Odločba, – o ugotovitvi, da prvi do četrti odstavek 37. člena, prvi in

Številka: U-I-104/22-77 Datum:

2026 O D L O Č B A Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem s pobudo družbe Interzero, d. o. o., Ljubljana (prej družba Interseroh, d. o. o., Ljubljana), in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Brezavšček Žgavec, d. o. o., Ljubljana, ter družbe Surovina, d. o. o., Maribor, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Senica & partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji
januarja 2026 o d l o č i l o:
Prvi do četrti odstavek
člena, prvi in tretji do dvanajsti odstavek
člena, deveti odstavek
člena, prvi in peti odstavek
člena,
člen, tretji in četrti odstavek
člena in drugi odstavek
člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 in 23/24) niso v neskladju z Ustavo.
Četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek
člena Zakona o varstvu okolja niso v neskladju z Ustavo.
Prvi odstavek
člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja vsebino prepovedanega ravnanja, je v neskladju z Ustavo.
Prvi odstavek
člena Zakona o varstvu okolja v delu, ki ni zajet v
točki izreka, ni v neskladju z Ustavo.
Tretji odstavek
člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja proizvajalce, ki morajo svojo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz
člena Zakona o varstvu okolja, je v neskladju z Ustavo.
Državni zbor mora ugotovljeni protiustavnosti iz
in
točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi Zakona o varstvu okolja velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki morajo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz
člena tega zakona, ustanovijo organizacijo iz
člena tega zakona, ta pa vloži popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti iz
člena tega zakona najkasneje v roku treh mesecev od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka
člena Zakona o varstvu okolja v Uradnem listu Republike Slovenije.
Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki morajo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz
člena Zakona o varstvu okolja, morajo od organizacije, ki pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti iz
člena tega zakona, zahtevati sklenitev pogodbe najkasneje v roku treh mesecev od pravnomočnosti dovoljenja iz
točke izreka te odločbe.
Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi Zakona o varstvu okolja velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki lahko skladno s četrtim odstavkom
člena tega zakona samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, pa ne bodo ustanovili organizacije iz
člena tega zakona ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji, morajo vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za samostojno izpolnjevanje obveznosti iz
člena tega zakona najkasneje v roku treh mesecev od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka
člena Zakona o varstvu okolja v Uradnem listu Republike Slovenije.
Ministrstvo, pristojno za okolje, odloči o vlogah iz
in
točke izreka te odločbe najkasneje v roku dveh mesecev od prejema vloge. Ministrstvo, pristojno za okolje, mora v Uradnem listu Republike Slovenije objaviti datum, s katerim dovoljenja iz
in
točke izreka te odločbe postanejo pravnomočna.
Odločbe o potrditvi individualnih načrtov, izdanih na podlagi Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS, št. 84/06, 106/06, 110/07, 67/11, 68/11 – popr., 18/14, 57/15, 103/15, 2/16 – popr., 35/17, 60/18, 68/18 in 84/18) ali Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21, 208/21 in 120/22), Uredbe o odpadni električni in elektronski opremi (Uradni list RS, št. 55/15, 47/16, 72/18 in 108/20), Uredbe o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Uradni list RS, št. 3/10, 64/12, 93/12, 103/15 in 101/20), Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah (Uradni list RS, št. 25/19), Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili (Uradni list RS, št. 105/08), Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Uradni list RS, št. 119/06), Uredbe o izrabljenih vozilih (Uradni list RS, št. 32/11, 45/11 – popr., 26/12 in 101/20) ter Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami (Uradni list RS, št. 63/09), prenehajo veljati v treh mesecih od pravnomočnosti dovoljenj iz
točke izreka te odločbe, ministrstvo, pristojno za okolje, pa najkasneje v petih dneh po prenehanju veljavnosti odločb izda ugotovitvene odločbe. O B R A Z L O Ž I T E V A. Navedbe
Ustavno sodišče je prejelo dve pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2) v delu, ki ureja sistem proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju PRO) in prehodno obdobje za uveljavitev novega sistema PRO. Pobudniki družba Interzero in drugi (v nadaljevanju pobudniki v zadevi št. U-I-104/22) zatrjujejo, da izpodbijajo celotno poglavje 2.2 in
člen ZVO-
Pobudniki družba Surovina in drugi (v nadaljevanju pobudniki v zadevi št. U-I-220/22) vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka
člena, drugega, tretjega in četrtega odstavka
člena, petega, šestega in dvanajstega odstavka
člena, prvega in tretjega odstavka
člena, prvega, tretjega, petega, osmega in devetega odstavka
člena ter drugega odstavka
člena ZVO-
Navedbe pobudnikov v zadevi št. U-I-104/22
Pobudniki v zadevi št. U-I-104/22 zatrjujejo, da sta poglavje 2.2 in
člen ZVO-2, ki ureja prehodno obdobje za prilagoditev izvajanja obveznosti PRO, v neskladju z 2., 3.a, 14.,
in
členom Ustave,
in
členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202,
2016 – v nadaljevanju Listina) in
členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Izpodbijane določbe ZVO-2 naj bi bile tudi v neskladju z
(pravilno 49.), 56.,
in
členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202,
2016 – v nadaljevanju PDEU), Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne
decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL L 365,
1994, zadnjič spremenjena z Direktivo (EU) 2018/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne
maja 2018 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, UL L 150,
2018 – v nadaljevanju Direktiva o embalaži in odpadni embalaži) ter Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL L 312,
2008, nazadnje spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne
maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih, UL L 150,
2018 – v nadaljevanju Okvirna direktiva o odpadkih).
Pobudniki zatrjujejo, da je z izpodbijano ureditvijo poseženo v njihova pričakovana pravna upravičenja in kršeno načelo zaupanja v pravo (
člen Ustave). Uveljavitev izpodbijane zakonske ureditve naj bi pomenila, da bi gospodarski subjekti, ki izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po Zakonu o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1) (v nadaljevanju GSZVO-1), morali prenehati delovati. Do poslabšanja njihovega položaja naj bi prišlo nepričakovano. Zakonodajalec naj za sprejetje takšne zakonske ureditve ne bi imel stvarnega razloga, ki bi bil utemeljen v prevladujočem javnem interesu.
Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila v neskladju s
členom Ustave in
členom Listine, ker naj bi zakonodajalec tržno dejavnost preoblikoval v netržno. Taka sprememba narave dejavnosti naj bi pomenila najvišjo stopnjo omejevanja trga. Zakonodajalec naj bi v pravico iz
člena Ustave posegel tudi, ker je določil, da sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati le en subjekt (monopolno izvajanje dejavnosti). Pobudniki menijo, da težave, ki so nastale s presežki odpadne embalaže, ne morejo pomeniti legitimnega in stvarnega razloga, da bi država v sistemu PRO uvedla monopolni sistem. Dodajajo, da je problem kopičenja odpadne embalaže povzročila sama država z določitvijo meje 15 ton embalaže za izključitev iz sistema PRO. Zakonodajalec naj bi protiustavno določil tudi pogoje, ki jih mora izpolnjevati lastnik poslovnega deleža organizacije, ki sme izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Pobudniki menijo, da je z vidika javnega interesa bistveno zagotoviti učinkovito ravnanje z odpadki in ustrezen nadzor nad delovanjem sistema. Zato naj ne bi bilo razlogov za neprofitno opravljanje navedene dejavnosti in omejitev števila subjektov, ki smejo to dejavnost izvajati. Izpodbijana ureditev naj bi posegala tudi v pogodbeno avtonomijo pobudnikov, saj jim nalaga obvezno sklenitev pogodbe z monopolno organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.
Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju s pravico do zasebne lastnine (
člen Ustave),
členom Listine in
členom Prvega protokola k EKČP, ker naj bi omejevala kapitalsko udeležbo v organizaciji in določala način porabe dobička. Zakonska ureditev, ki prepoveduje kapitalske in sorodstvene povezave med proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, ter organizacijo in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov (v nadaljevanju izvajalci), naj bi bila v neskladju s pravico do nediskriminacijskega obravnavanja.
Pobudniki zatrjujejo, da je izpodbijana ureditev v neskladju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU), ker pomeni nedovoljeno omejitev svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Z izpodbijano ureditvijo naj bi država določila neobhodne ovire za vstop na trg skupnega izpolnjevanja obveznosti sistema PRO. Ureditev naj bi zaradi državnega ukrepa ustvarjala neenake možnosti gospodarskih subjektov in izkrivljala konkurenco, zato naj bi bila v neskladju s
členom v zvezi s
členom PDEU. Ureditev naj bi bila v neskladju tudi z Okvirno direktivo o odpadkih, ki naj bi v sistemih z več organizacijami za ravnanje z odpadki zahtevala le uvedbo nadzornega organa, ne pa uvedbe monopolnega izvajanja navedene dejavnosti. Ureditev naj bi bila v neskladju z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži, ki naj bi določala, da morajo biti sistemi vračanja embalaže odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov. Države pa naj bi bile pri uvedbi sistema PRO dolžne spoštovati pomen pravilnega delovanja notranjega trga.
Pobudniki tudi menijo, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju z Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376,
2006 – v nadaljevanju Direktiva o storitvah) in Direktivo (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne
septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL L 241,
2015), ker naj ZVO-2 ne bi bil pred uveljavitvijo notificiran pri Evropski komisiji. Navedbe pobudnikov v zadevi št. U-I-220/22
Pobudniki v zadevi št. U-I-220/22 zatrjujejo, da so drugi, tretji in četrti odstavek
člena in prvi odstavek
člena ZVO-2 v neskladju s
členom Ustave,
členom Prvega protokola k EKČP ter
in
členom PDEU, ker določajo, da lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le ena organizacija. S tem naj bi zakonodajalec uvedel monopol na trgu shem ravnanja z odpadki. Ureditev naj bi bila v neskladju z navedenimi pravicami tudi zato, ker naj bi bili pobudniki proizvajalci dolžni obvezno skleniti pogodbo z organizacijo.
Pobudniki zatrjujejo, da so peti, šesti in dvanajsti odstavek
člena ZVO-2 v neskladju s 14.,
in
členom Ustave ter
členom Prvega protokola k EKČP, ker določajo prepoved kapitalske in/ali sorodstvene povezave med proizvajalcem, ki je lastnik poslovnega deleža v organizaciji, ter organizacijo in izvajalci. Menijo, da je šesti odstavek
člena ZVO-2 nejasen. Dvanajsti odstavek
člena ZVO-2 naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom
člena Ustave in
členom Protokola št. 12 k EKČP (Uradni list RS, št. 46/10, MP, št. 8/10). Pobudniki zatrjujejo, da je dvanajsti odstavek
člena ZVO-2 v neskladju z drugim odstavkom
člena Ustave, ker naj bi dopuščal različno urejanje položaja proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo predelave odpadkov pridobivajo izključno surovine za isto vrsto proizvodov, ki so ga v okviru svoje dejavnosti reciklirali, in tistih proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo predelave odpadkov pridobivajo surovine za različne vrste proizvodov.
Pobudniki zatrjujejo, da so peti, osmi in deveti odstavek
člena ZVO-2 v neskladju z 2., 33.,
in
členom Ustave ter
členom Prvega protokola k EKČP, ker naj bi po sili zakona ( ex lege ) prenehala veljati že izdana okoljevarstvena dovoljenja (v nadaljevanju OVD). Zato naj bi bilo poseženo v njihove pridobljene pravice. Peti odstavek
člena ZVO-2 naj bi bil v neskladju s
členom Ustave, ker naj bi ex lege prenehala veljati pravnomočna OVD.
Pobudniki zatrjujejo, da sta prvi in tretji odstavek
člena ZVO-2 v neskladju s
in
členom Ustave. Izpodbijani določbi naj bi bili nedoločni ( lex certa ) in naj bi vzpostavljali objektivno odgovornost proizvajalcev.
Pobudniki zatrjujejo še, da je celotno poglavje 2.2 ZVO-2 v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (
člen Ustave), načelom delitve oblasti (
člen Ustave) in načelom zakonitosti (drugi odstavek
člena Ustave). Izrecno nasprotujejo drugemu odstavku
člena ZVO-2, ki določa, da se nekatere določbe ZVO-2 začnejo uporabljati z uveljavitvijo, nekatere pa ne. Po mnenju pobudnikov naj bi bil sistem PRO, kot je urejen v ZVO-2, objektivno neizvedljiv. Ključna merila za delovanje organizacije in sistema PRO naj bi predpisala Vlada v podzakonskem aktu, ki naj še ne bi bil sprejet. Proizvajalci pa naj bi morali že do
2022 oddati popolno vlogo za izdajo dovoljenja za organizacijo. Pobudniki menijo, da je ureditev sistema PRO nejasna, zmedena (dobesedno konfuzna), pomensko odprta in naj bi dopuščala možnost številnih različnih razlag.
Pobudniki tudi zatrjujejo, da je bil ZVO-2 sprejet brez sodelovanja javnosti.
Državni zbor na pobudi ni odgovoril. Mnenje Vlade
Mnenji o pobudah je poslala Vlada. Podrobneje pojasnjuje razloge za spremembo sistema PRO in zavrača očitke o neskladnosti izpodbijanih določb z Ustavo in pravom EU. Okvirna direktiva o odpadkih določa minimalne zahteve sistema PRO, ki jih je bilo treba prenesti v notranjo zakonodajo. Vlada meni, da so bili z ZVO-2 sprejeti ustrezni in zakoniti ukrepi za prenos obveznosti iz te direktive. Pogoje za ustanovitev organizacije, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, naj bi določila država članica EU. Zakonodajalec naj bi sistem PRO uredil tako, da se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja zgolj zaradi zagotavljanja javnega interesa varstva okolja in zdravja ljudi pri ravnanju odpadkov iz proizvodov. Vlada poudarja, da s spremembo sistema PRO zakonodajalec ni zasledoval le ekonomske učinkovitosti sistema PRO. Cilj sistema PRO in uvedbe obveznosti PRO naj bi bil zagotoviti učinkovitost ločenega zbiranja odpadkov, ozaveščati in informirati o pomenu preprečevanja nastanka odpadkov ter ponovne uporabe in vračanja odpadkov, spreminjati vedenjske vzorce vseh udeležencev uporabe proizvodov, zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov na celotnem ozemlju države. Ekonomska učinkovitost sistema naj bi bila v celoti podrejena izpolnjevanju obveznosti PRO in ne opravljanju dejavnosti z namenom pridobivanja dobička. Proizvajalec proizvodov naj bi bil odgovoren za upoštevanje okoljskih vidikov proizvoda v njegovi celotni življenjski dobi (od načrtovanja do ravnanja z njim, ko postane odpadek). S sistemom PRO naj bi se preprečevalo nastajanje odpadkov ter zagotavljala ponovna uporaba in recikliranje odpadkov.
Okvirna direktiva o odpadkih naj bi določala, da je treba s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO zasledovati javno korist varstva okolja, zato naj dejavnost ne bi smela biti namenjena pridobivanju dobička. Vlada meni, da so s prvim odstavkom
člena ZVO-2, ki določa neprofitno delovanje organizacije, v slovenski pravni red prenesene obveznosti iz četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih. Nosilec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi bila organizacija, ki deluje izključno z namenom izpolnjevanja proizvajalčeve obveznosti PRO in doseganja okoljskih ciljev. Izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, pri katerem prevladujejo poslovni in ekonomski interesi, naj bi ustvarjalo konflikt interesov. Pri podrejanju izpolnjevanja obveznosti PRO finančnemu interesu nosilca izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi nastajalo znatno tveganje za izkrivljanje sistema PRO. Po mnenju Vlade izvajanje nepridobitne dejavnosti ne more posegati v pravico do svobodne gospodarske pobude.
Okvirna direktiva o odpadkih naj bi dopuščala različne sisteme PRO, vključno s sistemom, v katerem dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le ena organizacija. Centraliziran sistem z eno organizacijo PRO naj bi bil uveden v več državah članicah EU. Vlada meni, da je delovanje organizacije podobno delovanju zbornic z obveznim članstvom. Organizacija za svoje člane opravlja storitve, ki jih nalaga Okvirna direktiva o odpadkih. S sistemom z eno organizacijo naj bi bila zagotovljena večja učinkovitost sistema PRO. Navedeni sistem naj bi bil bolj ekonomičen in enostavnejši za proizvajalce. Zagotovljena naj bi bila večja transparentnost in boljši nadzor nad kakovostjo ravnanja z odpadki. Poleg navedenega v takem sistemu ne bi bilo treba ustanoviti koordinacijskega telesa, ki bi nadziral izvajanje obveznosti PRO.
Vlada pojasnjuje, da je namen četrtega odstavka
člena ZVO-2, ki določa, da organizacijo ustanovijo in imajo v njej poslovne deleže proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov, zagotoviti uspešno izvedbo postopka pridobitve dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Če delež ne bi bil predpisan, bi lahko pogoje izpolnjevalo več organizacij. Četrti odstavek
člena in četrti odstavek
člena ZVO-2 naj bi omogočala delovanje sistema PRO, s katerim bodo ustrezno prenesene zahteve iz Okvirne direktive o odpadkih.
Ključno vlogo pri delovanju sistema PRO naj bi imeli proizvajalci. Primerjalni pregled tujih ureditev naj bi kazal, da so sistemi PRO, ki jih vzpostavijo, upravljajo in jih imajo v lasti proizvajalci, najbolj učinkoviti z ekonomskega in okoljskega vidika. Odgovornost proizvajalcev naj bi presegala zgolj obveznost plačila stroškov zagotavljanja izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi vključevala tudi dejansko izvedbo predpisanega ravnanja z odpadki ter sprejemanje odgovornosti in skrbi za celoten življenjski cikel proizvodov. Zato naj bi morala obstajati povezava med proizvajalci in organizacijo, da bi organizacija lahko v imenu proizvajalca in za njegov račun zagotovila ustrezno ravnanje z odpadki. Proizvajalcu bi morali biti zaračunani stroški izpolnjevanja obveznosti, ki upoštevajo dejanske stroške izpolnjevanja obveznosti, brez ustvarjanja dobička pri opravljanju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Takšno uravnavanje stroškov pa naj bi najbolj učinkovito zagotovili proizvajalci.
Pomanjkanje medsebojne povezave med proizvajalci in GSZVO-1 naj bi bila največja težava ureditve v ZVO-1, ki naj bi do neke mere povzročila nižanje stroškov izpolnjevanja obveznosti na račun delnega izpolnjevanja obveznosti. Sledenje dobičku v sistemu PRO, v katerem so GSZVO-1 delovali z namenom pridobivanja dobička, ne pa izpolnjevanja vseh obveznosti, naj bi vodila do oddaljevanja temeljnemu namenu sistema PRO.
Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da neučinkovitost sistema PRO ni bila posledica neustrezne zakonodaje, ki je določala visoke količinske prage za vključitev v sistem PRO. Po mnenju Vlade naj bi težave nastale zaradi napačnega enačenja mase embalaže, ki je dana na trg, in mase odpadne embalaže. Z vidika izvajanja celovitega in učinkovitega sistema naj bi bilo neracionalno za en masni tok odpadkov vzpostavljati in zagotavljati izvajanje več različnih sistemov financiranja in delovanja. Ker naj bi bili za doseganje okoljskih ciljev odgovorni proizvajalci za vse odpadke iz proizvodov, bi okoliščina, da bi se za del odpadkov v masnem toku zagotavljal drug način financiranja, lahko povzročila, da ne bi bilo zagotovljeno doseganje okoljskih ciljev. Vlada zavrača navedbe pobudnikov, da bodo zaradi uvedbe novega sistema PRO razvrednotene investicije in bo prišlo do izgube zaposlitev. Sistem PRO v ZVO-2 pri izpolnjevanju obveznosti PRO loči med organizacijsko in finančno obveznostjo proizvajalcev ter samim ravnanjem z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. ZVO-2 naj bi določal, da je nosilec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO organizacija, ki zagotavlja izvrševanje organizacijskih in finančnih obveznosti proizvajalcev. Organizacija pa naj ne bi smela sama zbirati ali obdelovati odpadkov. Organizacija naj bi zagotavljala ustrezno ravnanje z odpadki s sklenitvijo pogodbenih razmerij z izvajalci. Vlada navaja, da mora organizacija na podlagi javnega razpisa nediskriminatorno in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o zbiranju in predelavi odpadkov iz proizvodov z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje, torej tudi s pobudniki. Zato naj ne bi držale trditve pobudnikov, da bi jim bilo v primeru, ko bi organizacije prenehale opravljati dejavnost, onemogočeno izvajanje dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov.
Vlada poudarja, da je pri vzpostavljanju sistema PRO in urejanju delovanja organizacije treba preprečiti tveganja za nastanke izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. Prepoved izvajanja dejavnosti ravnanja z odpadki s strani organizacije ter prepoved kapitalske in sorodstvene povezanosti organizacije z izvajalci naj bi dodatno zagotavljali delovanje organizacije izključno zaradi izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi preprečevali izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. S prepovedjo vertikalnih povezav v obe smeri naj bi se zmanjšala nasprotja interesov pri delovanju organizacije. Organizacija naj bi primarno delovala v javnem interesu, dejavnost ravnanja z odpadki pa naj bi bila gospodarska dejavnost. V primeru dopustnosti vertikalnih povezav bi lahko prišlo do neenakopravnega položaja med gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost ravnanja z odpadki. V primeru lastniških in sorodstvenih povezav bi organizacija lahko vplivala na usmerjanje tokov odpadkov v določene obrate. Vzpostavitev sistema PRO in organizacije naj bi vodila do koncentracije povpraševanja po določeni storitvi ravnanja z odpadki, kar naj bi organizaciji dajalo dovolj veliko pogajalsko moč, da bi lahko porušila ekonomsko in konkurenčno ravnovesje na trgu ravnanja z odpadki. Podobno tveganje za izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja odpadkov naj bi obstajalo, če bi organizacija sama izvajala dejavnost ravnanja z odpadki.
Vlada pojasnjuje, da je v besedilu šestega odstavka
člena ZVO-2 napaka in da ureditev deluje omejujoče le na organizacijo in proizvajalca, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije. Vlada zavrača očitke pobudnikov, da je dvanajsti odstavek
člena ZVO-2, ki ureja izjemo pri prepovedi vertikalnih povezav med organizacijo in izvajalci, v neskladju z načelom legalitete, ker naj bi bilo pooblastilo Vladi za izdajo podzakonskega akta presplošno. Vlada navaja, da obstaja razumen razlog za različno obravnavo proizvajalcev v specifičnih primerih, ko si proizvajalci z dejavnostjo predelave odpadkov, ki je v njihovi lasti, zagotavljajo izključno surovine za isto vrsto proizvodov (npr. industrijske in avtomobilske baterije). Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da ureditev sistema PRO v ZVO-2 ne pomeni sprejetja tehničnega predpisa ali predpisa o izvajanju tržnih dejavnosti, ki bi lahko vplivale na pravilno delovanje notranjega trga. Zato meni, da notifikacija ZVO-2 ni bila potrebna. Pojasnila Ministrstva za okolje, podnebje in energijo
Ustavno sodišče je v postopku pridobilo pojasnila Ministrstva za okolje, podnebje in energijo (prej Ministrstva za okolje in prostor – v nadaljevanju MOPE). MOPE je v pojasnilu navedlo enake argumente, kot jih je navedla Vlada. Dodatno pa je pojasnilo, da je bil cilj ureditve sistema PRO v ZVO-2 trajno, kakovostno in ekonomično zagotavljanje sistema PRO, ki bo omogočil zdravo življenjsko okolje in čim cenejše proizvode na trgu za potrošnike. Uvedba sistema PRO naj bi bila namenjena varstvu okolja in doseganju okoljskih ciljev. MOPE meni, da z izpodbijanimi določbami ni bilo protiustavno poseženo v pridobljene pravice pobudnikov. Izpodbijane določbe naj bi služile zagotavljanju pravice do zdravega življenjskega okolja, zato naj bi javni interes prevladal nad interesom pobudnikov. Trdi, da je sprememba zakonske ureditve temeljila na strokovno izvedenih in preverjenih študijah.
Cilji zakonske ureditve naj bi upravičevali poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in v pravico do zasebne lastnine. MOPE meni, da je ureditev sistema PRO le z eno organizacijo nujno potrebna in da z milejšimi ukrepi ni mogoče doseči ciljev spremembe sistema. Skupno izpolnjevanje obveznosti PRO po mnenju MOPE ni dejavnost, ki bi se prosto zagotavljala na trgu in bi jo zaradi svojega poslovnega interesa lahko opravljal vsakdo. MOPE meni, da je zakonodajalec dolžan določiti pogoje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
MOPE meni, da izpodbijane določbe ne omejujejo svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Ravnanje z odpadki naj bi sodilo med storitve splošnega gospodarskega pomena (v nadaljevanju SSGP), kar omogoča odstop od pravil notranjega trga in varstva konkurence. Omejitev števila organizacij, ki izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, naj bi bila določena izključno zaradi preprečevanja onesnaževanja okolja in zagotavljanja zdravega življenjskega okolja pri ravnanju z odpadki iz proizvodov. Z omejitvami kapitalskih in sorodstvenih povezav med proizvajalci, ki imajo poslovni delež v organizaciji, ter organizacijo in izvajalci (peti in šesti odstavek
člena ZVO-2) naj bi se ohranjala in zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki.
MOPE meni, da navedena ureditev prav tako ni v neskladju s pravili konkurenčnega prava EU (
in
člen PDEU). Z ZVO-2 naj bi se zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki, saj naj bi morala organizacija na podlagi javnega razpisa izbrati izvajalce. ZVO-2 naj bi omogočal, da proizvajalci obveznosti PRO zagotavljajo tudi samostojno, zato naj bi se lahko sami odločili, po kakšnem sistemu bodo izpolnjevali svoje obveznosti. Odgovor pobudnikov na mnenje Vlade in pojasnila MOPE
Mnenje Vlade in pojasnila MOPE so bili posredovani pobudnikom. Pobudniki vztrajajo pri svojih navedbah. Navajajo, da je sistem PRO povezan s prehodom v krožno gospodarstvo in politiko trajnostne rasti. Povpraševanje po sekundarnih surovinah naj bi se povečevalo, ker se bodo povečale obvezne stopnje vsebnosti recikliranega materiala v proizvodih. Z ureditvijo, po kateri je dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izdano le eni organizaciji za nedoločen čas, naj bi se trg skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO trajno zaprl. Pobudniki menijo, da bi moral zakonodajalec že v zakonodajnem gradivu zatrjevati, da se spremembe sistema PRO uvajajo zaradi uresničevanja pravice do zdravega življenjskega okolja. Zakonodajalec bi tudi moral že pred sprejetjem ZVO-2 opraviti tehtanje med pravicami iz
in
člena Ustave.
Pobudniki se ne strinjajo s trditvami Vlade, da je mogoče stroškovno učinkovit sistem PRO doseči le z uvedbo neprofitnega monopola na trgu skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Omejitev izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO le z eno organizacijo naj ne bi bila zahteva prava EU. Enake cilje naj bi bilo mogoče doseči z milejšimi ukrepi, in sicer z regulacijo cen in poostrenim inšpekcijskim nadzorom. Pobudniki menijo, da odločitev o spremembi sistema PRO ne temelji na strokovnih podlagah, saj naj Vlada ne bi predložila strokovnih študij oziroma naj študije ne bi temeljile na upoštevnih in kakovostnih podatkih ter naj bi imele hude metodološke pomanjkljivosti. Vlada naj bi neučinkovitost obstoječega sistema utemeljevala le s sklicevanjem na težave s področja odpadne embalaže, na drugih podsistemih PRO pa naj bi monopol uvedla, ne da bi zato obstajal kakršen koli razlog.
Pobudniki poudarjajo, da je treba razlikovati med položajem, ko se sistem PRO šele ustanavlja in organizacije, ki upravljajo sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, še ne obstajajo, in položajem, ko država z zakonsko ureditvijo poseže v že obstoječi sistem. Ker naj zakonodajalec ne bi konkretno pojasnil razlogov za tako korenito spremembo sistema PRO, naj bi bil poseg v pravice pobudnikov že iz tega razloga nesorazmeren.
Pobudniki se ne strinjajo s stališčem Vlade in MOPE, da upravljanje sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni gospodarska dejavnost, da Okvirna direktiva o odpadkih zahteva, da se mora upravljanje sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati neprofitno in ga mora izvajati le ena monopolna organizacija. Menijo, da Okvirna direktiva o odpadkih določa le, da sme organizacija za izvajanje svojih storitev zaračunati običajno maržo in pri tem ustvarjati take dobičke, ki so potrebni za razvoj te panoge.
Pobudniki tudi zavračajo trditve Vlade, da ukinitev količinskega praga 15 ton za plačevanje embalažnine ni imela vpliva na kopičenje odpadne embalaže na komunalnih odlagališčih. Podrobno pojasnjujejo, da je ukinitev količinskega praga povečala količino embalaže, ki je bila vključena v sistem PRO in za katero je bilo zagotovljeno financiranje.
Pobudnica družba Interzero se strinja z navedbami Vlade, da med organizacijo in izvajalci obstaja nasprotje interesov. Vendar poudarja, da bo ureditev v ZVO-2, ki omejitve kapitalskih povezav širi čez rob nujno potrebnega za odpravo nasprotja interesov, pobudnico družbo Interzero izključila iz nadaljnje možnosti opravljanja dejavnosti PRO. Družba Interzero, ki je posredno kapitalsko povezana z družbo, ki izvaja storitve obdelave odpadne embalaže, zaradi geografske oddaljenosti pri tej družbi ne naroča teh storitev. Preširoka omejitev kapitalskih povezav naj bi bila zato z vidika družbe Interzero nesorazmerna in prekomerna.
Pobudniki tudi nasprotujejo ureditvi, ki ločuje med proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, in proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. Poudarjajo, da predstavniki ene in druge skupine proizvajalcev med seboj konkurirajo na trgu proizvodov. To naj bi pomenilo, da bo ena skupina proizvajalcev dolžna skleniti pogodbo z organizacijo, ki bo lastnik njihovih konkurentov na trgu. Pobudniki, ki bodo imeli poslovni delež v organizaciji, naj bi vplivali na organizacijo tako, da bo določila slabše pogoje pri izpolnjevanju obveznosti PRO za tisto skupino pobudnikov, ki ne bo imela poslovnega deleža v organizaciji. Proizvajalci, ki bodo imeli poslovni delež, naj bi imeli ugodnejši dostop do trga sekundarnih surovin oziroma recikliranega materiala. Pobudniki menijo, da so razlogi, s katerimi Vlada utemeljuje ureditev, po kateri morajo biti ustanovitelji organizacije proizvajalci, zgrešeni. Po mnenju Vlade naj bi proizvajalci s tem, ko so ustanovitelji organizacije, dejansko prevzemali odgovornost in skrb za celoten življenjski cikel svojega proizvoda. Tista skupina proizvajalcev, ki ne bo ustanovitelj organizacije, naj bi bila izključena iz upravljanja in bo dolžna pogodbo skleniti z monopolno organizacijo v upravljanju njihovih konkurentov.
Ker so pobudniki v zadevi št. U-I-104/22 v odgovoru na mnenje Vlade pobudo razširili z novimi očitki o protiustavnosti, je Ustavno sodišče odgovor pobudnikov ponovno posredovalo Državnemu zboru v odgovor. Mnenje Vlade o dopolnitvi pobude
Državni zbor ni odgovoril, mnenje pa je poslala Vlada, ki vztraja pri navedbah iz predhodnega mnenja. Vlada zavrača trditev pobudnikov, da naj bi bili proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, v bistveno boljšem (konkurenčnem) položaju kot proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. ZVO-2 naj ne bi pri določitvi obveznosti PRO ločeval med prej opisanima skupinama proizvajalcev. ZVO-2 ureja pravice proizvajalca do organizacije. Vsak proizvajalec ima pravico vpogleda v vso dokumentacijo organizacije, ki se nanaša na njegovo izpolnjevanje obveznosti. ZVO-2 naj bi določal tudi, da organizacija izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti za vse proizvajalce, tako za proizvajalce, ki so jo ustanovili, kakor za proizvajalce, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji. Prvi odstavek
člena ZVO-2 naj bi določal, da so proizvajalci pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni, ne glede na to, ali so organizacijo ustanovili ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji. V desetem odstavku
člena ZVO-2 naj bi bilo določeno, da nadzorni organ organizacije sestavljajo trije predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in trije predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, ter predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, naj bi bili enakopravni in naj bi imeli enakovredne odločevalske pravice. Odgovor pobudnikov na mnenje Vlade o njihovi dopolnitvi pobude
Iz odgovora pobudnikov izhaja, da vztrajajo pri svojih dosedanjih navedbah. Dodatno navajajo, da so odpadki blago v pomenu prostega pretoka blaga iz
člena PDEU (pravilno
člen PDEU). Menijo, da bi bil pretok blaga lahko omejen, če bi imela monopol nad upravljanjem z odpadki le ena organizacija. Taka omejitev prostega pretoka blaga naj bi povzročila, da proizvajalci, katerih izdelki po izteku življenjske dobe postanejo odpadki, ne bi mogli odpadkov upravljati oziroma jih pošiljati v druge države članice. Pobudniki opozarjajo na Direktivo (EU) 2022/2464 Evropskega parlamenta in Sveta z dne
decembra 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 537/2014, Direktive 2004/109/ES, Direktive 2006/43/ES in Direktive 2013/34/EU glede poročanja podjetij o trajnostnosti (UL L 322,
2022) in na Uredbo (EU) 2020/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne
junija 2020 o vzpostavitvi okvira za spodbujanje trajnostnih naložb ter spremembi Uredbe (EU) 2019/2088 (UL L 198,
2020). V navedenih aktih naj bi bila jasno določena merila, ki jih bodo podjetja morala izpolnjevati, da bodo njihove dejavnosti prepoznavne kot trajnostne. Trajnostne dejavnosti pa naj bi imele lažji dostop do financiranja na kapitalskih trgih in bankah. Pobudniki menijo, da sistem PRO, kot ga ureja ZVO-2, omejuje konkurenco pri doseganju okoljskih ciljev. Vsi proizvajalci naj bi bili enaki, zato naj med njimi ne bi bilo konkurence pri doseganju okoljskih ciljev. Navedbe strank postopka po izdaji sodbe Sodišča Evropske unije
Ustavno sodišče je sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi Interzero in drugi, Surovina in drugi 1 vročilo Državnemu zboru, pobudnikom v zadevi št. U-I-104/22 in pobudnikom v zadevi št. U-I-220/
Državni zbor se o vsebini sodbe SEU ni izjavil.
Pobudniki so se opredelili do vsebine sodbe SEU. Iz njihovih navedb izhaja, da vztrajajo pri svojih navedbah iz pobud. V zvezi s samo sodbo SEU pa navajajo, da naj bi iz nje izhajala trditvena in dokazna bremena države, ki jih v postopku naj ne bi zmogla. Med drugim vztrajajo, da naj bi bil glavni zakonodajalčev cilj večja ekonomska učinkovitost sistema PRO in ne zagotovitev višje ravni varstva okolja in zdravja ljudi. Poleg tega naj stališča Vlade ne bi temeljila na opravljenih analizah in študijah. Po mnenju pobudnikov naj bi sistem po ZVO-1 dobro deloval, njegove pomanjkljivosti pa naj bi bile v celoti v sferi države, ki teh pomanjkljivosti ni odpravila. Ko je bila odpravljena količinska omejitev 15 ton, naj bi se pokazalo, da je bil to izključni razlog za kopičenje odpadne embalaže, saj so se odpadki prenehali kopičiti. Ker je torej sistem po ZVO-1 deloval dobro, bi država morala dokazati, da je s sistemom po ZVO-2 mogoče doseči višjo raven varstva okolja in zdravja ljudi kot s sistemom po ZVO-
Iz različnih študij naj bi izhajalo, da monopolni sistem ni primeren za dosego višjih ravni varstva okolja in zdravja ljudi. Poleg tega monopolni sistem naj ne bi bil nujen, saj je že sistem po ZVO-1 deloval učinkovito. Pobudniki dodajajo, da zakonodajalec tudi ni predvidel ustrezno dolgega prehodnega obdobja, saj ta znaša manj kot eno leto, kar naj bi izhajalo iz besedila zakonodajnega osnutka, ki je bilo kasneje v zakonodajnem postopku spremenjeno. S tem ko naj pobudniki ne bi dobili povrnjenih svojih investicij, naj bi jim bilo naloženo pretirano breme, ki ni skladno z načelom varstva legitimnih pričakovanj. B. – I. Dosedanji potek postopka
Ustavno sodišče je zadevo št. U-I-220/22 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-104/
S sklepom št. U-I-104/22 z dne
2022 (Uradni list RS, št. 81/22) je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje tretjega in četrtega odstavka
člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka
člena, prvega odstavka
člena,
člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka
člena ZVO-
Pri tem je upoštevalo, da lahko odloči o začasnem zadržanju izvrševanja le tistih določb ZVO-2, ki jih pobudniki izpodbijajo s pobudo, in da so se nekatere določbe poglavja 2.2 ZVO-2 začele uporabljati šele s
Z dopolnilnim sklepom št. U-I-104/22 z dne
2022 (Uradni list RS, št. 160/22) je Ustavno sodišče, da bi v času do svoje končne odločitve preprečilo nastanek škodljivih posledic, ki bi nastale zaradi izvrševanja morebitnih protiustavnih določb iz poglavja 2.2 ZVO-2, in da ne bi obenem ogrozilo pravne varnosti udeležencev v sistemu PRO in učinkovitega izvrševanja sistema PRO, po uradni dolžnosti skladno s tretjim odstavkom
člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) določilo način izvršitve zadržanja izvrševanja zakonskih določb iz
točke izreka sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne
Določilo je, da se
točka izreka sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne
2022 izvrši tako, da se od
2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča namesto
do
člena,
člena ter drugega in petega odstavka
člena ZVO-2 uporabljajo deveti, deseti, enajsti, dvanajsti, trinajsti, štirinajsti in petnajsti odstavek
člena ZVO-1 ter podzakonski predpisi, ki urejajo izvajanje sistema PRO za posamezne proizvode. To so Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje (Uradni list RS, št. 132/22 in 49/24) in podzakonski predpisi iz
točke izreka te odločbe (v nadaljevanju uredbe PRO). To pomeni, da od
2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča določbe ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, ne morejo imeti pravnih učinkov in se sistem PRO v celoti izvaja po predpisih, ki so ga urejali pred začetkom veljavnosti ZVO-
Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne
2022 sklenilo, da so pobudniki izkazali pravni interes za presojo ustavnosti prvega do četrtega odstavka
člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka
člena, devetega odstavka
člena, prvega in petega odstavka
člena,
člena, tretjega in četrtega odstavka
člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka
člena in drugega odstavka
člena ZVO-2, ter je v tem delu pobudo sprejelo.
Ustavno sodišče je z navedenim sklepom pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka
člena, osmega odstavka
člena ter prvega in tretjega odstavka
člena ZVO-2 zavrglo, za prvi odstavek
člena ZVO-2 pa zavrnilo. B. – II. Prekinitev postopka odločanja pred Ustavnim sodiščem in sodba SEU
Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-104/22 z dne
2023 (Uradni list RS, št. 48/23 in 54/23 – popr.) prekinilo postopek za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZVO-2 do odločitve SEU v postopku predhodnega odločanja o naslednjih vprašanjih glede razlage
in
člena Listine, 49.,
in
člena PDEU, načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, Direktive o storitvah ter
in 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih, in sicer: "

(1)Ali se lahko šteje za podjetje, ki je pooblaščeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena iz drugega odstavka

člena PDEU (upoštevaje
člen PDEU, Protokol št. 26 o storitvah splošnega pomena ter
in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih, pravna oseba z izključno pravico do izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode na ozemlju Republike Slovenije, ki obsega: – sklepanje pogodb s proizvajalci določenih proizvodov, s katerimi ti pooblastijo to pravno osebo, da v njihovem imenu zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz teh proizvodov; – organizacijo sistema zbiranja in obdelave odpadkov (sklepanje pogodb z gospodarskimi družbami, da v imenu organizacije zberejo in ustrezno obdelajo vse zbrane odpadke iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost); in – vodenje evidence o proizvodih, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in so dani na trg v Republiki Sloveniji, ter evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost, ter posredovanje teh podatkov ministrstvu, in je dolžna v zvezi z opravljenem te dejavnosti sklepati pogodbe tako s proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, kot z gospodarskimi družbami, ki bodo izvajale zbiranje in obdelavo odpadkov?

(2)Ali je treba

in
člen Listine, 49.,
in
člen PDEU, Direktivo o storitvah ter
in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode opravljati le ena pravna oseba na ozemlju države članice na nepridobiten način, kar pomeni, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in da mora ta pravna oseba dobiček uporabiti le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?

(3)Če je odgovor na vprašanje

(2)nikalen, ali je treba

člen Listine, 49.,
in
člen PDEU, načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter
in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri država članica spremeni dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode iz regulirane pridobitne tržne dejavnosti, ki jo opravlja več gospodarskih subjektov, v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija in ki mora to dejavnost izvajati nepridobitno v smislu vprašanja iz točke

(2)?

(4)Ali je treba določbe prava EU iz vprašanja iz točke

(3)razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, po kateri zaradi uveljavitve nove zakonske ureditve skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti posledično po sili zakona (ex lege) ta posega v posamična razmerja tako, da prenehajo veljati vse pogodbe, sklenjene med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ter med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?

(5)Ali je treba v okoliščinah sprejetja nove zakonske ureditve, opisane v vprašanjih iz točk

(3)in

(4), načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da zakonodajalec mora določiti prehodno obdobje in/ali sistem nadomestil? Če je odgovor pritrdilen, katera merila opredeljujejo razumnost prehodnega obdobja oziroma razumnost sistema nadomestil?

(6)Ali je treba

člen Listine, 49.,
in
člen PDEU, Direktivo o storitvah ter
in 8.a člen Okvirne o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri je proizvajalcem, ki imajo obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, naložena obveznost ustanovitve pravne osebe, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in morajo proizvajalci istovrstnih proizvodov ob morebitnem odvzemu dovoljenja tako pravno osebo ponovno ustanoviti oziroma ali je treba zgoraj navedene določbe prava EU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri smejo biti lastniki poslovnega deleža v tej pravni osebi le proizvajalci?

(7)Ali je treba

člen Listine, 49.,
in
člen PDEU, Direktivo o storitvah ter
in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smejo biti oseba, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti v tej pravni osebi?

(8)Ali je treba

člen Listine, 49.,
in
člen PDEU, Direktivo o storitvah ter
in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in pravna oseba, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smeta biti: – neposredno ali posredno kapitalsko povezana z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v pravni osebi, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in ne smeta imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic; – kapitalsko ali sorodstveno povezana z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz prejšnje alineje.

(9)Ali je treba

člen Listine, 49.,
in
člen PDEU, Direktivo o storitvah ter
in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri omejitve iz vprašanj

(7)in

(8)veljajo tudi za člana poslovodnega organa pravne osebe, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, njenega nadzornega organa ali zastopnika?

(10)Ali je treba

člen Listine ter
in
člen PDEU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri morajo proizvajalci, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg proizvode, namenjene za uporabo v gospodinjstvu, obvezno skleniti pogodbo, s katero pooblastijo pravno osebo, ki ima dovoljenje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, za izpolnjevanje svojih obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?"
SEU je na zastavljena vprašanja s sodbo v zadevi Interzero in drugi odgovorilo, kot sledi: "
Člen 106

(2)PDEU je treba razlagati tako, da je treba pravno osebo, ki ima na eni strani izključno pravico do opravljanja dejavnosti izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca – za določeno kategorijo proizvodov in na celotnem ozemlju države članice – za račun zadevnih proizvajalcev v skladu s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne

novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv, kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne
maja 2018, in ki mora na drugi strani to dejavnost opravljati nepridobitno, šteti za podjetje, pooblaščeno za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu tega člena 106

(2), če je bila ta pravna oseba dejansko pooblaščena za izpolnjevanje obveznosti javne službe ter če so narava, trajanje in obseg teh obveznosti jasno opredeljeni v nacionalnem pravu.

Člena 8 in 8a Direktive 2008/98, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/851, člen 15 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu, člene 49, 56 in 106 PDEU, člena 16 in 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj je treba razlagati tako, da ob upoštevanju načela sorazmernosti ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je: – uveden monopol z ustanovitvijo organizacije, pooblaščene za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ki ima izključno pravico za opravljanje te dejavnosti za določeno kategorijo proizvodov, hkrati pa je določeno tako ex lege prenehanje veljavnosti dovoljenj, na podlagi katerih so gospodarski subjekti opravljali navedene dejavnosti do tedaj, kot tudi ex lege prenehanje veljavnosti vseh pogodb, ki so jih ti gospodarski subjekti sklenili pri opravljanju te dejavnosti, vendar le, če na eni strani to ureditev spremlja vzpostavitev regulativnega okvira, ki zagotavlja, da bo lahko ta monopolist dejansko dosledno in sistematično uresničeval cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki ju je določila zadevna država članica, s ponudbo, ki je kvantitativno odmerjena in kvalitativno načrtovana glede na ta cilja in je pod strogim nadzorom javnih organov, in če na drugi strani navedena ureditev določa prilagoditve uporabe novih pravil, s katerimi se je mogoče izogniti pretiranemu bremenu za zadevne gospodarske subjekte, zlasti dovolj dolgo prehodno obdobje, da se ti lahko prilagodijo spremembam, ali sistem primernega nadomestila za škodo, ki jo utrpijo; – tej organizaciji naloženo, da svojo dejavnost opravlja nepridobitno; – za proizvajalce, za katere veljajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca in ki dajejo na trg najmanj 51 % celotne količine iste kategorije proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, določena obveznost, da ustanovijo tako organizacijo in da imajo v njej poslovni delež; – za lastnike poslovnega deleža v tej organizaciji določeno, da morajo biti proizvajalci na zadevnem trgu; – za te proizvajalce določena prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov ter prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med navedeno organizacijo, člani njenega poslovodnega organa in proizvajalci, ki imajo poslovni delež v njej, na eni strani ter osebami, ki zbirajo in obdelujejo odpadke, in osebami, ki imajo glasovalno pravico v organu upravljanja ali organu nadzora navedene organizacije, na drugi strani; – določeno obvezno skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za proizvajalce proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, in tem proizvajalcem naloženo, da s to organizacijo sklenejo pogodbo, vendar le, če te obveznosti spremljajo zadostna procesna jamstva, zlasti v zvezi z morebitnimi nasprotji interesov ali neugodnim konkurenčnim položajem, s katerimi je mogoče preprečiti kakršno koli pretirano breme za zadevne proizvajalce pri opravljanju njihove gospodarske dejavnosti, ki bi bilo posledica samovoljnih ali nepredvidljivih vplivov na njihova pogodbena razmerja." B. – III. Oris sistema PRO Splošno o sistemu PRO
Sistem PRO je nastal zaradi številnih izzivov, s katerimi so se srečevale lokalne skupnosti pri upravljanju z odpadki. Zaradi povečanega obsega odpadkov in nasprotovanja javnosti pri umeščanju odlagališč odpadkov v prostor se je pojavila potreba po prenosu bremena upravljanja z odpadki na proizvajalce proizvodov. Proizvajalci morajo v vseh življenjskih fazah produkta, tj. od faze oblikovanja do faze odpadka, upoštevati tudi okoljske vidike. 2 Cilji sistema PRO so zmanjšanje uporabe novih surovin, preprečevanje oziroma zmanjševanje nastajanja odpadkov, zmanjšanje vpliva produktov na okolje in ponovna raba surovin. 3 Sistem PRO je eden glavnih instrumentov pri izvajanju hierarhije ravnanja z odpadki 4 ter pri zagotavljanju trajnostne rabe virov in krožnega gospodarstva. 5 S sistemom PRO se uresničujejo tudi temeljna načela okoljskega prava, in sicer načelo trajnostnega razvoja, načelo medgeneracijske odgovornosti, načelo onesnaževalec plača, načelo preprečevanja, previdnostno načelo in načelo presoje vplivov na okolje. 6 Sistem PRO je torej sklop ukrepov okoljske politike, s katerimi država proizvajalcem naloži finančno ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje z njihovimi proizvodi tudi v fazi odpadka v življenjskem ciklu proizvoda, vključno z ločenim zbiranjem, sortiranjem in postopki obdelave. 7 Ukrepi lahko vključujejo sprejemanje vrnjenih proizvodov in odpadkov, ki ostanejo po uporabi teh proizvodov, nadaljnje ravnanje s temi odpadki in finančno odgovornost za takšne dejavnosti. Ti ukrepi lahko vključujejo dolžnost zagotavljanja javno dostopnih informacij o tem, v kolikšni meri je proizvod mogoče ponovno uporabiti in reciklirati (drugi pododstavek prvega odstavka
člena Okvirne direktive o odpadkih). Proizvajalci lahko svojo obveznost izpolnjujejo posamično ali skupinsko prek posebnih organizacij. 8 Posamično izpolnjevanje obveznosti sprejemanja vrnjenih proizvodov in odpadkov je namreč učinkovito le, če je trg upoštevnih produktov zelo zgoščen in če lahko proizvajalci zagotovijo sistem sprejemanja vrnjenih produktov in odpadkov pri vsakem končnem uporabniku. 9 Če bi bilo posamično izpolnjevanje obveznosti PRO organizacijsko in ekonomsko neučinkovito, je treba organizirati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO prek posebnih organizacij, ki izvajajo obveznosti PRO v imenu proizvajalcev. Ureditev sistema PRO v pravu EU
Cilji okoljske politike EU, ki temelji na
členu PDEU, so ohranjanje, varovanje in izboljšanje kakovosti okolja ter varovanje zdravja ljudi. Okoljska politika EU je osredotočena na skrbno in preudarno rabo naravnih virov in prispeva k spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za reševanje regionalnih in globalnih okoljskih problemov, kot so podnebne spremembe in izguba biotske raznovrstnosti. Temelji na previdnostnem načelu ter na načelih, da je treba delovati preventivno, da je treba okoljsko škodo odpravljati pri viru in po načelu "plača povzročitelj obremenitve".
EU je pristojna za ukrepanje na področjih okoljske politike, kot so onesnaževanje zraka in vode, varstvo in obnova narave, ravnanje z odpadki ter podnebne spremembe. Okoljske politike EU so zasnovane tako, da bodo pospešile prehod v trajnostno, inovativno in krožno gospodarstvo, v katerem je biotska raznovrstnost zaščitena, cenjena in obnovljena, z okoljem povezano tveganje za zdravje pa kar najbolj zmanjšano.
Področje ravnanja z odpadki ureja Okvirna direktiva o odpadkih. Cilj te direktive je zagotoviti varstvo okolja in zdravja ljudi s poudarkom na pomenu ustreznih tehnik za ravnanje z odpadki, njihove predelave in recikliranja, da bi se zmanjšale obremenitve virov in izboljšala njihova uporaba. V Okvirni direktivi o odpadkih je vzpostavljena hierarhija ravnanja z odpadki in poudarjeno načelo, da stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov. Uresničitev tega načela pa pomeni uvedba sistema PRO. Z namenom zagotoviti učinkovito delovanje sistema PRO v državah članicah so v Okvirni direktivi o odpadkih urejene splošne minimalne zahteve, ki jih morajo države članice upoštevati pri uvedbi sistema PRO. Na ravni EU je bila obveznost PRO sicer najprej urejena v treh direktivah, ki so urejale ravnanje z izrabljenimi vozili, 10 odpadnimi baterijami in akumulatorji 11 ter odpadno električno in elektronsko opremo. 12 Uvedba sistema PRO za embalažo in odpadno embalažo v državah članicah z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži 13 , 14 je tudi omogočala učinkovito doseganje okoljskih ciljev.
Ker so torej sistemi PRO bistveni element učinkovitega ravnanja z odpadki in ker obstajajo precejšne razlike med državami članicami glede učinkovitosti in uspešnosti teh sistemov, je EU v Direktivi 2018/851 določila minimalne operativne zahteve za takšne sisteme. 15 Splošne minimalne zahteve bi morale zmanjšati stroške in izboljšati učinkovitost ter zagotoviti enake konkurenčne pogoje ter preprečiti ovire za nemoteno delovanje notranjega trga. Prispevati morajo k vključevanju stroškov ob koncu življenjske dobe proizvodov v njihovo ceno ter zagotoviti spodbude za proizvajalce že pri načrtovanju njihovih proizvodov. Splošne zahteve bi morale izboljšati upravljanje in preglednost sistemov PRO ter zmanjšati možnost nasprotja interesov med organizacijami, ki izvajajo obveznosti PRO v imenu proizvajalcev, in izvajalci ravnanja z odpadki, s katerimi te organizacije sklenejo pogodbe. 16
Države članice morajo pri uporabi sistema PRO upoštevati tehnično izvedljivost in ekonomsko smiselnost ter splošne okoljske in družbene vplive ter vplive na zdravje ljudi, pri tem pa morajo spoštovati potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (tretji odstavek
člena Okvirne direktive o odpadkih).
Ko država članica na podlagi prvega odstavka
člena Okvirne direktive o odpadkih in drugih zakonodajnih aktov EU vzpostavi sistem PRO, mora:

(1)jasno opredeliti vloge in odgovornosti vseh upoštevnih udeležencev (proizvajalci, organizacije, lokalne oblasti izvajalcev ter socialna podjetja);

(2)v skladu s hierarhijo ravnanja z odpadki določiti cilje ravnanja z odpadki, da bi se dosegli vsaj količinski cilji, pomembni za sistem PRO, ter določiti druge kvantitativne in/ali kvalitativne cilje, ki se štejejo za pomembne za sistem PRO;

(3)zagotoviti, da je vzpostavljen sistem poročanja za zbiranje podatkov o proizvodih, ki jih proizvajalci proizvodov, za katere velja PRO, dajejo na trg države članice, in podatkov o zbiranju in predelavi odpadkov iz teh proizvodov; in

(4)zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (prvi odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih).

Država članica je dolžna sprejeti ukrepe, s katerimi zagotovi, da so lastniki odpadkov, na katere se nanaša sistem PRO, obveščeni o ukrepih za preprečevanje odpadkov, zbirnih centrih, sistemih za vračanje in zbiranje ter o preprečevanju smetenja. Države članice tudi sprejmejo ukrepe, s katerimi spodbujajo lastnike odpadkov, da svoje odpadke prinašajo v vzpostavljene sisteme ločenega zbiranja odpadkov (drugi odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih).
Države članice so dolžne sprejeti ukrepe, s katerimi zagotovijo, da imajo proizvajalci in organizacije jasno določeno območje delovanja (geografska pokritost, vrsta proizvodov in materialov), tako da delovanje ni omejeno le na območja, na katerih sta zbiranje odpadkov in ravnanje z njimi najbolj dobičkonosen posel. Proizvajalci oziroma organizacije morajo zagotavljati ustrezno razpoložljivost sistemov za zbiranje odpadkov, morajo imeti potrebna finančna sredstva ali finančna in organizacijska sredstva za izpolnitev obveznosti PRO, vzpostaviti morajo ustrezne mehanizme samonadzora, ki jih dopolnjujejo redni neodvisni pregledi finančnega poslovanja in kakovosti podatkov o proizvodih, ki jih proizvajalci proizvodov, za katere velja PRO, dajejo na trg države članice, in podatkov o zbiranju in predelavi odpadkov iz teh proizvodov. Proizvajalci oziroma organizacija morajo objaviti informacije o izpolnjevanju ciljev ravnanja z odpadki. V primeru skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO pa mora organizacija objaviti tudi podatke o svojih lastnikih in članih, finančnih prispevkih proizvajalcev na podano enoto ali tono proizvoda, danega na trg, in postopku izbora izvajalcev ravnanja z odpadki (tretji odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih).
V četrtem odstavku 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih so urejene minimalne zahteve glede višine finančnega prispevka posameznega proizvajalca, s katerim so izpolnjene obveznosti PRO. V drugem pododstavku petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih je določeno, da mora država članica imenovati vsaj en organ, ki je neodvisen od zasebnih interesov, ali zaupati javnemu organu nadzor nad izvajanjem obveznosti PRO, če na ozemlju države članice obveznost PRO izvaja več organizacij.
Okvirna direktiva o odpadkih organiziranost sistema PRO prepušča državam članicam. Države članice smejo sistem PRO urediti samostojno, pod pogojem, da sistem izpolnjuje minimalne zahteve, ki jih določa Okvirna direktiva o odpadkih, in da države članice pri tem spoštujejo potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga. Opis izpodbijane zakonske ureditve in zakonske ureditve, ki je sistem PRO urejala pred njo Ureditev v ZVO-2
Na podlagi ZVO-2 17 lahko proizvajalci izpolnjujejo obveznost PRO skupaj z drugimi proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO (skupno izpolnjevanje obveznosti), ali samostojno (drugi in tretji odstavek
člena ZVO-2). Vendar pa morajo tisti proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, ki so namenjeni za uporabo v gospodinjstvih, svojo obveznost izpolnjevati skupno (tretji odstavek
člena ZVO-2). Skupno izpolnjevanje obveznosti za proizvajalce istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, izvaja samo ena organizacija (drugi odstavek
člena ZVO-2). To pomeni, da je zakonodajalec uvedel sistem z več organizacijami v državi, vsako za svojo vrsto proizvoda, ki med seboj ne konkurirajo. Posamezna organizacija torej izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadke iz istovrstnih proizvodov. Ni pa dopustno, da bi bili ustanovljeni dve organizaciji, ki bi med seboj konkurirali in bi izvajali skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadke iz istovrstnih proizvodov. Vendar pa sme posamezna organizacija, razen če bi drugače določal podzakonski akt (drugi odstavek
člena ZVO-2), zagotavljati skupno izpolnjevanje obveznosti za več istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO.
Ustanovitelji organizacije oziroma lastniki poslovnega deleža v organizaciji smejo biti le proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO (prvi odstavek
člena in četrti odstavek
člena ZVO-2). Organizacijo ustanovijo in imajo v lasti poslovne deleže proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, ki skupaj dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov. Vendar lastniški poslovni delež posameznega proizvajalca v organizaciji ne sme presegati 25 odstotkov (četrti odstavek
člena ZVO-2). Proizvajalci, ki obveznost PRO izpolnjujejo skupno in niso ustanovitelji organizacije oziroma niso lastniki poslovnega deleža, morajo v 15 delovnih dneh od vpisa v register proizvajalcev 18 zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, na podlagi katere je organizacija pooblaščena za izvajanje obveznosti proizvajalca (tretji in četrti odstavek
člena ZVO-2). 19 Organizacija pa je dolžna skleniti pogodbo z vsakim proizvajalcem, ki to zahteva, najkasneje v roku 30 dni od prejema zahteve za sklenitev pogodbe (prvi odstavek
člena ZVO-2). Če organizacija ne sprejme vseh proizvajalcev, ki skupno izpolnjujejo obveznost PRO, je dolžna na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti PRO tudi za te proizvajalce (deveti odstavek
člena ZVO-2). Proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, in proizvajalci, ki niso ustanovitelji organizacije, so pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni (prvi odstavek
člena ZVO-2).
Organizacija torej v imenu proizvajalca izvaja aktivnost in ukrepe za izpolnjevanje obveznosti PRO. Če proizvajalec obveznosti PRO ne izpolnjuje ali ne sme izpolnjevati posamično, mora z organizacijo skleniti pogodbo, po kateri ji plačuje stroške za izvajanje navedene storitve (prvi odstavek
člena,
točka šestega odstavka
člena in tretji odstavek
člena ZVO-2). Vendar pa organizacija ne sme sama izvajati gospodarske dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov (peti odstavek
člena ZVO-2), temveč mora le zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvoda tako, da to dejavnost na podlagi sklenjene pogodbe zanjo izvajajo pravne ali fizične osebe, ki izpolnjujejo pogoje za opravljanje navedenih gospodarskih dejavnosti, 20 tako da se zberejo in obdelajo vsi odpadki iz proizvodov, nastali v določenem obdobju na ozemlju Republike Slovenije, za katere velja obveznost PRO. Organizacija mora na podlagi javnega poziva, ki ga mora pred koncem vsakega tekočega koledarskega leta objaviti na svoji spletni strani, na nediskriminatoren način in pod enakimi pogoji za prihodnje koledarsko leto skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in postopkov priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje iz javnega poziva (šesti odstavek
člena ZVO-2). 21
Glavne dejavnosti organizacije torej obsegajo:

(1)zagotovitev zbiranja, prevoza in obdelave vseh zbranih odpadkov, ki nastanejo iz proizvajalčevega proizvoda,

(2)obveščanje javnosti in lastnikov odpadkov o načinu in pomenu preprečevanja nastajanja odpadkov iz proizvodov, ponovne uporabe in vračanja rabljenih proizvodov, za katere velja PRO, ločenega zbiranja odpadkov iz proizvodov in preprečevanja smetenja z njimi ter o okoljsko učinkovitem ravnanju z odpadki iz proizvodov ponovne uporabe,

(3)zagotavljanje informacij osebam, ki izvajajo obdelavo odpadkov, o proizvodih, za katere velja PRO, in načinih obdelave odpadkov iz teh proizvodov, kadar je to predpisano, in

(4)vodenje evidence o proizvodih, za katere velja PRO, ki jih dajejo proizvajalci na trg v Republiki Sloveniji, in evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov ter posredovanje podatkov iz evidenc pristojnemu ministrstvu.

Skupno izpolnjevanje obveznosti PRO sme organizacija zagotavljati na podlagi dovoljenja (prvi odstavek
člena ZVO-2), ki ga izda ministrstvo, pristojno za okolje in prostor (tretji odstavek
člena ZVO-2), za nedoločeno obdobje (peti odstavek
člena ZVO-2). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora vsakih pet let po uradni dolžnosti preveriti izpolnjevanje pogojev (sedmi odstavek
člena ZVO-2). Izdano dovoljenje mora biti objavljeno na osrednjem spletnem mestu državne uprave in poslano pristojni inšpekciji, skupaj s skupnim načrtom organizacije (šesti odstavek
člena ZVO-2). Če ministrstvo po uradni dolžnosti ugotovi, da organizacija, ki ima dovoljenje, ali proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, izvajata zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (peti odstavek
člena ZVO-2), ali da ne spoštujeta prepovedi kapitalske ali sorodstvene povezave z osebami, ki izvajajo zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti (šesti odstavek
člena ZVO-2), pozove proizvajalce, naj v dveh mesecih uskladijo delovanje organizacije z zakonskimi pogoji (prvi odstavek
člena ZVO-2). Če proizvajalci v roku ne izkažejo uskladitve organizacije z zakonskimi pogoji iz petega in šestega odstavka
člena ZVO-2, ministrstvo, pristojno za okolje, dovoljenje odvzame z odločbo (drugi odstavek
člena ZVO-2). V takem primeru so proizvajalci, ki obveznosti PRO ne izpolnjujejo ali ne smejo izpolnjevati posamično, dolžni ustanoviti novo organizacijo in zanjo pridobiti novo dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti (tretji odstavek
člena ZVO-2). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora odločiti o izdaji novega dovoljenja v treh mesecih (četrti odstavek
člena ZVO-2).
Zakonodajalec je določil več pogojev, ki jih mora izpolnjevati organizacija, da lahko pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO (tretji odstavek
člena ZVO-2). Organizacija mora biti pravna oseba s sedežem v Republiki Sloveniji (prvi odstavek
člena ZVO-2). Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO mora izvajati kot nepridobitno dejavnost, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO v skladu z ZVO-2 (prvi odstavek
člena ZVO-2). Organizacija lahko premoženje, presežek prihodkov nad odhodki in dobiček uporabi le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti (peti odstavek
člena ZVO-2).
Proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik praviloma 22 ne smejo izvajati zbiranja 23 ali obdelave odpadkov 24 iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji (peti odstavek
člena ZVO-2). Take omejitve pa ZVO-2 ne določa za proizvajalce, za katere velja obveznost PRO, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, temveč morajo z njo skleniti le pogodbo (prvi in tretji odstavek
člena ZVO-2).
Organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik

(1)ne smejo biti neposredno ali posredno kapitalsko povezani z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji,

(2)ne smejo imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic in

(3)ne smejo biti kapitalsko ali sorodstveno povezani 25 z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice 26 v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji (šesti odstavek 38. člena ZVO-2). To pomeni, da tisti proizvajalci, za katere velja obveznost PRO, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji, ne morejo biti lastniki poslovnega deleža te iste organizacije. 66. Organizacija mora imeti poseben nadzorni organ, t. i. telo za sistem PRO, ki ga sestavljajo predstavniki proizvajalcev, ki imajo poslovni delež v organizaciji, predstavniki proizvajalcev, ki nimajo poslovnega deleža v organizaciji, imajo pa z njo sklenjeno pogodbo, in predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Proizvajalci s poslovnim deležem v organizaciji in proizvajalci, ki nimajo poslovnega deleža, so enakopravni in imajo enakovredne odločevalske pravice (deseti odstavek 38. člena ZVO-2). Sistem PRO po ZVO-1 in primerjava obeh sistemov PRO 67. Pred uveljavitvijo ZVO-2 je sistem PRO urejal ZVO-1. ZVO-1 je enako kot ZVO-2 omogočal, da so proizvajalci izdelkov svoje obveznosti izpolnjevali samostojno ali skupno (deseti odstavek 20. člena ZVO-1). V dvanajstem odstavku 20. člena ZVO-1 je bilo določeno, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, zagotavlja v svojem imenu in za račun teh proizvajalcev prevzemanje vseh odpadkov, ki na ozemlju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, in ravnanje z njimi. 68. V ZVO-1 način skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni bil podrobneje urejen. V Zakonu je bilo le pooblastilo Vladi, naj sprejme predpis, v katerem bo določila, za katere proizvode velja obveznost PRO, obveznosti proizvajalcev izdelkov in obveznosti združenja proizvajalcev ali druge gospodarske družbe za izvajanje obveznosti PRO. Na podlagi ZVO-1 sta lahko skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izvajala ali združenje proizvajalcev izdelkov ali gospodarska družba (tj. GSZVO-1), če sta izpolnjevala pogoje. Vlada je za vsak proizvod, za katerega velja PRO, uredila način izvajanja obveznosti PRO v podzakonskem aktu. Ravnanje s posamezno vrsto odpadkov, vključno z obveznostjo PRO, so torej urejali tudi Uredba o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju UEOE), Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (v nadaljevanju Uredba o OEEO), Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (v nadaljevanju Uredba o BAOBA), Uredba o odpadnih nagrobnih svečah, Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili, Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, Uredba o izrabljenih vozilih, Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami in Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje. Način skupnega izpolnjevanja obveznosti ni bil določen enotno za vse proizvode, za katere velja obveznost PRO, temveč je bil urejen različno za posamezne vrste odpadkov. Podzakonski akti, ki urejajo ravnanje s posamezno vrsto odpadka, ne določajo popolnoma enakih pogojev za pridobitev upravnega akta, ki omogoča izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Ne glede na navedeno pa je mogoče ugotoviti določene skupne značilnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. 69. Bistvena razlika med sistemom, ki je urejen v ZVO-2, in sistemom, ki je urejen v ZVO-1, je, da sme na podlagi ZVO-2 dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, za katere velja obveznost PRO, izvajati samo ena organizacija, ki pridobi dovoljenje. Na podlagi ZVO-1 in uredb PRO, ki za posamezne proizvode določajo obveznost PRO, pa je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO lahko izvajala vsaka pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik, ki je na področju ravnanja z odpadno embalažo pridobila OVD (prvi odstavek 41. člena UEOE), 27 na področju ravnanja z odpadki iz drugih proizvodov, za katere velja PRO, pa je pridobila odločbo o potrditvi skupnega načrta. 28 To pomeni, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode lahko izvajalo več gospodarskih subjektov, ki so med seboj konkurirali na istem trgu. OVD in odločba o potrditvi skupnega načrta sta veljala za nedoločen čas. Naslednja bistvena razlika je, da ZVO-1 in uredbe PRO, razen na področju ravnanja z električno in elektronsko opremo, 29 tudi niso določali, da morajo GSZVO-1 skupno izpolnjevanje obveznosti PRO opravljati nepridobitno oziroma da bi morali dobiček, premoženje in presežke prihodkov nad odhodki uporabiti le za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode iz regulirane tržne dejavnosti spremenil v dejavnost, ki jo lahko izvaja le ena pravna oseba na nepridobiten način. 70. Proizvajalci so na podlagi ZVO-1 in uredb PRO lahko izbirali, ali bodo svoje obveznosti PRO zagotavljali posamično ali skupno. V skladu z ZVO-2 pa proizvajalci, ki dajejo na trg proizvode, ki so namenjeni gospodinjstvom, te izbire nimajo več. Ti proizvajalci so dolžni obveznosti PRO izpolnjevati skupno prek združenja proizvajalcev, tj. organizacije, ki so jo dolžni ustanoviti ali z njo skleniti pogodbo. Proizvajalci, ki so obveznosti PRO izpolnjevali skupno, so tudi na podlagi ZVO-1 in uredb PRO morali skleniti pogodbo z GSZVO-1 30 in plačati stroške ravnanja z odpadki iz proizvodov. 31 Podzakonski akti, ki urejajo ravnanje s posamezno vrsto odpadkov, določajo obvezno ravnanje s tovrstnimi odpadki. Obveznosti so naložene vsem subjektom, ki sodelujejo v sistemu PRO (proizvajalci, GSZVO-1, izvajalci javnih služb, distributerji in končni uporabniki). Končni uporabniki so dolžni ločeno zbirati določene vrste odpadkov. 32 Na primer na področju odpadne embalaže mora končni uporabnik komunalno odpadno embalažo prepustiti izvajalcu javne službe. 33 Izvajalci javne službe morajo nato oddati komunalno odpadno embalažo GSZVO-1, ki so imele OVD za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, to so družbe za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE), brezplačno in brez zahteve za plačilo zaradi njene morebitne vrednosti ali vrednosti posameznih vrst embalažnega materiala v odpadni embalaži, ki nastanejo pri njeni ponovni uporabi ali predelavi. 34 Končni uporabnik pa mora nekomunalno odpadno embalažo oddati DROE tako, da jo odda v zbirni center ali se dogovori z DROE za neposredno prevzemanje odpadne embalaže. 35 Distributer mora odpadno embalažo, ki jo prevzame od končnih uporabnikov, ali tisto, ki nastane zaradi njegove dejavnosti, brezplačno oddati DROE in brez zahteve za plačilo zaradi njene morebitne vrednosti ali vrednosti posameznih vrst embalažnega materiala v odpadni embalaži, ki nastanejo pri njeni ponovni uporabi ali predelavi. 36 71. ZVO-2 je spremenil tudi druge pogoje, ki jih mora izpolnjevati organizacija, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Medtem ko ZVO-2 določa, da lahko organizacijo ustanovijo samo proizvajalci, ZVO-1 in uredbe PRO take omejitve niso določali. Pred uveljavitvijo ZVO-2 tudi niso bile določene omejitve glede kapitalskih ali sorodstvenih povezav GSZVO-1 ali lastnikov njihovega poslovnega deleža, članov poslovodnega organa, članov nadzornega organa in njihovih zastopnikov z izvajalci. ZVO-1 tudi ni določal omejitev glede dejavnosti, ki so jo lahko izvajali GSZVO-1. GSZVO-1 so lahko izvajali tudi druge gospodarske dejavnosti, povezane z ravnanjem z odpadki (zbiranje, prevoz, priprava odpadkov za ponovno uporabo, predelava, recikliranje in odstranjevanje odpadkov). Prehodna ureditev 72. Ustavno sodišče je moralo presoditi tudi zakonsko ureditev, ki ureja prehod v novi sistem PRO, ki ga ureja ZVO-2. Proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi ZVO-2 velja obveznost PRO in ki dajejo na trg proizvode, namenjene gospodinjstvom, morajo ustanoviti organizacijo, ki izpolnjuje vse pogoje iz 38. in 41. člena ZVO-2 (prvi odstavek 275. člena ZVO-2). Organizacija je dolžna v roku, ki ga določa zakon, vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (drugi odstavek 41. člena ZVO-2). Proizvajalci proizvodov, ki niso ustanovitelji organizacije, pa so dolžni zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje. Proizvajalci, ki ne bi izpolnili navedenih obveznosti, bi izpolnili zakonske znake prekrška in bi lahko bili kaznovani s plačilom globe (tretji odstavek 275. člena ZVO-2). 73. Peti do deveti odstavek 275. člena ZVO-2 urejajo položaj dosedanjih udeležencev v sistemu PRO na podlagi ZVO-1 in uredb PRO v novem sistemu PRO na podlagi ZVO-2. V skladu s petim odstavkom 275. člena ZVO-2 ministrstvo izda ugotovitveno odločbo, na podlagi katere OVD za skupno izvajanje obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, ki so ga gospodarski subjekti pridobili na podlagi UEOE, preneha veljati. Ministrstvo, pristojno za okolje, ugotovitveno odločbo izda, ko organizacija sporoči, da je na podlagi pravnomočnega dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 začela izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. V skladu s šestim odstavkom 275. člena ZVO-2 na podlagi ugotovitvene odločbe prenehajo veljati tudi vse odločbe o potrditvi skupnih načrtov, ki so jih gospodarski subjekti pridobili na podlagi Uredbe o ravnanju z odpadnimi gumami, Uredbe o OEEO, Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, Uredbe o izrabljenih vozilih in Uredbe o BAOBA. 74. Z dnem izdaje ugotovitvene odločbe tudi prenehajo veljati dogovori oziroma pogodbe, ki so jih proizvajalci sklenili z GSZVO-1, ter pogodbe med GSZVO-1 in izvajalci (osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2). Iz četrtega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da mora ministrstvo, pristojno za okolje, dovoljenje iz 41. člena ZVO-2 izdati v šestih mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da morajo proizvajalci skleniti pogodbo o izvajanju obveznosti PRO prek organizacije. Iz drugega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da morajo proizvajalci ustanoviti organizacijo, organizacija pa mora vložiti vlogo za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 v treh mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije. 75. Iz navedenega izhaja, da GSZVO-1 po izdaji ugotovitvene odločbe iz petega in šestega odstavka 275. člena ZVO-2 ne smejo več izvajati dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Z izdajo ugotovitvene odločbe pa tudi prenehajo veljati vse pogodbe, na podlagi katerih so GSZVO-1 uredili konkretna pravna razmerja s proizvajalci in izvajalci. B. – IV. Upoštevnost prava EU in njegov vpliv na presojo Ustavnega sodišča 76. Protiustavnost zakonskih določb pobudniki utemeljujejo tudi s sklicevanjem na pravo EU oziroma zatrjujejo, da so izpodbijane določbe v neskladju ne le z Ustavo, pač pa tudi s pravom EU. Svoje očitke zoper izpodbijane določbe deloma opirajo neposredno na pravo EU, deloma pa na določbe Ustave. Sicer pa je Ustavno sodišče vezano na očitke pobudnikov, ne pa tudi na njihovo pravno opredelitev iz pobude za presojo ustavnosti. Zato lahko Ustavno sodišče tudi samo ugotovi pravno upoštevnost drugih določb prava EU in Ustave. 37 77. V skladu s točko

e)drugega odstavka 4. člena PDEU sodi okolje na področje deljenih pristojnosti, torej pristojnosti, pri katerih se ukrepanje deli med EU in državami članicami. Iz Protokola (št. 25) o izvajanju deljenih pristojnosti 38 izhaja, da kadar EU ukrepa na posameznem področju, potem glede na drugi odstavek 2. člena PDEU zajema obseg izvajanja pristojnosti le elemente, ki jih ureja zadevni akt EU, in torej ne zajema celotnega področja. Področje ravnanja z odpadki ureja Okvirna direktiva o odpadkih. Poleg navedenega pravo EU ureja tudi ravnanje s posameznimi vrstami odpadkov. Obveznost PRO je urejena v direktivah in uredbah, ki urejajo ravnanje z izrabljenimi vozili, 39 odpadnimi baterijami in akumulatorji 40 ter odpadno električno in elektronsko opremo. 41 V Republiki Sloveniji je obveznost PRO naložena tudi proizvajalcem embalaže, zato je upoštevna tudi Direktiva o embalaži in odpadni embalaži. 42 78. Okvirna direktiva o odpadkih organiziranost sistema PRO prepušča državam članicam. Gre za položaj, ko imajo na podlagi akta EU države članice svobodo izbire med različnimi izvedbenimi načini, ki so najprimernejši, da se doseže spoštovanje zavez iz akta EU. V takem primeru gre za izvajanje prava EU v pomenu iz prvega odstavka 51. člena Listine. 43 Poleg navedenega iz sodne prakse SEU tudi izhaja, da sklicevanje države članice na izjeme, ki jih določa pravo EU, za utemeljitev omejevanja temeljne svoboščine, ki jo zagotavlja PDEU, tudi šteje za izvajanje prava EU v smislu prvega odstavka 51. člena Listine. 44 Zato se v konkretnem primeru uporabljajo določbe Listine. 45 79. Nacionalni organi so pri sprejetju ukrepov na podlagi predpisov EU, tudi če imajo svobodo izbire med različnimi izvedbenimi načini, ki so najprimernejši, da se doseže spoštovanje zavez iz akta EU, dolžni spoštovati temeljna načela prava EU, med drugim tudi načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj. 46 80. Iz sodne prakse SEU izhaja, da se PDEU na področju temeljnih svoboščin ne uporablja za položaj, v katerem so vsi elementi omejeni le na eno državo članico. 47 Vendar v konkretnem primeru ne gre za tak položaj. Ena od pobudnic je gospodarska družba s sedežem v Republiki Avstriji. Navedena pobudnica je družbenica in imetnica poslovnega deleža GSZVO-1. Izpodbijane določbe med drugim določajo tudi pogoje, ki jih morajo izpolnjevati lastniki poslovnih deležev organizacije, ki bo v spremenjenem sistemu izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Poleg navedenega tudi urejajo prehod v novi sistem izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. S tem pa izpodbijane določbe vplivajo na položaj pobudnice, ki ima sedež v Republiki Avstriji. 81. Ustavno sodišče še pojasnjuje, da gre v navedeni zadevi za postopek za presojo ustavnosti ZVO-2 (torej za abstraktno in ne posamično presojo). V navedenem postopku Ustavno sodišče presoja skladnost zakona z Ustavo ob upoštevanju vseh oseb, za katere se te določbe uporabijo. 48 V postopku za oceno ustavnosti zakona ni mogoče izključiti, da bi se izpodbijane določbe lahko uporabljale tudi za državljane drugih držav članic in pravne osebe, ki imajo sedež v drugih državah članicah, zato ni mogoče sprejeti stališča, da bi bili vsi elementi spora omejeni le na eno državo članico, in so zato v takem primeru temeljne svoboščine vselej upoštevne. Ob tem je v obravnavanem primeru treba upoštevati tudi Direktivo o storitvah, ki konkretizira temeljne svoboščine iz 49. in 56. člena PDEU in kodificirano povzema ustaljeno sodno prakso SEU, v skladu s katero posamezne nacionalne zahteve niso združljive s temeljnimi svoboščinami, na katere se lahko sklicujejo gospodarski subjekti. 49 Iz sodne prakse SEU pa izhaja, da se določbe III. poglavja Direktive o storitvah uporabljajo tudi za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni le na eno državo članico. 50 82. Ne glede na to, da gre v obravnavanem primeru za položaj, ki je predmet urejanja s sekundarnim pravom EU, pa je po mnenju Ustavnega sodišča odločilnega pomena tudi primarno pravo EU, zlasti t. i. ustanovitvene pogodbe. Upoštevati je namreč treba, da zakonska ureditev, ki jo mora presoditi Ustavno sodišče, pomeni prenos zahtev Okvirne direktive o odpadkih v notranji pravni red. Čeprav smejo države članice sistem PRO urediti samostojno, morajo pri tem spoštovati določene pogoje. Sistem PRO mora izpolnjevati minimalne zahteve, ki jih določa Okvirna direktiva o odpadkih, pri tem pa morajo države članice spoštovati potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (tretji odstavek 8. člena Okvirne direktive o odpadkih). To pomeni, da je razlaga Okvirne direktive o odpadkih neposredno povezana z razlago določb PDEU, ki urejajo delovanje notranjega trga (49. in 56. člen PDEU). Ustavno sodišče še dodaja, da je treba upoštevati, da se na podlagi točke (
e)prvega odstavka 17. člena Direktive o storitvah 16. člen te direktive ne uporablja za SSGP ravnanja z odpadki. Če v to izjemo spada tudi sistem PRO, so za presojo posameznih omejitev temeljnih svoboščin v smislu 15. člena Direktive o storitvah še vedno upoštevne določbe PDEU. 51 Ko je tako, je razlaga sekundarnega prava EU (direktiv), ki ni pogojena s čezmejnim elementom, odvisna od razlage primarnega prava (PDEU, Listina). Pogoj čezmejnega elementa, ki sicer velja za uporabo Pogodb, pa v teh okoliščinah razlage slednjih ne bi smel preprečiti. 83. Iz navedenega izhaja, da izpodbijane določbe ZVO-2 segajo na področje, na katero vplivajo oziroma na katerem pravotvorno dejavnost držav članic EU omejujejo pravila primarnega in sekundarnega prava EU. 84. Razlaga upoštevnega prava EU je bistvena za presojo skladnosti izpodbijanih določb ZVO-2 z Ustavo zaradi specifičnega načina vstopanja prava EU v pravni sistem Republike Slovenije, ki ga mora Ustavno sodišče upoštevati tudi v tem postopku ocene ustavnosti določb ZVO-2. Republika Slovenija je namreč s pristopom k EU in na podlagi 3.a člena Ustave prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na EU. Iz 3.a člena Ustave izhaja, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU. 52 To pomeni, da mora Ustavno sodišče v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU. 53 Ta ustavna določba zavezuje Ustavno sodišče, da pri izvrševanju svojih pristojnosti upošteva pravo EU tako, kot to iz njega izhaja. 54 Poleg tega so zaradi nje temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave. 55 V obravnavanem primeru pa je treba še posebej upoštevati, da mora Ustavno sodišče upoštevati stališča SEU, ki jih je to sprejelo v sodbi v zadevi Interzero in drugi , v kateri je odgovorilo na pravno upoštevna vprašanja, ki jih je zastavilo Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-104/22 z dne 13. 4. 2025. 85. Ustavno sodišče se je že izreklo, da njegova pristojnost za presojo skladnosti predpisov, ki prenašajo direktive v notranji pravni red, z Ustavo ni izključena. 56 Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je Ustavno sodišče izhodišča iz prejšnje točke obrazložitve te odločbe upoštevalo tudi v drugih zadevah, v katerih je šlo za presojo ustavnosti predpisov, ki so izvajali pravo EU oziroma so urejali pravna razmerja, ki jih pravo EU zadeva. 86. Ustavno sodišče mora pri presoji trditev pobudnikov o neskladnosti izpodbijanih zakonskih določb z Ustavo upoštevati tudi očitke, s katerimi pobudniki po vsebini zatrjujejo neskladje izpodbijanih določb ZVO-2 z nekaterimi pravili prava EU. Ustavno sodišče mora pri presoji upoštevati vsebino in obseg pravic iz Listine. Poleg tega mora pri presoji upoštevati vsebino in obseg pravic EKČP, saj se pobudniki sklicujejo tudi nanje. Pri tem ni mogoče prezreti, da kolikor Listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa EKČP (tretji odstavek 52. člena Listine). 57 87. Pobudniki pa ne zatrjujejo le neskladja izpodbijanih zakonskih določb z Ustavo, temveč tudi s PDEU. Ustavno sodišče je že v zvezi z Lizbonsko pogodbo, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti (UL C 306, 17. 12. 2007 – v nadaljevanju Lizbonska pogodba), pojasnilo, da ima ta pogodba položaj mednarodne pogodbe, kar pomeni, da sta pri presoji ustavnosti upoštevna 8. člen in drugi odstavek 153. člena Ustave, po katerih morajo biti zakoni v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Hkrati to pomeni tudi, da je podana pristojnost Ustavnega sodišča iz druge alineje prvega odstavka 160. člena Ustave, po kateri je Ustavno sodišče pristojno odločati o skladnosti zakonov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami. 58 Ker je Lizbonska pogodba spremenila dotedanji PEU in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti, navedeno velja tudi za PDEU. 88. Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da je uporaba mednarodne pogodbe odvisna od vsebinskega pokrivanja z določbami Ustave, zlasti tistimi, ki urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine. Če se tako obseg oziroma vsebina varstva neke pravice po mednarodni pogodbi prekriva z obsegom, kakršnega ima pravica po Ustavi, se zatrjevana kršitev pravice oziroma neskladje določbe z mednarodno pogodbo običajno presoja le z vidika Ustave. 59 Če Ustava vsebuje pravico, pa je mednarodna pogodba natančnejša, Ustavno sodišče napolni vsebino ustavne pravice s pomočjo mednarodnih pogodb, presojo pa opravi na podlagi Ustave. 60 Če Ustava neke pravice nima (je ne ureja) ali mednarodna pogodba daje večji obseg varstva, Ustavno sodišče neposredno uporabi mednarodno pogodbo, 61 če so njene določbe neposredno uporabljive, kar pomeni, da urejajo pravice in obveznosti pravnih ali fizičnih oseb. 62 89. Navedena stališča so uporabljiva tudi v obravnavanem primeru. V primerih, ko primarno pravo EU, še posebej pa PDEU, ureja institute (denimo SSGP), ki jih Ustava ne ureja, je treba neposredno uporabiti pravila primarnega prava EU, torej mednarodne pogodbe. V takem položaju Ustavno sodišče torej neposredno uporabi PDEU. 90. Upoštevati je treba, da sekundarno pravo EU na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave, primarno pravo EU pa na podlagi tretjega odstavka 3.a člena in 8. člena Ustave na specifični način vstopata v pravni red Republike Slovenije. Kot je bilo že pojasnjeno, se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, v Republiki Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU. Tako kot vsi državni organi in sodišča je tudi Ustavno sodišče dolžno zagotoviti polno učinkovitost prava EU. 63 Zato stališča, navedena v 84. točki obrazložitve, niso upoštevna zgolj z vidika pravno odločilnega pravnega akta, ki ga mora uporabiti Ustavno sodišče pri presoji posamezne temeljne pravice (Ustave ali primarnega prava EU), temveč tudi z vidika meril presoje, ki se uporabijo za presojo dopustnosti omejitve posamezne pravice ali svoboščine, varovane z Ustavo ali primarnim pravom EU, oziroma posega vanjo. Drži sicer, da v primeru, ko imajo države članice na podlagi prava EU prosto presojo v okviru izvedbe akta prava EU, nacionalni organi in sodišča načeloma lahko uporabijo nacionalne standarde glede varstva temeljnih pravic, pod pogojem, da se s to uporabo ne poseže v raven varstva, ki je zagotovljena z Listino, kot jo razlaga SEU, niti v primarnost, enotnost in učinkovitost prava EU. 64 Vendar je v obravnavani zadevi treba upoštevati, da pobudniki zatrjujejo neskladje tudi s temeljnimi svoboščinami prava EU, konkretno s svobodo ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobodo opravljanja storitev (56. člen PDEU), kot tudi s pravili konkurence (102. in 106. člen PDEU). Zanje pa je treba uporabiti izključno standarde varstva po pravu EU, saj bi sicer bilo ogroženo enotno delovanje notranjega trga. 91. Vse navedeno pomeni, da se mora Ustavno sodišče pri odločanju o tej pobudi za presojo ustavnosti opredeliti do trditev pobudnikov o vsebini in pomenu določenih pravil prava EU in oceniti njihovo utemeljenost. Ta pravila prava EU in tudi druga njegova pravila, na katera se pobudniki izrecno ne sklicujejo, se kažejo kot vsebinsko odločujoče povezana s predmetom odločanja, tj. je z vprašanjem ustavnosti izpodbijanih določb ZVO-2. V okviru trditev pobudnikov jih Ustavno sodišče upošteva tako pri razlagi izpodbijanega zakona kot pri opredelitvi vsebine ustavnih pravic. Upoštevati pa jih bo moralo tudi pri uporabi meril presoje, ko bo odločalo o utemeljenosti očitkov pobudnikov, saj bo le na ta način zagotovljen standard varstva, ki ga zahteva pravo EU. 92. Poudariti je treba, da je tak način presoje, kot ga mora opraviti Ustavno sodišče v obravnavanem primeru, omejen le na primere, ko Ustavno sodišče presoja predpise, s katerimi se izvaja pravo EU, oziroma ko izvršuje svoje pristojnosti v okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo EU. 65 B. – V. Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in SSGP 93. Pravno odločilno vprašanje, na katero mora odgovoriti Ustavno sodišče v obravnavanem primeru, je, ali lahko dejavnost organizacije, ki izvaja skupno izpolnjevanja obveznosti PRO, pomeni opravljanje SSGP. Odgovor na navedeno vprašanje namreč odločilno vpliva na eni strani na zadržanost Ustavnega sodišča pri presoji nacionalne ureditve, ki izpolnjuje pogoje za SSGP. Pravo EU priznava bistveno vlogo in široko polje proste presoje nacionalnih organov držav članic pri zagotavljanju, naročanju in organiziranju SSGP. 66 Podjetja, ki so zadolžena za izvajanje SSGP, se lahko uporabijo kot instrument gospodarske ali socialne politike, vendar mora biti njihovo delovanje usklajeno z interesi EU po spoštovanju pravil o konkurenci in ohranitvi notranjega trga. 67 Na drugi strani odgovor vpliva na merila presoje, ki jih je v obravnavanem primeru uporabilo Ustavno sodišče. Četudi bi namreč presodilo, da kateri izmed izpodbijanih ukrepov ni v skladu z Ustavo, bi moralo upoštevati še, ali ni mogoče ustavnosti izpodbijanih ukrepov utemeljiti na podlagi okoliščine, da gre za SSGP. 68 94. Presojo vprašanja, ali gre pri dejavnosti organizacije za SSGP, glede na izhodišča ustavne presoje, pojasnjene v 89. točki obrazložitve, Ustavno sodišče opravi neposredno na podlagi pravil prava EU. SSGP je namreč koncept oziroma institut, ki ga Ustava ne ureja, zato je Ustavno sodišče v skladu z ustaljeno presojo uporabilo neposredno PDEU in ne Ustave. Poleg tega iz sodne prakse SEU izhaja, da je drugi odstavek 106. člena PDEU, ki je pravno odločilen v obravnavanem primeru, neposredno uporabljiv, zato se lahko posamezniki pred nacionalnim sodiščem neposredno sklicujejo nanj, da dosežejo presojo izpolnjenosti pogojev, ki jih ta člen določa. 69 95. V 14. členu PDEU in 1. členu Protokola (št. 26) o storitvah splošnega pomena, v katerem se razlaga ta člen PDEU, se priznava, da imajo SSGP bistveno vlogo v EU. Poleg tega iz 36. člena Listine izhaja, da EU priznava in spoštuje dostop do SSGP, ki je v skladu s PDEU in PEU določen v nacionalnih zakonodajah in običajih, s čimer pospešuje socialno in teritorialno kohezijo EU. V teh okoliščinah so SSGP z drugim odstavkom 106. člena PDEU izvzete iz prava EU v obsegu, potrebnem za zagotovitev, da njegova polna uporaba pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Nacionalni, regionalni in lokalni organi imajo torej široko polje proste presoje pri oblikovanju, naročanju in organiziranju takih storitev, 70 uresničevanje tega polja proste presoje pa je mogoče uspešno izpodbijati le, kadar se uresničuje očitno napačno. 71 Pristojnosti držav članic, da opredelijo SSGP, namreč ni mogoče izvajati arbitrarno, z edinim ciljem izvzetja določenega sektorja dejavnosti s področja uporabe pravil Pogodb. 72 96. PDEU v drugem odstavku 106. člena ne opredeljuje SSGP niti ne opredeljuje pogojev, pod katerimi lahko država članica ta koncept uporablja. Zato je v zvezi s tem treba upoštevati stališča, ki jih je izoblikovala sodna praksa SEU. Zgoščeno je mogoče merila strniti, da gre pri SSGP za

(1)podjetje, ki

(2)opravlja gospodarsko dejavnost, pri čemer

(3)ima sama izvajana storitev splošen gospodarski pomen,

(4)država članica pa je izvajanje javne službe podelila z oblastnim aktom, ki izpolnjuje določene formalne kriterije, izoblikovane v sodni praksi SEU.

Prvič, drugi odstavek
člena PDEU se uporablja za "podjetja", kar je SEU opredelilo kot "vsak subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na pravni status subjekta in način njegovega financiranja". 73 Subjekti, da štejejo za podjetja, niso nujno ustanovljeni v skladu z gospodarskim pravom in lahko imajo kakršno koli drugo pravno priznano obliko. 74 Tudi vprašanje lastništva ni pomembno. Tako zasebni kot javni subjekti, ki se kvalificirajo kot "podjetja", so enako podvrženi konkurenčnim predpisom. 75
Drugič, da se lahko uporabi drugi odstavek
člena PDEU, mora zadevni subjekt izvajati gospodarsko dejavnost. V skladu s sodno prakso SEU je vsaka dejavnost, ki vključuje ponujanje blaga in storitev na določenem trgu, gospodarska dejavnost; to je storitev, ki se praviloma opravlja za plačilo. Bistveni element plačila je, da pomeni ekonomsko vrednost zadevne storitve. 76 Pridobivanje dobička ni bistveno. 77
Ali subjekt lahko šteje za podjetje, je treba presojati za vsak primer posebej, ob upoštevanju okoliščin, značilnih za posamezen položaj. 78 Ustavno sodišče je v zvezi z merili, ki jih mora spoštovati država članica pri uporabi koncepta SSGP, SEU postavilo vprašanje za predhodno odločanje. SEU je odgovorilo, da pravna oseba, kot je organizacija, opravlja gospodarsko dejavnost in je zato podjetje v smislu drugega odstavka
člena PDEU. 79
Tretjič, v skladu z ustaljeno sodno prakso SEU ima storitev splošen gospodarski pomen, če ima ta pomen posebne značilnosti v primerjavi s pomenom drugih gospodarskih dejavnosti. 80 Konkretno pa je SEU že razsodilo, da so nekateri vidiki ravnanja z odpadki, kot sta njihovo zbiranje in obdelava, ob upoštevanju njihovega pomena za varstvo okolja in varovanje zdravja ljudi lahko predmet SSGP, zlasti kadar je zadevna storitev namenjena reševanju okoljske problematike. 81 V obravnavanem primeru je SEU sprejelo stališče, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO prispeva k zagotavljanju učinkovite uporabe sistemov PRO, zato je ta dejavnost v splošnem gospodarskem interesu in ima posebne značilnosti v primerjavi z drugimi gospodarskimi dejavnostmi ter je zato lahko predmet SSGP. 82
Četrtič, po sodni praksi SEU mora država članica, ki želi vzpostaviti SSGP, izpolniti tudi nekatera formalna merila. Država članica mora gospodarske subjekte dejansko pooblastiti za izvajanje celovite in obvezne naloge v javnem interesu z oblastnim aktom. 83 Iz sodne prakse SEU sicer izhaja precejšnja prožnost glede oblike akta, s katerim se podeli pooblastilo za opravljanje SSGP: ni treba, da je oblastni akt le zakon ali drug predpis, lahko gre za sveženj ukrepov 84 ali pa ima obliko pogodbe, vendar mora biti opredeljiv; 85 lahko gre za akt upravne narave, kot je denimo koncesija, po potrebi podeljena za izpolnitev zakonskih obveznosti, naloženih zadevnemu podjetju. 86 Poleg tega je zahteva prava EU, da morajo biti obveznosti podjetja, ki je dejansko pooblaščeno za izvajanje posebnih nalog javnega pomena, jasno opredeljene, kar pomeni, da morajo biti dovolj natančno določeni narava, trajanje in področje uporabe (obseg) javne službe, ki je naložena podjetjem, pooblaščenim za izpolnjevanje teh obveznosti. 87 S temi zahtevami se poenostavi objektivni preizkus morebitne očitne napake, ki bi jo država članica lahko storila pri prosti presoji, ki jo ima za vzpostavitev SSGP. 88
V skladu s prvim odstavkom
člena ZVO-2 organizacija, zadolžena za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, izvaja dejavnost na podlagi dovoljenja, ki ga prav za to izda pristojno ministrstvo. Po enotnih stališčih pravne teorije je dovoljenje upravni akt v obliki odločbe, s katerim pristojni organ posamezniku (ali pravni osebi) dovoli določeno ravnanje, ki je sicer prepovedano ali omejeno, ali pa pogojuje izvajanje določene dejavnosti. Tak akt ima praviloma konstitutiven učinek – pravica ali možnost za opravljanje dejavnosti nastane šele z izdajo dovoljenja (npr. gradbeno dovoljenje, obratovalno dovoljenje, vozniško dovoljenje). 89 Ključni značilnosti dovoljenja sta njegova individualnost in konkretnost: dovoljenje velja za točno določen subjekt in za točno določen primer ali dejavnost. 90 Dovoljenje pa je tudi akt upravne narave v smislu prava EU, saj je SEU že pripoznalo dovoljenje kot akt, s katerim je subjektu zaupano izvajanje posebne naloge javnega pomena. 91 Poleg tega ZVO-2 v petem odstavku
člena vsebuje natančne določbe glede vsebine in obsega obveznosti, ki jih ima enotna organizacija v okviru te dejavnosti. Peti odstavek
člena ZVO-2 določa še, da se dovoljenje izda za nedoločeno obdobje od njegove pravnomočnosti, s čimer je določeno tudi njegovo trajanje, tj. za nedoločen čas. 92
Glede na navedeno ZVO-2 organizacijo dejansko pooblašča za opravljanje SSGP, pri čemer so posebne naloge javnega pomena jasno opredeljene, kar pomeni, da so dovolj natančno določeni narava, trajanje in področje uporabe (obseg) javne službe. Poleg tega je SEU že v sodbi v zadevi Interzero in drugi za navedeno dovoljenje sprejelo stališče, da je z ureditvijo po ZVO-2 očitno izpolnjena zahteva prava EU po oblastnem aktu, s katerim je podeljeno opravljanje SSGP. 93
Ustavno sodišče tako ugotavlja, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO pomeni storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu prava EU. To okoliščino bo Ustavno sodišče kot pravno odločilno upoštevalo pri nadaljnji presoji izpodbijane zakonske ureditve. B. – VI. Presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov
Pobudniki iz zadeve št. U-I-220/22 pavšalno zatrjujejo nejasnost celotnega poglavja 2.2 ZVO-2, ki ureja sistem PRO. Ureditev naj bi bila notranje neskladna in na prvi pogled neizvedljiva. Pobudniki zatrjujejo, da je ureditev sistema PRO v ZVO-2 nejasna, konfuzna, pomensko odprta in dopušča možnost različnih razlag zakonskega besedila, zato naj bi bila v neskladju z
in
členom ter drugim odstavkom
člena Ustave, ker naj bi omogočala preširok prenos pooblastil za urejanje zakonske materije na izvršilno vejo oblasti.
Ustavno sodišče pavšalnih očitkov pobudnikov o neskladnosti celotne zakonske ureditve sistema PRO z načelom delitve oblasti (
člen Ustave) in načelom zakonitosti (drugi odstavek
člena Ustave) ne more presojati. Pobudniki niti niso jasno navedli, katera zakonska določba in iz katerih razlogov naj ne bi izpolnjevala zahtev načela delitve oblasti (
člen Ustave) in načela zakonitosti iz drugega odstavka
člena Ustave. Zgolj s pavšalnim zatrjevanjem, da naj bi bila v zakonu preširoka pooblastila za urejanje sistema PRO s podzakonskimi predpisi, pobudniki ne morejo izkazati protiustavnosti z vidika načela delitve oblasti iz drugega odstavka
člena Ustave in načela zakonitosti iz drugega odstavka
člena Ustave. 94 Ustavno sodišče lahko presoja le tiste zakonske določbe, pri katerih so pobudniki dovolj določno navedli argumente, s katerimi utemeljujejo nejasnost in nedoločnost izpodbijanih zakonskih določb.
Iz ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče očitke o nejasnosti zakonske ureditve presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti (
člen Ustave). 95 Eno od načel pravne države iz
člena Ustave zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti njihovo vsebino in namen. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov med drugim zahteva, da so pojmi opredeljeni jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisa pa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz
člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, ko s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegova vsebina (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi). Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo. 96 Presoja prvega in drugega odstavka
člena ZVO-2
Pobudniki trdijo, da sta prvi in drugi odstavek
člena ZVO-2 nejasna, ker naj bi zakonodajalec v prvem odstavku
člena ZVO-2 uporabil pojem "proizvajalci iz prvega odstavka
člena ZVO-2", v drugem odstavku
člena ZVO-2 pa "proizvajalci istovrstnih proizvodov", zato naj ne bi bilo mogoče jasno ugotoviti, kateri proizvajalci imajo možnost samostojnega izpolnjevanja obveznosti PRO in kateri proizvajalci so dolžni skupno izpolnjevati obveznosti PRO. Pobudniki se pri tem sklicujejo tudi na mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (v nadaljevanju ZPS).
V
točki
člena ZVO-2 je opredeljen pojem proizvajalec proizvodov. To je povzročitelj obremenitve, ki pri svoji dejavnosti razvija, izdeluje, dodeluje, obdeluje, prodaja ali uvaža določene vrste proizvodov. Iz prvega odstavka
člena ZVO-2 izhaja, da je nekaterim proizvajalcem naložena obveznost PRO. V prvem odstavku
člena ZVO-2 je določen obseg obveznosti tistih proizvajalcev, ki imajo obveznost PRO. Iz drugega in tretjega odstavka
člena ZVO-2 izhaja, da lahko proizvajalci svojo obveznost izpolnjujejo v dveh oblikah, in sicer kot skupno izpolnjevanje obveznosti in kot samostojno izpolnjevanje obveznosti. Iz tretjega odstavka
člena ZVO-2 tudi izhaja, da se lahko proizvajalci praviloma sami odločijo, v kakšni obliki bodo izpolnjevali svojo obveznost. Možnost izbire pa ne velja za tiste proizvajalce, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, namenjene za gospodinjstvo.
V prvi povedi prvega odstavka
člena ZVO-2 je določeno, kateri proizvajalci so dolžni skupno izpolnjevati obveznosti PRO. Zakon se pri tem sklicuje na prvi in tretji odstavek
člena ZVO-
Ob upoštevanju prvega in tretjega odstavka
člena ZVO-2 je mogoče jasno ugotoviti, da morajo skupno izpolnjevati obveznosti PRO tisti proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, namenjene za gospodinjstvo, in tisti proizvajalci, ki ne dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvodov, namenjenih za gospodinjstvo, in se ne bodo odločili za samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO.
Ustavno sodišče ne more slediti navedbam pobudnikov, da naj bi uporaba pojma "proizvajalci istovrstnih proizvodov" iz drugega odstavka
člena ZVO-2 pomenila, da so dolžni vsi proizvajalci istovrstnih proizvodov skupno izpolnjevati obveznost PRO. Posamezne zakonske določbe je treba razlagati v okviru zakona kot celote. 97 Ob upoštevanju, da je zakonodajalec v prvem odstavku
člena ZVO-2 določil, kateri proizvajalci so dolžni skupno izpolnjevati obveznost PRO, je s pomočjo sistematične razlage mogoče ugotoviti, da se tudi drugi odstavek
člena ZVO-2 nanaša le na tiste proizvajalce istovrstnih proizvodov, ki so dolžni skupno izpolnjevati obveznosti. To potrjuje tudi naslov
člena ZVO-2, iz katerega jasno izhaja, da
člen ZVO-2 ureja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, kar pomeni, da ne ureja tistih proizvajalcev, ki bodo obveznost PRO izpolnjevali samostojno. Samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO je namreč urejeno v samostojni zakonski določbi (
člen ZVO-2). To pomeni, da se tudi drugi odstavek
člena ZVO-2 nanaša na tiste proizvajalce istovrstnih proizvodov, ki so skladno s prvim odstavkom
člena ZVO-2 dolžni skupno izpolnjevati obveznost PRO. Pobudniki tudi ne morejo nejasnosti utemeljiti s sklicevanjem na mnenje ZPS, ki se je nanašalo na besedilo predloga zakona, drugačno od sedaj veljavnega.
Iz navedenega izhaja, da prvi in drugi odstavek
člena ZVO-2 nista v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz
člena Ustave (
točka izreka). Presoja šestega odstavka
člena ZVO-2
Pobudniki trdijo, da naj bi bil šesti odstavek
člena ZVO-2, ki ureja prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav, nejasen. Menijo, da ni mogoče jasno ugotoviti, koga zavezuje prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav. Iz zakonskega besedila naj bi izhajalo, da se nanaša na tri subjekte (organizacijo, proizvajalce in proizvajalce, ki imajo lastniški delež v organizaciji). Zakonsko besedilo pa v nadaljevanju uporablja dvojinsko obliko glagola (ne smeta biti). Glede na to naj ne bi bilo jasno, ali se prepoved nanaša le na proizvajalca, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ali na vse proizvajalce.
Šesti odstavek
člena ZVO-2 določa, kot trdijo pobudniki, da "[…] organizacija in proizvajalec, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ne smeta biti […]". Zgolj jezikovna razlaga bi potrjevala stališča pobudnikov, da je v šestem odstavku
člena ZVO-2 določena prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav vseh proizvajalcev z izvajalci.
Peti in šesti odstavek
člena ZVO-2 z namenom zagotavljanja in ohranjanja konkurenčnosti na trgu ravnanja z odpadki določata prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo in izvajalci. Iz petega odstavka
člena ZVO-2 izhaja, da se prepoved nanaša na organizacijo in proizvajalce, ki imajo lastniški delež v organizaciji. Tudi iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil namen zakonodajalca v petem in v šestem odstavku
člena ZVO-2 enak: določiti prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med izvajalci in tistimi proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije. Bistveni namen petega in šestega odstavka
člena ZVO-2 je namreč zmanjšati nasprotje interesov med organizacijo in izvajalci. Zato lahko cilj te zakonske ureditve doseže le ureditev, po kateri te prepovedi ne veljajo samo za organizacijo, temveč tudi za proizvajalce, ki imajo poslovni delež v organizaciji. Ureditev, po kateri bi te prepovedi veljale tudi za proizvajalce, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, temveč morajo z njo skleniti le pogodbo, pa ne bi z ničimer prispevala k cilju ureditve. Tudi iz mnenja Vlade izhaja, da je dodatna beseda "proizvajalci" v zakonsko besedilo vključena po pomoti, ker izhaja tudi iz nadaljevanja zakonske določbe, ki uporablja dvojinsko glagolsko obliko, na kar opozorijo tudi pobudniki. Ker je mogoče z namensko in sistematično razlago ugotoviti pravi pomen zakonske določbe, iz zakonskega besedila pa tudi nedvomno izhaja, da gre za očitno pomoto v uradnem besedilu zakona, šesti odstavek
člena ZVO-2 ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (
točka izreka). Presoja drugega odstavka
člena ZVO-2
Pobudniki zatrjujejo, da je v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov tudi drugi odstavek
člena ZVO-2, ki določa začetek uporabe posameznih zakonskih določb ZVO-
Drugi odstavek
člena ZVO-2 naj bi med drugim določal, da se bo osmi odstavek
člena ZVO-2 začel uporabljati
Pobudniki navajajo, da so proizvajalcem na podlagi prvega odstavka
člena ZVO-2 naložene obveznosti, ki naj bi jih podrobneje uredila Vlada v zgoraj navedenem podzakonskem predpisu. Pri tem opozarjajo, da so dolžni v skladu s prvim odstavkom
člena ZVO-2 obveznosti izpolniti, še preden bo Vlada dolžna izdati podzakonski predpis iz osmega odstavka
člena ZVO-
Zato naj bi bil njihov pravni položaj negotov.
Osmi odstavek
člena ZVO-2 vsebuje izvršilno klavzulo, na podlagi katere je Vlada dolžna v podzakonskem predpisu podrobneje predpisati določena vprašanja izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. 98 Iz prvega odstavka
člena ZVO-2 izhaja, da je ZVO-2 začel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, tj.
V drugem odstavku
člena ZVO-2 je zakonodajalec določil, da se nekatere določbe ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, začnejo uporabljati šele s
Med drugimi določbami naj bi se s
2023 začel uporabljati tudi osmi odstavek
člena ZVO-
Dejstvo, da je zakonodajalec določil, da se zakonska določba, ki je pravna podlaga za izdajo podzakonskega predpisa, začne uporabljati s
2023, ne pomeni, da Vlada ne bi smela pred tem datumom izdati podzakonskega predpisa iz osmega odstavka
člena ZVO-
Podzakonski predpis za izvrševanje zakona se ne sme izdati le pred začetkom veljavnosti zakona. Pravna podlaga za izdajo podzakonskega predpisa iz osmega odstavka
člena ZVO-2 pa je začela veljati s potekom vakacijskega roka, tj.
2022 (prvi odstavek
člena ZVO-2). Pri razlagi, v katerem roku je Vlada dolžna izdati navedeni podzakonski predpis, je treba upoštevati drugo alinejo četrtega odstavka
člena ZVO-2, v kateri je zakonodajalec izrecno določil, da mora Vlada predpis iz osmega odstavka
člena ZVO-2 izdati v treh mesecih po uveljavitvi tega zakona. Pojem uveljavitev v splošnem pogovornem jeziku pomeni narediti, da postane kaj veljavno. 99 Tudi iz Nomotehničnih smernic Službe Vlade za zakonodajo izhaja, da se pojem uveljavitev zakona nanaša na trenutek začetka njegove veljavnosti. 100 To pomeni, da je bila Vlada dolžna podzakonski akt iz osmega odstavka
člena ZVO-2 izdati do
Ker iz prvega odstavka
člena ZVO-2 ne izhaja, da bi bile proizvajalcem ali organizaciji pred tem datumom naložene kakršne koli obveznosti, trditve pobudnikov, da naj bi bili dolžni obveznosti izpolniti, še preden je bila Vlada dolžna izdati podzakonski predpis iz osmega odstavka
člena ZVO-2, ne držijo.
Glede na navedeno drugi odstavek
člena ZVO-2 ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (
točka izreka). Presoja prvega in tretjega odstavka
člena ZVO-2 z vidika načela zakonitosti iz prvega odstavka
člena Ustave
Pobudniki zatrjujejo, da sta prvi in tretji odstavek
člena ZVO-2, ki sta prekrškovni normi, v neskladju z domnevo nedolžnosti iz
člena Ustave in z načelom zakonitosti iz
člena Ustave. Menijo, da ni jasno določeno, koga pravna norma zavezuje, saj naj zakon ne bi definiral pojma obstoječi proizvajalci. Poudarjajo, da tudi ni jasno opredeljena vsebina prepovedanega ravnanja. Menijo, da ni jasno določeno, kdaj so proizvajalci dolžni ustanoviti organizacijo in kdaj so se ji dolžni le pridružiti in kdaj naj bi opustitev dolžnega ravnanja pomenila prepovedano ravnanje.
Iz tretjega odstavka
člena ZVO-2 izhaja, da določa sankcijo tudi za opustitev dolžnega ravnanja, ki je opredeljeno v drugem odstavku
člena ZVO-2, ki ureja prehodni režim za tiste proizvajalce, ki lahko skladno s četrtim odstavkom
člena ZVO-2 samostojno izpolnjujejo obveznosti PRO. Ker pobudniki tej določbi ne nasprotujejo, lahko Ustavno sodišče presoja tretji odstavek
člena ZVO-2 le, kolikor ureja položaj obstoječega proizvajalca, ki mora svojo obveznost PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz
člena ZVO-
Pobudniki zatrjujejo, da sta zgoraj navedeni določbi nejasni, ker niso jasno določeni zavezanci zapovedanega ravnanja in vsebina prepovedanega ravnanja. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da so ti očitki pobudnikov upoštevni z vidika načela zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka
člena Ustave, ne pa z vidika domneve nedolžnosti iz
člena Ustave. Načelo zakonitosti iz prvega odstavka
člena Ustave, ki po ustaljeni ustavnosodni presoji velja tudi na področju prekrškovnega prava, 101 je namreč s prepovedjo (zakonske in pravne) analogije strožje od načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov kot enega od načel pravne države iz
člena Ustave, ki se nanaša na vse predpise.
V skladu z načelom zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka
člena Ustave nihče ne sme biti kaznovan za dejanje, za katero ni zakon določil, da je kaznivo, in ni zanj predpisal kazni, še preden je bilo dejanje storjeno. Iz tega načela med drugim izhaja, da morajo biti kazniva ravnanja (kazniva dejanja in prekrški) opredeljena tako, da je mogoče vnaprej in popolnoma jasno razmejiti med ravnanji (storitvami ali opustitvami), ki so kazniva, in tistimi, ki v polje kaznivosti ne spadajo. 102 S tem se zagotavlja pravna varnost ter preprečuje samovoljna in arbitrarna uporaba državnega kaznovalnega sankcioniranja v situacijah, ki ne bi bile vnaprej dovolj točno opredeljene. 103 Kazenskopravna oziroma prekrškovna norma izpolnjuje zahtevo po določnosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino prepovedanega ravnanja in če je ravnanje organov, ki naj normo uporabijo, določno in predvidljivo. 104 Samo dejstvo, da je pri določitvi kakšnega znaka kaznivega ravnanja uporabljen pomensko odprt izraz, še ne pomeni, da je kršena zahteva po določnosti kaznovalnopravnih predpisov. Vsebina pomensko odprtega izraza pa mora biti v stiku s konkretnim primerom vsebinsko določljiva z uporabo ustreznih razlagalnih metod, uveljavljenih v kaznovalnem pravu. 105 Meje še dopustne pomenske odprtosti pojmov, s katerimi so opredeljeni znaki kaznivih dejanj in prekrškov, ni mogoče opredeliti vnaprej za vsak posamezen pravno urejen primer, saj jo soopredeljujejo tudi okoliščine urejanega področja družbenega življenja v povezavi z zahtevo po (še vedno splošni in abstraktni) vrednostno konsistentni normativni ureditvi.
Prvi in tretji odstavek
člena ZVO-2 skupaj tvorita p

🔗 Na uradni vir

Razlaga UI na podlagi uradnega besedila zakona. Okvirna, ne nadomešča pravnega nasveta.

Odločba, – o ugotovitvi, da prvi do četrti odstavek 37. člena, prvi in tretji do dvanajsti odstavek 38. člena, deveti odstavek 39. člena, prvi in peti