Najvyšší súd 3 Sţp/30/2009 Slovenskej republiky ROZSUDOK V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloţenom z predsedu senátu JUDr. Ivana Rumanu a členiek senátu JUDr. Jany Zemkovej, PhD. a JUDr. Gabriely Gerdovej v právnej veci ţalobcu: L. Z. V., IČO: X., so sídlom T., právne zastúpeného JUDr. I. R. advokátkou so sídlom Š., K., proti ţalovanému: Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky, so sídlom Námestie Ľudovíta Štúra č. 1, Bratislava, v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia ţalovaného č. 6455/2008-2.1. zo dňa 07. apríla 2008 v spojení s prvostupňovým rozhodnutím Krajského úradu ţivotného prostredia v Prešove č. 1/2008/00381-020 zo dňa 05. marca 2008, konajúc o odvolaní ţalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 4S/37/2008-103 zo dňa 06. februára 2009, jednomyseľne r o z h o d o l : Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. k. 4S/37/2008-103 zo dňa 06. februára 2009 m e n í tak, ţe rozhodnutie ţalovaného č. 6455/2008-2.1. zo dňa 07.04.2008 v spojení s prvostupňovým rozhodnutím Krajského úradu ţivotného prostredia v Prešove č. 1/2008/00381-020 zo dňa 05.03.2008 z r u š u j e a vec v r a c i a ţalovanému na ďalšie konanie. Ţalovaný j e p o v i n n ý nahradiť ţalobcovi trovy konania vo výške 237,75 € do 30 dní od právoplatnosti rozsudku na účet právneho zástupcu ţalobcu JUDr. I. R., advokátka, K. 3 Sţp/30/2009 2 O d ô v o d n e n i e I. Krajský súd v Bratislave napadnutým rozsudkom zamietol ţalobu ţalobcu, ktorou sa domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia ţalovaného č. 6455/2008-2.1 zo dňa 07.04.2008, ktorým ţalovaný zamietol odvolanie podané ţalobcom proti rozhodnutiu Krajského úradu ţivotného prostredia v Prešove, odboru kvality ţivotného prostredia č. 1/2008/00381-020 zo dňa 05.03.2008, ktorým Krajský úrad ţivotného prostredia v Prešove nepriznal v súlade s § 14 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“) ţalobcovi postavenie účastníka konania vo veci ţiadosti Š. L. T. , v konaní o povolenie výnimiek zo zakázaných činností podľa § 16 ods. 1 písm. b/, f/ zákona č. 543/2002 Z.z. o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 543/2002 Z.z.“), v súvislosti s vykonaním opatrení proti podkôrnemu hmyzu spracovaním drevnej hmoty v časti Národná prírodná rezervácia (ďalej len „NPR“) Dolina Bielej vody, NPR Belianske Tatry a NPR Mokriny a rozhodnutie č. 1/2008/00381-020 zo dňa 05.03.2008 potvrdil. V zmysle čl. 2 ods. 2 Ústavy sú orgány štátnej správy viazané aj pri posudzovaní otázky na účasť v správnom konaní len zákonom, v tomto prípade správnym poriadkom. Keďţe Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záleţitostiach ţivotného prostredia (Aarhuský dohovor, Oznámenie MZV SR č. 43/2006 Z.z.), ďalej len „Aarhuský dohovor“ nie je v tejto otázke dosť konkrétny a jednoznačný (tzn. nemá v tejto otázke priamy účinok), nemoţno rozhodnutím správneho orgánu pripustiť benevolenciu pri rozhodovaní nad rámec, ktorý vyplýva z vnútroštátnych predpisov. Krajský súd rozsudok odôvodnil tým, ţe z hľadiska výkladu čl. 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru nevzniká ţalobcovi automaticky právo zúčastňovať sa správneho a súdneho konania ako jeho účastník. Vzniká len povinnosť štátu prijať vo svojom vnútroštátnom práve také úpravy, aby mala zainteresovaná verejnosť prístup k procesu preskúmavaní rozhodnutí buď pred súdom, alebo iným nestranným orgánom v prípadoch činností uvedených v čl. 6 uvedeného dohovoru. V danom prípade nebola splnená podmienka čl. 9 ods. 2 a 3 Aarhuského dohovoru na to, aby sa ţalobca stal účastníkom v správnom konaní, pretoţe nebol splnený predpoklad podľa vnútroštátneho práva (§ 82 ods. 3 zákona č. 543/2002 Z.z.), nejde o rozhodnutie o činnostiach podľa čl. 6 Aarhuského dohovoru ani o rozhodnutie, ktoré je v rozpore s vnútroštátnym právom v oblasti ţivotného prostredia. II. Proti rozsudku krajského súdu podal včas odvolanie ţalobca a navrhol, aby odvolací súd napadnutý rozsudok zmenil tak, ţe ţalobe v celom rozsahu vyhovie, zároveň ţiadal priznať náhradu trov celého konania. Namietal, ţe v konaní pred správnymi orgánmi sa doţadoval priznania postavenia účastníka konania na základe článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru a porušenie svojich práv rozhodnutím ţalovaného ako aj prvostupňového správneho orgánu vyvodzoval z porušenia práv zakotvených v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, teda mal mať prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu, umoţňujúce mu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s vnútroštátnym právom Slovenskej republiky v oblasti ţivotného prostredia. Ţalobca svoje právo byť účastníkom konania v konaniach vedených pred prvostupňovým správnym 3 Sţp/30/2009 3 orgánom aj ţalovaným vyvodzuje z ustanovenia článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ktorý ako je to zrejmé z jeho exaktnej formulácie, zaručuje členom verejnosti prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu, umoţňujúcemu napadnutie úkonov súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s vnútroštátnym právom v oblasti ţivotného prostredia bez toho, aby boli dotknuté procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2. V právnom poriadku Slovenskej republiky zodpovedá takému postaveniu, ktoré umoţňuje napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánu verejnej moci, ktoré sú v rozpore s vnútroštátnym právom v oblasti ţivotného prostredia len postavenie účastníka konania (správneho alebo súdneho). Len takéto procesné postavenie umoţňuje, či uţ v správnom konaní alebo v následnom súdnom konaní, napadnúť úkony a opomenutia orgánov verejnej moci, teda podávať proti ním opravné prostriedky a ţaloby v správnom súdnictve, pokiaľ ide o napadnutie úkonov orgánov verejnej správy rozhodujúcich v poslednom stupni. Ustanovenie článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru výslovne zaručuje verejnosti prístup ku konaniu správnemu alebo súdnemu, ktorý v sebe zahŕňa aj moţnosť napadnutia úkonov a opomenutí. Právo zakotvené v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru moţno realizovať prostredníctvom vnútroštátnych predpisov upravujúcich správne a súdne konanie a účasť na ňom. Práve so zreteľom na túto okolnosť sa domáhal v správnom konaní v súlade s ustanoveniami správneho poriadku priznania postavenia účastníka konania. Ţalobca sa teda domáhal svojho práva zakotveného v čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru postupom, ktorý vnútroštátny poriadok Slovenskej republiky umoţňuje. So zreteľom na skutočnosť, ţe Národná rada Slovenskej republiky uznesením č. 1840 zo dňa 23.09.2005 rozhodla, ţe Aarhuský dohovor je zmluvou, ktorá má prednosť pred zákonmi, zaradila uvedený dohovor do jednej z kategórií vymenovaných v článku 7 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava SR“). Nie je preto moţné následnou interpretáciou urobiť záver o tom, ţe uvedený dohovor nie je zmluvou o ľudských právach. So zreteľom na ustanovenie zákona č. 1/1993 Z.z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, je takáto kvalifikácia zmluvy záväzná, nie je moţné ju meniť interpretáciou. Ak by orgán aplikujúci právo, v konkrétnom prípade dohovor, zastával názor, ţe Aarhuský dohovor nie je zmluvou o ľudských právach a slobodách, potom by tento výklad nebol obhájiteľný so zreteľom na skutočnosť, ţe uvedený dohovor nemoţno zaradiť do ţiadnej inej kategórie medzinárodných zmlúv, ktoré majú prednosť pred zákonom. Túto skutočnosť povaţuje ţalobca za zásadnú. Charakter Dohovoru ako medzinárodnej zmluvy o ľudských právach so zreteľom na rozhodnutie Národnej rady Slovenskej republiky č. 1840 zo dňa 23.09.2005 nie je moţné spochybniť. Medzinárodná zmluva o ľudských právach a základných slobodách nemusí zakladať práva a povinnosti fyzických osôb, nemusí byť zmluvou na vykonanie, ktorej nie je potrebný zákon, ale zároveň je zmluvou, ktorá má prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky, pričom táto jej prednosť vyplýva z rozhodnutia Národnej rady Slovenskej republiky, podmieneného skutočnosťou, ţe ide o zmluvu o ľudských právach a slobodách. Medzinárodné zmluvy o ľudských právach a slobodách vo všeobecnosti nezakladajú konkrétne práva a povinnosti fyzických osôb, ale priznávajú ľudské práva a základné slobody, ktoré sú zmluvné strany povinné zabezpečiť a zaručiť ich ochranu kaţdému, na koho sa tieto medzinárodné zmluvy vzťahujú. Medzinárodné zmluvy o ľudských právach a slobodách vyjadrujú základné princípy postavenia určitých subjektov, ktoré by mali byť zakaţdým rešpektované pri akejkoľvek činnosti vykonávanej štátnymi orgánmi a to či uţ zákonodarnej, správnej alebo súdnej. 3 Sţp/30/2009 4 Ústavný súd Slovenskej republiky vo svojej rozhodovacej činnosti posudzujúc iné medzinárodné dohovory o ľudských právach o základných slobodách vychádzal z jediného logického výkladu, a to ţe pokiaľ je v medzinárodnej zmluve zakotvený pozitívny záväzok štátu zabezpečiť určité právo označeným osobám, zodpovedá tomu ľudské právo takejto osoby. Ţalobca poukázal na čl. 3 Dohovoru o právach dieťaťa a rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 47/97 a čl. 19 Dohovoru o právach dieťaťa a rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. ÚS 4/02. So zreteľom na vyššie uvedené skutočnosti, ako aj dôvody uvedené v ţalobe proti rozhodnutiu ţalovaného, je ţalobca toho názoru, ţe jediným postupom ţalovaného ako aj prvostupňového správneho orgánu, ktorý by rešpektoval ustanovenie článku 7 ods. 5 Ústavy, by bolo v rámci platných ustanovení správneho poriadku priznať ţalobcovi postavenie účastníka konania. Len práva účastníka konania umoţňujú ţalobcovi realizovať práva zakotvené v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. Ţalobca doplňujúcim podaním k odvolaniu poukázal na to, ţe dňa 15.10.2008 nadobudol účinnosť zákon č. 384/2008 Z.z., ktorým sa mení Občiansky súdny poriadok, ktorým bolo novelizované ustanovenie § 250 ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku, (ďalej len „O.s.p.“) a to tak, ţe táto novela rozšírila okruh osôb – účastníkov konania podľa piatej časti O.s.p. (Konanie o ţalobách proti rozhodnutiam a postupom správnych orgánov) tak, ţe súd aj bez návrhu uznesením priberie do konania „účastníka správneho konania“, ktorého práva a povinnosti by mohli byť zrušením správneho rozhodnutia dotknuté. Podľa dôvodovej správy k novele Občianskeho súdneho poriadku, cieľom zmeny ustanovenia § 250 ods. 1 O.s.p. bolo umoţniť plnohodnotne sa zúčastniť súdneho konania aj účastníkovi správneho konania, ktorý nie je ţalobcom. Dôvodová správa uvádza, ţe právna úprava je reakciou na poţiadavky Aarhuského dohovoru. Z uvedeného moţno vyvodiť záver, ţe pokiaľ by ţalobca ako občianske zdruţenie so vzťahom k ţivotnému prostrediu mal v správnom konaní postavenie len zúčastnenej osoby a nie „účastníka správneho konania“, súdy by ho nemohli pribrať do konania v zmysle § 250 ods. 1 O.s.p. a to napriek tomu, ţe novela predmetného ustanovenia bola uskutočnená práve z dôvodu reagovať na poţiadavky Aarhuského dohovoru. Predmetné ustanovenie by bolo v tomto smere neaplikovateľné a mienený úmysel zákonodarcu reagovať na poţiadavky Aarhuského dohovoru by zostal nenaplnený. III. Ţalovaný v písomnom vyjadrení k odvolaniu ţalobcu navrhol, aby odvolací súd napadnutý rozsudok Krajského súdu v Bratislave č.k. 4S/37/2008-103 zo dňa 06.02.2009 v celom rozsahu potvrdil. Uviedol, ţe v danom prípade nebola splnená podmienka podľa čl. 9 ods. 2 a 3 Aarhuského dohovoru na to, aby sa ţalobca stal účastníkom konania, pretoţe nebol splnený predpoklad podľa vnútroštátneho práva (§ 82 ods. 3 zákona č. 543/2002 Z.z.), nejde o rozhodnutie podľa čl. 6 Aarhuského dohovoru, ani o rozhodnutie, ktoré je v rozpore s vnútroštátnym právom. Článkom 9 ods. 3 uvedeného dohovoru je daná moţnosť verejnosti napadnúť akékoľvek porušenie právnych predpisov v oblasti ţivotného prostredia, ktorého sa dopustil buď orgán verejnej moci alebo akákoľvek fyzická alebo právnická osoba. Preskúmanie úkonu alebo opomenutia, ktoré je v rozpore s vnútroštátnym právom môţe vykonať štátny orgán alebo súd. Podľa implementačného sprievodcu k Aarhuskému dohovoru nemá uvedený dohovor vplyv na právo zmluvných strán (strán Dohovoru) ustanoviť kritériá, na základe ktorých môţu mať členovia verejnosti prístup ku konaniam o vymáhaní práva ţivotného prostredia. Tento záväzok môţe byť splnený napríklad ustanovením moţnosti 3 Sţp/30/2009 5 iniciovať správne konanie (podnet na preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania, podnet na podanie protestu prokurátora). Ďalej poukázal na to, ţe súd prvého stupňa v písomnom odôvodnení rozsudku a ani ţalovaný nikdy nespochybnil, ţe v prípade uvedeného dohovoru ide o medzinárodnú zmluvu o ľudských právach a základných slobodách, ktorá má prednosť pred zákonmi podľa čl. 7 ods. 5 Ústavy. Vyplýva to z uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky č. 1840 zo dňa 23.09.2005 a z doloţky prednosti. V doloţke prednosti je tieţ uvedené, ţe ide o medzinárodnú zmluvu, na ktorej vykonanie je potrebný zákon a súčasne o medzinárodnú zmluvu, ktorá neobsahuje priamu úpravu práv a povinností fyzických alebo právnických osôb. Práve táto charakteristika má zásadný význam pre posúdenie priameho účinku medzinárodnej zmluvy. Zásada prednosti medzinárodnej zmluvy pred zákonmi podľa čl. 7 ods. 5 Ústavy znamená, ţe v prípade rozporu medzi obsahom platnej medzinárodnej zmluvy, ktorú schválila Národná rada Slovenskej republiky a ktorá bola riadne ratifikovaná a vyhlásená predpísaným spôsobom, so zákonom, nepouţije orgán aplikujúci právo zákon, ale medzinárodnú zmluvu. Zároveň sa však inštitút prednosti môţe logicky vzťahovať len na tie medzinárodné zmluvy, ktoré sú aspoň v časti spôsobilé na priamu aplikáciu, čiţe len na medzinárodné zmluvy, na vykonanie ktorých nie je potrebný zákon ani iný všeobecne záväzný právny predpis. IV. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 O.s.p.) preskúmal napadnutý rozsudok súdu prvého stupňa v rozsahu a z dôvodov uvedených v odvolaní ţalobcu (§ 212 ods. 1 O.s.p., § 246c ods. 1 veta prvá O.s.p.), postupom podľa § 250ja ods. 2 veta prvá O.s.p. a následne potom, ako bolo oznámenie o vyhlásení rozsudku vyvesené na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky www.supcourt.gov.sk, www.nsud.sk, vyhlásil vo veci rozsudok, ktorým podľa § 250ja ods. 3 veta prvá O.s.p. zmenil napadnutý rozsudok Krajského súdu v Bratislave tak, ţe rozhodnutie ţalovaného v spojení s prvostupňovým rozhodnutím ţalovaného zrušil podľa § 250j ods. 2 písm. a/ O.s.p., pretoţe rozhodnutie správneho orgánu vychádzalo z nesprávneho právneho posúdenia veci. V prejednávanej veci bola spornou procesná otázka, či ţalobca ako zdruţenie, ktorého cieľom je ochrana ţivotného prostredia môţe mať procesné práva v rozsahu účastníka správneho konania, v správnom konaní týkajúcom sa udelenia výnimiek zo zakázaných činností podľa § 16 ods. 1 písm. b/, f/ zákona č. 543/2002 Z.z., v súvislosti s vykonaním opatrení proti podkôrnemu hmyzu spracovaním drevnej hmoty. Tohto procesného postavenia sa žalobca domáhal na základe tvrdeného priameho účinku Aarhuského dohovoru, keď dikcia zákona č. 543/2002 Z.z., v znení účinnom do 30.04.2010, mu priznávala iba postavenie zúčastnenej osoby. Ţalobca právo vyvodzoval z Aarhuského dohovoru (Oznámenie MZV SR č. 43/2006 Z.z.) a tvrdil, ţe článok 9 ods. 3 mu ho zaručuje na základe priameho účinku. Senát v rámci svojej rozhodovacej činnosti vychádzal z tohto, ţe Aarhuský dohovor nemá priamy účinok napr. rozsudok 3 Sţp/6/2009 [L. Z. V.] publikovaný v ASPI JUD34577SK. Za účelom deklarovania svojej právnej praxe senát publikoval rozsudok s právnou vetou, podľa ktorej „Aarhuský dohovor v ním neuvedených činnostiach nezakladá 3 Sţp/30/2009 6 právo účasti zainteresovanej verejnosti vo forme účastníka správneho konania“. Z tohto dôvodu vec Súdnemu dvoru Európskej únie na rozhodnutie o predbeţnej otázke nepredloţil. V priebehu odvolacieho konania piaty senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky uznesením sp. zn. 5 Sţp/41/2009 zo dňa 22.06.2009 v druhovo rovnakej veci predloţil Súdnemu dvoru Európskej únie podľa čl. 234 Zmluvy o zaloţení Európskeho spoločenstva nasledujúce predbeţné otázky: 1. Je možné článku 9 Aarhuského dohovoru, a to najmä jeho odseku 3, s prihliadnutím na hlavný cieľ sledovaný touto medzinárodnou zmluvou, tzn. že narúša klasickú koncepciu aktívnej legitimácie tým, že priznáva postavenie účastníka konania aj verejnosti, resp. zainteresovanej verejnosti, priznať bezprostredný účinok („self-executing efect“) medzinárodnej zmluvy za situácie, keď Európska únia po tom, ako dňa 17.02.2005 pristúpila k tejto medzinárodnej zmluve, nevydala do dnešného dňa komunitárny predpis vykonávajúci uvedenú zmluvu pre podmienky komunitárneho práva? 2. Je možné článku 9 Aarhuského dohovoru, a to najmä jeho odseku 3, potom, čo sa stal súčasťou komunitárneho práva, priznať účinok priamej aplikovateľnosti alebo priameho účinku komunitárneho práva v zmysle ustálenej judikatúry Európskeho súdneho dvora? 3. Ak je odpoveď na otázku 1 alebo 2 kladná, potom je možné vykladať čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru s prihliadnutím na hlavný cieľ sledovaný touto medzinárodnou zmluvou, že pod pojem „úkony orgánu verejnej správy“ je nutné zahrnúť aj úkon spočívajúci vo vydaní rozhodnutia, tzn. že možnosť prístupu verejnosti k súdnemu konaniu v sebe zahŕňa aj právo napadnúť samotné rozhodnutie správneho orgánu, ktorého nezákonnosť spočíva V dopade na životné prostredie? Senát 3S preto konanie vo vlastnej veci podľa § 109 ods. 1, písm.
AI výklad z oficiálneho znenia zákona. Orientačný, nenahrádza právne poradenstvo.