Najvyšší súd 2 Sžh 1/2010 Slovenskej republiky ROZSUDOK V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloţenom z predsedníčky senátu JUDr. Eleny Kováčovej a členov senátu JUDr. Jozefa Milučkého a JUDr. Aleny Poláčkovej, PhD., v právnej veci ţalobcu: Hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava, proti ţalovanému: Protimonopolný úrad Slovenskej republiky, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia a postupu Rady Protimonopolného úradu Slovenskej republiky č. 2009/39/R/2/013 zo dňa
- marca 2010, o odvolaní ţalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č.k. 2 S 90/2009-41 zo dňa
- januára 2010, takto r o z h o d o l : Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave č.k. 2 S 90/2009-41 zo dňa
- januára 2010 m e n í tak, ţe rozhodnutie Rady Protimonopolného úradu Slovenskej republiky č. 2009/39/R/2/013 zo dňa
- marca 2009 ako i rozhodnutie Protimonopolného úradu Slovenskej republiky, odbor zneuţívania dominantného postavenia, č. 2008/39/2/1/097 zo dňa
- novembra 2008 z r u š u j e a vec v r a c i a Rade Protimonopolného úradu Slovenskej republiky na ďalšie konanie. Účastníkom náhradu trov konania n e p r i z n á v a . 2 Sžh 1/2010 2 O d ô v o d n e n i e : Napadnutým rozsudkom Krajský súd v Bratislave zamietol ţalobný návrh ţalobcu, ktorým sa ţalobca domáhal zrušenia rozhodnutia ţalovaného, ktorý na základe podaného rozkladu ţalobcu zmenil podľa § 59 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní rozhodnutie Protimonopolného úradu SR, odboru zneuţívania dominantného postavenia, č. 2008/39/2/1/097 zo dňa
- novembra 2008, ktorým Protimonopolný úrad SR rozhodol tak, ţe:
- mesto Bratislava schválením poplatku „Likvidácia kvetinových darov po 3-4 týţdňoch po pohrebe, resp. podľa ţelania rodiny (v cene je zahrnutá fyzická likvidácia kvetinových darov z hrobu vrátane odvozu na skládku) PAUŠÁL“ v cenníku prác a sluţieb poskytovaných na pohrebiskách s účinnosťou od 01.08.2006 iným spôsobom obmedzilo súťaţ v oblasti cintorínskych sluţieb na území Bratislavy a tým porušilo § 39 zákona č. 139/2001 Z.z. o ochrane hospodárskej súťaţe a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „ZoOHS“),
- mesto Bratislava schválením poplatku „Likvidácia hrobového (urnového) pomníka (v cene sú zahrnuté všetky úkony spojené s likvidáciou pomníka vrátane odvozu na skládku tuhého odpadu) PAUŠÁL“ v cenníku prác a sluţieb poskytovaných na pohrebiskách s účinnosťou od 01.08.2006, ktorým umoţnilo prevádzkovateľovi cintorínov vyberať tento poplatok od nových oprávnených osôb na cintorínoch, na ktorých uţ nie sú voľné hrobové miesta bez pomníkov, iným spôsobom obmedzilo súťaţ v oblasti cintorínskych sluţieb na území mesta Bratislavy a tým porušilo § 39 ZoOHS,
- mesto Bratislava schválením poplatku „Zapoţičanie obradnej siene (domu smútku na cintoríne) k vykonaniu pietneho aktu poslednej rozlúčky za jeden obrad“ v cenníku prác a sluţieb poskytovaných na pohrebiskách s účinnosťou od 01.08.2006, ktorý obsahuje povinnosť odobratia sluţby obradníka/organizátora, nosičov a zapoţičania katafalku, zjavnou podporou zvýhodňujúcou určitého podnikateľa obmedzilo súťaţ v oblasti poskytovania pohrebných sluţieb na území mesta Bratislavy, a tým porušilo § 39 ZoOHS. 2 Sžh 1/2010 3
- Na základe § 38 ods. 3 zákona č. 136/2001 Z.z. o ochrane hospodárskej súťaţe a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov tak, ţe za konanie uvedené v bode 1, 2 a 3 výroku ukladá mestu Bratislava peňaţnú pokutu vo výške 150 000,-Sk. Krajský súd takto rozhodol, keď sa stotoţnil s právnym názorom ţalovaného, ktorý sa vysporiadal so všetkými námietkami ţalobcu uvedenými v rozklade, pričom bol správne určený aj účastník konania, keďţe podľa § 25 ods. 3 písm. f) ZoOHS je účastníkom konania príslušný orgán štátnej správy, orgán územnej samosprávy alebo orgán záujmovej samosprávy. Podľa právneho názoru krajského súdu správne orgány správne aplikovali na danú vec i právne predpisy a druhostupňový správny orgán správne posúdil konanie ţalobcu, ktorý zjavnou podporou zvýhodnil podnikateľa M.- P., čím ţalobca porušil § 39 ZoOHS. Pokuta bola uloţená ţalobcovi na dolnej hranici zákonnej sadzby a spĺňa voči ţalobcovi represívnu funkciu ako aj funkciu individuálnej a generálnej prevencie. Taktieţ z odôvodnenia rozsudku krajského súdu vyplýva, ţe v danom prípade zo strany ţalobcu ide o porušenie § 39 ZoOHS vo forme zjavnej podpory zvýhodňujúcej určitého podnikateľa – mestskú príspevkovú organizáciu M. a takáto zjavná podpora umoţňuje podnikateľovi získať taký prospech, ktorý by bez neodôvodnenej podpory nezískal. Ţalovaný preto správne poukázal na to, ţe ZoOHS v ustanovení § 39 nepredvída konkrétne formy zjavnej podpory podnikateľa alebo iného spôsobu obmedzenia súťaţe zo strany orgánu územnej samosprávy a ich špecifikáciu ponecháva na aplikačnú prax. Samotná zmena právnej kvalifikácie nie je v rozpore so ţiadnym právnym predpisom a nemôţe ani znamenať nezákonnosť napadnutého rozhodnutia. Čo sa týka poplatku za likvidáciu kvetinových darov krajský súd poukázal na dôvody uvedené v napadnutom, ako i prvostupňovom rozhodnutí s tým, ţe zavedenie takéhoto poplatku je neopodstatnené. Schválením tohto poplatku ţalobca umoţnil podnikateľovi M. neodôvodnene získavať stabilný príjem, a preto konanie ţalobcu zvýhodnilo podnikateľa M. pri poskytovaní cintorínskych sluţieb na úkor pozostalých – objednávateľov pohrebov ako konečných spotrebiteľov. Čo sa týka poplatku za likvidáciu hrobového (urnového) miesta, tak tento poplatok bol v danom prípade ţalobcom schválený tak, ţe prevádzkovateľ cintorínov ho bude môcť neoprávnene účtovať novému nájomcovi hrobového miesta, 2 Sžh 1/2010 4 ktorý chce pochovať zosnulého na cintoríne, na ktorom uţ nie je voľné nové hrobové miesto bez pomníkov. Tieto náklady v danom prípade nemôţu byť prenesené na novú osobu – nájomcu hrobového miesta formou poplatku, ktorý musí pri prenájme tohto miesta znášať a v danom prípade treba vychádzať z toho, ţe M. ako správca viacerých cintorínov je povinný zriaďovať hrobové miesta na kaţdom cintoríne, ktorý má v správe, a v tej súvislosti vykonávať aj obnovu hrobových miest na kaţdom cintoríne. Nový nájomca hrobového miesta je oprávnený vybrať si, na ktorom cintor íne si hrobové miesto prenajme a podnikateľ M. nie je oprávnený prenášať tieto náklady na nového nájomcu hrobového miesta. Taktieţ pri poplatku za poţičanie obradnej siene na cintorínoch neoprávňuje správcu cintorína do takéhoto poplatku za prenájom obradnej siene zahrnúť aj sluţby, ktoré sú pohrebnými sluţbami a ţalobca týmto umoţnil podnikateľovi M. získavanie neodôvodneného prospechu z poskytovania a spoločného účtovania týchto sluţieb v poplatku za poskytnutie sluţby prenájom obradnej siene. Podľa názoru krajského súdu ţalobca nemôţe vyhradiť poskytovanie pohrebných sluţieb len pre jeden subjekt, ale naopak, má umoţniť vstup na pohrebisko a vykonanie príslušných pohrebných sluţieb ktorejkoľvek pohrebnej sluţbe tak, ako si to objednávateľ pohrebu dohodne. Ţalobca schválením tohto poplatku v podstate prinútil pozostalých, ktorí chcú pochovať zosnulého na cintoríne, ktorého správcom je podnikateľ M., zaplatiť tento poplatok za poţičanie obradnej siene, ktorý obsahuje i pohrebné sluţby (sluţby nosiča, organizátora, obradníka a poskytnutie katafalku) a tak si spotrebitelia nemajú moţnosť vybrať, ktorá pohrebná sluţba pre nich tieto sluţby zabezpečí a nie je dôvodné, aby si pozostalí objednávali a platili ešte raz inej pohrebnej sluţbe uvedené pohrebné sluţby. Proti rozsudku krajského súdu podal odvolanie ţalobca a ţiadal, aby Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok krajského súdu ako nezákonný v zmysle § 250ja ods. 3 O.s.p. zrušil a vec vrátil ţalovanému na ďalšie konanie. Podľa ţalobcu krajský súd v celom rozsahu poukázal na odôvodnenie rozhodnutia správneho orgánu bez toho, aby sa vysporiadal s argumentáciou ţalobcu a vyslovil svoj právny názor na ţalobcom namietané skutočnosti a tieţ ţe odôvodnenie rozsudku krajského súdu je identické s textom napadnutého rozhodnutia a to bez náleţitého zdôvodnenia právneho názoru krajského súdu. Pre naplnenie skutkovej podstaty správneho deliktu v zmysle § ZoOHS je nevyhnutné, aby konanie príslušného orgánu zvýhodňujúce určitého podnikateľa (zjavnou podporou alebo iným spôsobom) malo zároveň za následok 2 Sžh 1/2010 5 obmedzenie súťaţe. Ide o podmienku kumulatívneho spojenia protiprávneho konania zodpovedného subjektu a jeho dopadu na obchodnú súťaţ. Nepostačuje pre naplnenie deliktuálnej zodpovednosti len konštatovanie, ţe konanie ţalobcu je zjavnou podporou zvýhodňujúcou určitého podnikateľa ale je potrebné uviesť a preukázať, ţe táto „zjavná podpora“ mala dopad na hospodársku súťaţ, t.j. ako konkrétne bola v dôsledku tejto „zjavnej podpory“ súťaţ obmedzená. Túto skutočnosť ţalovaný v dôvodoch rozhodnutia ţiadnym relevantným spôsobom nepreukázal. Taktieţ druhostupňové rozhodnutie má formálny nedostatok, pretoţe neobsahuje výrok o zamietnutí rozkladu. Schválením cenníka sluţieb si ţalobca splnil svoju zákonnú povinnosť vyplývajúcu z ustanovenia § 19 zákona č. 470/2005 Z.z. o P., ktorý ukladá obci povinnosť schvaľovať prevádzkový poriadok pohrebiska, ktorého súčasťou je aj cenník poskytovaných sluţieb. Ţalovaný správny orgán nepreukázal, na základe akých skutočností dospel k záveru, ţe schválenie cenníka sluţieb poskytovaných prevádzkovateľom pohrebiska, ktorým je M., bolo spôsobilé obmedziť hospodársku súťaţ. Vzhľadom na skutočnosť, ţe výrok rozhodnutia ţalovaného neobsahuje výrok o tom, ţe ţalobca svojim konaním obmedzil hospodársku súťaţ, argumentácia ohľadne vykorisťovania a získania neoprávneného prospechu podnikateľa M., je pre posudzovanie konania ţalobcu irelevantná. Nezákonnosť napadnutého rozhodnutia vidí ţalobca v tom, ţe ţalovaný správny orgán neskonštatoval a ani ţiadnym spôsobom nepreukázal, ţe schválenie poplatku za likvidáciu kvetinových darov spôsobilo majetkovú ujmu iným poskytovateľom pohrebných sluţieb – konkurentom podnikateľa M., ktorá ujma by mala negatívny dopad na ich podnikanie, čo by spôsobilo obmedzenie hospodárskej súťaţe. Bez splnenia uvedených podmienok nemohlo dôjsť zo strany ţalobcu k porušeniu § 39 ZoOHS. V časti napadnutého rozhodnutia, týkajúcej sa schválenia poplatku za likvidáciu hrobového miesta , vidí ţalobca nezákonnosť v tom, ţe právna argumentácia ţalovaného ako aj krajského súdu sa opiera o zrušenú normu – VZN Hlavného mesta SR Bratislavy č. 1/1997 platnej do 31.07.2006, ktoré VZN bolo zrušené všeobecne záväzným nariadením hlavného mesta SR č. 5/
- Taktieţ ţalobca poukázal na to, ţe zo ţiadneho platného predpisu nevyplýva, ţeby náklady na zrušenie starého hrobového miesta mal znášať prevádzkovateľ pohrebiska. Pre posúdenie a uplatnenie deliktuálnej moţnosti ţalobcu za schválenie poplatku za likvidáciu hrobového miesta by ţalovaný musel preukázať, ţe schválením tohto poplatku ţalobca obmedzil súťaţ, t.j. zvýhodnil podnikateľa M. na úkor iných podnikateľov – prevádzkovateľov pohrebísk (pokiaľ by takýto podnikatelia 2 Sžh 1/2010 6 na území mesta Bratislavy pôsobili). Túto skutočnosť ţalovaný a ani krajský súd nijakým spôsobom nepreukázali. Čo sa týka poplatku za zapoţičanie obradnej siene , ţalobca okrem iného uviedol, ţe zahrnutím príslušných poloţiek v tomto poplatku nevytvára pre prevádzkovateľa M. neoprávnený majetkový prospech, a pokiaľ tomu prevádzkové dôvody nebránia, umoţňuje sa výkon týchto úkonov aj iným subjektom. Ani v prípade tohto poplatku ţalovaný nepreukázal, ţe ţalobca schválením tohto poplatku spôsobil obmedzenie súťaţe. Ţalovaný správny orgán sa písomne k odvolaniu ţalobcu vyjadril a poukázal okrem iného na to, ţe v ţiadnom prípade sa nemôţe stotoţniť s výkladom ustanovenia § 39 ZoOHS ako to urobil ţalobca a jeho tvrdenia povaţuje za účelové. Ţalovaný poukázal vo svojom vyjadrení na dôvody svojho rozhodnutia a ţiadal, aby Najvyšší súd SR napadnutý rozsudok krajského súdu potvrdil. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 v spojení s § 246c ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku) preskúmal odvolaním napadnutý rozsudok krajského súdu ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, a rozhodol bez nariadenia odvolacieho pojednávania v zmysle § 250ja ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku rozsudkom, ktorý verejne vyhlásil (§ 156 ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku), pričom termín verejného vyhlásenia rozsudku bol zverejnený minimálne päť dní vopred na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke www.nsud.sk. Podľa § 244 ods. 1 O.s.p. v správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe ţalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupu orgánov verejnej správy. Podľa čl. 1 veta prvá Ústavy SR je Slovenská republika zvrchovaný, demokratický a právny štát. Podľa čl. 2 ods. 2 Ústavy SR štátne orgány môţu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Princíp legality (zákonnosti) zakotvený v čl. 2 ods. 2 Ústavy SR znamená, ţe viazanosť štátu právom sa musí uplatňovať jednak v oblasti viazanosti štátu ústavou, ústavnými zákonmi 2 Sžh 1/2010 7 a zákonmi ako aj v oblastiach ich vykonávania orgánmi štátnej správy, ktoré musia zásadne postupovať len na základe zákonov a v ich medziach. Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov v ustanovení § 47 ods. 2 vymedzuje obsahové náleţitosti výrokovej časti rozhodnutia správneho orgánu. V ustanovení § 59 správneho poriadku je vymedzený postup odvolacieho orgánu. Výrok rozhodnutia predstavuje najdôleţitejšiu časť rozhodnutia a musí byť preto určitý a konkrétny, aby nevznikli pochybnosti o tom, čo bolo predmetom konania. Túto zásadu preto musí rešpektovať aj odvolací orgán, a to najmä v prípade, ak mení rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu. Vykonaná zmena rozhodnutia Radou Protimonopolného úradu SR, keď upravila svojim rozhodnutím text prvostupňového správneho rozhodnutia tým, ţe vo výroku rozhodnutia v predmetnej veci zmenila podľa § 59 ods. 2 správneho poriadku prvostupňové rozhodnutie tak, ţe „bod
- výroku znie: „Hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava schválením nasledovných poplatkov ...“, ďalej ţe „bod
- a
- výroku sa vypúšťajú“, ďalej ţe „bod
- výroku sa označuje ako bod
- výroku a znie: na základe § 38 ZoOHS ukladá za konanie uvedené v bode
- výroku tohto rozhodnutia ...“, postupovala potom Rada Protimonopolného úradu SR v rozkladovom konaní výslovne v rozpore so zákonom. Uvedená skutočnosť, keď Rada Protimonopolného úradu SR v rozkladovom konaní zmenila text výrokovej časti prvostupňového rozhodnutia je vnímaná v zmysle ustálenej súdnej praxe v oblasti správneho súdnictva ako nezákonná a preto takáto „zmena výroku prvostupňového rozhodnutia“ ako bola vykonaná v rozkladovom konaní spôsobila potom nezákonnosť rozhodnutia Rady Protimonopolného úradu Slovenskej republiky. Rada Protimonopolného úradu SR si totiţ neuvedomila, ţe ako orgán konajúci v rozkladovom konaní môţe konať iba vo vlastnom mene a ţe príslušnou zmenou prvostupňového rozhodnutia môţe a ak chce zmeniť musí ako odvolací správny orgán (orgán rozhodujúci o rozklade) nahrádzať rozhodnutie správneho orgánu prvého 2 Sžh 1/2010 8 stupňa, avšak nemôţe ako odvolací orgán, resp. rozkladový orgán, konať v mene prvostupňového správneho orgánu a nevyplýva mu ani zo ţiadneho ustanovenia právneho predpisu právomoc nejakým spôsobom vylepšovať príp. upravovať svojim rozhodnutím výrok rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu, ktorý povaţuje za chybný alebo nesprávny. Podľa názoru Najvyššieho súdu SR Rada Protimonopolného úradu SR hoci mysliac v dobrom vykonať zmenu prvostupňového správneho rozhodnutia, má táto zmena rozhodnutia potom skôr povahu odstránenia vád vo výrokovej časti prvostupňového správneho rozhodnutia neţ jej zmenu v zmysle ustanovenia § 59 správneho poriadku. Z pojmového hľadiska pod zmenou rozhodnutia je potrebné rozumieť stav, keď vec, ktorá je predmetom konania, odvolací orgán, resp. rozkladový orgán, rozhodne inak ako orgán prvého stupňa. Z uvedených dôvodov preto odvolací súd zmenil napadnutý rozsudok krajského súdu v zmysle ustanovenia § 250ja ods. 3 veta prvá O.s.p. tak, ţe rozhodnutia správnych orgánov vydané v inštančnom postupe zrušil a vec vrátil Rade Protimonopolného úradu SR na ďalšie konanie, keď k príslušnému formálnemu pochybeniu rozkladového správneho orgánu pri vypracovaní správneho rozhodnutia musel Najvyšší súd SR prihliadnuť z úradnej povinnosti. O trovách konania rozhodol odvolací súd tak, ţe účastníkom náhradu trov konania nepriznal v zmysle ustanovenia § 250k ods. 1 O.s.p. v spojení s ustanovením § 224 ods. 1 O.s.p. Ţalobcu totiţ v predmetnom konaní zastupovala na základe poverenia príslušná zamestnankyňa s právnickým vzdelaním a ţalovanému správnemu orgánu náhrada trov konania zo zákona neprináleţí. 2 Sžh 1/2010 9 P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku odvolanie nie je prípustné. V Bratislave dňa
- apríla 2011 JUDr. Elena Kováčová, v. r. predsedníčka senátu Za správnosť vyhotovenia: Nikoleta Adamovičová