7 zákona č. 245/2008 Z. z. o výchove a vzdelávaní (školský zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov (rozumej 2 4Sţo/10/2012 2 ţalovaná – poznámka odvolacieho súdu), vypracovala „Správu z ÚFIČ MS zo dňa
názoru krajského súdu v danej veci neboli splnené podmienky na konanie o ţalobe ţalobkyne. Ţaloba smeruje proti správe, ktorá je výsledkom kontroly pripravenosti a organizácie maturitnej skúšky, ktorú vypracovala predsedníčka maturitnej komisie
1 písm.
71/1967 Zb. o správnom konaní (Správny poriadok). Zistenia z kontroly pripravenosti a organizácie maturitnej skúšky, aj keď boli zhrnuté v písomnej správe, nie je moţné povaţovať za správne rozhodnutie, ktoré zakladá, mení alebo zrušuje oprávnenia alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb v oblasti verejnej správy (§ 244 ods. 3 O.s.p.). Zistenia o pripravenosti a organizácii maturitnej skúšky vo forme „Správy“ nemôţu byť predmetom preskúmania súdom, a preto krajský súd konanie zastavil za pouţitia § 250d ods. 3 O.s.p. Krajský súd tieţ uviedol, ţe na podanie ţaloby
druhej hlavy piatej časti O.s.p. by boli aktívne legitimované fyzické osoby štúdia jednotlivých predmetov, ak by preukázali splnenie všetkých podmienok na vykonanie ústnej časti internej maturitnej skúšky a o nevykonaní maturitnej skúšky by bolo rozhodnuté v správnom konaní príslušným správnym orgánom. O trovách konania rozhodol krajský súd
1 písm. c) v spojení s § 246c O.s.p. 3 4Sţo/10/2012 3 Proti tomuto uzneseniu podala odvolanie ţalobkyňa, ţiadajúc, aby odvolací súd napadnuté uznesenie zrušil a vrátil vec súdu prvého stupňa na ďalšie konanie. Svoje odvolanie ţalobkyňa odôvodnila tak, ţe krajský súd okrem toho, ţe nesprávne vec právne posúdil a nesprávne rozhodol, sa tieţ nedostatočne zaoberal odôvodnením svojho rozhodnutia. Krajský súd
ţalobkyne neuviedol ani jeden relevantný myšlienkový postup, prečo konanie zastavil a prečo napadnuté rozhodnutie nepovaţuje za rozhodnutie, ktoré zakladá, mení alebo zrušuje oprávnenia fyzických alebo právnických osôb. Ţalobkyňa poukázala na rozhodnutie publikované pod R 196/2001 a uviedla, ţe konanie ţalovanej, konanie a rozhodovanie predsedníčky školskej maturitnej komisie, je špecifickým konaním, nemajúcim snáď v našom právnom poriadku obdobu. Otázkou
ţalobkyne ostáva, či takéto rozhodnutie, postup ţalovanej je moţný. Ţalobkyňa poukázala na absurdnú skutočnosť, ţe v prípade, ak
názoru súdu nie je napadnuté rozhodnutie, postup preskúmateľný súdom, nie je konanie ţalovanej preskúmateľné ţiadnym orgánom, nakoľko zákon ani iný predpis neumoţňuje takýto postup, ani prokuratúra Slovenskej republiky nemôţe takéto konanie preveriť.
ţalobkyne napadnuté rozhodnutie a postup majú povahu správneho rozhodnutia. Ţalobkyňa je toho názoru, ţe napadnuté rozhodnutie je „ďalším rozhodnutím“, ako to má na mysli § 244 ods. 3 O.s.p.. Krajský súd
ţalobkyne nebral do úvahy skutočnosť, ţe prípadné konanie o nevykonaní maturitnej skúšky sa nespravuje správnym poriadkom, nakoľko správny poriadok sa na konania
predpisov upravujúcich ukončovanie stredoškolského štúdia nevzťahuje. Tieto predpisy poznajú len moţnosť zrušenia maturitných skúšok ministrom školstva. Ţalobkyňa tvrdí, ţe napadnuté rozhodnutie sa dotýka práv a povinností ţalobkyne i uchádzačov štúdia jednotlivých predmetov, ţalobkyňa bola ukrátená na svojich právach, a síce, ţe uchádzačom štúdia jednotlivých predmetov nebolo umoţnené vykonať maturitnú skúšku, ţalobkyni vznikajú s neúspešnou maturitnou skúškou náklady a povinnosť (i morálna) zabezpečiť vykonanie maturitnej skúšky. Ţalobkyňa takisto namietala nepreskúmateľnosť rozhodnutia súdu, nakoľko nie je jasné, z akých dôvodov presne krajský súd konanie zastavil. Ţalovaná sa k odvolaniu ţalobkyne nevyjadrila. Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej aj len „odvolací súd“ alebo „Najvyšší súd“) ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok (ďalej len „O.s.p.“)) preskúmal napadnuté uznesenie krajského súdu na základe včas podaného a inak procesne riadneho odvolania, súc viazaný jeho rozsahom a dôvodmi (§ 212 ods. 1 O.s.p.). 4 4Sţo/10/2012 4 Na prejednanie odvolania Najvyšší súd nenariadil pojednávanie v zmysle § 214 ods. 2 O.s.p. v spojení s § 246c ods. 1 vetou prvou O.s.p. a jednomyseľne dospel k záveru, ţe odvolanie ţalobkyne nie je dôvodné.
1 O.s.p. v správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe ţalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy.
3 O.s.p. rozhodnutiami správnych orgánov sa rozumejú rozhodnutia vydané nimi v správnom konaní, ako aj ďalšie rozhodnutia, ktoré zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môţu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté. Postupom správneho orgánu sa rozumie aj jeho nečinnosť.
1 O.s.p.
ustanovení tejto hlavy (Rozhodovanie o ţalobách proti rozhodnutiam a postupom správnych orgánov – druhá hlava piatej časti O.s.p.) sa postupuje v prípadoch, v ktorých fyzická alebo právnická osoba tvrdí, ţe bola na svojich právach ukrátená rozhodnutím a postupom správneho orgánu, a ţiada, aby súd preskúmal zákonnosť tohto rozhodnutia a postupu. Posúdiac návrh na začatie konania podaný ţalobkyňou
jeho obsahu (§ 41 ods. 2 O.s.p.), najmä so zreteľom na ţalobný petit, ktorým ţiadala zrušiť rozhodnutie ţalovanej, odvolací súd vyhodnotil toto podanie ako ţalobu o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia (ako bolo nakoniec aj označené)
druhej hlavy piatej časti O.s.p. Všeobecné vymedzenie predmetu konania
druhej hlavy piatej časti O.s.p. ustanovuje § 244 ods. 3,
ktorého musí ísť o také rozhodnutia orgánov verejnej správy, ktoré zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môţu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté. Ďalšími podmienkami súdneho preskúmania rozhodnutia správneho orgánu na základe ţaloby je, ţe osoba, ktorá sa ţalobou domáha súdnej ochrany, musela byť rozhodnutím na svojich právach ukrátená (§ 247 ods. 1 O.s.p.), musí ísť o právoplatné rozhodnutie správneho orgánu po vyčerpaní riadnych opravných prostriedkov, ktoré sa preň pripúšťajú, 5 4Sţo/10/2012 5 ibaţe takých niet (§ 247 ods. 2 a 3 O.s.p.) a napokon napadnuté rozhodnutie nesmie spadať pod niektorý z prípadov, ktorých preskúmanie je zákonom vylúčené (§ 248 O.s.p.). Rozhodnutie orgánu verejnej správy preskúmavané v správnom súdnictve v konaní
druhej hlavy piatej časti O.s.p. je svojou povahou individuálnym správnym aktom, ktorým sa konkrétnemu adresátovi autoritatívne určil obsah jeho verejných subjektívnych práv a povinností tak, ţe takýmto určením bol vo svojom právnom postavení subjektívne dotknutý. Takéto rozhodnutie ani nemuselo byť vydané procesným postupom, na ktorý by sa výslovne alebo aspoň subsidiárne vzťahoval zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (Správny poriadok), a v zásade ani nemusí mať formálne náleţitosti rozhodnutia
Ochrana poskytovaná správnym súdnictvom by bola iba iluzórnou, keby sám orgán verejnej správy tým, ţe svoje rozhodnutie prípadne vydá bez formálnych náleţitostí zodpovedajúcich správnemu poriadku, vedel dosiahnuť, ţe proti takémuto rozhodnutiu sa ukrátená fyzická alebo právnická osoba nebude vedieť domôcť ochrany pred súdom, ktorá je garantovaná v článku 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky. Preto sa za spôsobilý predmet súdneho prieskumu povaţujú aj povolenia alebo aj listy s charakterom rozhodnutia vydané príslušným orgánom verejnej správy ako právno-aplikačné akty správnych orgánov uvedené v ustanovení § 3 ods. 7 Správneho poriadku (uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 5 Sţf 31/2011 z 25. 8. 2011).
Najvyššieho súdu je nutné pojem rozhodnutia na účely moţnosti jeho preskúmavania v konaní
druhej hlavy piatej časti O.s.p. vykladať predovšetkým materiálne, t. j.
toho, či z obsahu aktu orgánu verejnej správy vyplýva, ţe ide o rozhodnutie vo vyššie naznačených intenciách, a či by vyhovením ţalobe – ktorým je v konaní
druhej hlavy piatej časti O.s.p. vţdy zrušenie napadnutého rozhodnutia – bola poskytnutá efektívna ochrana dotknutému subjektívnemu právu ţalobcu. Z obsahu spisu odvolací súd zistil, ţe ţalobkyňa v podanej ţalobe označila ako napadnuté rozhodnutie správneho orgánu (čo je aj nutnou náleţitosťou ţaloby
2 O.s.p.) rozhodnutie „Mgr. E. – predsedu školskej maturitnej komisie a to Nepripustenie fyzických osôb štúdia jednotlivých predmetov k vykonaniu ústnej formy internej časti maturitných skúšok zo dňa 30.5.2011“, ktoré bolo doručené ţalobkyni dňa
jej obsahu odvolací súd povaţuje za nepochybné, ţe ţalobkyňa napádala svojou ţalobou ako rozhodnutie ţalovanej písomnosť datovanú 30.5.2011, adresovanú zriaďovateľke ţalobkyne a označenú ako „Nepripustenie fyzických osôb štúdia jednotlivých predmetov na S. k vykonaniu ústnej formy internej časti maturitných skúšok“. Keď ţalobkyňa na strane 1 ţaloby z ňou napadnutého rozhodnutia cituje, uvádza časť vety,
ktorej ţalovaná „neumožnila fyzickým osobám štúdia jednotlivých predmetov, ktorí nesplnili podmienky jej vykonania, vykonanie ústnej formy maturitnej skúšky v dňoch 30.5.-3.6.2011“, čo zodpovedá vete z druhého odseku uvedenej písomnosti ţalovanej, i keď s mierne pozmeneným slovosledom. Nebolo preto správne, ak krajský súd na viacerých miestach odôvodnenia napadnutého uznesenia uvádza, ţe ţaloba smeruje proti správe, ktorá je výsledkom kontroly pripravenosti a organizácie maturitnej skúšky, ktorú vypracovala ţalovaná ako predsedníčka maturitnej komisie. Tento dokument, označený ako „SPRÁVA Z ÚFIČ MS ZO DŇA 30.5.2011“, zjavne nebol súčasťou tej písomnosti ţalovanej, ktorú ţalobkyňa označila ako napadnuté rozhodnutie a ktorú aj ţiadala zrušiť v ţalobnom petite. Ţalobkyňa sa v prejednávanej veci domáha svojou ţalobou zrušenia písomnosti, ktorou ţalovaná oznámila zriaďovateľke ţalobkyne, ţe bola dňa 15.5.2011 menovaná prednostom Krajského školského úradu v Trenčíne do funkcie predsedníčky školskej maturitnej komisie pre maturitné skúšky prebiehajúce na ţalobkyni na obdobie od 1.3.2011 do 28.2.
druhej hlavy piatej časti O.s.p. Tejto písomnosti chýba autoritatívnosť určenia obsahu konkrétnych verejných subjektívnych práv a povinností ţalobkyne; ţalovaná listom len dodatočne oznamuje svoj postup spočívajúci v neumoţnení vykonania ústnej formy internej časti maturitnej skúšky bliţšie neurčeným fyzickým osobám. Samotný list ţalobkyne nepredstavoval vrchnostenský akt aplikácie práva s nepriaznivým dosahom na právne postavenie ţalovanej, ale notifikáciu uskutočneného zásahu, ktorým ţalobkyňa prípadne mohla byť dotknutá. Konanie ţalovanej, ktoré mohlo ţalobkyňu zasiahnuť, malo povahu faktickej aktivity, činnosti, ktorej výsledok nebol pretavený do podoby rozhodnutia na účely druhej hlavy piatej časti O.s.p. V tejto súvislosti moţno dodať, ţe ţalobkyňa,
názoru odvolacieho súdu, nie celkom jasne a konkrétne uviedla, na akých právach bola konaním ţalovanej ukrátená – v ţalobe tvrdí, ţe bolo porušené právo ţalobkyne a jej študentov na právnu istotu a rovnosť všetkých pred zákonom. Pokiaľ ide o pojem „ďalšie rozhodnutia“ v § 244 ods. 3 vete prvej O.s.p., pod ktorý
ţalobkyne spadá aj „rozhodnutie“ ţalovanej, týmto pojmom zákonodarca rozšíril 8 4Sţo/10/2012 8 mnoţinu preskúmavaných rozhodnutí (okrem rozhodnutí vydaných v správnom konaní), za podmienky, ţe zakladajú, menia alebo zrušujú práva a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môţu byť tieto práva a povinnosti priamo dotknuté. Túto podmienku, ktorá je výrazom autoritatívnosti a konkrétnosti rozhodnutia, však list ţalovanej, označený ţalobkyňou ako napadnuté rozhodnutie, nespĺňa. Účelom správneho súdnictva je ochrana subjektívnych práv fyzických osôb a právnických osôb pred neprimeranou či svojvoľnou činnosťou správnych orgánov. Táto ochrana, ako kaţdá súdna ochrana, má byť poskytovaná tak, aby bola efektívna. Právna úprava správneho súdnictva na rozdiel od konania v občianskoprávnych veciach ustanovuje rigoróznu úpravu jednotlivých úkonov a druhov konaní. Z ustanovení § 250j O.s.p., upravujúcich spôsob rozhodovania správneho súdu v prvom stupni, vyplýva, ţe súd buď ţalobu zamietne, a to vtedy, ak rozhodnutie a postup správneho orgánu v medziach ţaloby sú v súlade so zákonom (ods. 1), alebo napadnuté rozhodnutie správneho orgánu a
okolností aj rozhodnutie správneho orgánu prvého stupňa zruší a vec vráti správnemu orgánu na ďalšieho konanie, v prípadoch taxatívne ustanovených zákonom (ods. 2 a 3), výnimočne vo veciach uvedených v § 250i ods. 2 O.s.p. môţe súd rozhodnúť vo veci samej (§ 250j ods. 5 O.s.p.). Iným spôsobom správny súd v konaní
druhej hlavy piatej časti O.s.p. nemôţe meritórne rozhodnúť. Vyhovením ţalobe ţalobkyne by mohlo byť iba „zrušenie“ listu ţalovanej oznamujúceho, ţe ţalovaná nepripustila viaceré fyzické osoby k vykonaniu ústnej časti internej formy maturitnej skúšky. Takýmto rozsudkom by sa ţalobkyni neposkytla ţiadna účinná ochrana, keďţe „zrušenie“ oznámenia zásahu ţalovanej by sa samotného zásahu spočívajúceho v nepripustení osôb k maturitnej skúške, ktorý tomuto oznámeniu predchádzal, nijako nedotklo. V správnom súdnictve sa nerozhoduje o ţalobách preto, aby bola pre ţalobcu výrokom rozsudku učinená len morálna satisfakcia spočívajúca v potvrdení, ţe konanie správneho orgánu bolo prípadne nezákonné. Na základe uvedeného sa ţalobkyňa zvoleným právnym prostriedkom domáhala súdnej ochrany právne neúčinným spôsobom a bezúčelne. To však, samozrejme, neznamená, ţe „konanie ţalovanej nie je preskúmateľné ţiadnym orgánom“, ako sa obáva ţalobkyňa vo svojom odvolaní. V správnom súdnictve je preskúmateľné i také konanie či nekonanie správnych orgánov, ktoré nemá charakter 9 4Sţo/10/2012 9 rozhodnutia preskúmavaného
druhej hlavy piatej časti O.s.p. Prostriedky, ktorými sa tento súdny prieskum a jeho jednotlivé druhy iniciujú, však majú inú povahu a obsah a riadia sa čiastočne odlišnými procesnými pravidlami neţ ţaloba o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia a postupu správneho orgánu.
5 vety prvej O.s.p. súdy v správnom súdnictve konajú aj o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy. Konanie o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy zakotvuje piata hlava piatej časti O.s.p. (§ 250v).
1 O.s.p. fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá tvrdí, ţe bola ukrátená na svojich právach a právom chránených záujmoch nezákonným zásahom orgánu verejnej správy, ktorý nie je rozhodnutím, a tento zásah bol zameraný priamo proti nej alebo v jeho dôsledku bol proti nej priamo vykonaný, môţe sa pred súdom domáhať ochrany proti zásahu, ak taký zásah alebo jeho dôsledky trvajú alebo hrozí jeho opakovanie. Súdne konanie o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy je zárukou, ţe súd vyslovením povinnosti odporcu nepokračovať v porušovaní práva navrhovateľa a v príkaze, ak je to moţné, obnoviť stav pred zásahom, vytvorí reálny predpoklad na eliminovanie nezákonného stavu, ktorý by vznikol protiprávnym konaním, prípadne aj nekonaním orgánu verejnej správy. Občiansky súdny poriadok pojem „zásah“ nedefinuje; jeho definíciu neobsahuje ani iný zákon. Z ustanovenia § 250v ods. 1 však vyplýva, ţe ide o súdnu ochranu pred faktickými nezákonnými zásahmi orgánov verejnej moci, ktoré nie sú rozhodnutím alebo iným individuálnym aktom. Judikatúra povaţuje za zásah nezákonný, resp. v širšom zmysle protiprávny útok orgánov verejnej moci proti subjektívnym právam fyzickej alebo právnickej osoby spočívajúci v postupoch orgánu verejnej správy alebo v jeho činnosti, pokyne, prípadne nečinnosti. Cieľom ochrany
je ukončenie nezákonného zásahu správneho orgánu, proti ktorému sa fyzická osoba alebo právnická osoba nemôţe brániť inými prostriedkami. Procesná náročnosť konaní v správnom súdnictve je vyvaţovaná tým, ţe vo väčšine prípadov zákon vyţaduje povinné zastúpenie ţalobcu advokátom, pokiaľ nemá právnické vzdelanie buď sám, alebo jeho zamestnanec (člen), ktorý zaňho na súde koná; povinné 10 4Sţo/10/2012 10 zastúpenie advokátom sa s taxatívne určenými výnimkami vyţaduje v konaní
druhej, štvrtej i piatej hlavy piatej časti O.s.p. (§ 250a, § 250t ods. 8, § 250v ods. 8 O.s.p.). Odvolací súd poznamenáva, ţe nie je jeho úlohou interpretovať v správnom súdnictve kaţdý návrh na začatie konania tak, aby bol navrhovateľ v konečnom dôsledku úspešný. Posúdiac návrh na začatie konania podaný ţalobkyňou
jeho obsahu, ako aj
opakovane prejavenej vôle ţalobkyne povaţovať toto podanie za ţalobu
druhej hlavy piatej časti O.s.p., správny súd (ani krajský súd, ani Najvyšší súd) nemohol vyhodnotiť ţalobu ţalobkyne ako návrh na ochranu pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy
predmet súdneho konania určuje ţalobca; v správnom súdnictve s povinným zastúpením advokátom sa pritom očakáva kvalifikovanosť tohto určenia spojená s výberom vhodného druhu konania v rámci správneho súdnictva. Súd nemôţe prekročiť petit ţaloby (§ 153 ods. 2 O.s.p.) a keď ţalobkyňa ţiadala zrušiť „rozhodnutie“, súd nebol oprávnený, aby ţalovanej uloţil povinnosti v zmysle § 250v ods. 4 O.s.p. Pre doplnenie odvolací súd uvádza, ţe i v prípade, keby sa ţalobkyňa svojou ţalobou domáhala namiesto zrušenia listu ţalovanej ochrany pred nezákonným zásahom spočívajúcim v nepripustení osôb k vykonaniu ústnej formy internej časti maturitnej skúšky, musel by súd konanie zastaviť pre oneskorenosť podania návrhu (§ 250v ods. 3 druhá veta v spojení s § 250d ods. 3 a ods. 8 O.s.p.). Konanie
druhej hlavy piatej časti O.s.p. je konaním so zákonom limitovaným predmetom (preskúmava sa v ňom vţdy rozhodnutie a postup správneho orgánu) a pretoţe ţalobkyňa označila ako napadnuté rozhodnutie správneho orgánu list, ktorý povahu rozhodnutia nemá, nie je splnená podmienka konania, aby konanie malo spôsobilý predmet zodpovedajúci zákonnej úprave. Nedostatok tejto podmienky je neodstrániteľný, preto bol daný dôvod na zastavenie konania
1 prvej vety v spojení s § 247 ods. 1 O.s.p. Krajský súd síce konanie zastavil v dôsledku aplikácie nesprávneho procesnoprávneho ustanovenia (§ 250d ods. 3 O.s.p.), to však samo nemalo vplyv na vecnú správnosť výroku napadnutého uznesenia. Neodstrániteľný nedostatok podmienky konania, o aký ide v tejto veci, by musel viesť k zastaveniu konania v ktoromkoľvek štádiu (§ 103 O.s.p.). Konanie
druhej hlavy piatej časti O.s.p. sa s poukazom na § 250d ods. 3 O.s.p. zastavuje preto, ţe ţaloba smeruje proti rozhodnutiu, ktoré nemôţe byť predmetom preskúmavania súdom, vtedy, ak sa ţalobou síce napáda rozhodnutie (čo nie je prípad prejednávanej veci), avšak také, ktoré vylučuje zo súdneho prieskumu zákon. Ak ţaloba smeruje proti aktu správneho orgánu, ktorý ani charakter rozhodnutia nemá, tým skôr (argumentum a minori ad 11 4Sţo/10/2012 11 maius) treba konanie o nej zastaviť. Z uvedených dôvodov Najvyšší súd napadnuté uznesenie krajského súdu ako vecne správne potvrdil (§ 219 O.s.p.). O trovách odvolacieho konania rozhodol Najvyšší súd
1, § 151 ods. 1 a § 142 ods. 1 v spojení s § 246c ods. 1 prvou vetou O.s.p. tak, ţe v odvolacom konaní úspešnej ţalovanej náhradu trov konania nepriznal, nakoľko ich náhradu neţiadala priznať a v odvolacom konaní jej ţiadne trovy ani nevznikli. P o u č e n i e : Proti tomuto uzneseniu opravný prostriedok n i e j e prípustný. V Bratislave 18. apríla 2012 JUDr. Ida H a n z e l o v á , v.r. predsedníčka senátu Za správnosť vyhotovenia: Andrea Jánošíková
AI výklad z oficiálneho znenia zákona. Orientačný, nenahrádza právne poradenstvo.