Súd: Najvyšší súd SR Spisová značka: 2Svzn/2/2015 Identifikačné číslo spisu: 3014200716 Dátum vydania rozhodnutia: 31.01.2018 Meno a priezvisko: JUDr. Elena Kováčová Funkcia: sudca ECLI: ECLI:SK:NSSR:

nálezu Ústavného súdu SR sp. zn. III. ÚS 100/02 zo dňa

1. januára 2003, pokiaľ ide o realizáciu ústavného príkazu ukladať povinnosti zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd vyplývajúcich z čl. 13 ods. 1 písm. a) Ústavy SR, nemôže byť vo všeobecne záväznom nariadení uložená nová povinnosť, ktorá neexistuje v zákone, resp. ktorú nemožno zo zákona odvodiť. Odporca teda nemôže ukladať fyzickým osobám a právnickým osobám povinnosti, ktoré nevyplývajú zo žiadneho zákona alebo ich nemožno zo zákona odvodiť, ako to urobil v ustanovení § 3 ods. 3, ods. 4, ods. 5 a § 4 ods. 1 Všeobecne záväzného nariadenia č. 136/
2. V tejto súvislosti poukázal navrhovateľ tiež na to, že vyhláška č. 231/1998 Z. z. o chove spoločenských zvierat, divých zvierat a nebezpečných živočíchov a o ochrane pokusných zvierat, z ktorej uvedené zákazy vyplývali, bola zrušená ust. § 49 zákona č. 488/2002 Z. z. o veterinárnej starostlivosti. Taktiež v súčasnej dobe platný zákon č. 39/2007 Z. z. o veterinárnej starostlivosti takéto zákazy do zákona neprevzal. Zo znenia ust. § 5 zákona č. 282/2002 Z. z. jednoznačne vyplýva úmysel zákonodarcu, aby mesto samo

svojich potrieb upravilo miesta, kde je voľný pohyb psa zakázaný, avšak takým spôsobom, aby tieto vymedzené miesta boli viditeľne označené.

súčasného zákonného stavu sa pes môže voľne pohybovať všade tam, kde nie je označenie, ktoré to zakazuje. V ustanovení § 4 ods. 1 Všeobecne záväzného nariadenia č. 136/2013 je však upravený voľný pohyb psov tak, že je zakázaný na verejnom priestranstve na celom území mesta s výnimkou miest vymedzených a označených na voľný pohyb psa. Takáto úprava je však v rozpore s § 5 ods. 2 zákona č. 282/2002 Z. z., pretože viditeľne označiť zákazom voľného pohybu psov je potrebné miesta vymedzené vo všeobecne záväznom nariadení, kde je voľný pohyb psa zakázaný a nie, kde je povolený. Zákaz sa

súčasnej platnej úpravy nemôže týkať plošne všetkých verejných priestranstiev, teda aj verejnosti prístupných miest a pozemkov, ktoré môžu byť vo vlastníctve fyzických alebo právnických osôb. Priestorové vymedzenie lokality, na ktorú sa zákaz voľného pohybu psov vzťahuje, musí byť dostatočne určité, presné, jasné a najmä viditeľne označené, aby nedochádzalo k svojvoľnej a účelovej interpretácii. Navrhovateľ zároveň zdôraznil, že nakoľko nie je možné celé územie mesta viditeľne označiť zákazovým označením, je predmetné ustanovenie všeobecne záväzného nariadenia v uvedenom znení v praxi nevykonateľné. Krajský súd po preskúmaní napadnutého rozhodnutia konštatoval, že oprávnenia mesta na úseku držania psov sú v zákone č. 282/2002 Z. z. vymedzené taxatívne, v dôsledku čoho môže mesto všeobecne záväzným nariadením upraviť len tie oblasti, ktorých úprava bola obci zverená (§ 3 ods. 3, § 4 ods. 5, § 5 ods. 1 písm. a), b), § 6 ods. 3 citovaného zákona). Súčasná platná právna úprava výnimky z takto taxatívne vymedzených oprávnení nepozná. Pokiaľ ide o zákazy uviazať psa na verejnom priestranstve, opustiť nebezpečného psa, zanechať ho bez dozoru na verejnom priestranstve alebo uviazať psa v bezprostrednej blízkosti vstupov do obchodných prevádzok a úradov, ktoré odporca upravil v ustanoveniach § 3 ods. 3, ods. 4 a ods. 5 všeobecne záväzného nariadenia a ktoré sú

tvrdenia odporcu odvodené zo zákonného zmocnenia upraviť podmienky vodenia psov, krajský súd poukázal na to, že uvedené ustanovenia nepojednávajú o vodení psa, ale nad rámec platnej právnej úpravy ukladajú povinnosti, ktoré obmedzujú základné práva a slobody fyzických a právnických osôb. Pri vodení psa sa totiž kladie dôraz na osobu, ktorá psa vedie, t. j. na schopnosti takejto osoby psa zvládnuť, pričom tieto schopnosti sú upravené v § 4 zákona č. 282/2002 Z. z. Zo znenia tohto zákonného ustanovenia však nie je možné odvodzovať zákazy, ktoré odporca stanovil v § 3 ods. 3, ods. 4 a ods. 5 všeobecne záväzného nariadenia, pretože uvedený zákon a ani žiadny iný platný právny predpis takéto zákazy neupravuje. Z uvedených dôvodov preto odporca nie je splnomocnený ukladať fyzickým a právnickým osobám povinnosti, ktoré nevyplývajú zo žiadneho právneho predpisu a ani si takéto zákazy nemôže odvodzovať. K ustanoveniu § 4 ods. 1 všeobecne záväzného nariadenia, ktoré zakazuje voľný pohyb psov na verejnom priestranstve na celom území mesta Prievidza, okrem miest označených informačnými tabuľkami so symbolom psa a textom „Voľný pohyb psov" krajský súd uviedol, že takéto znenie predmetného ustanovenia je v rozpore s § 5 ods. 1 písm. a), ods. 2 zákona č. 282/2002 Z. z. Ustanovenie § 5 zákona č. 282/2002 Z. z. totiž jednoznačne upravuje povinnosť označiť zákazom voľného pohybu psov miesta vymedzené všeobecne záväzným nariadením, na ktorých je voľný pohyb psov zakázaný, a nie povolený. V zmysle súčasnej platnej právnej úpravy teda nie je možné zakázať voľný pohyb psov na celom území mesta, vrátane verejnosti prístupných miest a pozemkov vo vlastníctve fyzických a právnických osôb, ale len na priestorovo vymedzených lokalitách, na ktoré sa zákaz voľného pohybu psov vzťahuje. Na základe uvedeného krajský súd v zhode s názorom navrhovateľa konštatoval, že odporca v ustanovení § 4 ods. 1 všeobecne záväzného nariadenia vytvoril právnu úpravu, ktorá je v rozpore so zákonom. Vzhľadom na uvedené skutočnosti dospel krajský súd k záveru, že predmetné Všeobecne záväzné nariadenie Mesta Prievidza č. 136/2013 zo dňa

1. januára 2013 o držaní psov na území mesta Prievidza v znení doplnku č. 1 zo dňa
2. júna 2013 v časti ustanovenia § 3 ods. 3, ods. 4, ods. 5 a ustanovenia § 4 ods. 1 nie je v súlade s ustanovením § 5 ods. 1 písm. a), ods. 2 zákona č. 282/2002 Z. z., ktorým sa upravujú niektoré podmienky držania psov v znení neskorších predpisov a § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov. O trovách konania krajský súd rozhodol s prihliadnutím na ustanovenie § 250k ods. 1 O.s.p. II. Odporca podal voči predmetnému rozsudku krajského súdu odvolanie, v ktorom uviedol, že v ustanoveniach § 3 ods. 3, ods. 4 a ods. 5 všeobecne záväzného nariadenia boli upravené podrobnosti o vodení psov, na čo mesto zmocňuje § 4 ods. 5 zákona č. 282/2002 Z. z., v dôsledku čoho je mesto povinné upraviť všeobecne záväzným nariadením tie oblasti, ktorých úprava bola obci zverená. Zákazy uviazať psa na verejnom priestranstve, opustiť nebezpečného psa alebo ho zanechať bez dozoru na verejnom priestranstve a uviazať psa v bezprostrednej blízkosti vstupov do obchodných prevádzok a úradov sú povinnosti odvodené explicitne zo zákonného zmocnenia upraviť podmienky vodenia psov všeobecne záväzným nariadením. Predmetné ustanovenia bližšie špecifikujú činnosti smerujúce k tomu, aby pes neútočil alebo iným spôsobom neohrozoval človeka alebo zvieratá, čím sa zabraňuje vzniku škôd na zdraví, majetku, prírode a životnom prostredí, ktoré by pes mohol spôsobiť. Uvedenie týchto zákazov je bližšou špecifikáciou vodenia psa odvodenou na základe zákona a zo zákona. Odporca sa nestotožnil s právnym názorom krajského súdu, ktorý bez akéhokoľvek bližšieho zdôvodnenia konštatoval, že predmetné ustanovenia nepojednávajú o vodení psa, sú nad rámec zákona a údajne obmedzujú základné práva a slobody fyzických a právnických osôb. Poukázal na to, že primárnym ľudským právom je právo na život, ochranu života a zdravia. Nie je možné slobodu voľného pohybu psa nadraďovať nad právo na život, ochranu života a zdravia. Odporca tiež uviedol, že z ustanovenia § 5 zákona č. 282/2002 Z. z. jednoznačne vyplýva úmysel zákonodarcu, aby mesto samo

svojich potrieb upravilo miesta, kde je voľný pohyb psa zakázaný. Mesto v zmysle zákonom stanovenej právomoci rozhodlo, že na verejných priestranstvách územia mesta Prievidza je voľný pohyb psov zakázaný a toto územie je viditeľne označené tabuľami „PRIEVIDZA, HRADEC, VEĽKÁ LEH?TKA, MALÁ LEH?TKA" a „Voľný pohyb psov povolený". Označenie „Voľný pohyb psov povolený" je značka, ktorá v prvom rade pozitívne vymedzuje územie, kde je voľný pohyb psov zakázaný a teda logicky negatívne vymedzuje územie kde je voľný pohyb psov povolený. Na základe uvedného odporca navrhol, aby najvyšší súd rozhodol, že ustanovenia § 3 ods. 3, ods. 4, ods. 5 a ustanovenie § 4 ods. 1 Všeobecne záväzného nariadenia č. 136/2013 o držaní psov na území mesta Prievidza zo dňa 29.1.2013 v znení doplnku č. 1 zo dňa 25.6.2013 sú v súlade s ustanoveniami § 5 ods. 1 písm. a), ods. 2 zákona č. 282/2002 Z. z., ktorým sa upravujú niektoré podmienky držania psov v znení neskorších predpisov a § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení. III. Navrhovateľ vo svojom vyjadrení k odvolaniu odporcu uviedol, že zákazy uviazať psa na verejnom priestranstve, opustiť nebezpečného psa, zanechať ho bez dozoru na verejnom priestranstve alebo uviazať psa v bezprostrednej blízkosti vstupov do obchodných prevádzok a úradov upravené v §3 ods. 3, ods. 4 a ods. 5 VZN č. 136/2013 nevyplývajú zo žiadneho zákona a nemožno ich odvodiť ani z ustanovenia § 4 zákona č. 282/2002 Z. z. Zo znenia ustanovenia § 5 zákona č. 282/2002 Z. z. jednoznačne vyplýva úmysel zákonodarcu, aby mesto samo

svojich potrieb upravilo miesta, kde je voľný pohyb psa zakázaný, avšak takým spôsobom, aby tieto vymedzené miesta boli viditeľne označené.

súčasného zákonného stavu sa pes môže voľne pohybovať všade tam, kde nie je označenie, ktoré to zakazuje. Navrhol, aby najvyšší súd rozsudok krajského súdu potvrdil. IV. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 246c ods. 1 veta prvá OSP v spojení s § 10 ods. 2 OSP), preskúmal napadnutý rozsudok a konanie, ktoré mu predchádzalo (

§ 246cods.

1 veta prvá OSP v spojení s § 211 a nasl. OSP) v rozsahu dôvodov uvedených v odvolaní odporcu a dospel k záveru, že odvolaniu nemožno priznať úspech. Rozhodol bez nariadenia odvolacieho pojednávania

ustanovenia § 250ja ods. 2 vety prvej OSP, s tým, že deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený minimálne päť dní vopred na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky. Dňom 1.7.2016 nadobudol účinnosť zák.č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len SSP) upravujúci v zmysle § 1 a) právomoc a príslušnosť správneho súdu konajúceho a rozhodujúceho v správnom súdnictve, b) konanie a postup správneho súdu, účastníkov konania a ďalších osôb v správnom súdnictve.

§ 492ods.

2 SSP, odvolacie konania

piatej časti Občianskeho súdneho poriadku začaté predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona sa dokončia

doterajších predpisov. V súlade s uvedenými prechodnými ustanoveniami najvyšší súd v danej veci postupoval

doterajšieho predpisu, Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len OSP).

§ 250zfa ods.

1 OSP ak obec alebo vyšší územný celok nezruší alebo nezmení na základe protestu prokurátora svoje všeobecne záväzné nariadenie, môže prokurátor vo veciach územnej samosprávy podať na súd návrh na vyslovenie nesúladu všeobecne záväzného nariadenia so zákonom. Vo veciach pri plnení úloh štátnej správy môže prokurátor podať na súd návrh na vyslovenie nesúladu všeobecne záväzného nariadenia aj s nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy. Ustanovenie § 250zfa OSP vychádza z čl. 125 ods. 1 písm. c/ a d/ Ústavy Slovenskej republiky (ďalej aj „ústava"), zo znenia ktorého je zrejmé, že Ústava Slovenskej republiky pripúšťa možnosť, aby o súlade všeobecne záväzných nariadení orgánov územnej samosprávy so zákonmi vo veciach územnej samosprávy (čl. 68 ústavy) a so zákonmi, s nariadeniami vlády a so všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy vo veciach prenesenej štátnej správy (čl. 71 ods. 2 ústavy) mohol rozhodovať okrem ústavného súdu aj iný, t. j. všeobecný súd.

čl. 2 ods. 2 a 3 Ústavy Slovenskej republiky,

čl. 13 ods. 1, písm. a) ústavy, povinnosti možno ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd. Oprávnenie obce vydávať všeobecne záväzné nariadenie je upravené Ústavou Slovenskej republiky v čl. 68,

ktorého môže obec vydávať všeobecne záväzné nariadenia, a to vo veciach územnej samosprávy a na zabezpečenie úloh vyplývajúcich pre samosprávu zo zákona.

čl. 71 ods. 2 Ústavy SR, pri výkone štátnej správy môže obec vydávať všeobecne záväzné nariadenia v rámci svojej územnej pôsobnosti na základe splnomocnenia v zákone a v jeho medziach. Všeobecne záväzné nariadenia sú normatívne právne akty, ktoré obsahujú všeobecne záväzné pravidlá konania fyzických a právnických osôb, obmedzené územnou pôsobnosťou obce.

§ 6ods.

1 zákona o obecnom zriadení obec môže vo veciach územnej samosprávy vydávať nariadenia; nariadenie nesmie byť v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi, zákonmi a medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom. V zmysle citovaných zákonných ustanovení, ako aj v zmysle článkov 68 a 71 ods. 1 ústavy, všeobecne záväzné nariadenie obce alebo vyššieho územného celku je normatívny právny akt prijímaný orgánom obce alebo vyššieho územného celku, ktorým sú riešené zásadné otázky týkajúce sa obce alebo vyššieho územného celku ako celku, alebo osobitne jej obyvateľov alebo upravujúce právne vzťahy vznikajúce a realizujúce sa na jej území, a to tak na úseku prenesenej štátnej správy ako i územnej samosprávy. Všeobecne záväzné nariadenie vydáva územná samospráva na plnenie úloh samosprávy obce, mesta či vyššieho územného celku alebo ak to ustanovuje zákon; takéto všeobecne záväzné nariadenie nesmie odporovať ústave ani zákonom. Vo veciach, v ktorých obec, mesto či vyšší územný celok plnia úlohy štátnej správy, môžu vydať nariadenie len na základe splnomocnenia zákona a vjeho medziach; takéto nariadenie nesmie odporovať ani inému všeobecne záväznému právnemu predpisu.

ust. § 4 ods. 3, písm.

1. i)a
2. n)zákona o obecnom zriadení, obec pri výkone samosprávy najmä
3. i)plní úlohy na úseku ochrany spotrebiteľa a utvára podmienky na zásobovanie obce; určuje nariadením pravidlá času predaja v obchode, času prevádzky služieb a spravuje trhoviská.
4. n)zabezpečuje verejný poriadok v obci; nariadením môže ustanoviť činnosti, ktorých vykonávanie je zakázané alebo obmedzené na určitý čas alebo na určitom mieste.

§ 5ods.

1 písm. a) zákona č. 282/2002 Z. z., ktorým sa upravujú niektoré podmienky držania psov obec môže všeobecne záväzným nariadením vymedziť miesta, kde je voľný pohyb psa zakázaný.

§ 5ods.

2 zákona č. 282/2002 Z. z. miesta vymedzené

odseku 1 musia byť viditeľne označené. Predmetom odvolacieho konania v preskúmavanej veci je posúdenie správnosti záveru krajského súdu, keď v predmetnej veci rozsudkom vyslovil nesúlad všeobecne záväzného nariadenia odporcu Mesta Prievidza č. 136/2013 v znení doplnku č. 1 zo dňa

1. júna 2013, ktorým sa určujú pravidlá držania psov na území mesta Prievidza zo dňa
2. januára 2013 v časti ustanovení § 3 ods. 3, ods. 4, ods. 5 a § 4 ods. 1 s § 5 ods. 1 písm. a), ods. 2 zákona č. 282/2002 Z. z., ktorým sa upravujú niektoré podmienky držania psov a § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb.o obecnom zriadení.

§ 3ods.

3 predmetného všeobecne záväzného nariadenia v znení doplnku č. 1, je zakázané uviazať psa na verejnom priestranstve.

§ 3ods.

4 predmetného všeobecne záväzného nariadenia v znení doplnku č. 1, je zakázané opustenie nebezpečného psa alebo jeho zanechania bez dozoru na verejnom priestranstve.

§ 3ods.

5 predmetného všeobecne záväzného nariadenia v znení doplnku č. 1, je zakázané uviazať psa v bezprostrednej blízkosti vstupov do obchodných prevádzok a úradov.

§ 4ods.

1 predmetného všeobecne záväzného nariadenia v znení doplnku č. 1, zakazuje sa voľný pohyb psov na verejnom priestranstve na celom území mesta Prievidza, okrem miest označených informačnými tabuľkami so symbolom psa a textom „Voľný pohyb psov". Územie je označené dopravnými značkami PRIEVIDZA, HRADEC, VEĽKÁ LEHO?TKA, MALÁ LEHO?TKA. Navrhovateľ podaním zo dňa

1. marca 2014 podal proti vyššie uvedeným ustanoveniam protest prokurátora, v ktorom konštatoval porušenie zákona v napadnutých častiach predmetného všeobecne záväzného nariadenia. Odporca na zasadnutí mestského zastupiteľstva dňa
2. apríla 2014 uznesením č. 198/14 protestu prokurátora nevyhovel. Následne listom zo dňa
3. júla 2014 odporca oznámil, že dňa
4. júla 2014 opäť prehodnotil ustanovenia všeobecne záväzného nariadenia napadnuté protestom prokurátora, avšak nepristúpil k zrušeniu týchto ustanovení. V zmysle právneho názoru Ústavného súdu Slovenskej republiky v rozhodnutí č. I. ÚS 56/2000: „
5. Výpočet samosprávnych funkcií obce uvedený v § 4 ods. 3 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov treba interpretovať reštriktívne tak, že do samosprávnej pôsobnosti obce patria iba tie záležitosti, ktoré sa svojou povahou dotýkajú územných samosprávnych celkov (miestnych záujmov obyvateľstva), za ktoré môžu obce niesť samostatne aj zodpovednosť.
6. Pokiaľ sa normotvornou činnosťou obce ukladajú povinnosti fyzickým osobám a právnickým osobám, aj pôvodná (originálna) normotvorná pôsobnosť obce (mesta) je limitovaná čl. 2 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky,

ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá." V ust. § 4 ods. 3 zákona o obecnom zriadení uplatňovaná špeciálna zásada subsidiarity znamená, že orgány miestnej samosprávy majú plné právo konať vo všetkých veciach, ktoré nie sú vyňaté z ich pôsobnosti a zverené štátu alebo nie sú v pôsobnosti inej právnickej osoby alebo fyzickej osoby. V zmysle ustálenej judikatúry Ústavného súdu SR (napr. sp. zn. I. S 55/2000, sp. zn. I. S 56/00, sp. zn. I. S 54/00) je však obsah samosprávnych funkcií obce uvedený v § 4 ods. 3 zákona o obecnom zriadení potrebné interpretovať reštriktívne, t. j., že do samosprávnej pôsobnosti obce patria iba tie záležitosti, ktoré sa svojou povahou dotýkajú územno-samosprávnych celkov (miestnych záujmov obyvateľstva), za ktoré môžu obce niesť samostatne aj zodpovednosť a v ktorých obec nevystupuje ako subjekt ukladajúci povinnosti jednostrannými príkazmi a zákazmi. Po preskúmaní predloženého spisového materiálu, postupu a rozhodnutia krajského súdu, dospel Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací k záveru, že krajský súd dostatočne zistil skutkový stav, vec správne právne posúdil. Napadnutý rozsudok krajského súdu preto

§ 250ja ods.

3 OSP v spojení s § 246c ods. 1 OSP a s § 219 ods. 1 a 2 OSP potvrdil. O náhrade trov odvolacieho konania rozhodol najvyšší súd

§ 224ods.

1 v spojení s § 250k ods. 1 veta prvá OSP a § 246c veta prvá OSP. Úspešnému navrhovateľovi ich náhradu nepriznal, pretože na náhradu trov konania nemá zákonný nárok. Poučenie: Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.