Najvyšší súd 8 Sžo 171/2008 Slovenskej republiky U Z N E S E N I E Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci navrhovateľa: Krajský prokurátor v Banskej Bystrici, proti odporcovi: Obec Dolné Plachtince, zastúpený advokátom JUDr. J. V., o preskúmanie zákonnosti uznesenia Obecného zastupiteľstva Obce Dolné Plachtince zo dňa 26.júna 2007 č. 9/2007, konajúc o odvolaní odporcu proti uzneseniu Krajského súdu v Banskej Bystrici č.k. 23 S 20/2008-47 zo dňa 23.apríla 2008, takto r o z h o d o l : Najvyšší súd Slovenskej republiky uznesenie Krajského súdu v Banskej Bystrici č.k. 23 S 20/2008-47 zo dňa 23.apríla 2008 p o t v r d z u j e . Účastníkom náhradu trov odvolacieho konania n e p r i z n á v a . O d ô v o d n e n i e : Krajský súd v Banskej Bystrici napadnutým uznesením č.k. 23 S 20/2008-47 zo dňa 23. apríla 2008 zrušil uznesenie Obecného zastupiteľstva v Dolných Plachtinciach č. 9/2007 zo dňa 26. júna 2007, účastníkom náhradu trov konania nepriznal. Krajský súd v Banskej Bystrici sa stotožnil s názorom navrhovateľa, že odporca nebol oprávnený vydať uznesenie, ktorým zamietol návrh rady školy pri Základnej škole v Dolných Plachtinciach na obsadenie funkcie riaditeľa Základnej školy v Dolných Plachtinciach, do ktorej bola navrhnutá Paedr. A. P. V čase prijímania zákona č. 596/2003 Z.z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve (ďalej len školský zákon) poznámka č. 13 k ustanoveniu § 3 ods. 11 tohto zákona obsahovala odkaz na ustanovenie § 11 ods. 4 písm.
- k)zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o obecnom zriadení). Avšak, vzhľadom na novelizáciu zákona o obecnom zriadení bol s účinnosťou od 1. júla 2004 text ustanovenia § 11 ods. 4 písm.
- k)premietnutý do ustanovenia § 11 ods. 4 písm.
- l)zákona o obecnom zriadení. Tým však nebol zmenený odkaz č. 13 v ustanovení § 3 ods. 11 školského zákona na ustanovenie § 11 ods. 4 písm.
- k)zákona o obecnom zriadení. Odkaz na iný zákon v texte zákona ako 8 Sžo 171/2008 2 i poznámka pod čiarou nemajú normatívny charakter, a preto je treba ho vysvetľovať a aplikovať z hľadiska jeho obsahu a nie formálneho znenia. Z toho vyplýva, že obecné zastupiteľstvo si nemôže na základe takejto argumentácie osvojiť kompetenciu, čo mu zo zákona nevyplýva a ktorú kompetenciu má výlučne iba starosta obce. Proti tomuto uzneseniu krajského súdu podal odporca v zákonnej lehote odvolanie, v ktorom navrhol uznesenie krajského súdu zmeniť a návrh navrhovateľa zamietnuť. Uviedol, že vo veci menovania riaditeľov škôl sa obec ako zriaďovateľ základnej školy riadi ustanoveniami školského zákona. Vo veci vymenúvania a odvolávania riaditeľov školy alebo školského zariadenia, ktorého zriaďovateľom je orgán podľa § 2 ods. 1 písm.
- b)až písm.
- d)vystupuje za zriaďovateľa starosta obce, predseda samosprávneho kraja alebo prednosta krajského školského úradu. Starosta obce vystupuje navonok za zriaďovateľa; nie je mu však zákonom daná právomoc o menovaní rozhodovať. Rozhodovacia právomoc je daná ustanovením § 11 ods. 4 písm.
- l)zákona o obecnom zriadení obecnému zastupiteľstvu. Kompetenciu starostu rozhodovať v predmetnej oblasti upravuje ustanovenie § 13 ods. 3 písm.
- c)a § 13 ods. 5 zákona o obecnom zriadení. Podľa odporcu nie je vymenúvanie riaditeľov základných škôl správnym konaním a navyše riaditeľ základnej školy s právnou subjektivitou nie je zamestnancom obce, starosta nie je oprávnený o vymenovaní rozhodovať. Jeho zastupovanie zriaďovateľa navonok spočíva v podpise samotného menovania (na základe uznesenia obecného zastupiteľstva). Obecné zastupiteľstvo bolo oprávnené rozhodovať o menovaní riaditeľa základnej školy na základe ustanovenia § 11 ods. 4 písm.
- l)zákona o obecnom zriadení. Obec Dolné Plachtince ako zriaďovateľ Základnej školy v Dolných Plachtinciach pri schvaľovaní uznesenia č. 9/2007 z 26.júna 2007 nekonala v rozpore so zákonom, ale dodržala zákonný postup pri vymenúvaní riaditeľa školy podľa školského zákona a zákona o obecnom zriadení v znení platnom ku dňu schvaľovania uznesenia č. 9/2007. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku) po preskúmaní napadnutého uznesenia krajského súdu ako aj konania, ktoré mu predchádzalo, dospel k záveru, že odvolaniu odporcu nemožno priznať úspech. Rozhodol bez nariadenia odvolacieho pojednávania v zmysle ustanovenia § 250ja ods. 2 v spojení s § 214 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku. Najvyšší súd Slovenskej republiky sa primárne zaoberal vzťahom medzi zákonom o obecnom zriadení a školským zákonom. Zákon o obecnom zriadení upravuje postavenie obcí, miest a ich orgánov. Je základným všeobecným právnym predpisom v oblasti územnej samosprávy. Na druhej strane, školský zákon upravuje pôsobnosť, organizáciu a úlohy orgánov štátnej správy v školstve, obcí, samosprávnych krajov a orgánov školskej samosprávy a určuje ich pôsobnosť 8 Sžo 171/2008 3 v oblasti výkonu štátnej správy v školstve a školskej samosprávy, v oblasti tvorby siete škôl, školských zariadení, stredísk praktického vyučovania a pracovísk praktického vyučovania Slovenskej republiky, zaraďovania, vyraďovania a zmien v sieti a v oblasti zriaďovania a zrušovania škôl, školských zariadení, stredísk praktického vyučovania a pracovísk praktického vyučovania (§ 1 školského zákona). Keďže sa školský zákon týka určitej, presne vymedzenej časti pôsobnosti obcí v oblasti správy školstva, jednoznačne z toho vyplýva, že vzťah medzi zákonom o obecnom zriadení a školským zákonom je na úrovni všeobecný – špeciálny zákon. Všeobecným zákonom v tomto prípade je zákon o obecnom zriadení a špeciálnym zákonom je školský zákon. Na základe toho sa uplatní zásada lex specialis derogat legi generali (špeciálny zákon alebo jeho ustanovenie ruší všeobecný zákon alebo jeho ustanovenie). Z uvedeného vyplýva, že obec, resp. starosta obce mal postupovať podľa ustanovení školského zákona. Riaditeľa vymenúva na dobu funkčného obdobia a odvoláva zriaďovateľ školy alebo zriaďovateľ školského zariadenia; ak je zriaďovateľom orgán podľa § 2 ods. 1 písm.
- b)až písm.
- d)pri vymenúvaní a odvolaní riaditeľa školy alebo riaditeľa školského zariadenia vystupuje starosta obce (§ 3 ods. 1 a ods. 11 školského zákona). To znamená, že starosta obce nielen podpisuje samotné vymenovanie riaditeľa školy alebo školského zariadenia, ale sa aj aktívne podieľa na rozhodovaní. V tomto kontexte odvolací súd dáva do pozornosti ustanovenie § 3 ods. 2, podľa ktorého ak je zriaďovateľom orgán podľa ustanovenia § 2 ods. 1 písm.
- b)až d), vymenúva riaditeľa na päťročné funkčné obdobie zriaďovateľ na návrh rady školy v lehote do 30 kalendárnych dní odo dňa predloženia návrhu. Rada školy predkladá návrh na kandidáta na riaditeľa na základe výberového konania (§ 4) okrem kandidáta, ktorý bol odvolaný podľa odsekov 7 a 8. Návrh rady školy je pre zriaďovateľa záväzný, ak tento zákon neustanovuje inak. Postavenie a pôsobnosť rady školy upravuje § 2 ods. 2 písm. a), § 3, § 24 a § 25. V predmetnej právnej veci mal na základe uvedených skutočností rozhodnúť o vymenovaní alebo o odvolaní riaditeľa Základnej školy Dolné Plachtince starosta obce Dolné Plachtince na návrh rady školy, nie obecného zastupiteľstva. Obecné zastupiteľstvo nemá právomoc, nie je vecne príslušné, rozhodovať o vymenovaní alebo odvolaní riaditeľa základnej školy alebo školského zariadenia. Ak tak urobilo a rozhodlo o vymenovaní alebo odvolaní riaditeľa, ide o paakt, ničotný akt. Ničotný správny akt je aktom, ktorý má také závažné vady, že nemôže byť platným a nemôže vyvolať žiadne právne účinky. Na takýto správny akt sa hľadí, ako keby ho správny orgán vôbec nevydal. U ničotného správneho aktu sa nemôže použiť zásada prezumpcie správnosti, pretože nejde o správny akt, ale paakt. Najzávažnejšími vadami, ktoré majú vždy za následok ničotnosť správneho aktu, sú prípady, keď správny orgán vydal rozhodnutie mimo rámec svojej rozhodovacej právomoci tým, že vykročil z právom mu prikázaného predmetu, obsahu a rozsahu správnej činnosti. 8 Sžo 171/2008 4 V tejto právnej veci neobstojí námietka odporcu poukazujúca na ustanovenie § 11 ods. 4 písm.
- l)zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého obecné zastupiteľstvo zriaďuje, zrušuje a kontroluje rozpočtové a príspevkové organizácie obce a na návrh starostu vymenúva a odvoláva ich vedúcich (riaditeľov), zakladá a zrušuje obchodné spoločnosti a iné právnické osoby a schvaľuje zástupcov obce do ich štatutárnych a kontrolných orgánov, ako aj schvaľuje majetkovú účasť obce v právnickej osobe. Ako už bolo uvedené vyššie, toto ustanovenie zákona o obecnom zriadení má všeobecný charakter, ak však osobitný zákon (v tomto prípade školský zákon) upravuje odlišný postup vymenúvania a odvolávania riaditeľa školy alebo školského zariadenia, je potrebné postupovať podľa osobitného zákona. Najvyšší súd Slovenskej republiky sa nestotožnil s názorom odporcu, že v prípade vymenovania riaditeľa školy nejde o správne konanie. Z ustanovenia § 38 ods. 4 školského zákona vyplýva, že na rozhodovanie podľa školského zákona sa použije zákon o správnom konaní č. 71/1967 Zb. Správny poriadok s výnimkou tam uvedených prípadov, o ktoré však v tejto veci nejde. Správny poriadok je treba použiť na konanie v súvislosti s rozhodovacou činnosťou správneho orgánu v prípade, že: - ide o konanie, v ktorom v oblasti verejnej správy správne orgány rozhodujú o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických alebo právnických osôb (tzv. pozitívne vymedzenie rozsahu pôsobnosti, - osobitný zákon výslovne aplikáciu správneho poriadku nevylučuje (tzv. negatívne vymedzenie rozsahu pôsobnosti). Konanie správneho orgánu predstavuje stanovený postup, ktorý správny orgán musí dodržiavať pri rozhodovaní v konkrétnych veciach. Výsledkom rozhodovania ako prejavu výkonu verejnej moci správneho orgánu je vydanie rozhodnutia, ktoré sa vzťahuje na právne postavenie fyzických a právnických osôb. Správny poriadok je procesnoprávnym predpisom, ktorý má všeobecný charakter. Novela správneho poriadku – zákon č. 527/2003 Z.z. – výslovne zakotvila tzv. subsidiárny charakter správneho poriadku vo vzťahu k osobitným zákonom upravujúcim rozhodovanie správnych orgánov. To znamená, že ak osobitný zákon úplne nevylúčil uplatňovanie správneho poriadku, správny orgán pri rozhodovaní podľa tohto osobitného zákona použije zákon č. 71/1967 Zb. v plnom rozsahu. V tomto prípade školský zákon na použitie Správneho poriadku priamo odkazuje. Vzhľadom na vyššie citované zákonné ustanovenia odvolací súd dospel k záveru, že rozhodnutie starostu obce o vymenovaní riaditeľa školy alebo školského zariadenia podľa školského zákona treba považovať za individuálny správny akt týkajúci sa práv dotknutého riaditeľa, pričom jedným zo základných práv subjektu je 8 Sžo 171/2008 5 (v prípade negatívneho rozhodnutia) možnosť domôcť sa ochrany svojich práv na príslušnom orgáne v rámci správneho konania, resp. na súde. Na základe uvedených skutočností Najvyšší súd Slovenskej republiky dospel k záveru, že právny názor navrhovateľa ako aj krajského súdu, že obecné zastupiteľstvo nebolo vecne príslušné na rozhodnutie o nevymenovaní riaditeľa školy, je správny. Preto napadnuté uznesenie Krajského súdu v Banskej Bystrici č.k. 23 S 20/2008-47 zo dňa 23.apríla 2008 ako vecne správne potvrdil (§ 219 ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku). O náhrade trov konania rozhodol v zmysle ustanovenia § 224 ods. 1 v spojení s § 250k ods. 14 Občianskeho súdneho poriadku a účastníkom ich náhradu nepriznal. P o u č e n i e : Proti tomuto uzneseniu opravný prostriedok nie je prípustný. V Bratislave dňa 4. decembra 2008 JUDr. Eva Babiaková, CSc., v. r. predsedníčka senátu Za správnosť vyhotovenia: Nikoleta Adamovičová