Obsah (6)

§ 452§ 19§ 21§ 23§ 28§ 462

Súd: Najvyšší súd SR Spisová značka: 10Asan/10/2017 Identifikačné číslo spisu: 1016200989 Dátum vydania rozhodnutia: 27.04.2018 Meno a priezvisko: JUDr. Zuzana Ďurišová Funkcia: sudca ECLI: ECLI:SK:NS

ustanovenia § 191 ods. 1 písm. g/ zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „S.s.p.“) zrušil rozhodnutie žalovaného č. 1373/2016 zo dňa 16.05.2016, ako aj rozhodnutie orgánu verejnej správy prvej inštancie č. 2016/00014-3 zo dňa 21.03.2016 a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie. Žalobcovi priznal voči žalovanému právo na náhradu trov konania.

1. V odôvodnení napadnutého rozhodnutia krajský súd konštatoval, že po preskúmaní zákonnosti rozhodnutia žalovaného, ako aj rozhodnutia orgánu verejnej správy prvého stupňa dospel k záveru, že je potrebné obe rozhodnutia zrušiť, nakoľko došlo k podstatnému porušeniu ustanovení v konaní pred orgánom verejnej správy, ktoré mohlo mať za následok vydanie nezákonných rozhodnutí.
2. Krajský súd dal za pravdu žalobcovi, že v administratívnom konaní bola porušená zásada dvojinštančnosti konania. Mal za to, že žalobca správne poukázal v žalobe na porušenie tejto zásady s odkazom na uvádzanú judikatúru. Súd vyjadril súhlas so žalobcom, že takýto postup spochybňuje nezávislosť a objektívnosť v konaní orgánu verejnej správy prvého stupňa, pretože odvolací orgán sám kontrolu vykonal, spísal záznam z tejto kontroly, uložil prvostupňovému správnemu orgánu sankcionovať kontrolovaný subjekt za zistené nedostatky a potom rozhodoval o odvolaní.
3. V ďalšom uviedol, že základom zásady dvojinštančnosti nie je, aby o odvolaní rozhodol iba iný orgán, ale aby o ňom tiež rozhodla iná osoba, ktorá doposiaľ s konkrétnym prípadom nemala nič spoločného a nie je tak zaťažená úvahami a myšlienkovými pochodmi pracovníka, ktorý vo veci rozhodoval v prvom stupni s tým, že poukázal na právny názor vyslovený Najvyšším správnym súdom Českej republiky v rozsudku zo dňa 29.07.2006 vo veci sp. zn. 2Afs143/2004-105 alebo Ústavného súdu Českej republiky v náleze zo dňa 16.05.2007 sp. zn. IV. ÚS 493/
5. Konštatoval, že námietku žalobcu týkajúcu sa dvojinštančnosti považoval za kľúčovú, nakoľko išlo o procesné pochybenie orgánu verejnej správy, a preto s ostatnými námietkami žalobcu uvedenými v žalobe sa podrobne nezaoberal.
6. Vo vzťahu k námietke žalobcu o nepreskúmateľnosti zhromaždených dôkazov a výkonu úradnej kontroly potravín uviedol, že tieto jeho námietky v danej veci nie sú

krajského súdu takého charakteru, aby mohli privodiť nezákonnosť rozhodnutia.

1. Dodal, že námietka žalobcu týkajúca sa protiprávneho stavu neobstojí vzhľadom na priloženú fotodokumentáciu v administratívnom spise. Z nej pre krajský súd vyplynulo znečistenie zariadení na predajnej ploche, nesplnenie podmienok označenia nebalených potravín počas ich predaja, porušenie zákazu umiestňovať na trh potraviny po dátume spotreby a dátume minimálnej trvanlivosti, pričom tieto nedostatky boli uvedené v zázname o kontrole.
2. Okrem vyššie uvedeného súd poznamenal, že právna úprava ust. § 28 ods. 8 zákona č. 152/1995 Z. z. o potravinách môže byť v rozpore s právom európskej únie, a to konkrétne s ust. článku 17 ods. 2 Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 178/
3. Súd mal zato, že ustanovenie spodnej hranice pokuty v sume 1.000.000 eur nespĺňa požiadavku primeranosti a to ani s prihliadnutím na to, že sa jedná o sankciu ustanovenú pre viac krát opakované porušenie zákona o potravinách. Keďže však súd zrušil napadnuté rozhodnutie z iných dôvodov, rozhodol, že nebude v tejto veci predkladať Súdnemu dvoru Európskej únie prejudiciálnu otázku ohľadom rozporu ustanovenia § 28 ods. 8 zákona o potravinách s ust. čl. 17 ods. 2 nariadenia (ES) č. 178/2002 a nebude sa viac zaoberať úvahami o rozpore ust. § 28 ods. 8 zákona o potravinách s komunitárnym právom. Súd však považoval za dôležité z hľadiska budúceho uplatňovania zákona o potravinách poukázať na vyššie uvedené skutočnosti.
4. Krajský súd po preskúmaní veci dospel k záveru, že zo strany orgánu verejnej správy došlo k podstatnému porušeniu ustanovenia v konaní pred týmto orgánom, ktoré malo za následok vydanie nezákonného rozhodnutia, a preto v zmysle § 191 ods. 1 písm. g/ S.s.p. rozhodnutie žalovaného, ako aj orgánu verejnej správy prvého stupňa zrušil a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie. II. Konanie na kasačnom súde A/
5. Rozsudok krajského súdu napadol sťažovateľ včas podanou kasačnou sťažnosťou z dôvodu, že vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci, preto navrhol, aby Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie.
6. Ku konštatovaniu súdu, že dňa 26.01.2016 vykonal prvoinštančný orgán verejnej správy dodatočnú úradnú kontrolu, ktorej účelom bolo overenie splnenia opatrení uložených na mieste pri kontrole vykonanej v kontrolovanom subjekte dňa 24.01.2016 a že nešlo o cielenú kontrolu zameranú na dodržiavanie požiadaviek zákona o potravinách sťažovateľ uviedol, že inšpektor prvoinštančného orgánu verejnej správy sa zúčastnil celoslovenskej úradnej kontroly dňa 24.01.2016 (vykonaná pod hlavičkou sťažovateľa), bol súčasťou inšpekčnej skupiny inšpektorov, ktorí kontrolu vykonali a zúčastnil sa aj dodatočnej úradnej kontroly orgánu verejnej správy prvej inštancie dňa 26.01.
8. Sťažovateľ v ďalšom uviedol, že v Zázname o úradnej kontrole potravín zo dňa 24.01.2016 nie je vyslovený žiadny názor ani inštrukcie sťažovateľa, ktorými sa malo riadiť prvostupňové rozhodnutie.
9. Konštatoval, že správne orgány svoju diskrečnú právomoc použili v rámci zákonného rámca, z tohto rámca nijakým spôsobom nevybočili, inštitút správnej úvahy nezneužili, svoje rozhodnutie dostatočným spôsobom zdôvodnili - správna úvaha pri výške a druhu pokuty bola použitá v súlade so zákonom.
10. K porušeniu zásady dvojinštančnosti konania sťažovateľ opätovne uviedol, že prvostupňové konanie bolo vedené na vecne a miestne príslušnom orgáne a o odvolaní vecne a objektívne rešpektujúc všetky zásady správneho konania v prvom rade v súlade so zásadou zákonnosti rozhodol druhostupňový orgán. Žalobcovi bolo poskytnuté reálne právo na odvolanie, ktoré aj využil a o odvolaní bolo legitímne rozhodnuté na druhom stupni, pričom rozhodoval, resp. podklady pre rozhodnutie na druhom stupni pripravoval zamestnanec, ktorý je nezávislý, o prípade v čase odvolania nemal žiadne informácie, nezúčastnil sa úradnej kontroly potravín, vo veci nevydával žiadne usmernenia pre prvostupňový orgán, preto nezávislosť a objektívnosť konania tak v tomto, ako aj vo všetkých ostatných prípadoch druhostupňového konania bola zabezpečená, a v žiadnom prípade nedošlo k porušeniu zásady dvojinštančnosti konania.
11. Dodal, že správny orgán sa o skutočnostiach, ktoré sú dôvodom pre začatie konania ex offo dozvie v prvom rade na základe vlastnej kontrolnej, resp. dozornej činnosti, ale bežné v praxi je aj to, že sa správny orgán o určitých faktoch dozvedá aj z oznámení iných subjektov, t. j. iných správnych orgánov alebo fyzických osôb, pričom je na správnom orgáne, aby posúdil, či a do akej miery sú splnené podmienky na začatie konania, či ide o porušenie alebo ohrozenie verejného záujmu alebo v danom prípade o ochranu práv a oprávnených záujmov spotrebiteľov. Je len na vecne a miestne príslušnom správnom orgáne rozhodnúť sa, či konanie začne a v prípade, ak by zistil pochybenia pri úradnej kontrole, resp. by považoval niektoré zistenia pri kontrole za vecne nesprávne alebo za nedostatočne preukázané, nie je povinný konanie začať a za každé pochybenie uložiť pokutu, k tomu nemá právo ho donútiť ani nadriadený správny orgán. Vecne a miestne príslušný správny orgán prvého stupňa je povinný dodržiavať zásadu materiálnej pravdy, teda spoľahlivo zistiť skutkový stav veci, ako aj získať pre vydanie rozhodnutia všetky nevyhnutné podklady, pričom záznam z úradnej kontroly potravín je len jedným z nich. Tak sa tomu stalo

sťažovateľa aj v tomto prípade, kde prvostupňový správy orgán na overenie stavu vykonal dodatočnú úradnú kontrolu potravín.

1. Sťažovateľ uviedol, že vykonáva všetky úkony objektívne a nestranne. Ako prvok nestrannosti bola do úradných kontrol zavedená pri kontrole prítomnosť inšpektorov z iných prvoinštančných orgánov verejnej správy, ktorí spolu so zamestnancom sťažovateľa vykonali úradnú kontrolu potravín, pričom prítomný je aj inšpektor príslušného orgánu verejnej správy prvej inštancie, čím sa v najvyššej možnej miere eliminuje riziko neobjektívneho zistenia skutočného stavu veci pri úradnej kontrole. Kontrolné zistenia sú okrem toho dokumentované aj vo forme fotodokumentácie, teda nie je žiadne podozrenie z nestranného a neobjektívneho posúdenia veci.
2. Poznamenal, že je vylúčené, aby sa zamestnanec, ktorý sa zúčastnil úradnej kontroly podieľal aj na rozhodovaní o odvolaní účastníka konania proti prvostupňovému rozhodnutiu, čo je zabezpečené dôslednou evidenciou rozhodnutí a kontrolou prerozdeľovania správnych konaní na vybavenie jednotlivým zamestnancom, a zároveň Vnútornou smernicou pre postup pri podozrení na vznik konfliktu záujmov č. 1100/2014 zo dňa 01.04.2014, preto sťažovateľ rozhoduje v druhom stupni nestranne a objektívne a jej zamestnanci nie sú ovplyvnení a nemajú ku konkrétnemu prípadu žiadne väzby.
3. Na základe vyššie uvedeného sťažovateľ vyjadril právny názor, že v žiadnom prípade v tomto systéme kontroly nedochádza k porušeniu zásady dvojinštančnosti konania. Príslušný prvoinštančný orgán verejnej správy je viazaný Ústavou Slovenskej republiky a ostatnými zákonmi a je povinný konať, ak je úradnou kontrolou zistené porušenie alebo nedodržanie príslušných všeobecne záväzných právnych predpisov a priamo aplikovateľných právnych aktov EÚ odhliadnuc od toho, kto tieto nedostatky zistil a zdokumentoval. K porušovaniu zásady dvojinštančnosti nedochádza ani z tohto dôvodu, že samotný výkon úradnej kontroly je len procesným úkonom pred možným začatím správneho konania v prípade, že pri úradnej kontrole potravín bolo zistené porušenie právnych predpisov. Nejde teda o úkony v rámci správneho konania, ale ide o úkony pred možným začatím správneho konania, pričom začatie konania a vydanie rozhodnutia je plne v réžii prvostupňového orgánu, do čoho sťažovateľ nikdy nezasahoval a ani nezasahuje. V konaní orgánu druhého stupňa neboli zistené žiadne podozrenia z neobjektívneho rozhodovania. B/
4. Žalobca vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti uviedol, že: - úradnú kontrolu potravín dňa 24.01.2016 vykonala hybridná skupina inšpektorov vytvorená sťažovateľom, ktorá nemá oporu v právnom poriadku, nakoľko štátne orgány môžu konať len to, čo im zákon výslovne dovoľuje. Sťažovateľ pri výkone predmetnej kontroly potravín zvolil postup, ktorý išiel nad rámec zákona a ktorý je nezákonný, a to aj napriek skutočnosti, že dôvody sťažovateľa pre vytvorenie takejto skupiny boli legitímne. Mal za to, že nie je možné na jednej strane tvrdiť, že kontrolu potravín vykonal prvostupňový orgán a na druhej strane vyhotoviť záznam z úradnej kontroly potravín pod hlavičkou druhostupňového orgánu na základe zistení inšpektorov druhostupňového orgánu, ktorí predmetnú kontrolu vykonali. Uvedeným postupom

žalobcu išiel sťažovateľ nad rámec zákona a porušil ním zásadu dvojinštančnosti konania, ako aj práva žalobcu garantované právnym poriadkom Slovenskej republiky; - dodatočnú úradnú kontrolu potravín vykonal dňa 26.01.2016 v súlade so zákonom o potravinách inšpektor z vecne a miestne príslušnej regionálnej veterinárnej a potravinovej správy, preto ak bol dodržaný zákon pri poverení osoby kompetentnej na vykonanie dodatočnej kontroly potravín, nevidel žalobca dôvod, prečo by personálne zloženie inšpekčnej skupiny nemalo byť určené v súlade so zákonom o potravinách aj pri prvotnej úradnej kontrole potravín vykonanej dňa 24.01.2016. Mal za to, že pri dodatočnej kontrole potravín na prvom stupni by mali byť z personálneho a kompetenčného hľadiska dodržané rovnaké pravidlá, ako pri výkone prvotnej úradnej kontroly potravín, a teda ak sťažovateľ vykonal úradnú kontrolu potravín a konal v prvom stupni, mal následne aj pokračovať v konaní a vydať prvostupňové rozhodnutie. O odvolaní voči rozhodnutiu sťažovateľa by tak v zmysle ust. § 5 písm. c/ zákona o veterinárnej starostlivosti následne rozhodovalo Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky; - zo zákona o potravinách, ani zo Správneho poriadku nevyplýva oprávnenie sťažovateľa po vykonaní kontroly postúpiť záznam o výkone úradnej kontroly potravín na príslušnú regionálnu veterinárnu a potravinovú správu, ktorá by následne začala správne konanie a vydala prvostupňové rozhodnutie; - z výrazových prostriedkov sťažovateľa uvedených v zázname o výkone úradnej kontroly potravín zo dňa 24.01.2016 vyplýva, že skutočnosti uvádzané sťažovateľom v zázname sú zrejmým konštatovaním porušenia zákona o potravinách zo strany sťažovateľa ako druhostupňového orgánu, a to pri výkone úradnej kontroly potravín. Vzhľadom na uvedené skutočnosti tvrdenie sťažovateľa, že v zázname o výkone úradnej kontroly potravín nebol vyslovený jeho názor,

žalobcu neobstojí; - aj keď sťažovateľ uložil žalobcovi pokutu v zákonom stanovenom rozmedzí, tak v danom prípade aj uplatnenie dolnej sadzby pokuty (1.000.000,- €) za spáchanie správneho deliktu je v rozpore so zásadou primeranosti stanovenou jednak v normách práva Európskej únie, ktorými je Slovenská republika viazaná, jednak v rozpore s Ústavou SR; - vyjadrenie k upovedomeniu o začatí správneho konania je právom a nie povinnosťou účastníka konania, v danom prípade žalobcu, ktorý toto svoje právo môže, ale aj nemusí využiť. Ak aj účastník konania toto svoje právo nevyužije, nie je možné odoprieť mu právo vyjadriť sa k zisteniam o porušení zákona v rámci správneho súdnictva, resp. v rámci odvolacieho konania vedeného na príslušnom druhostupňovom orgáne. Nevyjadrenie sa ku všetkým skutočnostiam uvedeným v zázname z výkonu úradnej kontroly potravín nezbavilo žalobcu možnosti použiť tieto argumenty v neskoršom priebehu správneho konania alebo v konaní pred súdom; - zákonné rozlíšenie medzi orgánom prvého a druhého stupňa dáva účastníkovi správneho konania záruku, že nenastane situácia, že pracovník orgánu druhého stupňa dôjde do kontaktu s vecou pri vydávaní rozhodnutia v prvom stupni. Výkonom kontroly inšpektormi sťažovateľa ako druhostupňového orgánu došlo k porušeniu zásady dvojinštančnosti konania, nakoľko sa zamestnanci druhostupňového orgánu zúčastnili na rozhodovaní v prvom stupni, a teda k porušeniu zákonom garantovaných práv účastníka konania (žalobcu); - tvrdenie sťažovateľa ako strany konania, že na druhom stupni pripravoval podklady pre rozhodnutie zamestnanec, ktorý je nezávislý, nie je ničím podložené; - účel, ku ktorému sťažovateľ smeroval zavedením hybridných kontrolných skupín je legitímny, avšak nedokonalosť zákona, resp. nedostatky v organizácii práce zamestnancov príslušných regionálnych veterinárnych a potravinových správ nemôžu byť na ujmu účastníka konania; - tvrdenie sťažovateľa, že zákon ukladá správnemu orgánu povinnosť rozhodnúť o uložení pokuty považoval žalobca za irelevantné, lebo v danom prípade nejde o to, z čoho vyplýva správnemu orgánu povinnosť uložiť sankciu, ale ide o to, kto a na základe čoho rozhoduje o jej uložení. V danom prípade bol procesný postup zo strany sťažovateľa pri výkone úradnej kontroly potravín v rozpore so Správnym poriadkom, ako aj so zákonom o potravinách, čím došlo k porušeniu práv žalobcu; - v predmetnom konaní správny orgán nedostal podnet od iného subjektu, ale k výkonu úradnej kontroly pristúpil sťažovateľ, pričom v zázname o výkone úradnej kontroly potravín jasne definoval jednotlivé porušenia zákona o potravinách, čím došlo z jeho strany k prejudikovaniu svojho rozhodnutia v prípade odvolacieho konania; - tvrdenie sťažovateľa o nestrannosti kontrol považoval žalobca za nepravdivé, nakoľko tým, že úradnú kontrolu vykonali jeho inšpektori, došlo jednak k porušeniu zásady dvojinštančnosti a jednak aj k zmareniu nestrannosti rozhodovania prvostupňového orgánu na prvom stupni; - vnútorná smernica sťažovateľa upravuje konflikt záujmov navonok, nie dovnútra, a teda neupravuje vzťah medzi dvoma zamestnancami sťažovateľa, ale medzi zamestnancom sťažovateľa a účastníkom konania. Skutočnosti upravené v Internom predpise sťažovateľa sú teda v danej veci bezpredmetné a nijako neriešia pochybenie spočívajúce v porušení zásady dvojinštančnosti konania chybným procesným postupom sťažovateľa. Zároveň ide o internú smernicu sťažovateľa, ktorá nemá všeobecnú záväznosť a ani charakter právneho predpisu, pričom účastník konania sa nevie domáhať jej porušenia, nevie overiť, či sa daná smernica aplikuje v praxi a nevie ani vynútiť jej dodržiavanie zo strany správneho orgánu; - tvrdenie sťažovateľa, že výkon úradnej kontroly potravín je úkonom pred začatím správneho konania, čím nedochádza k porušeniu zásady dvojinštančnosti konania, považoval žalobca za nesprávne. 20. Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti žiadal žalobca, aby kasačný súd kasačnú sťažnosť sťažovateľa ako nedôvodnú v celom rozsahu zamietol. 21. V podaní zo dňa 09.03.2017 doplnil žalobca ďalšie argumenty poukazujúce na súdne rozhodnutia Európskeho súdneho dvora a rozhodnutia Ústavného súdu Českej republiky. Zároveň poukázal na likvidačný charakter uloženej pokuty vo výške 1.000.000 eur a rozpor ustanovenia § 28 ods. 8 zákona o potravinách s nariadením Európskeho parlamentu a rady (ES) č. 852/2004 zo dňa 29.04.2004. 22. Žalobca podaním zo dňa 30.05.2017 navrhol, aby súd požiadal Súdny dvor Európskej únie o predbežný nález k nasledovným otázkam týkajúcim sa výkladu európskeho práva: a) Ako sa má vykladať povinnosť členských štátov ustanoviť pravidlá o opatreniach a pokutách uplatniteľných na porušenia potravinového práva v zmysle článku 55 ods. 1 Nariadenia č. 882/2004 a v zmysle článku 17 ods. 2 Nariadenia č. 178/2002 z pohľadu požiadavky na primeranosť pokút? b) Je vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje spodnú hranicu sadzby pokuty za porušenie potravinového práva vo výške 1.000.000,- eur v súlade so zásadou primeranosti sankcií za porušenie potravinového práva zakotvenej v článku 55 ods. 1 Nariadenia č. 882/2004 a v článku 17 ods. 2 Nariadenia č. 178/2002? III. Právny názor NS SR 23. Senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky konajúci ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 S.s.p.) predovšetkým postupom

§ 452ods.

1 v spojení s § 439 S.s.p. preskúmal prípustnosť kasačnej sťažnosti a z toho vyplývajúce možné dôvody jej odmietnutia. Po zistení, že kasačnú sťažnosť podal sťažovateľ včas (§ 443 ods. 1 S.s.p.), je prípustná (§ 439 S.s.p.) a bola podaná oprávneným subjektom (§ 442 ods. 1 S.s.p.), preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu a jednomyseľne (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch) dospel k záveru, že kasačná sťažnosť je dôvodná, preto rozsudok krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie (§ 462 ods. 1 S.s.p.). Rozhodol bez nariadenia pojednávania (§ 455 S.s.p.) s tým, že deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky. Rozsudok bol verejne vyhlásený dňa

1. apríla 2018 (§ 137 ods. 4 v spojení s § 452 ods. 1 S.s.p.).
2. Predmetom kasačnej sťažnosti bol rozsudok krajského súdu, ktorým zrušil rozhodnutie prvoinštančného orgánu verejnej správy vo veci porušenia zákona č. 152/1992 Z. z. o potravinách (ďalej len „zákon o potravinách“), za ktoré bola žalobcovi uložená pokuta vo výške 1.000.000 eur, ako aj napadnuté rozhodnutie žalovaného, ktorý prvoinštančné rozhodnutie zmenil, a vec vrátil sťažovateľovi na ďalšie konanie, a preto primárne v medziach kasačnej sťažnosti Najvyšší súd Slovenskej republiky ako kasačný súd preskúmal rozsudok krajského súdu, ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, pričom v rámci kasačného konania skúmal napadnuté rozhodnutie žalovaného, ako aj prvoinštančné správne rozhodnutie, najmä z toho pohľadu, či kasačné námietky sťažovateľa sú spôsobilé spochybniť vecnú správnosť napadnutého rozsudku krajského súdu.

§ 19ods.

1 zákona o potravinách, orgán úradnej kontroly potravín v rámci svojej pôsobnosti na základe zistení pri výkone úradnej kontroly potravín prijme opatrenia

osobitného predpisu.

§ 21ods.

1 zákona o potravinách, orgány štátnej správy vo veciach úradnej kontroly potravín

tohto zákona a osobitných predpisov sú:

1. a)ministerstvo a ministerstvo zdravotníctva,
2. b)orgány verejného zdravotníctva,
3. c)štátna veterinárna a potravinová správa,
4. d)regionálne veterinárne a potravinové správy.

§ 23ods.

5 zákona o potravinách, orgány úradnej kontroly potravín v rámci svojej pôsobnosti ukladajú opatrenia a pokuty a prerokúvajú priestupky, ktoré zistia pri výkone úradnej kontroly.

§ 23ods.

9 zákona o potravinách, orgány úradnej kontroly potravín pri plnení svojich úloh navzájom spolupracujú a v mieste svojej pôsobnosti spolupracujú s územne príslušnými orgánmi miestnej štátnej správy.

§ 23ods.

11 zákona o potravinách, zamestnanec regionálnej veterinárnej a potravinovej správy vykonávajúci úradnú kontrolu potravín je oprávnený na základe poverenia, ktoré vydáva Štátna veterinárna a potravinová správa, vykonávať úradnú kontrolu aj v územnom obvode inej regionálnej veterinárnej a potravinovej správy.

§ 28ods.

2 písm. f/ zákona o potravinách, orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe podnikateľovi pokutu od 100 eur do 100 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi vyrába, balí alebo umiestňuje na trh potraviny nesprávne označené alebo neoznačené.

§ 28ods.

2 písm. o/ zákona o potravinách, orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe podnikateľovi pokutu od 100 eur do 100 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi porušuje zásady správnej výrobnej praxe, povinnosti a požiadavky na hygienu výroby potravín, manipulovania s nimi a pri ich umiestňovaní na trh.

§ 28ods.

4 písm. i/ zákona o potravinách, orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe podnikateľovi pokutu od 1 000 eur do 500 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi umiestňuje na trh potraviny po uplynutí dátumu spotreby alebo po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti.

§ 28ods.

12 zákona o potravinách, na konanie o uložení pokuty sa vzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní.

1. Kasačný súd z obsahu administratívneho spisu sťažovateľa zistil, že dňa 24.01.2016 bola u žalobcu vykonaná kontrola zameraná na dodržiavanie požiadaviek zákona o potravinách, ktorej výsledky boli zachytené v Zázname o úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/2016/So, Mi, Má/03 zo dňa 24.01.
2. Tento bol postúpený na ďalšie konanie vecne a miestne príslušnému orgánu verejnej správy prvej inštancie. Dňa 26.01.2016 sa uskutočnila dodatočná úradná kontrola potravín, ktorej výsledok bol zaznamenaný v Zázname o dodatočnej úradnej kontrole potravín č. ŠVPS SR/2016/So, Mi, Má/03/DKÚP/Be/7 zo dňa 26.01.
3. Na základe skutočností zistených pri výkone úradnej kontroly dňa 24.01.2016 a dodatočnej úradnej kontroly dňa 26.01.2016 bolo dňa 24.02.2016 vydané Upovedomenie o začatí správneho konania vo veci uloženia pokuty žalobcovi pre podozrenie zo spáchania iného správneho deliktu

ustanovenia § 28 ods. 2 písm. f/, o/ a § 28 ods. 4 písm. i/ zákona o potravinách. 26. Regionálna veterinárna a potravinová správa Rožňava ako príslušný orgán verejnej správy prvej inštancie rozhodnutím č. 2016/00014-3 zo dňa 21.03.2016 rozhodla vo veci porušenia ustanovení zákona o potravinách tak, že žalobca svojim konaním naplnil všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu

ustanovenia § 28 ods. 2 písm. o/ a f/ zákona o potravinách, rovnako ako aj

ustanovenia § 28 ods. 4 zákona o potravinách, za čo mu bola uložená úhrnná pokuta vo výške 1.000.000 eur. Z odôvodnenia rozhodnutia vyplýva, že prvoinštančný orgán verejnej správy po vyhodnotení dôkazov a po zvážení všetkých skutočností nadobudol presvedčenie, že skutkový stav bol spoľahlivo zistený, vierohodne preukázaný a že pri rozhodovaní nič nezanedbal s tým, že bol presvedčený, že pokuta vo výške 1.000.000 eur bola uložená odôvodnene a v rámci zákonom stanovenej hranice, ktorá je zároveň zodpovedajúcou zistenému protiprávnemu stavu a charakteru porušenia zákona. 27. O podanom odvolaní voči prvoinštančnému správnemu rozhodnutiu rozhodol sťažovateľ napadnutým rozhodnutím č. 1373/2016 zo dňa 16.05.2016, ktorým rozhodnutie orgánu verejnej správy prvej inštancie zmenil, pričom zmena rozhodnutia sa nijako nedotkla konštatovania, že žalobca svojím konaním (presne špecifikovaným vo výroku napadnutého rozhodnutia sťažovateľa) naplnil všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu

ustanovenia § 28 ods. 2 písm. o/ a f/ a ustanovenia § 28 ods. 4 písm. i/ zákona o potravinách, za ktoré mu sťažovateľ ponechal pokutu v sume 1.000.000 eur. V odôvodnení rozhodnutia sťažovateľ konštatoval, že zhodnotil kvalitu preskúmavaného rozhodnutia nielen z hľadiska zákonnosti, ale aj z hľadiska jeho vecnej správnosti a dospel k názoru, že protiprávne konanie žalobcu bolo dostatočne preukázané. Sťažovateľ zo strany prvoinštančného orgánu nezistil porušenie právnych predpisov a ani žalobca vo svojom odvolaní neuviedol také skutočnosti, ktoré by boli dôvodom na zrušenie napadnutého rozhodnutia. Zistil však dôvody na jeho zmenu, ktorú odôvodnil tým, že nedostatky, ktorých sa dopustil orgán verejnej správy prvej inštancie mohol z hľadiska jeho obsahu a rozsahu odstrániť samotný sťažovateľ, nakoľko vychádzal z tých istých výsledkov úradnej kontroly potravín a zmenu výroku rozhodnutia bolo možné uskutočniť výlučne na základe dokazovania vykonaného ešte pred vydaním prvoinštančného rozhodnutia, preto v súlade s ustanovením § 59 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej len „Správny poriadok“) odvolaním napadnuté rozhodnutie zmenil tak, že popísal okolnosti preukazujúce opakované protiprávne konanie

§ 28ods.

6 zákona o potravinách v prípade správneho deliktu

§ 28ods.

2 písm. f/ zákona o potravinách (nesprávne označené potraviny) a

§ 28ods.

2 písm. o/ zákona o potravinách (nedostatky v hygiene predaja). Ďalej vypustil nedostatok týkajúci sa neuvedenia dátumu zmrazenia na výrobkoch Iglo Platesa 300 g filety hlbokozmrazené, L5075ABl90, DMT: 03/2016 v množstva 7 ks v cene 6,99 €/ks a Iglo Sivoň naturfilet 200 g hlbokozmrazené, filety so sivoňa potočného, L4295AON84, DMT: 04-2016 v množstve 9 ks v cene 6,99 €/ks. Pokutu ponechal vo výške určenej prvoinštančným správnym orgánom.

1. Krajský súd rozhodujúc o žalobe na preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného napadnuté rozhodnutie sťažovateľa v spojení s rozhodnutím orgánu verejnej správy prvej inštancie zrušil a vec vrátil sťažovateľovi na ďalšie konanie argumentujúc, že v administratívnom konaní bola porušená zásada dvojinštančnosti konania. Túto považoval krajský súd za kľúčovú, preto sa s ostatnými námietkami žalobcu nezaoberal. Záverom ustálil, že zo strany sťažovateľa došlo k podstatnému porušeniu ustanovenia v konaní pred týmto orgánom, ktoré malo za následok vydanie nezákonného rozhodnutia.
2. Sťažovateľ v kasačnej sťažnosti proti rozsudku krajského súdu namietal nesprávne právne posúdenie veci krajský súdom s poukazom na to, že v žiadnom prípade nedošlo k porušeniu zásady dvojinštančnosti konania.
3. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako kasačný súd v prvom rade ustálil, že kľúčovou a pre rozhodnutie vo veci zásadnou otázkou prejednávanej veci, ktorá bola medzi účastníkmi konania sporná, bolo ustáliť, či v administratívnom konaní došlo k porušeniu zásady dvojinštančnosti konania.
4. Žalobca namietajúci porušenie zásady dvojinštančnosti správneho konania toto porušenie videl v tom, že sa sťažovateľ podieľal na výkone kontroly potravín, čím bola

žalobcu bez akýchkoľvek pochybností narušená objektívnosť, nestrannosť, dôveryhodnosť, nezávislosť a nepredpojatosť rozhodovania orgánu verejnej správy prvej inštancie, ako aj sťažovateľa. Odvolanie žalobcu tak bolo len formálnym odvolaním, ktoré nedávala žalobcovi akúkoľvek nádej, že prvoinštančné rozhodnutie nezávisle preskúma sťažovateľ, ktorý autoritatívne deklaroval závery o porušení zákona o potravinách v zázname o výkone úradnej kontroly potravín. Žalobca mal za to, že ak sťažovateľ vykonal úradnú kontrolu, mal aj konať v prvej inštancii, pričom zo zákona o potravinách ani zo Správneho poriadku mu nevyplýva oprávnenie po vykonaní kontroly postúpiť konanie na príslušný orgán verejnej správy prvej inštancie. 32. Naproti tomu sťažovateľ zastával právny názor, že zásada dvojinštančnosti konania bola zachovaná, čo vyvodil zo skutočnosti, že prvoinštančné konanie bolo vedené na vecne a miestne príslušnom orgáne verejnej správy s tým, že o odvolaní rozhodol príslušný druhoinštančný orgán verejnej správy rešpektujúc všetky zásady správneho konania a v súlade so zásadou zákonnosti. Konštatoval, že Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky v spolupráci so sťažovateľom pripravili program zvýšenej efektívnosti kontroly potravín, na realizáciu ktorého boli vytvorené inšpekčné skupiny, ktoré vykonávajú kontroly v rámci Slovenskej republiky a záznamy z týchto kontrol sú vydávané pod hlavičkou sťažovateľa. Dodal, že v prejednávanom prípade boli výsledky kontroly odstúpené bez akéhokoľvek právneho posúdenia alebo vysloveného názoru či pokynu sťažovateľa na ďalšie konanie príslušnému orgánu. Sťažovateľ tak nemohol ovplyvniť objektívne zistené skutočnosti pri výkone úradnej kontroly potravín. V ďalšom sťažovateľ konštatoval, že k porušeniu zásady dvojinštančnosti by mohlo dôjsť v prípade, ak by žalobca nemal možnosť podať odvolanie proti prvoinštančnému rozhodnutiu. Sťažovateľ zdôraznil, že vykonáva všetky úkony objektívne a nestranne s tým, že ako prvok nestrannosti bola do úradných kontrol zavedená prítomnosť pri kontrole inšpektorov z miestne nepríslušných orgánov verejnej správy, ktorí spolu so zamestnancami sťažovateľa vykonali úradnú kontrolu potravín, pričom prítomný bol aj inšpektor príslušného orgánu, čím sa

sťažovateľa v najvyššej možnej miere eliminuje riziko neobjektívneho zistenia skutočného stavu veci pri úradnej kontrole. Navyše kontrolné zistenia sú okrem toho dokumentované aj vo forme fotodokumentácie, teda nie sú dané žiadne podozrenie z nestranného a neobjektívneho posúdenia veci.

1. Kasačný súd v prejednávanom prípade, po preskúmaní súdneho a pripojeného administratívneho spisu sťažovateľa, dospel k záveru, že krajský súd pochybil, ak sa stotožnil s názorom žalobcu a v rozsudku napadnutom kasačnou sťažnosťou deklaroval porušenie zásady dvojinštančnosti administratívneho konania. Kasačný súd sa nemohol stotožniť s tvrdením súdu prvého stupňa, že postup sťažovateľa v správnom konaní spochybňuje nezávislosť a objektívnosť konania orgánu verejnej správy prvej inštancie, keď odvolací orgán mal sám kontrolu vykonať, spísať z nej záznam, uložiť prvoinštančnému orgánu povinnosť sankcionovať kontrolovaný subjekt a následne rozhodnúť o odvolaní.
2. Kasačný súd súhlasí s tou časťou rozhodnutia krajského súdu, v ktorej tento uviedol, že „základom zásady dvojinštančnosti nie je, aby o odvolaní rozhodol iba iný orgán, ale aby o ňom tiež rozhodla iná osoba, ktorá doposiaľ s konkrétnym prípadom nemala nič spoločného a nie je tak zaťažená úvahami a myšlienkovými pochodmi pracovníka, ktorý vo veci rozhodoval v prvom stupni.“ Na rozdiel od súdu prvého stupňa však kasačný súd bez ďalšieho dôkazu o interakcii zamestnanca sťažovateľa, ktorý vykonal úradnú kontrolu potravín so zamestnancom, ktorý pripravoval podklady pre vydanie rozhodnutia resp. rozhodol vo veci, nemohol postaviť porušenie zásady dvojinštančnosti konania len na špekulácii o možnej participácii kontrolóra sťažovateľa na samotnom rozhodovaní. Pri pripustení opačného názoru by sme mohli dôjsť k absurdnému záveru, že prítomnosť akéhokoľvek zamestnanca sťažovateľa pri reálnom výkone úradnej kontrole potravín je samo o sebe dôvodom na zrušenie rozhodnutia sťažovateľa z dôvodu porušenia dvojinštančnosti správneho konania, hoci by šlo o zamestnanca sťažovateľa, ktorý by vykonával napr. upratovacie či údržbárske služby, resp. by šlo o zamestnanca personálneho alebo ekonomického oddelenia sťažovateľa.
3. Kasačný súd pri formulovaní svojho právneho názoru vychádzal predovšetkým z ustanovení zákona o potravinách citovaných vyššie, z ktorých jednoznačne vyplýva, že orgánmi príslušnými na vykonanie úradnej kontroly potravín je jednak štátna veterinárna a potravinová správa a jednak regionálne veterinárne a potravinové správy (§ 23 ods. 1 zákona o potravinách). Z uvedeného pre kasačný súd jednoznačne vyplýva, že zákon o potravinách nevylučuje zamestnancov sťažovateľa z výkonu úradnej kontroly potravín s tým, že obmedzenie vyplýva len pre kontrolórov miestne nepríslušných orgánov verejnej správy prvej inštancie, ktorí sú oprávnení vykonať úradnú kontrolu v územnom obvode miestne príslušného orgánu len na základe poverenia, ktoré vydáva sťažovateľ. Vo svetle uvedeného kasačný súd konštatuje, že kreovanie inšpekčných skupín, ktoré pozostávali z inšpektorov sťažovateľa, zamestnancov miestne príslušných a miestne nepríslušných regionálnych veterinárnych a potravinových správ za súčasného dodržania zákonných požiadaviek na kvalifikačné predpoklady kontrolórov a udelené poverenie v zmysle ustanovenia § 23 ods. 11 zákona o potravinách, nebolo v rozpore so zákonom. Preto vydanie záznamu z vykonanej úradnej kontroly potravín pod hlavičkou sťažovateľa, ktorý bol podkladom rozhodnutia príslušného orgánu verejnej správy prvej inštancie o začatí správneho konania vo veci porušenia ustanovení zákona o potravinách žalobcom nebolo možné charakterizovať ako porušenie zásady dvojinštančnosti správneho konania.
4. Najvyšší súd Slovenskej republiky v rozhodnutí sp. zn. 4Sžns/5/2015 zo dňa 02.02.2016 vyslovil: „Po preštudovaní príslušného spisového materiálu a taktiež v súlade s vyššie uvedenými a citovanými ustanoveniami zákona o potravinách i Nariadenia najvyšší súd konštatuje, že nezistil v postupe a konaní odporkyne porušenie zákona či Dohovoru tak, ako to namieta navrhovateľ v návrhu. Zákon o potravinách celkom jednoznačne a explicitne ukladá príslušným orgánom kontroly, ktorými sú aj regionálne veterinárne a potravinové správy, či štátna veterinárna a potravinová správa, vykonávať kontrolu dodržiavania príslušných ustanovení zákona o potravinách, konkrétne dodržiavania požiadaviek stanovených zákonom o potravinách a Nariadením.“
5. Kasačný súd má za preukázané, že v prejednávanom prípade vo veci rozhodoval príslušný prvoinštančný orgán verejnej správy, proti rozhodnutiu ktorého bolo žalobcovi ako účastníkovi administratívneho konania umožnené podať opravný prostriedok, o ktorom rozhodol sťažovateľ ako orgán oprávnený rozhodnúť v druhej inštancii vec, ktorú v prvej inštancii rozhodla regionálna veterinárna a potravinová správa.
6. Obdobný názor bol vyslovený aj v rozhodnutí Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn 7Sžo/262/2015 zo dňa 27.09.2017: „

odvolacieho súdu bola daná právomoc prvoinštančného správneho orgánu a následne žalovaného ako druhoinštančného správneho orgánu, konať a rozhodovať vo veci uloženia pokuty

zákona o potravinách a nemohlo dôjsť k porušeniu zásady dvojinštančnosti konania a nenastala situácia, že by v prejednávanej veci rozhodovali orgány, ktorým na to nebola daná právomoc, tak ako žalobca namietal v doplnení dôvodov odvolania. Ako nedôvodnú vyhodnotil odvolací súd námietku žalobcu o nezákonnosti kontroly, keď právomoc k výkonu úradnej kontroly potravín, pri kontrole povinnosti, pri výrobe potravín, manipulácii s nimi a ich umiestnení na trh, vyplýva pre žalovaného z ustanovenia § 18 ods. 1 a 2, § 21 písm. c/ a § 23 ods. 1 zákona o potravinách v znení účinnom v čase výkonu kontroly, ako aj z Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 z 29. apríla 2004 o úradných kontrolách uskutočňovaných s cieľom zabezpečiť overenie dodržiavania potravinového a krmivového práva a predpisov o zdraví zvierat a o starostlivosti o zvieratá (ďalej ako „nariadenie č. 882/2004“), keď

odvolacieho súdu ustanovenie § 1 ods. 3 zákona o potravinách vylučuje aplikáciu nariadenia č. 882/2004 len na vykonávanie úradných kontrol na overovania dodržiavania predpisov o organizovaní spoločného trhu s poľnohospodárskymi výrobkami. Z článku 1 bod 1 nariadenia č. 882/2004, ktoré nie je z aplikácie zákona o potravinách vylúčené, je zrejmé, že úradná kontrola

nariadenia č. 882/2004 je vykonaná aj na zaručenie spravodlivých postupov v oblasti obchodu s krmivami a potravinami a ochrana záujmov spotrebiteľov vrátane označovania krmív a potravín a iných foriem informácií pre spotrebiteľa (článok 1 bod 1 písm. b/ nariadenia č. 882/2004). Ani z iných ustanovení nariadenia č. 882/2004 nevyplýva, že nariadenie č. 882/2004 nie je možné aplikovať v postupe

zákona o potravinách. Nariadenie 882/2004 prenecháva národným vládam úpravu orgánov a ich kompetenciu, pri úradných kontrolách. Zákon č. 152/1995 Z. z. právomoc vykonávať úradné kontroly potravín delegoval na orgány vymedzené v § 21 zákona č. 152/1995 Z. z. Orgány, ktoré sú kompetentné vykonávať úradnú kontrolu potravín sú Štátna veterinárna a potravinová správa Slovenskej republiky a jednotlivé regionálne veterinárne a potravinové správy. Úradná kontrola je vykonávaná prostredníctvom zamestnancov - kontrolórov - inšpektorov. Zákon č. 39/2007 Z .z. v § 6 ods. 3 písm. a/, v zákone č. 152/1995 Z. z. v § 18 ods. 1, 2, § 21 ods. 1 písm. d/, § 23 upravuje, že kontrolu potravín sú kompetentní vykonávať regionálna a veterinárna a potravinová správa, za ktorú konajú jej jednotliví zamestnanci - inšpektori. V prejednávanej veci kontrolu vykonali dvaja kontrolóri regionálnej a potravinovej správy (Trenčín, Topoľčany) a dvaja kontrolóri zo Štátnej veterinárnej a potravinovej správy SR, ktorí sú v Protokole o úradnej kontrole zo dňa 14.01.2014 označení menom, priezviskom, funkciou a číslom služobného preukazu. Títo inšpektori aj fyzicky protokol o kontrole podpísali. Štátna veterinárna a potravinová správa Slovenskej republiky bola kompetentná poveriť vykonaním kontroly aj kontrolóra z inej regionálnej správy mimo kontrolovanej prevádzky a mala kompetenciu kontrolovať regionálne veterinárne a potravinové správy a ich kontrolórov (§ 6 ods. 2 písm. a/ zákona č. 39/2007 Z. z.). Pokiaľ kontrolu vykonávali dvaja kontrolóri regionálnej veterinárnej a potravinovej správy, tak kontrola bola vykonávaná konkrétnymi kontrolórmi, a nie Regionálnou veterinárnou a potravinovou správou, ako orgánom spolu s kontrolórmi Štátnej veterinárnej a potravinovej správy. Na uvedenom závere nič nemení ani skutočnosť, že v Zázname o úradnej kontrole sa nachádza hlavička Štátnej veterinárnej a potravinovej správy Slovenskej republiky, Bratislava, keď v Zázname o úradnej kontrole je na strane 7 vymedzené, ktorí konkrétni kontrolóri - inšpektori kontrolu vykonali.“ 39. Po preskúmaní podanej kasačnej sťažnosti tak kasačný súd konštatuje, že námietky v nej obsiahnuté sú dôvodné a zároveň spôsobilé spochybniť vecnú správnosť rozhodnutia krajského súdu, preto Najvyšší súd Slovenskej republiky

§ 462ods.

1 S.s.p. napadnuté rozhodnutie krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie.

1. V ďalšom konaní bude krajský súd v zmysel ustanovenia § 469 S.s.p. viazaný právnym názorom kasačného súdu vysloveným v tomto rozhodnutí. Preto bude povinnosťou správneho súdu prvej inštancie v ďalšom konaní postupovať vo vyššie načrtnutej línii, znovu vo veci rozhodnúť, vysporiadať sa so všetkými žalobnými námietkami a svoje rozhodnutie riadne a presvedčivo odôvodniť.
2. Z dôvodu zrušenia rozhodnutia súdu prvej inštancie sa kasačný súd nezaoberal návrhom žalobcu o predloženie žiadosti Súdnemu dvoru Európskej únie o predbežný nález k otázkam týkajúcim sa výkladu európskeho práva obsiahnutých v danom návrhu.
3. O nároku na náhradu trov kasačného konania rozhodne v zmysle ustanovenia § 467 ods. 3 S.s.p. krajský súd v novom rozhodnutí.
4. Senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky prijal rozsudok jednomyseľne (§ 139 ods. 4 S.s.p.). Poučenie: Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.