ustanovení druhej hlavy piatej časti O.s.p./. Citujúc relevantné zákonné ustanovenia krajský súd dospel k záveru, ţe záverečné stanovisko je jedným z podkladov slúţiacich pre následné vydanie rozhodnutia vo veci, nie je rozhodnutím vydaným v správnom konaní v súlade s príslušnými ustanoveniami zák. č. 71/1967 o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej v texte uznesenia len „Správny poriadok“). Záverečné stanovisko obsahujúce posúdenie vplyvov stavby na ţivotné prostredie nezakladá pre ţalobcov ani pre ţiadny iný zo subjektov dotknutých posudzovanou činnosťou ţiadne práva a povinnosti. Nemá teda za následok ukrátenie práv ţalobcov, a preto ho nemoţno povaţovať za rozhodnutie podliehajúce súdnemu prieskumu, jedná sa len o „rozhodnutie“ predbeţnej povahy. 3 8 Sţp/15/2011 Proti tomuto uzneseniu podali ţalobcovia v zákonnej lehote dňa 03.05.2011 odvolanie, v ktorom sa domáhali jeho zmeny tak, ţe odvolací súd vydá rozsudok, ktorým vysloví, ţe ţalovaný svojim postupom vo veci posudzovania vplyvom Vodného diela S. vo vzťahu k ţalobcom porušil čl. 1 ods. 1, čl. 44, čl. 45, čl. 46 ods. 1 Ústavy SR a zruší záverečné stanovisko č. 693/2009-3.4/mv zo dňa 25.11.2009 ako nezákonné. Zároveň ţiadali o priznanie náhrady trov konania. Uviedli, ţe zák. č. 24/2006 Z.z. o posudzovaní vplyvov na ţivotné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej v texte uznesenia len „zák. o EIA“) garantuje verejnosti konkrétne práva, predovšetkým právo na informácie, právo vyjadrovať sa k dokumentom v jednotlivých štádiách procesu EIA, právo zúčastniť sa verejného prerokovania. Práva verejnosti v procese environmentálneho konania sú garantované aj smernicou Rady 85/337/EHS o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na ţivotné prostredie (ďalej v texte uznesenia len „smernica o EIA“) a Dohovorom o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záleţitostiach ţivotného prostredia, ktorý bol uverejnený v Zbierke zákonov oznámením Ministerstva ţivotného prostredia SR pod č. 43/2006 Z.z. (ďalej v texte uznesenia len „Aarhuský dohovor“). Zák. o EIA detailne upravuje procesný postup pri posudzovaní vplyvov na ţivotné prostredie a tomu zodpovedajúce povinnosti príslušných orgánov. Verejnosť teda môţe dôvodne očakávať konkrétne vopred predvídateľné správanie sa štátnych orgánov. V procese EIA má verejnosť garantované presne špecifikované práva a povinnosťou príslušných štátnych orgánov je postupovať v zmysle zákona tak, aby verejnosť mohla svoje práva v plnej miere uplatniť, odmietnutie preskúmať proces posudzovania vplyvov na ţivotné prostredia a záverečné stanovisko znamená aj odmietnutie poskytnúť ochranu týmto právam. Ţalobcovia ďalej namietali aplikáciu § 248 písm. a/ O.s.p., keď krajský súd na jednej strane označil záverečné stanovisko za jeden z podkladov slúţiacich pre následné vydanie rozhodnutia vo veci a následne za rozhodnutie predbeţnej povahy. Proces EIA má presne stanovené štádiá, lehoty a procesné postupy, presne špecifikované miesto verejnosti a moţnosti jej zasahovania do procesu a tieţ presne určené povinnosti príslušných štátnych orgánov. Podkladom sú pritom aj mnohé špecifické analýzy a štúdie týkajúce sa jednotlivých zloţiek ţivotného prostredia a ľudského zdravia. Do procesu EIA sú okrem verejnosti aj mnohé odborné organizácie a špecializované štátne orgány. V priebehu procesu 4 8 Sţp/15/2011 je vypracovaných niekoľko dokumentov, výsledkom je záverečné stanovisko, ktoré predstavuje zhrnutie a vyhodnotenie zistených vplyvov. Je jediným a neopomenuteľným podkladom pre vydanie potrebných povolení na realizáciu posudzovanej činnosti. Posudzovanie vplyvov na ţivotné prostredie nie je súčasťou územného konania, či iného povoľovacieho konania, je to samostatný, ucelený a uzavretý postup. Vzhľadom na jeho charakter, procesný postup a miesto v právnom systéme nie je moţné záverečné stanovisko povaţovať za rozhodnutie predbeţnej povahy, akými sú napríklad rozhodnutia o zadrţaní vodičského preukazu alebo odňatí zbrojného preukazu. Tieţ uviedli, ţe záverečné stanovisko je výsledkom procesu, ktorý sa spravidla v budúcnosti neopakuje, čo svedčí o jeho relatívne trvalom charaktere. Jeho úlohou nie je len predbeţne a dočasne upraviť nejaký stav, ale vytvoriť podklad pre sériu ďalších rozhodnutí, ktorá zvyčajne nasleduje po vydaní záverečného stanoviska. V povoľovacom konaní nie je moţné preskúmať záverečné stanovisko, keďţe príslušný správny orgán nemá kompetenciu preskúmavať zákonnosť procesu EIA. Záverečné stanovisko nie je ţiadnym z rozhodnutí uvedených v § 248 O.s.p., keďţe sa nejedná o rozhodnutie a
ustálenej aplikačnej praxe musí byť výklad rozhodnutí uvedených v § 248 O.s.p. reštriktívny, pretoţe ide o výnimky z generálnej klauzuly. V ďalšom obsahu odvolania ţalobcovia namietali arbitrárnosť a nedostatok dôvodov uznesenia krajského súdu, poukazujúc na judikatúru Ústavného súdu SR, keď sa nevysporiadal s argumentáciou ohľadne právomoci súdu konať vo veci. Ďalej citovali rozsudok najvyššieho súdu sp. zn. 5Sţp/41/2009, ktorý sa týkal aj interpretácie a aplikácie Aarhuského dohovoru. Záverom ţalobcovia uviedli, ţe krajský súd ignoroval práva ţalobcov, ktorých porušenie namietali, v rozpore so zákonom hodnotil záverečné stanovisko ako rozhodnutie procesnej povahy a odmietol preskúmať jeho zákonnosť, nedostatočne a nedôsledne sa zaoberal argumentmi ţalobcov a v rozpore s medzinárodnými záväzkami Slovenskej republiky ignoroval a neaplikoval ustanovenia Aarhuského dohovoru. K podanému odvolaniu sa písomným podaním zo dňa 08.06.2011 vyjadril ţalovaný tak, ţe napadnuté uznesenie navrhol potvrdiť. 5 8 Sţp/15/2011 Uviedol, ţe dôvodom na zastavenie konania bolo, ţe neboli naplnené základné podmienky na preskúmanie rozhodnutia v zmysle § 247 ods. 1 O.s.p., nakoľko sa nejedná o rozhodnutie, ktorým by ţalobcovia mohli byť ukrátení na svojich právach ako aj to, ţe ţalobcovia neodstránili vady ţaloby, ktorých odstránenie súd nariadil a ktoré bránili vecnému vybaveniu ţaloby, nakoľko krajský súd nebol vecne príslušný na konanie
piatej hlavy piatej časti O.s.p. Z odôvodnenia napadnutého uznesenia vyplýva, ţe aj ak by záverečné stanovisko bolo posúdené ako rozhodnutie, ktorým by ţalobcovia mohli byť ukrátení na právach, nebolo by takéto rozhodnutie preskúmateľné, nakoľko by malo charakter predbeţného rozhodnutia. Túto skutočnosť krajský súd zdôraznil tým, ţe záverečné stanovisko označil za „rozhodnutie“ predbeţnej povahy (v úvodzovkách). Ţalovaný ďalej poukázal na rozsudok najvyššieho súdu sp. zn. 5Sţz/1/2010, z ktorého rovnako vyplýva, ţe záverečné stanovisko moţno preskúmať aţ v rámci končeného rozhodnutia. Pokiaľ ţalobcovia odkazovali na rozhodnutie Ústavného súdu SR sp. zn. IV. ÚS 180/2010, túto interpretáciu povaţoval ţalovaný za zavádzajúcu, keďţe Ústavný súd SR sa podrobne nezaoberal skúmaním procesu EIA, ani charakterom a právnou povahou záverečného stanoviska, ale vychádzal najmä zo skutočnosti, ţe ţalobcovia súčasne s podaním ústavnej sťaţnosti podali aj ţalobu príslušnému všeobecnému súdu. K odmietnutiu ústavnej sťaţnosti došlo najmä z dôvodu, ţe o rovnakej veci by rozhodovali paralelne dva orgány súdneho typu a v dôsledku toho by mohlo dôjsť k vydaniu dvoch rozdielnych rozhodnutí. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 v spojení s § 246c ods. 1 vety prvej O.s.p.) preskúmal napadnuté rozhodnutie krajského súdu, ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo a dospel k záveru, ţe odvolaniu ţalobcov nemoţno priznať úspech. Rozhodol bez nariadenia pojednávania v zmysle ust. § 214 ods. 2 v spojení s § 246c ods. 1 vety prvej O.s.p.
1 O.s.p. v správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe ţalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy.
3 vety prvej O.s.p. rozhodnutiami správnych orgánov sa rozumejú rozhodnutia vydané nimi v správnom konaní, ako aj ďalšie rozhodnutia, ktoré zakladajú, 6 8 Sţp/15/2011 menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb, alebo ktorými môţu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté.
1 O.s.p.
ustanovení tejto hlavy sa postupuje v prípadoch, v ktorých fyzická alebo právnická osoba tvrdí, ţe bola na svojich právach ukrátená rozhodnutím a postupom správneho orgánu, a ţiada, aby súd preskúmal zákonnosť tohto rozhodnutia a postupu.
o EIA účelom zákona je najmä
osobitných predpisov.
1 zák. o EIA príslušný orgán v súčinnosti s orgánom na ochranu zdravia vypracuje a predloţí záverečné stanovisko k činnosti do 20 dní od doručenia odborného posudku
.
2 zák. o EIA v záverečnom stanovisku k činnosti príslušný orgán okrem celkového hodnotenia vplyvov navrhovanej činnosti uvedie, či odporúča, alebo neodporúča jej realizáciu, prípadne za akých podmienok, ako aj poţadovaný rozsah jej sledovania a vyhodnocovania
.
1 zák. o EIA pri rozhodovaní o povolení navrhovanej činnosti sa musí prihliadať na obsah záverečného stanoviska k činnosti
. 7 8 Sţp/15/2011
čl. 1 Aarhuského dohovoru kaţdá Strana zaručí práva na prístup k informáciám, účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístup k spravodlivosti v záleţitostiach ţivotného prostredia v súlade s ustanoveniami tohto dohovoru s cieľom prispieť k ochrane práva kaţdého človeka, príslušníka tejto i budúcich generácií, ţiť v ţivotnom prostredí, ktoré je primerané pre zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu.
čl. 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru kaţdá Strana v rámci svojho vnútroštátneho práva zabezpečí, aby členovia zainteresovanej verejnosti
čl. 11 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na ţivotné prostredie {predtým čl. 10a smernice Rady 85/337/EHS o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na ţivotné prostredie (ďalej v texte uznesenia len „smernica o EIA“)}, členské štáty zaistia, aby v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym systémom, dotknutá verejnosť:
čl. 11 ods. 2 smernice o EIA členské štáty určia, v akom štádiu možno napadnúť rozhodnutia, skutky alebo nečinnosť. 8 8 Sţp/15/2011 Posudzujúc podané odvolanie
obsahu, najvyšší súd ustálil, ţe ţalobcovia namietajú zastavenie konania a doţadujú sa vydania meritórneho rozhodnutia. Podstatou právneho posúdenia je tak moţnosť súdneho prieskumu záverečného stanoviska z navrhovanej činnosti č. 693/2009-3.4/mv, ktoré vydal ţalovaný dňa 25.11.2009 v samostatnom súdnom konaní. Vzhľadom na odvolacie dôvody, sa najvyšší súd primárne zaoberal námietkou nepreskúmateľnosti napadnutého uznesenia. Krajský súd napadnuté uznesenie odôvodnil síce stručne a zaoberal sa len vnútroštátnou úpravou, avšak z odôvodnenia je zrejmé, na základe akých úvah dospel k záveru, ţe konanie o ţalobe je potrebné zastaviť. Nakoľko najvyšší súd nepovaţoval záver vyslovený krajským súdom za svojvoľný, arbitrárny, túto námietku vyhodnotil ako nedôvodnú. Súdnemu prieskumu na základe podanej ţaloby primárne v zmysle § 244 ods. 1 O.s.p. podliehajú rozhodnutia, ktoré moţno podradiť pod legálnu definíciu rozhodnutí v zmysle § 244 ods. 3 O.s.p., teda, ţe sa jedná o úkony, na základe ktorých došlo v právnej sfére ich adresátov k zmene právneho stavu alebo môţu priamo ovplyvniť ich právne postavenie. Aţ ak napadnuté rozhodnutie spĺňa podmienku v zmysle § 244 ods. 3 O.s.p., je nutné skúmať, či nie je zo súdneho prieskumu vylúčené (§ 248 O.s.p.). Najvyšší súd sa nestotoţňuje s právnym názorom krajského súdu, ţe pri záverečnom stanovisku ide o rozhodnutie predbeţnej povahy v zmysle § 248 písm. a/ O.s.p., tento akt nemá totiţ charakter rozhodnutia. Vychádzajúc z povahy záverečného stanoviska pri posudzovaní navrhovanej činnosti sa jedná len o podklad pre ďalšie povoľovacie konanie (na ktorého obsah je povoľujúci orgán povinný prihliadať, avšak nie je ním viazaný), ktorý moţno preskúmať aţ v prípadnom konaní o preskúmanie zákonnosti následne vydaného rozhodnutia o povolení navrhovanej činnosti. Výsledok procesu posudzovania vplyvov na ţivotné prostredie nezakladá pre ţalobcov vo vzťahu k posudzovanej činnosti ţiadne práva a povinnosti s konštitutívnym účinkom, nie je spôsobilé ukrátiť ţalobcov na ich právach, tzn. ani na základných právach a slobodách. 9 8 Sţp/15/2011 Záverečné stanovisko je nevyhnutný podkladový dokument pre ďalšie správne konanie (napríklad o umiestnení stavby), a aţ výsledkom tohto administratívneho konania (tzn. vydaním individuálneho správneho aktu s externými účinkami) by mohli byť dotknuté práva jednotlivcov v oblasti ţivotného prostredia. Tento právny názor bol uţ v skoršej rozhodovacej činnosti judikovaný (uznesenie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 3Sţp/7/2008, rozsudok Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5Sţz/1/2010) a senát najvyššieho súdu nevzhliadol dôvody, pre ktoré by sa mal v prejednávanej veci od neho odchýliť. Pre podporu tohto záveru je potrebné uviesť, ţe pokiaľ by sa navrhovateľ rozhodol, ţe nebude realizovať činnosť, ktorá bola predmetom posúdenia, súdny prieskum záverečného stanoviska by bol irelevantný. Pokiaľ ţalobcovia odvodzovali preskúmateľnosť záverečného stanoviska s poukazom na články Aarhuského dohovoru, najvyšší súd uvádza, ţe neodporuje čl. 9 ods. 2 taký výklad vnútroštátnych noriem, ţe členovia dotknutej verejnosti sa súdneho prieskumu môţu domáhať aţ v štádiu po vydaní rozhodnutia, ktorým sa povoľuje posudzovaná činnosť. Čl. 9 nie je moţné vykladať tak, ţe akékoľvek rozhodnutie, akt alebo opomenutie je potrebné bezprostredne preskúmať v samostatnom súdnom konaní. Cieľom čl. 9 je poskytnúť verejnosti prístup k spravodlivosti vo veciach ţivotného prostredia, avšak je na jednotlivých štátoch akým spôsobom sa tento cieľ zaistí. Zásada prednosti medzinárodnej zmluvy pred zákonmi
čl. 7 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky znamená, ţe v prípade rozporu medzi obsahom platnej medzinárodnej zmluvy, ktorú schválila Národná rada Slovenskej republiky a ktorá bola riadne ratifikovaná a vyhlásená predpísaným spôsobom a zákonom, nepouţije orgán aplikujúci právo zákon, ale medzinárodnú zmluvu. Keďţe záverečné stanovisko je možné preskúmať ako jeden z podkladov pre vydanie rozhodnutia o povolení navrhovanej činnosti, nemoţno hovoriť nesúlade s vnútroštátnej úpravy s Aarhuským dohovorom a z tohto dôvodu neaplikovať ustanovenia vnútroštátneho predpisu. Pre podporu uvedeného výkladu je potrebné poukázať na čl. 10a smernice o EIA (teraz čl. 11), ktorý bol do smernice vloţený na základe novelizácie smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2003/35/ES, ktorou sa ustanovuje účasť verejnosti pri navrhovaní určitých plánov a programov týkajúcich sa ţivotného prostredia, a ktorou sa menia a dopĺňajú 10 8 Sţp/15/2011 s ohľadom na účasť verejnosti a prístup k spravodlivosti, smernice Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, práve v súvislosti s prístupom k spravodlivosti v zmysle čl. 9 Aarhuského dohovoru. Uvedené ustanovenie smernice o EIA naviac obsahuje pre členské štáty oprávnenie určiť, v akom štádiu moţno napadnúť rozhodnutia, skutky alebo nečinnosť. Uvedené ustanovenie je obsahom aj súčasného čl. 11 v jeho druhom odseku. Členské štáty disponujú na základe procesnej autonómie, pričom musia dodrţiavať zásady ekvivalencie (konania nesmú byť menej priaznivé ako tie, ktoré sa týkajú obdobných opravných prostriedkov vnútroštátnej povahy) a efektivity (nesmú prakticky znemožňovať alebo nadmerne sťažovať výkon práv priznaných právnym poriadkom Únie), manévrovacím priestorom pri vykonávaní čl. 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru a čl. 10a smernice o EIA. Predovšetkým im náleţí, aby určili, ktorý súdny alebo nezávislý a nestranný orgán ustanovený na základe zákona je príslušný rozhodovať o ţalobách, na ktoré sa vzťahujú tieto ustanovenie, a
ktorých procesných spôsobov (rozsudok Súdneho dvora v spojených veciach C-128/09 aţ C-131/09, C-134/09 a C-135/09 zo dňa 18.10.2011, bod 52). Uvedené moţno aplikovať aj na otázku, či záverečné stanovisko EIA moţno preskúmavať v rámci prieskumu následne vydaného rozhodnutia, alebo je členský štát povinný umoţniť resp. zaviesť pre jeho prieskum samostatné konanie. Vychádzajúc z procesnej autonómie je
právneho poriadku SR umoţnené iniciovať zainteresovanej verejnosti (ktorá podala písomné stanovisko v priebehu procesu EIA, a teda má následne v povoľovacom konaní postavenie účastníka konania) súdne konanie o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia, ktorým bola posudzovaná činnosť povolená a v rámci tohto konania uplatniť svoje námietky týkajúce sa pochybení v priebehu posudzovania vplyvov na ţivotné prostredie, čo je plne v súlade s poţiadavkami Aarhuského dohovoru a práva Únie. V súvislosti s odkazom na rozsudok tunajšieho súdu sp. zn. 5Sţp/41/2009 prezentovaným ţalobcami v odvolaní, výklad, ktorý zaujal senát najvyššieho súdu v prejednávanej veci nie je v rozpore so závermi z neho plynúcimi, nakoľko v označenej veci bola predmetom riešenia otázka aktívnej legitimácie pre podanie správneho opravného prostriedku alebo ţaloby, keď aplikáciou vnútroštátnej právnej úpravy by došlo prakticky aţ k odopretiu prístupu k spravodlivosti pre nedostatok aktívnej legitimácie, avšak 11 8 Sţp/15/2011 v prejednávanej veci ţalobcovia nie sú zo súdneho prieskumu vylúčení, keď záverečné stanovisko moţno preskúmať, avšak aţ v rámci preskúmania meritórneho rozhodnutia týkajúceho sa navrhovanej činnosti. Na základe uvedených dôvodov najvyšší senát dospel k záveru, ţe odvolaniu ţalobcov nemoţno priznať úspech a uznesenie krajského súdu potvrdil ako vecne správne. O náhrade trov odvolacieho konania súd rozhodol
1 O.s.p v spojení s § 224 ods. 1 O.s.p. a § 146 ods. 1 písm. c/ O.s.p. tak, ţe ţiaden z účastníkov nemá právo na náhradu trov odvolacieho konania. P o u č e n i e : Proti tomuto uzneseniu odvolanie nie je prípustné. V Bratislave 28.06.2012 JUDr. Eva Babiaková, CSc., v.r. predsedníčka senátu Za správnosť vyhotovenia: Emília Čičková
AI výklad z oficiálneho znenia zákona. Orientačný, nenahrádza právne poradenstvo.