastanka oziroma znotraj tega roka takoj, ko je to mogoče). 36. Glede na to, da šesti odstavek 18.a člena ZFU predpisuje rok hrambe od trenutka nastanka podatka, je za tek tega roka relevantno, kdaj z uporabo sledilne naprave nastane podatek. Vlada v zvezi s tem zatrjuje, da podatek nastane šele z dnem prenehanja uporabe ukrepa, saj naj bi šele takrat imeli podatek o gibanju blaga od točke A do točke B, na začetku izvajanja ukrepa pa naj bi imeli zgolj podatek o začetni lokaciji. 37. Izpodbijana ureditev šestega odstavka 18.a člena ZFU se razlikuje od ureditve ZKP, ki določa, da se podatki, sporočila, posnetki ali dokazila, pridobljeni z uporabo prikritih preiskovalnih ukrepov, 50 uničijo, če državni tožilec izjavi, da ne bo začel kazenskega pregona zoper osumljenca, ali če v roku dveh let po koncu izvajanja zadnjega od ukrepov ne vloži obtožnega akta niti ne predlaga, odredi ali izvede nobene aktivnosti, ukrepa oziroma preiskovalnega dejanja, usmerjenega v pregon zoper osumljenca. 51 Nadalje, iz prvega odstavka 18.a člena ZFU izhaja, da se z izpodbijanim ukrepom ne pridobi le podatek o gibanju (dinamični podatek) – torej le končni oziroma skupni podatek. Najprej se z njim pridobi podatek o vsakokratni lokaciji sledilne naprave in s tem prenosnega ali prevoznega sredstva, ki je statični podatek. Razlaga Vlade, da je treba izpodbijano določbo razlagati tako, da teče desetdnevni rok šele od dneva prenehanja uporabe ukrepa, presega jezikovni pomen določbe in bi pomenila popolno nepredvidljivost trajanja ukrepa in hrambe. 38. Samega trajanja ukrepa, torej uporabe sledilne naprave, izpodbijana določba neposredno ne določa. Tudi sama faza postopka, v kateri se izpodbijani ukrep lahko izvrši, torej finančna preiskava, ni časovno omejena. 52 Prav tako absolutnega roka trajanja izpodbijanega ukrepa ni mogoče ugotoviti z razlago drugih določb ZFU, ZDavP-2 ali drugih predpisov. Edina omejitev je zastaralni rok, ki posredno opredeljuje obdobje, za katero se finančna preiskava lahko izvaja, in sicer pet oziroma deset let. 53 Dokler zastaralni rok za odmero davka ne poteče, je dopustno opravljati vsako dejanje, ki meri na odmero davka, tudi voditi finančno preiskavo in izvrševati pooblastila v njenem okviru. Vendar tudi ta rok ne določa, koliko časa se lahko izvaja izpodbijani ukrep. 39. Prav tako je mogoče pritrditi predlagatelju, da izpodbijana določba ne določa, kje se ukrep lahko izvaja (tj. ali se izvaja na javnem in odprtem kraju ali na zasebnem oziroma drugače zaprtem kraju, krajih, vidnih z javnih mest). Glede na to, da se sledi prenosnemu ali prevoznemu sredstvu na cesti ali drugi prometni povezavi, na kateri se uporabljajo prevozna sredstva, je mogoče določbo razlagati tako, da ne izključuje uporabe na javnih mestih. Glede na običajno velikost in namen prevoznega sredstva bo tak primer celo tipičen. Po drugi strani pa je mogoče pritrditi predlagatelju, da zakon ne izključuje niti uporabe sledilne naprave na zasebnih mestih (na primer v garaži pri prevozniku). Z razlago izpodbijane določbe je torej mogoče ugotoviti, da izpodbijani ukrep navedenih lokacijskih omejitev ne vsebuje. Postopek odločanja o izpodbijanem ukrepu 40. Postopek odločanja o odreditvi in uporabi sledilne naprave je urejen v četrtem odstavku 18.a člena ZFU, ki določa, da o tem na predlog uradne osebe odloči uradna oseba, ki jo je določil predstojnik. Ob upoštevanju siceršnje ureditve različnih vrst uradnih oseb FURS in njihovih pooblastil 54 lahko izvršujejo pooblastilo iz izpodbijanega 18.a člena ZFU vse štiri kategorije uradnih oseb FURS: inšpektor, carinik, preiskovalec, kontrolor in izterjevalec. Običajno bo uradna oseba, ki uporablja ta ukrep in s tem pridobiva lokacijske podatke, tudi oseba, ki je predlagala ta ukrep (in ki bo verjetno tudi vodila finančno preiskavo). Lahko pa uradna oseba, ki vodi finančno preiskavo, drugi uradni osebi naloži opravljanje posameznih dejanj, 55 torej tudi izvrševanje ukrepa po 18.a členu ZFU. Glede na to, da četrti odstavek 18.a člena ZFU uradni osebi, ki predlagata oziroma odločita o ukrepu, opredeljuje različno (»uradna oseba« in »uradna oseba, določena s strani predstojnika«), gre za dve različni osebi. 41. ZFU ne določa, kdo je uradna oseba, ki jo predstojnik pooblasti za odreditev ukrepa po 18.a členu ZFU. Da je predstojnik direktor FURS, izhaja iz 22. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16, 36/21, 82/21, 189/21, 153/22 in 18/23 – ZDU-1). Uslužbenci FURS (torej tudi uradne osebe FURS) pa imajo za opravljanje nalog FURS pooblastila v okviru nalog delovnega mesta, za katerega so sklenili pogodbo o zaposlitvi, določena z zakonom, predpisi EU in mednarodnimi pogodbami. 56 Uradno osebo, pooblaščeno za odreditev uporabe sledilne naprave, določa torej predvsem akt o sistematizaciji FURS, 57 ne pa zakon ali podzakonski predpis. Hkrati je bila z ZFU-B, torej z isto zakonsko spremembo, ki je uzakonila izpodbijani ukrep, črtana določba, da vsaj nalog za uvedbo finančne preiskave, v okviru katere se izvršuje izpodbijani ukrep, izda predstojnik FURS, torej njen direktor. 58 Glede na navedeno iz izpodbijane zakonske ureditve izhaja zgolj to, da izpodbijani ukrep predlaga in odredi uradna oseba znotraj FURS, kdo pa je to (tudi v splošnem in abstraktnem smislu), določa zgolj akt o sistematizaciji. 42. Iz četrtega odstavka 18.a člena ZFU nadalje izhaja, da mora sklep o uporabi sledilne naprave vsebovati utemeljitev pogojev in okoliščin iz prvega in drugega odstavka 18.a člena, tj. 1) razlogov za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bile storjene najtežje kršitve predpisov o obdavčenju s področja trošarin, carin in DDV ali zagotovitve medsebojne pomoči pristojnim organom EU in držav članic EU; in 2) da glede na okoliščine primera naloge iz prvega odstavka 18.a člena ZFU ne bi bilo mogoče izvesti z uporabo drugih pooblastil in tehničnih pripomočkov iz ZFU. 59 Uporaba podatkov, pridobljenih z izpodbijanim ukrepom 43. V petem odstavku 18.a člena ZFU je določena prva omejitev uporabe podatkov, pridobljenih z izpodbijanim ukrepom: podatke o lokaciji in gibanju blaga je dopustno uporabiti le v postopkih, ki niso v nasprotju z namenom iz prvega odstavka 18.a člena ZFU. V zakonodajnem postopku je Zakonodajno-pravna služba v zvezi s tem navajala, da teh podatkov ne bo mogoče uporabiti v kazenskem postopku. 60 44. Pri razlagi petega odstavka 18.a člena ZFU in uporabe podatkov, pridobljenih s sledilno napravo, je treba v skladu s sistematično razlago upoštevati tudi siceršnjo naravo in pomen finančne preiskave. Ustavno sodišče sicer izpostavlja, da se s povzemanjem zakonske ureditve ne opredeljuje do skladnosti ureditve finančne preiskave v splošnem in posebej do dostopa preiskovane osebe do podatkov, zbranih v finančni preiskavi, niti do uporabe podatkov iz finančne preiskave v kazenskem ali prekrškovnem postopku z Ustavo, ker to ni predmet presoje v obravnavanem primeru. 45. Kot je bilo navedeno, pomeni finančna preiskava po ZFU izvajanje dejanj, ukrepov in postopkov po ZFU in po zakonu, ki ureja davčni postopek, ko so dani razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bili kršeni predpisi o obdavčenju ali drugi predpisi iz pristojnosti finančne uprave. Dejanja in ukrepi finančne preiskave se izvajajo zaradi preprečevanja, preiskovanja in odkrivanja najtežjih kršitev predpisov o obdavčenju in drugih predpisov, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojna finančna uprava. Finančna preiskava se lahko uvede tudi zaradi izvajanja dejanj in ukrepov po ZFU in zakonu, ki ureja davčni postopek, za zagotovitev medsebojne pomoči organom EU, držav članic EU in tretjih držav. Najtežje kršitve predpisov o obdavčenju ali drugih predpisov iz pristojnosti finančne uprave pa so ravnanja ali dejanja davčnih zavezancev in drugih oseb ali institucij, s katerimi je lahko resno ogrožen finančni interes oziroma interes varstva in varnosti Republike Slovenije oziroma EU. 61 46. Osnovna naloga finančne preiskave je raziskanje in potrditev razlogov za sum, ki so bili podlaga za uvedbo finančne preiskave, 62 iskanje dokazov ter preiskovanje teh kršitev. 63 Uradna oseba po opravljeni finančni preiskavi sestavi interno 64 zaključno preiskovalno poročilo, v katerem opiše ugotovitve finančne preiskave. 65 Na podlagi tega zaključnega poročila se lahko sprejme odločitev o uvedbi davčnega inšpekcijskega nadzora. 66 Namen finančne preiskave je pridobitev dokumentov in dokazov za uspešen začetek in zaključek davčnega inšpekcijskega postopka, prekrškovnega postopka ali za naznanitev suma kaznivega dejanja pristojnemu organu, 67 tj. državnemu tožilstvu. V kasnejšem davčnem inšpekcijskem postopku se torej uporabijo izsledki finančne preiskave, 68 zatem pa tudi v morebitnem kasnejšem prekrškovnem ali kazenskem postopku, 69 ob upoštevanju zakonskih in ustavnih omejitev. Sestavljeno preiskovalno poročilo ob zaključku finančne preiskave zajema tudi predhodne ukrepe (podane predloge za prekrške in pripravljene ovadbe za sume kaznivih dejanj ipd.) ter podatke o uvedenih nadzorih (podatke o uvedenih nadzorih z ugotovljenimi nepravilnostmi). 70 47. Širši in dolgoročnejši namen finančne preiskave in vseh pooblastil, ki jih uradna oseba FURS v njenem okviru izvršuje, je torej zbrati gradivo za kasnejši davčni inšpekcijski postopek in prek tega za sprejetje odločitev po ZDavP-2 in/ali za uvedbo prekrškovnega postopka oziroma za podajo kazenske ovadbe za kaznivo dejanje. Ena izmed nalog FURS je tudi odločanje v postopku o prekršku po predpisih, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojna, torej je FURS, organ, ki je vodil finančno preiskavo, hkrati lahko tudi prekrškovni organ. 71 Med drugim je FURS pristojna za nadzor nad izvajanjem predpisov o trošarinah, DDV in carinah. 72 Za hujše kršitve teh predpisov pa je mogoče uporabiti tudi izpodbijani ukrep. Glede vložitve kazenske ovadbe pa iz 145. člena ZKP izhaja, da so vsi državni organi, tudi FURS, ki je organ v sestavi ministrstva, pristojnega za finance, 73 dolžni naznaniti vsa kazniva dejanja, za katera se storilec preganja po uradni dolžnosti, če so o njih obveščeni ali če kako drugače izvedo zanje. 74 Obenem z ovadbo morajo navesti dokaze, za katere vedo, in poskrbeti, da se ohranijo sledovi kaznivega dejanja in predmeti, na katerih ali s katerimi je bilo kaznivo dejanje storjeno, ter druga dokazila. 75 Med te dokaze je treba v splošnem šteti tudi izsledke finančne preiskave, ki so postali del upravnega spisa v davčnem inšpekcijskem postopku. 76 Prav najhujše kršitve predpisov o obdavčenju s področja trošarin, carin in DDV iz prvega odstavka 18.a člena ZFU so tiste, ki izpolnjujejo (zakonske) znake prekrška ali celo kaznivega dejanja (na primer davčne zatajitve po 249. členu KZ-1). 48. Z uporabo sistematične razlage izpodbijane določbe ob upoštevanju ureditve in namena finančne preiskave in davčnega postopka ter razmerja med davčnim postopkom na eni strani in prekrškovnim ali kazenskim postopkom na drugi strani torej ni mogoče izključiti, da se izsledki, pridobljeni z izpodbijanim ukrepom v finančni preiskavi, ne bi kasneje uporabili tudi za namene prekrškovnega ali kazenskega postopka, ki se vodi zaradi najhujših kršitev iz prvega odstavka 18.a člena ZFU. Ta postopka, kolikor se vodita zaradi kršitev iz prvega odstavka 18.a člena ZFU, torej nista v nasprotju z namenom iz prvega odstavka 18.a člena ZFU. Iz navedenega torej izhaja, da ni mogoče pritrditi Vladi, da je namen prvega odstavka zgolj vodenje finančnih preiskav zaradi navedenih najhujših kršitev, ampak je mogoče izsledke izpodbijanega ukrepa uporabiti za kasnejši davčni inšpekcijski nadzor in posledično tudi za namene prekrškovnega ali kazenskega postopka, ki se vodita zaradi kršitev iz prvega odstavka 18.a člena ZFU, do skladnosti tega z Ustavo pa se, kot je bilo navedeno, Ustavno sodišče v tem primeru ne opredeljuje, ker ni predmet presoje. 49. Nadalje, po sedmem odstavku 18.a člena ZFU uradna oseba z uporabo sledilne naprave ne sme neposredno ali posredno identificirati in s tem pridobivati osebnih podatkov o osebah, ki so povezane z blagom, ki se mu sledi (vozniki, razkladalci tovora, potniki in druge fizične osebe). 50. S sledilno napravo FURS pridobiva lokacijske podatke prevoznega ali prenosnega sredstva, zlasti njegovo zemljepisno širino, dolžino in nadmorsko višino. Glede na njene tehnične lastnosti sledilna naprava niti ni namenjena pridobivanju podatkov o identiteti osebe, ampak lokacijskih podatkov, zato z njo neposredno ni mogoče identificirati niti prevoznega ali prenosnega sredstva niti osebe, povezane z blagom, ki se mu sledi. Je pa mogoče s podatki, ki jih ta naprava pridobi (lokacija prevoznega sredstva), v povezavi z drugimi podatki posredno identificirati posameznika. To prvi del sedmega odstavka 18.a člena ZFU prepoveduje. Vendar v navedeni določbi 18.a člena ZFU še vedno ni mogoče prepoznati jamstva, ki bi v splošnem preprečevalo povezovanje lokacijskih podatkov z osebnimi podatki oseb, povezanih z zasledovanim blagom, saj v izpodbijanem 18.a členu ZFU ter drugih (davčnih) predpisih ni zakonskih institutov, ki bi preprečevali, da bi se podatki o lokaciji prenosnega in prevoznega sredstva povezali oziroma obdelovali skupaj z osebnimi podatki določenih ali določljivih oseb (glej spodaj). 51. Zadnja omejitev ukrepa, ki jo izpostavlja tudi Vlada v svojem mnenju, je določena v osmem odstavku 18.a člena ZFU in določa, da se podatki o položaju in gibanju blaga, pridobljeni z uporabo sledilne naprave, ne smejo zbirati in obdelovati v povezavi s podatki o fizičnih osebah, ki so zbrani na podlagi drugih pooblastil, ki jih uradne osebe finančne uprave uporabljajo na podlagi ZFU. Določa torej prepoved povezovanja podatkov, pridobljenih z izpodbijanim ukrepom uporabe sledilne naprave, in podatkov, pridobljenih na podlagi ZFU, na primer s pooblastili ugotavljanja identitete osebe in statusa zavezanca, 77 zbiranja in pridobivanja obvestil ter podatkov 78 ter z zasegi listin, dokumentov, nosilcev zbirk podatkov in drugih stvari. 79 Po mnenju Vlade pa naj bi tudi zahtevala ločevanje podatkov o lokacijah in morebitnih podatkov o osebah, zbranih na podlagi drugih pooblastil. 52. Drži, da je bil namen ZFU, da sistemsko uredi vsa pooblastila uradnih oseb FURS na enem mestu. 80 Toda že iz jezikovne razlage izpodbijane določbe je razvidno, da osmi odstavek 18.a člena ZFU prepoved zbiranja in obdelovanja podatkov, pridobljenih s sledilno napravo, veže zgolj na podatke, pridobljene s pooblastili na podlagi ZFU. Nista pa izključena zbiranje in obdelovanje podatkov, pridobljenih z (morebitnimi) pooblastili FURS, ali pridobivanje (osebnih) podatkov na podlagi drugih zakonov. Nadalje že iz same opredelitve finančne preiskave izhaja, da ta pomeni ne le izvajanje dejanj po ZFU, ampak tudi izvajanje dejanj, ukrepov in postopkov po zakonu, ki ureja davčni postopek, ko so dani razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bili kršeni predpisi o obdavčenju ali drugi predpisi iz pristojnosti FURS, 81 torej po ZDavP-2. 82 Že ta na primer v 10. členu določa načelo dolžnosti dajanja podatkov tako za zavezance za davek 83 kot tudi za organe in druge osebe, ki razpolagajo s podatki, pomembnimi za odločanje v davčnih zadevah, in ki so dolžni posredovati davčnemu organu te podatke brezplačno, razen če zakon ne določa drugače (načelo dolžnosti posredovanja podatkov). 84 Ureja tudi izmenjavo podatkov med davčnimi organi (22. člen ZDavP-2), dajanje podatkov davčnemu organu za pobiranje davkov (VII. poglavje) in mednarodno sodelovanje v davčnih zadevah, vključno z avtomatsko izmenjavo podatkov (četrti del). FURS v finančni preiskavi torej zbira podatke tudi na podlagi 39. do 42. člena ZDavP-2. 85 Seveda ni niti izključena možnost urejanja novih pooblastil v prihodnje v drugih zakonih izven ZFU. Osmi odstavek 18.a člena ZFU torej ne prepoveduje zbiranja in obdelovanja podatkov, zbranih na podlagi izpodbijanega člena, v povezavi s podatki o fizičnih osebah, ki so zbrani na podlagi določb izven ZFU. 53. Podatki, zbrani z izpodbijanim ukrepom, so zbrani v evidencah FURS; natančneje v evidenci finančnih preiskav, 86 ki poleg podatkov o kraju, času in drugih okoliščinah opravljanja finančne preiskave, osebah, prevoznih sredstvih in drugih objektih, ki se finančno preiskujejo, in o poteku ter ugotovitvah finančne preiskave, 87 vsebuje tudi osebne in druge podatke fizičnih in pravnih oseb, vsebovane v davčnem registru iz 49. člena ZFU, ter številko uradnega identifikacijskega dokumenta, kadar podatki iz davčnega registra ne zadoščajo za izvedbo postopka. 88 Podatki iz evidence se hranijo v skladu s predpisi, ki urejajo arhivsko gradivo in arhive. 89 Oseba ima pravico do seznanitve s svojimi podatki v tej evidenci po pravnomočno končanem postopku inšpekcijskega nadzora, če pa postopek inšpekcijskega nadzora ni bil začet, pa po zastaranju pravice do odmere davka. 90 B. – II. Ali pomeni uporaba ukrepa iz prvega odstavka 18.a člena ZFU poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine 54. Predlagatelj zatrjuje, da pomeni uporaba sledilne naprave po izpodbijanem 18.a členu ZFU poseg v pravici iz 35. in 38. člena Ustave. Temu stališču Vlada v svojem mnenju nasprotuje. Navaja, da se z ukrepom zbirajo samo podatki o lokaciji oziroma poti blaga, ne pa tudi osebni podatki voznika, saj naj bi bila sledilna naprava nameščena na prevozno oziroma prenosno sredstvo. 91 Državni zbor se v svojem odgovoru na predlagateljev predlog za začasno zadržanje do tega vprašanja ni izrecno opredelil, navajal pa je, da se z ukrepom pridobijo anonimni lokacijski podatki, iz česar bi bilo mogoče sklepati na stališče, da z izpodbijanim ukrepom ne pride do posega. 55. Ustavno sodišče je zato najprej presodilo, ali pomeni uporaba ukrepa iz prvega odstavka 18.a člena ZFU poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine. Zato je najprej moralo odgovoriti na vprašanje, ali FURS na podlagi izpodbijanega ukrepa hrani in nadalje obdeluje osebne podatke. Po ustaljeni ustavnosodni presoji namreč pomeni vsako obdelovanje osebnih podatkov poseg v ustavno pravico do varstva osebnih podatkov iz 38. člena Ustave. 92 56. Ustavno sodišče je v svojo prakso na podlagi definicije osebnega podatka v Konvenciji o varstvu posameznikov glede na avtomatsko obdelavo osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 11/94, Mednarodne pogodbe, št. 3/94 – MKVP), sekundarni zakonodaji EU 93 ter v praksi Sodišča EU (v nadaljevanju SEU) 94 sprejelo široko, vsevključujočo opredelitev osebnega podatka. Iz nje izhaja, da je osebni podatek katerakoli informacija v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom. To izhaja tudi iz mnenja Delovne skupine 29 št. 4/2007 o pojmu osebnih podatkov, ki ga je v svojo prakso prav tako sprejelo tudi Ustavno sodišče, 95 v skladu s katerim definicija osebnega podatka vsebuje štiri gradnike, ki so med seboj tesno prepleteni:
- a)da gre za katerokoli informacijo;
- b)da je ta informacija v zvezi s posameznikom oziroma da se nanaša nanj;
- c)da je posameznik določen ali določljiv in č) da se nanaša na fizično (in živo) osebo. 57. Ker uradna oseba FURS z uporabo sledilne naprave pridobi podatke o zemljepisni širini, dolžini ter nadmorski višini, gre za lokacijske podatke, ki so po ustaljeni praksi ESČP lahko predmet varstva 8. člena EKČP. 96 Lokacijski podatki (pridobljeni z GPS sledilno napravo) 97 so osebni podatki, če izkazujejo, kje je določen ali določljiv posameznik in kakšno je njegovo gibanje v javnosti. 98 Pridobitev podatkov o lokaciji s pritrditvijo GPS sledilne naprave, obdelavo in uporabo takih podatkov pa ESČP šteje za poseg v pravico do zasebnega življenja. 99 ESČP je v svoji ustaljeni praksi pri presoji, ali gre pri uporabi GPS sledilne naprave za poseg v pravico iz 8. člena EKČP, upoštevalo, ali je prišlo do zbiranja podatkov o določenem posamezniku, do obdelave in uporabe njegovih osebnih podatkov ali do objave gradiva na način ali v obsegu, ki presega običajno predvidljivega. 100 Bistveno za to presojo je, ali pomeni ukrep zbiranje podatkov o pritožniku, čeprav morebiti prevozno sredstvo, ki se mu sledi, ni njegova last, 101 oziroma ali je bil pritožnik predmet nadzora z GPS sledilno napravo. 102 58. ESČP v zvezi s tem poudarja še sistematično in natančno zbiranje in shranjevanje podatkov, ki so v konkretnih okoliščinah določali pritožnikovo lokacijo in gibanje v javni sferi, nadaljnjo hrambo osebnih podatkov, njihovo uporabo za sestavo vzorca gibanja pritožnika, nadaljnje preiskave in zbiranje dodatnih dokazov na krajih, kamor je pritožnik potoval, uporabo podatkov v kazenskem postopku proti pritožniku, 103 dejstvo, da sistem za lociranje omogoča sprotno spremljanje gibanja vozila in da je mogoče geolocirati osebe, ki naj bi v določenem trenutku ali kontinuirano dlje časa uporabljale vozilo, 104 da so bili podatki shranjeni in obdelani s ciljem pridobiti dodatne informacije in da je bil sistem vključen nepretrgoma in sistematično. 105 59. SEU je v sodbi v združenih zadevah La Quadrature du Net in drugi , št. C-511/18, C-512/18 in C-520/18, z dne 6. 10. 2020 podobno odločilo, da pomeni zbiranje (prometnih
- in)lokacijskih podatkov poseg v temeljni pravici do zasebnosti in do varstva osebnih podatkov iz 7. in 8. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ne glede na občutljivost podatkov in ne glede na to, ali je oseba zaradi tega posega utrpela kakršnekoli neprijetnosti, 106 pri čemer je posebej izpostavilo zbiranje podatkov v realnem času. 107 60. Tudi Ustavno sodišče je že odločilo, da je varstvo lokacijske zasebnosti zagotovljeno vsaj s 35. in 38. členom Ustave 108 in da je podatek o lokaciji posameznika, njegovem gibanju in poteh (torej lokacijski podatki) osebni podatek. To še toliko bolj velja za podatke, ki jih je iz spremljanja lokacijskih podatkov mogoče posredno razbrati, tj. za podatke o posameznikovih navadah in lastnostih. 109 61. V delni odločbi št. U-I-144/19 z dne 6. 7. 2023 je Ustavno sodišče tako navedlo, da dolgotrajno zavarovanje, hramba in posredovanje podatkov o lokaciji uporabnika (sicer pridobljenih preko lokacije terminalske opreme) lahko razkrijejo podatke ne le o lokaciji uporabnika, temveč tudi o tem, kaj na tisti lokaciji počne, s tem pa lahko tudi politične, verske, prijateljske, ljubezenske, profesionalne in prostočasne aktivnosti te osebe. Bistvena je zmožnost zbiranja lokacijskih točk in ne sledenje gibanju, saj se iz lokacijskih točk ustvari profil posameznika, ki je tak, da ga povprečen opazovalec življenja opazovanega posameznika z lastnimi čutili in opazovanji ne bi bil zmožen ustvariti. Iz vsebine lokacijskih podatkov si je torej mogoče ustvariti sliko o zasebnem življenju opazovanega. Tak skupek lokacijskih podatkov in izoblikovanje celostne podobe pa je predmet varstva zasebnosti, tj. lokacijske zasebnosti. Vsak posameznik mora biti po stališču Ustavnega sodišča sposoben nadzirati informacije, s katerimi izdaja svojo trenutno ali preteklo lokacijo, oziroma preprečiti, da se s to lokacijo seznani nekdo tretji. 110 62. Tudi iz navedene prakse ESČP in ustavnosodne presoje torej izhaja, da so lokacijski podatki osebni podatki le, če izkazujejo, kje je določen ali določljiv posameznik in kakšno je njegovo gibanje v javnosti. V obravnavanem primeru sicer Ustavno sodišče presoja določbo, ki se od določbe ZKP, presojane v delni odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-144/19 z dne 6. 7. 2023, razlikuje v vsaj dveh vidikih: 1) ne gre za kazenskopravno določbo, ampak za določbo, ki določa pooblastilo uradne osebe FURS v finančni preiskavi po ZFU; in 2) nanaša se na pridobivanje lokacijskih podatkov s pomočjo sledilne naprave (in ne s pomočjo podatkov operaterja ali ponudnika storitev informacijske družbe o lokaciji mobilne naprave). 111 Ne glede na način pridobitve podatkov ali vrsto postopka pa gre tudi v obravnavanem primeru za pridobivanje podatkov o lokaciji blaga v prevoznem ali prenosnem sredstvu, torej za pridobivanje lokacijskih podatkov blaga. Da FURS z izpodbijanim ukrepom primarno pridobi podatke o lokaciji, gibanju in poteh (torej lokacijske podatke) prenosnega ali prevoznega sredstva oziroma blaga oziroma da je to vsaj namen izpodbijanega ukrepa, poudarjata v svojih vlogah tudi Državni zbor in Vlada. Zato je tudi za nadaljnjo presojo Ustavnega sodišča bistveno, ali obstaja povezava med lokacijskimi podatki o gibanju prenosnega ali prevoznega sredstva oziroma blaga na eni strani in določenim ali določljivim posameznikom na drugi strani oziroma ali FURS z izpodbijanim ukrepom pridobiva lokacijske podatke določenega ali določljivega posameznika. To terja preizkus:
- a)ali je to razvidno že iz vsebine samega podatka,
- b)ali je to razvidno glede na namen obdelave podatka in
- c)ali ima obdelava določenega podatka učinek na posameznika. 112 Tudi torej če iz vsebine podatka ali namena obdelave morda ni razvidno, da bi bil podatek v zvezi s posameznikom, pa ima lahko obdelava določenega podatka učinek na posameznika in je zaradi tega treba šteti, da gre za podatek, ki je v zvezi s posameznikom. Ali se lokacijski podatki, pridobljeni z izpodbijanim ukrepom, nanašajo na določenega ali določljivega posameznika? 63. Iz zgoraj navedene opredelitve prevoznega in prenosnega sredstva izhaja, da prevozno sredstvo praviloma 113 upravlja določena oseba na/v njem (v prvi vrsti voznik) oziroma da prenosno sredstvo prenaša določena oseba. V tem smislu in v tem okviru je prevozno sredstvo vezano na njegovega voznika (in druge osebe na njem), prenosno sredstvo na njegovega prenašalca, 114 lokacija prevoznega in prenosnega sredstva pa vsaj na voznika oziroma prenašalca. 115 64. Nadalje, cilj izpodbijanega ukrepa je opravljanje finančne preiskave, katere namen je preprečevanje, preiskovanje in odkrivanje najtežjih kršitev predpisov o obdavčenju in drugih predpisov, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojna FURS, oziroma izvajanje dejanj in ukrepov po ZFU in zakonu, ki ureja davčni postopek, za zagotovitev medsebojne pomoči organom EU, držav članic EU in tretjih držav. 116 Kot je bilo že navedeno (48. točka obrazložitve te odločbe), je končni namen izpodbijanega ukrepa 117 dokazovanje kršitev iz prvega odstavka 18.a člena (šesti odstavek 18.a člena ZFU), pri čemer je lahko posledična prekrškovna ali kazenska odgovornost vedno zgolj individualna, ne pa kolektivna. 118 Tudi odgovornost za plačilo davka mora biti določena individualno in ne more biti odrejena kolektivno. 119 65. Glede na raznolike možne dejanske situacije povezanosti oseb v/na prevoznem sredstvu oziroma v zvezi s prenosnim sredstvom s prevoznim ali prenosnim sredstvom in blagom, ni mogoče izključiti situacije, da sta na primer v konkretnem primeru lahko tudi voznik oziroma njegova odgovornost relevantna z vidika vodenja davčnega, prekrškovnega ali kazenskega postopka. Voznik je lahko na primer lastnik blaga, zgolj nevedni voznik ali krivdni pomagač. 66. Vezanosti gibanja prevoznega ali prenosnega sredstva na določnega ali določljivega posameznika ne more omajati dejstvo, da izpodbijana odločba za odreditev ukrepa ne zahteva, da se ukrep odredi zoper določeno osebo ali vsaj na podlagi dokaznega standarda, višjega od razlogov za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bile storjene najtežje kršitve predpisov o obdavčenju s področja trošarin, carin in DDV, ki bi omogočal konkretizacijo osebe, ki naj bi kršila navedena pravila. Razlogi za sum so namreč tako nespecifičen dokazni standard, da lahko obstajajo tudi zoper neznano osebo, in omogočajo, da se ukrep lahko izvrši zoper zelo širok krog oseb (glej 28. točko obrazložitve te odločbe). Izpodbijani ukrep se namreč izvrši v okviru finančne preiskave, ki se začne z izdajo naloga za preiskavo, v katerem mora biti opredeljen med drugim tudi krog subjektov, ki se finančno preiskujejo. 120 67. Prav tako vezanosti na določenega ali določljivega posameznika ne morejo ovreči navedbe Vlade, da naj bi se sledilna naprava namestila na (pol)priklopnik in ne na vlečno vozilo, saj taka omejitev, kot je bilo navedeno, iz zakona ne izhaja. Glede na možno raznovrstnost prevoznih in prenosnih sredstev taka omejitev tehnično niti ni vedno mogoča (glej 33. točko obrazložitve te odločbe). 68. Vlada tudi poudarja, da je z izpodbijanim ukrepom mogoče pridobiti zgolj podatke o geografski dolžini in širini, ne pa tudi točne navedbe lokacije (ulica in naslov) zasledovanega blaga. Vendar kot je bilo tudi že ugotovljeno, je natančnost podatkov, pridobljenih z izpodbijanim ukrepom, odvisna od tehničnih lastnosti konkretne sledilne naprave, te pa v zakonu niso opredeljene. Prvi odstavek 18.a člena ZFU, ki splošno določa, da se s sledilno napravo pridobijo podatki o položaju in gibanju blaga, pa tega tudi ne zamejuje (glej 22. točko obrazložitve te odločbe). 69. V Vladnem mnenju je poudarjeno tudi ločevanje podatkov o lokacijah in morebitnih podatkov o osebah, zbranih na podlagi drugih pooblastil v osmem odstavku 18.a člena ZFU. To, kot je Ustavno sodišče že ugotovilo, iz navedene določbe ne izhaja (glej 52. točko obrazložitve te odločbe). Prav tako ni mogoče prepoznati jamstva, ki bi v splošnem preprečevalo povezovanje lokacijskih podatkov z osebnimi podatki oseb, povezanih z zasledovanim blagom, v sedmem odstavku 18.a člena ZFU. Hkrati je opredelitev vsebine evidence finančnih preiskav široka in vsebuje podatke o kraju, času in drugih okoliščinah opravljanja finančne preiskave, osebah , prevoznih sredstvih in drugih objektih, ki se finančno preiskujejo, in o poteku ter ugotovitvah finančne preiskave. ZFU pa tudi ne zahteva, da bi morali biti navedeni podatki shranjeni ločeno. 70. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da zakonska ureditev ne vsebuje elementov, ki bi preprečevali, da bi se podatki o lokaciji prenosnega in prevoznega sredstva povezali oziroma obdelovali skupaj z osebnimi podatki določenih ali določljivih oseb in da bi se lokacijski podatki prenosnega ali prevoznega sredstva nanašali na vsaj določljivega posameznika, bodisi da je relevanten posameznik določljiv že pred začetkom izvajanja izpodbijanega ukrepa bodisi da postane določljiv med izvajanjem izpodbijanega ukrepa ali po njem, kot navaja predlagatelj. 121 71. Vlada sicer v tem postopku poudarja (kar izhaja tudi že iz zakonodajnega gradiva), da primarni namen izpodbijanega ukrepa ni zbiranje in obdelava osebnih podatkov, temveč le sledenje blagu. Vendar to glede na vse zgoraj navedeno ni odločilnega pomena pri presoji, ali ukrep vključuje tudi obdelavo osebnih podatkov. Drži sicer, da sledenje blagu s sledilno napravo predvsem pomeni obdelavo podatkov, ki se nanaša na stvar in ne na posameznika. Vendar pa, ker sledenje blagu pomeni hkrati tudi sledenje prevoznemu ali prenosnemu sredstvu, s tem ni mogoče preprečiti, da bi ta podatek pomenil tudi sledenje lokaciji oseb, ki upravljajo prevozno ali prenosno sredstvo, na katerem je blago, opremljeno s sledilnikom. Hkrati, kot je Ustavno sodišče že ugotovilo, je ta podatek lahko relevanten v okviru finančne preiskave in v morebitnih nadaljnjih postopkih ter posledično vpliva na posameznikove pravice in interese, ne glede na morebiten drugačen namen zakonodajalca. Zato ni mogoče izključiti, da se podatek o lokaciji blaga in prevoznega ter prenosnega sredstva v skladu z zgoraj navedeno definicijo osebnega podatka ne nanaša tudi na posameznika. Posledično tudi ni mogoče izključiti, da FURS na podlagi izpodbijane določbe ne obdeluje osebnih podatkov. 72. Ker lahko FURS na podlagi izpodbijanega ukrepa hrani in nadalje obdeluje podatek o lokaciji, ki je v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijana ureditev predvideva obdelavo osebnih podatkov in s tem pomeni poseg v pravico iz prvega odstavka 38. člena Ustave. 122 To po ustaljeni ustavnosodni presoji velja tudi za podatke, ki jih je iz spremljanja lokacijskih podatkov mogoče posredno razbrati, tj. za podatke o posameznikovih navadah in lastnostih. 123 Pravica do lokacijske zasebnosti je varovana tudi na podlagi 35. člena Ustave. 124 B. – III. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave 73. Predlagatelj najprej zatrjuje, da je izpodbijana ureditev nejasna in pomensko nedoločljiva (načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave). 74. Iz načel pravne države iz 2. člena Ustave med drugim izhaja zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen pravila. To velja za vse predpise, zlasti pa je pomembno pri predpisih, ki določajo pravice ali dolžnosti pravnih subjektov. Norme morajo biti opredeljene jasno in pomensko določljivo tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določljivo opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. 125 75. To ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti vsebine norme (ne pa že tedaj, ko besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi). 126 Zakonska norma torej izpolnjuje zahteve po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti njeno vsebino in je na ta način ravnanje organov, ki morajo izvajati zakon, določno in predvidljivo. 127 Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave dejansko pomeni prepoved izpostavljanja naslovnikov pravnih norm stopnji nepredvidljivosti in negotovosti pravnih posledic njihovih storitev in opustitev, ki je, upoštevaje vse okoliščine, ustavnopravno nevzdržna in nesprejemljiva. V temelju to načelo pravne države prepoveduje obstoj predpisov, ki že zaradi svoje nejasne ubeseditve v konkretnih primerih omogočajo arbitrarno delovanje javne oblasti. 128 76. Tudi za področje javnih dajatev veljajo vse zahteve o jasnosti in pomenski določljivosti predpisov, obenem pa je treba upoštevati še nekatera specifična merila prav za navedeno področje. 129 Zaupanje zavezancev v davčni sistem sloni na transparentnosti, izračunljivosti in predvidljivosti obdavčevanja. 130 Določene kriterije, s katerimi ustavnosodna presoja polni vsebino 147. člena Ustave, je mogoče uporabiti tudi za določitev zahtev načela jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave. 131 Zato tudi 2. člen Ustave zahteva, da je predpisovanje davkov pristojnost zakonodajalca, ki jih sme določiti samo z zakonom, in da mora biti že iz zakona razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davčnega zavezanca. 132 Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisov velja tudi za določbe davčne postopkovne določbe. 133 77. Nadalje, Ustavno sodišče je ugotovilo, da pomeni zbiranje lokacijskih podatkov z uporabo sledilne naprave po 18.a členu ZFU poseg v pravico do informacijske zasebnosti (prvi odstavek 38. člena Ustave). Tudi zato, ker gre za ureditev, ki se nanaša na občutljivo področje informacijske zasebnosti, v katero posega država z zbiranjem osebnih podatkov, je zahteva po jasnih in določnih normah posebnega pomena. 134 78. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti pa je v konkretnem primeru pomembno še zaradi enega vidika. Izpodbijani ukrep je namreč po vsebini podoben prikritim preiskovalnim ukrepom, o katerih sta ESČP in Ustavno sodišče že večkrat odločali. ESČP tako v skladu s svojo ustaljeno prakso glede 8. člena EKČP zahteva, da ima ukrep podlago v notranjem pravu, pa tudi, da je pravna podlaga dostopna osebi, zoper katero se uporablja. Ta oseba mora imeti možnost predvideti pravne posledice uporabe ukrepa. 135 79. V okviru prikritih ukrepov nadzora ESČP poudarja, da mora biti zakon dovolj jasen, da državljanom ustrezno pojasni pogoje in okoliščine, v katerih so organi pooblaščeni, da uporabijo kakršenkoli prikriti ukrep nadzora. 136 Zaradi nevarnosti zlorabe, ki je lastna vsakemu sistemu tajnega nadzora, in zaradi vedno bolj izpopolnjene tehnologije morajo takšni ukrepi temeljiti na posebej natančnem zakonu. 137 Hkrati je po ustaljeni praksi ESČP v vsakem pravnem sistemu neizogiben element sodna razlaga, če je razvoj ureditve skladen z bistvom kaznivega dejanja in ga je bilo mogoče razumno predvideti. 138 Ta načela je treba uporabiti tudi v primeru uporabe sledilne naprave. 139 80. Tudi glede podrobnejše vsebine zakona, ki ureja tajne ukrepe nadzora, je ESČP razvilo strogo ustaljeno prakso, da mora zakonska ureditev zagotavljati ustrezno varstvo pred samovoljnim poseganjem v pravice iz 8. člena EKČP. 140 Iz ustaljene prakse ESČP nesporno izhaja, da navedeni strožji kriteriji veljajo za prisluškovanje 141 in za množični nadzor oziroma v prilagojeni obliki za prestrezanje podatkov v velikem obsegu ( bulk interception ). 142 V obravnavanem primeru pa je bistven odgovor na vprašanje, ali in v kolikšni meri se navedeni strožji kriteriji, imenovani tudi Huvig kriteriji, uporabljajo tudi za uporabo sledilne naprave, 143 zlasti zato, ker gre za davčne in ne kazenskopravne namene. ESČP je v zvezi s tem izrecno navedlo, da čeprav je navedene Huvig kriterije razvilo v primerih prisluškovanja, naj bi bila natančnost zahtevane ureditve odvisna od vseh okoliščin primera, zlasti od teže posega v posameznikovo pravico do zasebnosti. 144 V svoji praksi glede GPS sledenja 145 ni izključilo uporabe Huvig kriterijev. Navedlo je, da je glede zahtevane natančnosti zakona odločilna teža posega in ne tehnična narava oziroma pravna opredelitev konkretnega ukrepa. 146 Iz ustaljene prakse ESČP tako izhaja, da je treba pri presoji zakonske ureditve GPS sledenja upoštevati, da mora zakonodaja določati ustrezna in učinkovita jamstva proti zlorabi, ta presoja pa je odvisna od vseh okoliščin primera, kot so narava, obseg in trajanje morebitnih ukrepov, razlogi, potrebni za njihovo odreditev, organi, pristojni za njihovo odobritev, izvajanje in nadzor, ter vrsta pravnega sredstva, ki ga zagotavlja nacionalna zakonodaja. 147 Uporaba dodatnih in strožjih kriterijev Huvig pa je odvisna od teže posega v konkretnem primeru. 148 81. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča podobno izhaja, da je zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti zakona toliko bolj poudarjena, čim pomembnejša je varovana dobrina. 149 Ker torej pomenijo pooblastila represivnih organov močan poseg v človekove pravice posameznika, morajo temeljiti na posebno natančni ureditvi z jasnimi in podrobnimi pravili. Zakonska ureditev mora biti taka, da izključuje možnost arbitrarnega ravnanja države. Poleg predvidljivosti mora zakonska ureditev zagotavljati zlasti učinkovit pravni nadzor ter ustrezna in učinkovita sredstva zoper zlorabo. 150 Če meja med dovoljenim in nedovoljenim ravnanjem državnih organov ni opredeljena, so lahko vse varovalke zoper arbitrarno uporabo zakona neučinkovite. 151 82. Glede prikritih preiskovalnih ukrepov v (pred)kazenskem postopku pa je Ustavno sodišče še posebej navedlo, da mora njihova ureditev vsebovati tehtanje ustavnih dobrin in ugotovitev o nujnosti uzakonjenih posegov v ustavne pravice. 152 Ustavno sodišče je tako na primer ugotovilo, da je v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti določba, ki ukrepe le poimenuje, ti ukrepi pa nikjer v zakonu niso opredeljeni tako, da bi bilo razvidno, katero ravnanje policije je dovoljeno ter kje je meja med dovoljenim in prepovedanim, 153 oziroma določba, iz katere ne izhaja vsebina ukrepa (tj. na kakšen način se izvaja oziroma katero tehnično sredstvo se uporabi), niti krajevna oziroma prostorska omejitev izvajanja ukrepa, ki je bistvena za opredelitev teže posega v posameznikovo zasebnost oziroma v osebnostne pravice. 154 Teža posega je namreč po stališču Ustavnega sodišča odvisna od tega, ali se izvaja z enega mesta (za kar gre pri opazovanju) ali dinamično (kar vključuje sledenje), koliko časa traja ukrep, ali se izvaja na javnem in odprtem kraju ali na zasebnem oziroma drugače zaprtem kraju ter ali se uporabljajo tehnična sredstva pri izvrševanju ukrepa in katera so ta sredstva. 155 Ker je torej teža posega odvisna od vsebine ukrepa, ki jo določa zakonska ureditev, mora biti ta jasna in pomensko določljiva in toliko bolj natančna, kolikor hujši poseg v pravice pomeni določen ukrep. 83. Glede področja uporabe oziroma vrste postopka, v katerem veljajo kriteriji določenosti posega v pravico iz 8. člena EKČP v zakonu, je iz ustaljene prakse ESČP razvidno, da jih je ESČP sicer uporabilo predvsem za področje kazenskega postopka, pa tudi za namene nacionalne varnosti 156 v primerih hujših posegov v zasebnost. Podobno izhaja iz ustaljene ustavnosodne prakse. V primeru izpodbijanega ukrepa pa gre za ukrep, ki se izvaja z drugim namenom, tj. primarno z namenom uspešne izvedbe finančne preiskave na davčnem področju. Hkrati ne gre za ukrep, ki bi kot prisluškovanje posegal v vsebino komunikacije, ki ga ESČP šteje za primer hujšega posega v zasebnost. 84. Vendar je že po praksi ESČP odločilna teža posega v posameznikovo pravico oziroma dobrina, v katero ukrep posega, in ne tehnična narava oziroma opredelitev konkretnega ukrepa. Zato se tudi po praksi ESČP zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti uporablja za vse tajne ukrepe nadzora, ki jih izvajajo vsi javni organi, 157 torej neodvisno od pravne opredelitve javnopravnega postopka, v katerem se ukrep uporablja. Odločilna sta torej vsebina ukrepa in njegova posledična teža posega, pri čemer neomejenost ukrepa na javna ali javno dostopna mesta, spremljanje geolokacijskih podatkov v realnem času, kombiniranje izpodbijanega ukrepa z drugimi oblikami nadzora, na primer s fizičnim opazovanjem, dolgotrajnost, nepretrganost in sistematičnost nadzora, hramba in obdelava lokacijskih podatkov s ciljem pridobiti dodatne informacije ter uporaba izsledkov sledilne naprave v škodo pritožnika in pomanjkanje ustaljene sodne prakse v skladu z zgoraj povzeto ustaljeno prakso ESČP in ustaljeno ustavnosodno presojo težo posega še poglabljajo. 85. Glede na kriterije, navedene v prejšnji točki obrazložitve, gre v primeru izpodbijanega ukrepa za močan poseg v informacijsko zasebnost, ki z združitvijo z drugimi osebnimi podatki omogoča tudi oblikovanje celotnega profila podatkov o osebi. Ta poseg je vsebinsko enak uporabi tehničnih naprav za ugotavljanje položaja in gibanja pri tajnem opazovanju po ZKP. Gre za prikrito oziroma tajno delovanje FURS, podobno kot pri prikritih preiskovalnih ukrepih policije v predkazenskem postopku, saj posameznik ne ve niti, da je predmet finančne preiskave, še manj, da je predmet nadzora po 18.a členu ZFU. 86. Glede izpodbijane ureditve iz mnenja Vlade nadalje izhaja, da FURS med izvrševanjem izpodbijanega ukrepa predvideva prilagajanje drugih pooblastil (na primer fizični nadzor na lokaciji) v primerih nenavadnih postankov (tj. na primer postanek, ki ni predviden v transportni dokumentaciji). Ob odsotnosti pridobivanja lokacijskih podatkov v realnem času prilagajanje pooblastil in ukrepov trenutni situaciji ne bi bilo mogoče, zato je mogoče sklepati, da je predvideno kombiniranje izpodbijanega ukrepa s fizičnim nadzorom. Izpodbijani ukrep tudi ni časovno in krajevno omejen. Glede uporabe izsledkov izpodbijanega ukrepa Ustavno sodišče ponovno izpostavlja, da je njegov namen v prvi vrsti uspešna izvedba finančne preiskave, torej namen pridobiti dodatne informacije, ki omogočajo FURS sprejetje odločitev, relevantnih z vidika vodenja morebitnega kasnejšega davčnega inšpekcijskega postopka in celo prekrškovnega ali kazenskega postopka. Prav tako ustaljene sodne prakse, ki bi zagotavljala predvidljivost pravne ureditve, zaradi novosti zakonske ureditve še ni. 87. Hkrati v obravnavanem primeru izpodbijana določba pomeni določbo davčnega postopka, tj. pooblastilo represivnega (kasneje lahko celo prekrškovnega) organa v razmerju do posameznika, in tudi poseg v človekovo pravico. 88. Glede na navedeno je v obravnavanem primeru zahteva po jasni in pomensko določljivi ureditvi še toliko bolj poudarjena in mora zato zakon, ki ureja poseg v pravico do informacijske zasebnosti z uporabo sledilne naprave v finančni preiskavi, urejati vsaj 1) naravo in obseg ukrepa, tj. namen in vsebino ukrepa (na kakšen način se izvaja), vključno s krajevno oziroma prostorsko, časovno in osebno omejitvijo ukrepa (zoper koga se ukrep izvaja), obseg in vrste podatkov, zbranih z napravo, kje bodo naprave nameščene, predvidene načine delovanja naprave; 158 2) razloge, potrebne za odreditev ukrepa; 3) organe, pristojne za njegovo odobritev, izvajanje in nadzor; in 4) vrsto pravnega sredstva, ki ga zagotavlja zakonodaja. 159 B. – IV. Presoja izpodbijane določbe z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen Ustave) 89. Prvi element, ki ga mora urejati zakon glede ukrepa uporabe sledilne naprave, sta narava in obseg ukrepa, tj. namen in vsebina ukrepa. Predlagatelj z vidika nedoločljive ureditve obdelave osebnih podatkov nadalje izpostavlja tudi trajanje izpodbijanega ukrepa. Kot je Ustavno sodišče ugotovilo (38. točka obrazložitve te odločbe), izpodbijana določba 18.a člena ZFU trajanja ukrepa ne določa. Prav tako tega ni mogoče ugotoviti z razlago drugih določb ZFU, ZDavP-2 ali drugih predpisov. Omejena ni niti sama faza postopka, torej finančna preiskava. Z ustaljenimi metodami razlage izpodbijane določbe tudi v povezavi z drugimi predpisi torej ni mogoče ugotoviti absolutnega časovnega roka trajanja ukrepa. 90. Zakon mora opredeljevati tudi razloge, potrebne za odreditev ukrepa. V zvezi s tem predlagatelj najprej zatrjuje nejasnost in pomensko nedoločljivost najtežjih kršitev predpisov o obdavčenju s področja trošarin, carin in DDV, vključno z zagotovitvijo medsebojne pomoči pristojnim organom EU in držav članic EU. 91. Vlada se v svojem mnenju glede opredelitve hujšega davčnega prekrška sklicuje na šesti odstavek 17. člena ZP-1, v skladu s katerim se sme z zakonom (ne pa tudi z uredbo Vlade) za najhujše kršitve, med drugim s področja davkov, trošarin in carin za posamezne prekrške, katerih narava je posebno huda zaradi nevarnosti za zdravje večjega števila ljudi, višine povzročene škode ali višine pridobljene protipravne premoženjske koristi ali zaradi storilčevega naklepa oziroma njegovega namena koristoljubnosti, predpisati trikrat višja globa od tiste, ki je predvidena v drugem in tretjem odstavku 17. člena ZP-1. V tem primeru je višina predpisane globe odvisna od teže prekrška. 160 Za tak primer gre na primer v 105. členu ZTro-1, 142. členu ZDDV-1 ter 398. členu ZDavP-2, v katerih je zakonodajalec na podlagi šestega odstavka 17. člena ZP-1 določil denarno globo, višjo od splošnih omejitev v drugem in tretjem odstavku 17. člena ZP-1, pri tem pa je uporabil eno ali več meril iz šestega odstavka 17. člena ZP-1 (to so: višina povzročene škode oziroma višina pridobljene protipravne premoženjske koristi ali storilčev naklep oziroma njegov namen koristoljubnosti) in se nanje tudi skliceval. Take prekrške zakonodajalec po šestem odstavku 17. člena ZP-1 opredeli kot prekrške, katerih narava je posebej huda, njihova teža, ki se odraža tudi v predpisani sankciji, pa je lahko različno huda, saj je zakonodajalec omogočil kar (
- do)trikratni razpon splošnih maksimumov iz drugega in tretjega odstavka 17. člena ZP-1. 92. V zakonih, ki določajo opredelitve davčnih prekrškov, pa niso določeni zgolj prekrški, katerih narava je posebej huda na podlagi šestega odstavka 17. člena ZP-1, ampak tudi drugi hujši davčni prekrški. Ti se v svojih opredelitvah ne sklicujejo na merila iz šestega odstavka ZP-1 in ostajajo znotraj meja predpisovanja glob iz drugega in tretjega odstavka 17. člena ZP-1. Za tak primer gre po 141. členu ZDDV-1, po 395., 398.a in 398.b členu ZDavP-2 ter po 104. členu ZTro-1. Prav na relevantne prekrške iz 395., 398.a in 398.b člena ZDavP-2 se je skliceval zakonodajalec v Predlogu ZFU-A, ko je opredeljeval hujše davčne prekrške za namene opredelitve finančne preiskave. 161 93. Deveti odstavek 18.a člena ZFU, ki opredeljuje najtežje kršitve davčnih predpisov, ki omogočajo uporabo izpodbijanega ukrepa, določa, da so najtežje kršitve predpisov iz prvega odstavka 18.a člena ZFU ravnanja ali dejanja davčnih zavezancev in drugih oseb ali institucij, s katerimi je lahko resno ogrožen finančni interes oziroma interes varstva in varnosti Republike Slovenije oziroma EU. Za take kršitve štejejo predvsem hujši davčni prekrški, ki so kot taki glede na svojo težo opredeljeni v davčnem predpisu. Gre za eksemplifikativno metodo. Po drugi strani prvi odstavek 100. člena ZFU, ki določa pogoje za uvedbo finančne preiskave, med njimi pa tudi najtežje kršitve predpisov o obdavčenju in drugih predpisov, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojna finančna uprava, ne vsebuje dodatne (druge) povedi iz devetega odstavka 18.a člena ZFU, da se za najtežje kršitve predpisov o obdavčenju štejejo predvsem kršitve, ki so glede na svojo težo v davčnem predpisu opredeljene kot hujši davčni prekrški. 94. Eksemplifikativna metoda oziroma generalna klavzula iz prve povedi devetega odstavka 18.a člena ZFU omogoča uporabo analogije, na podlagi katere je dopustno sledilno napravo uporabiti ne le v primerih hujših davčnih prekrškov, ki so kot taki glede na svojo težo opredeljeni v davčnem predpisu, ampak tudi v primerih, ki so po teži enakovredni hujšim davčnim prekrškom iz druge povedi devetega odstavka 18.a člena ZFU. 95. Kot pa je Ustavno sodišče že navedlo, med hujše davčne prekrške ne spadajo samo tisti, ki so na podlagi šestega odstavka 17. člena ZP-1 opredeljeni v področnem davčnem zakonu kot prekrški, katerih narava je posebej huda, ampak tudi drugi hujši davčni prekrški. Že pri prvih je zakonodajalec omogočil širok razpon do trikratnika globe iz drugega in tretjega odstavka 17. člena ZP-1, pri slednjih pa morajo biti prekrški opredeljeni znotraj siceršnjih meja drugega in tretjega odstavka 17. člena ZP-1. Navedene široke možnosti razpona predpisovanja glob v obeh vrstah hujših davčnih prekrškov vplivajo na široke opredelitve hujših davčnih prekrškov in s tem za najtežje davčne kršitve iz prvega odstavka in prve povedi devetega odstavka 18.a člena ZFU. Glede na navedeno uporabljena posamična analogija v devetem odstavku 18.a člena ZFU ne zagotavlja jasnosti in pomenske določljivosti predpisa. 96. Predlagatelj v svoji zahtevi z vidika zatrjevanega neskladja z načelom jasnosti in pomenske določljivosti izpostavlja tudi zakonsko možnost, da se ukrep izvede z namenom zagotovitve medsebojne pomoči pristojnim organom EU in držav članic EU. Izpostavlja, da je zakonsko besedilo nejasno glede tega, ali je mednarodno sodelovanje znotraj EU in z državami članicami EU samostojen pogoj ali mora biti tudi v tem primeru izpolnjen pogoj najtežje kršitve predpisov o obdavčenju. 97. Prvi odstavek 18.a člena ZFU določa, da je ukrep mogoče odrediti, če so podani razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bile storjene najtežje kršitve predpisov o obdavčenju s področja trošarin, carin in DDV, vključno z zagotovitvijo medsebojne pomoči pristojnim organom EU in držav članic EU, kar bi bilo mogoče jezikovno razlagati tako, da mora biti hkrati podan še obstoj najtežje kršitve predpisov o obdavčenju. Vendar je treba upoštevati tudi sistematično razlago in s tem opredelitev finančne preiskave, torej predfaze davčnega postopka, v kateri se ta ukrep lahko izvaja. Finančna preiskava je, kot je bilo navedeno, opredeljena tako v 4. točki 2. člena ZFU kot tudi v prvem odstavku 100. člena ZFU. Iz obeh opredelitev jasno izhaja, da je dopustno finančno preiskavo odpreti in voditi 1) zaradi preprečitve, preiskave in odkritja kršitev predpisov, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojna FURS, če obstajajo razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bili kršeni ti predpisi, ali 2) zaradi zagotovitve medsebojne pomoči organom EU, držav članic EU in tretjih držav. V tem primeru gre torej za dva alternativna, samostojna in neodvisna razloga za finančno preiskavo. Še bolj neposredno to izhaja iz dikcije prvega odstavka 100. člena ZFU, v katerem sta oba namena finančne preiskave navedena ločeno v različnih povedih. To navaja tudi Vlada v svojem mnenju. Glede na navedeni popolnoma nasprotni si dikciji z ustaljenimi metodami razlage ni mogoče ugotoviti vsebine in predvsem razmerja zakonskega pogoja zagotovitve medsebojne pomoči organom EU, držav članic EU in tretjih držav do zakonskega pogoja preprečitve, preiskave in odkritja kršitev predpisov, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojna FURS, če obstajajo razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bili kršeni ti predpisi. 98. Nadalje, zakon mora določati organe, pristojne za odobritev, izvajanje in nadzor ukrepov. Kot je Ustavno sodišče že ugotovilo (glej 41. točko obrazložitve te odločbe), ZFU ne določa, kdo je uradna oseba FURS, ki jo predstojnik, torej direktor FURS pooblasti za odreditev ukrepa po 18.a členu ZFU. To določata predvsem akt o sistematizaciji FURS in pogodba o zaposlitvi, ne pa zakon v splošnem in abstraktnem smislu, na primer vsaj z določitvijo funkcije te uradne osebe v FURS v razmerju do uradne osebe, ki vlaga predlog za izpodbijani ukrep oziroma ki bo ukrep izvajala. 99. Ker z ustaljenimi metodami razlage iz 18.a člena ZFU ni mogoče ugotoviti vsebine hujšega prekrška; razmerja finančne preiskave za namen zagotovitve medsebojne pomoči organom EU, držav članic EU in tretjih držav do zakonskega pogoja preprečitve, preiskave in odkritja kršitev predpisov, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojna FURS, če obstajajo razlogi za sum, da je bilo storjeno dejanje, s katerim so bili kršeni ti predpisi; časovnih omejitev ukrepa in uradne osebe FURS, ki odredi uporabo izpodbijanega ukrepa, je izpodbijana določba 18.a člena ZFU že zato v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti iz 2. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče to določbo razveljavilo. 100. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijane zakonske ureditve že zaradi neskladja z načelom jasnosti in pomenske določljivosti, drugih očitkov predlagatelja ni presojalo. C. 101. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno. Dr. Matej Accetto predsednik 1 Izpodbijano pooblastilo je tudi našteto med pooblastili uradnih oseb FURS (4. točka prvega odstavka 14. člena ZFU). 2 Gre za različne sisteme, poleg GPS na primer tudi GLONASS, Beidou, Galileo. 3 P. Križnar, Varstvo lokacijske zasebnosti s pomočjo mozaične teorije podatkov, Zbornik znanstvenih razprav, 2016, str. 105, 106. 4 Prav tam. Glej tudi Kaj je GPS?, pridobljeno na https://www.garmin.com/sl-SI/aboutgps/ (25. 1. 2024). 5 M. Wekesa, M. M. Muendo, A. Mikinyango, The Use of Electronic Tracking and Monitoring Systems and the Right to Privacy, v: International Journal of Social Science and Technology, 4/2020, str. 13. 6 Glej na primer Kje-si, sledenje vozil, dostopno na https://kje-si.si/ (29. 1. 2024). 7 D. Zannoni, GPS Surveillance from the Perspective of the European Convention on Human Rights, v: European Criminal Law Review, 2/2018, str. 294. 8 Privacy International, Submission to the Information Commissioner, Request for Assessment of Processing Operations by the Secretary of State fort he Home Department, dostopno na https://privacyinternational.org/sites/default/files/2022-08/2022.08.17%20-%20Privacy%20International%20complaint%20against%20Home%20Office%20use%20of%20GPS%20Ankle%20Tags%20%5Bpublic%20version%5D.pdf (29. 1. 2019), str. 1, 2; P. Križnar, nav. delo, str. 105, 106. 9 Glej P. Križnar, nav. delo, str. 105 in nasl., in delno odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/19 z dne 6. 7. 2023 (Uradni list RS, št. 89/23), 80. točka in nasl. 10 Prvi odstavek 13. člena ZFU. 11 Deveti odstavek 18.a člena ZFU. 12 Prvi odstavek 14. člena ZFU. 13 Prvi odstavek 7. člena ZOPNI. 14 Prvi odstavek 9. člena ZOPNI. 15 Člen 11 ZOPNI. 16 Točka 4 prvega odstavka 14. člena ZFU. 17 Točka 4 2. člena in prvi odstavek 100. člena ZFU. 18 Glej 2. in 3. člen Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14, 91/15, 63/16, 69/17, 36/19, 66/19 in 163/22 – v nadaljevanju ZDavP-2). 19 A. Kobal, nav. delo, str. 261; B. Flander, nav. delo, str. II–VIII; P. Kovač, nav. delo, str. 272; L. Selinšek, nav. delo, str. 295. 20 A. Kobal, nav. delo, str. 260; T. Jerovšek, I. Simič, B. Škof (ur.), nav. delo, str. 302; P. Kovač, nav. delo, str. 273; B. Flander, nav. delo, str. II–VIII. Glej tudi sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 179/2015 z dne 31. 8. 2016; sodbo Upravnega sodišča št. I U 1840/2013 z dne 21. 10. 2014, 19. točka obrazložitve. 21 A. Kobal, nav. delo, str. 258; T. Kuralt, nav. delo, 2/2016, str. 12; P. Kovač, Davčni nadzor, v: E. Kerševan, J. Podlipnik (ur.), Splošno davčno pravo, GV Založba, Ljubljana 2023, str. 274; Vlada Republike Slovenije, Predlog zakona o finančni upravi, EVA: 2013-1611-0153, 14. 11. 2013, str. 5, 51. 22 T. Jerovšek, I. Simič, B. Škof (ur.), nav. delo, str. 302; T. Kuralt, nav. delo, 2/2016, str. 13; T. Kuralt, Kritičen pogled na finančno preiskavo, v: Davčno-finančna praksa, 3/2016, str. 12. 23 Glej drugi in tretji odstavek 100. člena ZFU; P. Kovač, nav. delo, str. 274. 24 A. Kobal, nav. delo, str. 261, 262; P. Kovač, nav. delo, str. 274. 25 T. Kuralt, nav. delo, 3/2016, str. 13; T. Kuralt, nav. delo, 2/2016, str. 12. 26 Glej na primer sodbo Upravnega sodišča RS št. I U 1673/2018-31 z dne 14. 6. 2021, 17. točka obrazložitve, sodbo in sklep Upravnega sodišča RS III U 226/2012 z dne 3. 9. 2013 ter sodbo Vrhovnega sodišča RS I Up 412/2008 z dne 4. 9. 2008. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-92/99 z dne 20. 9. 2001 (Uradni list RS, št. 82/01, in OdlUS X, 158), 8. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-304/04 z dne 17. 2. 2005. 27 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-25/95, 53. in 54. točka obrazložitve. O dokaznih standardih v (pred)kazenskem postopku glej tudi K. Šugman Stubbs, Pomen dokaznih standardov v kazenskem postopku, Zbornik znanstvenih razprav