zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám (zákon o slobode informácií) a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 211/2000 Z.z.“) potvrdil. Krajský súd rozsudok odôvodnil tým, ţe prvostupňový správny orgán, ako aj ţalovaný oprávnene odmietol poskytnúť poţadovanú informáciu, pretoţe povinná osoba nie je povinná spracovávať a vytvárať prehľady alebo tabuľky informácií, ktoré v momente podania ţiadosti o informácie neexistovali na úrade v čase tejto ţiadosti, alebo inak usporadúvať informácie
kritérií stanovených ţiadateľom v ţiadosti o informácie.
názoru súdu, ţalobkyňou poţadované informácie v ţiadosti zo dňa 27.04.2011 znamenajú vytvorenie novej 2 3Sţi/5/2013 informácie, s ktorou ţalovaný a ani prvostupňový správny orgán nedisponuje. Ţalovaný evidenciu prítomnosti zamestnancov úradu zaznamenáva na snímacom zariadení elektronického dochádzkového systému kaţdého zamestnanca osobitne. Taktieţ kontrola zaznamenávania príchodu a odchodu zamestnanca je vykonávaná jednotlivo na kaţdého zamestnanca, a to
zaznamenávania buď pracovníkom bezpečnostnej sluţby alebo predstaveným úradu, v ktorom sa záznam vykonáva, resp. zamestnancom útvaru ním povereným. Z uvedeného vyplýva, ţe ţalovaný by ţalobcom poţadovanú informáciu musel vytvoriť, pretoţe sa v ich originálnej podobe v jeho dokumentácii nenachádza. Zo zákona č. 211/2000 Z.z. nevyplýva povinnosť zhromaţdiť a vyhľadávať pre ţalobcu informácie, ktoré sa v ich originálnej podobe v jeho dokumentácii nenachádzajú. Proti rozsudku krajského súdu podala v zákonnej lehote odvolanie ţalobkyňa a navrhla, aby najvyšší súd rozsudok krajského súdu ako nepreskúmateľný pre nedostatok dôvodov a nesprávne právne posúdenie veci zrušil a vec vrátil ţalovanému na ďalšie konanie, ako aj preto, ţe ním bolo porušené jej ústavné právo na odôvodnenie súdneho rozhodnutia
čl. 46 ods. 1 Ústavy SR. V dôvodoch namietala, ţe krajský súd sa nevysporiadal s argumentáciou, ţe sčítanie informácií nie je vytvorením novej informácie. Sprístupnenie informácií môţe povinná osoba odmietnuť z dôvodu, ţe ich nemá k dispozícii. O vytvorenie novej informácie sa však nejedná, ak ku príprave odpovede na ţiadosť o informácie stačí iba mechanické vyhľadanie a zhromaţdenie údajov, ktoré sa u povinnej osoby nachádzajú a ktoré musia byť napríklad vyhľadané v rôznych dokumentoch, „vyňaté“ z týchto dokumentov, zhromaţdené a následne „vtelené“ do odpovedi na ţiadosť. Aby nebol protiústavne obmedzený prístup k informáciám, musí byť v súlade s ústavným právom na informácie posudzovaná aj otázka, či ide alebo nejde o vytvorenie kvalitatívne novej informácie a teda, či ide alebo nejde o informáciu, ktorú má povinná osoba „k dispozícii“ v zmysle § 3 ods. 1 zákona o slobode informácií. Posúdenie tejto otázky zo strany povinnej osoby totiţ nemôţe fakticky znemoţniť prístup ţiadateľa k informáciám, ktoré má povinná osoba k dispozícii, pretoţe by to bolo v rozpore s ústavnou povinnosťou povinných osôb poskytovať informácie o svojej činnosti. Za „vytváranie nových informácií“ v ţiadnom prípade nie je moţné povaţovať vyhľadávanie a zhromaţďovanie viacerých poţadovaných informácií, resp. dokumentov. Ak ţiadateľ napr. poţaduje v jednej ţiadosti sprístupnenie viacerých dokumentov nachádzajúcich sa na rôznych miestach (napr. archívoch, či vo viacerých úradných spisoch), ich vyhľadávaním a zhromaţdením na vecne príslušnom odbore povinnej osoby, ktorého úlohou je vybavovanie ţiadosti o informácie, nedochádza ku ţiadnym kvalitatívnym zmenám poţadovaných informácií a nemení sa ich kvalitatívna podstata. Ak by vyhľadanie a zhromaţdenie poţadovaných informácií, či dokumentov bolo povaţované za vytváranie novej informácie, išlo by o protiústavný výklad zákona, pretoţe povinné osoby by v dôsledku tohto výkladu fakticky nemuseli poskytovať skoro ţiadne informácie, čo by znamenalo popretie ústavnej povinnosti poskytovať informácie zakotvené v čl. 26 ods. 5 Ústavy SR. Skutočnosť, ţe povinná osoba nemá poţadované informácie v momente ţiadosti vyhľadané a zhromaţdené
špecifikácie (vlastnosti) určenej ţiadateľom, alebo nemá tieto informácie k dispozícii v jednotnej počítačovej databáze, z ktorej by ich mohla v krátkom čase vybrať, nezbavuje povinnú osobu povinnosti poţadované informácie vyhľadať a sprístupniť. Časová náročnosť vyhľadania poţadovaných informácií nie je dôvodom na ich nesprístupnenie. Ďalej argumentovala, ţe v jasne špecifikovanej ţiadosti ţiadala o sprístupnenie informácií, ktoré nepochybne povinná osoba má k dispozícii, pretoţe v zmysle Sluţobného poriadku ŠÚ SR (č. POR-2/2009) čl. 10 ods. 6 je vedúci zamestnanec štátneho zamestnanca 3 3Sţi/5/2013 povinný 1 krát týţdenne vykonávať kontrolu dochádzky štátnych zamestnancov v sluţobnom úrade vrátane prerušení sluţobného času (obed, lekár, sluţobne, prekáţky na strane štátneho zamestnanca alebo sluţobného úrad). Ţalovaný v konečnom dôsledku ani nepopiera, ţe vedie dochádzkový systém, v ktorom sa informácie poţadované ţiadateľkou nachádzajú, ale odmieta tieto informácie v existujúcej databáze vyhľadávať. V dochádzkovom systéme sú k dispozícii individuálne údaje týkajúce sa prítomnosti, neprítomnosti, príchodov, odchodov, prerušení pracovnej doby zamestnancov jednotlivo. To znamená, ţe sumárne údaje o počtoch prítomných alebo neprítomných zamestnancov dochádzkový systém neposkytuje. Ţalovaný sám uviedol proces, ktorým vie informácie poţadované ţiadateľkou zo systému vyhľadať, a teda priznal, ţe ich má k dispozícii (priznal moţnosť exportu tlačovej zostavy z dochádzkového systému do programu Excel). Ţalobkyňa vo svojej ţiadosti neţiadala o vytvorenie novej informácie, či databázy, a neţiadala ani vytvorenie tabuľky informácií. Ţiadala len o sprístupnenie informácií, ktoré špecifikovala vlastnosťami, ktoré sú pre ňu dôleţité. Fakt, ţe povinná osoba nemá poţadované informácie okamţite k dispozícii (a teda nemôţe poţadované informácie automaticky vyhľadať v systéme), ale musí ich jednotlivo vyhľadať a nemá ich spočítané, nie je zákonným dôvodom na nesprístupnenie informácií. Skutočnosť, ţe povinná osoba nemá poţadované informácie špecifikované ţiadateľkou okamţite k dispozícii, ju nezbavuje povinnosti poţadované informácie vyhľadať. Pri vykonávaní testu proporcionality treba vychádzať z účelu a obsahu práva na informácie, ako ho definovala judikatúra. V tejto súvislosti poukazuje na rozsudok Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5 Sţi/1/2011 zo dňa 15. decembra 2011, ktorý o význame práva na informácie uviedol: „Ďalším nepopierateľným významom subjektívneho a tým aj vynútiteľného práva na informácie je jeho funkcia kontrolná vo vzťahu k fungovaniu verejnej moci. Dostatočne rozsiahly, jednoduchý a rýchly prístup k informáciám má tiež priaznivý vplyv na dôveru občanov v demokratické inštitúcie a na ich ochotu podieľať sa na verejnom živote. Situácie, kedy samotné získavanie podkladových informácií robí občanom problémy, sú pre nich demotivujúce, pretože tým nadobúdajú pocit nemožnosti účinne ovplyvniť správu vecí verejných“. Aj Ústavný súd SR v náleze sp. zn. I. ÚS 236/06 zo dňa 28. júna 2007 uviedol: „Hospodárenie s verejnými financiami a štátnym, resp. obecným majetkom zakladá verejný záujem na transparentnosti fungovania takéhoto subjektu kvôli možnosti verejnej kontroly zo strany občanov a posilneniu dôvery občanov v zákonné nakladania s verejnými prostriedkami a majetkom“. V predmetnom prípade neexistuje nevyhnutnosť, aby bolo ústavné právo na informácie poţadované ţalobkyňou obmedzené takým spôsobom, ako to urobil Štatistický úrad. V poţadovaných informáciách sa nenachádzajú ţiadne údaje, ktorých sprístupnenie by bolo potrebné obmedziť, napr. vzhľadom na ochranu práv a slobôd iných (napr. osobné údaje) alebo iné ústavou stanovené legitímne ciele v čl. 26 ods. 4 ústavy. Zamietnutie prístupu ku poţadovaným informáciám preto, ţe ich povinná osoba neeviduje v systéme priamo
vlastností zadaných ţiadateľkou, ale je potrebné ich spočítanie, hoci poţadované informácie má reálne k dispozícii len vyţadujú pracnejšie vyhľadávanie, by bolo v rozpore s ústavnou poţiadavkou. Navyše, ak by sa prijal výklad krajského súdu, tak by sa mnohé informácie, napr. o nakladaní s verejnými prostriedkami, stali pre verejnosť nedostupnými iba preto, ţe sa síce nachádzajú u povinnej osoby, ale je potrebné ich najprv vyhľadať, spočítať resp. zhromaţdiť. Takýto záver je zjavne v rozpore s ústavným právom na informácie, ktoré v zmysle vyššie citovaného nálezu ústavného súdu zahŕňa aj právo na informácie o nakladaní s verejnými prostriedkami a nemoţno prijať výklad presadzovaný ţalovaným orgánom. 4 3Sţi/5/2013 Ţalovaný v písomnom vyjadrení k odvolaniu navrhol rozsudok krajského súdu potvrdiť z dôvodu, ţe krajský súd správne zistil skutkový stav a na základe vykonaných dôkazov nachádzajúcich sa v administratívnych spisoch dospel k správnemu záveru. S tvrdeniami uvedenými ţalobkyňou v časti II. odvolania v celom rozsahu nesúhlasí preto, ţe neuvádza ţiadne nové dôkazy alebo právne tvrdenia, z jej strany ide o zmes nesúrodých, nesúvisiacich právnych výkladov a odôvodnení a jej právne argumentácie sú nepresvedčivé, vágne a irelevantné. Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“) ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 O.s.p.) preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu v rozsahu a z dôvodov uvedených v odvolaní (§ 212 ods. 1 O.s.p.) postupom
2 veta prvá O.s.p. a po tom, ako bolo oznámené verejné vyhlásenie rozhodnutia na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky www.nsud.sk, najmenej päť dní vopred, rozsudok verejne vyhlásil (§ 156 ods. 1, 3 O.s.p.). Senát zistil, ţe zásadnou spornou otázkou bola kvalita informácie, ktorú ţalobkyňa ţiadala od ţalovaného ako povinnej osoby
zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám. V danom prípade nešlo informáciu, s ktorou ţalovaný pracuje a disponuje na zverenom úseku štátnej správy.
575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov „Štatistický úrad Slovenskej republiky je ústredným orgánom štátnej správy pre oblasť štátnej štatistiky“. Ţiadaná informácia sa netýka štátnej štatistiky, ale má prevádzkovo pracovný charakter a týka sa vnútornej činnosti organizácie bez priameho dopadu vo vzťahu k verejnosti. Zásadný charakter má, či takýto druh informácie podlieha právnemu reţimu zákona č. 211/2000 Z.z. o slobode informácií. Ide viac menej o ústavne - právnu otázku. Zákon o slobode informácii pojem informácia nedefinuje. Preto pojem musí byť ustálený v kontexte princípov a systému zákona č. 211/2000 Z.z. Je potrebné zdôrazniť, ţe ústavou garantované právo na informácie nie je uspokojované iba zákonom č. 211/2000 Z.z., ktorý ustanovuje časovo prísny právny reţim pre povinné osoby. Najvyšší súd konajúci v správnom súdnictve v danom prípade vychádzal z toho, ţe právo na informáciu musí byť v rovnováhe s princípom dobrej verejnej správy. Je potrebné zdôrazniť, ţe verejná správa nemá byť samoúčelná, ale jej cieľom je sluţba občanom, vrátane poskytovania informácií, s ktorými verejná správa pri výkone svojej pôsobnosti pracuje (disponuje). Cieľom verejnej správy je právna regulácia v oblasti verejnoprávnych vzťahov, ktorých občania sú súčasťou, pretoţe ţijú, pracujú a zdrţiavajú v oblasti právneho celku (štátu). Právo na informácie nie je samoúčelné, ale má umoţniť ţiadateľom čo najväčšiu právnu pohodu a komfort orientovať sa a uplatňovať práva v jednotlivých úsekoch verejnej správy.
1 zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov, každý má právo na prístup k informáciám, ktoré majú povinné osoby k dispozícii. Kľúčovým pojmom pri výklade uvedeného ustanovenia je „informácia k dispozícii“.
1 zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám osobami povinnými
tohto zákona sprístupňovať informácie (ďalej len "povinné osoby") sú štátne orgány, obce, vyššie územné celky, ako aj tie právnické osoby a fyzické osoby, ktorým zákon zveruje právomoc rozhodovať o právach a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb v oblasti verejnej správy, a to iba v rozsahu tejto ich rozhodovacej činnosti. 5 3Sţi/5/2013 Z ustanovenia § 2 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z. vyplýva, ţe povinné osoby majú informačnú povinnosť v právnom reţime tohto zákona v rozsahu zverených úsekov štátnej správy, samosprávy, alebo zákonom prenesenej verejnej správy. Záverečná formulácia v § 2 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z. túto priamu súvislosť potvrdzuje. V oblasti prevádzkovej, vnútornej činnosti orgánov verejnej správy senát nezistil právny základ na poskytnutie informácie v reţime zákona č. 211/2000 Z.z. Senát dospel k záveru, ţe princíp dobrej verejnej správy vyţaduje, aby orgány verejnej správy riadne a včas plnili zákonom uloţenú informačnú povinnosť. Napríklad ţalovaný na úseku štatistiky. V tom prípade je informácia v súlade s princípom vyjadreným v § 3 ods. 3 zák. č. 211/2000 Z.z.,
ktorého „informácie sa sprístupňujú bez preukázania právneho alebo iného dôvodu alebo záujmu, pre ktorý sa informácia požaduje“. Ak má informácia pôvod v oblasti verejnej správy, v ktorej povinná osoba vykonáva rozhodovaciu činnosť, implicitne, charakterom informácie je daný aj právny záujem na jej poskytnutí. Systematicky sú potom uvedené ustanovenia zákona v súlade. Vzhľadom na uvedené východiská senát dospel k záveru, ţe súhrnná evidencia dochádzky zamestnancov je prevádzkovou informáciou ţalovaného, ktorú nemoţno subsumovať pod povinnosť
1 zákona č. 211/2000 Z.z. Senát si je vedomý toho, ţe extenzívnym výkladom zákona č. 211/2000 Z.z. by bolo moţné rozšíriť informačnú povinnosť povinných osôb na akýkoľvek údaj, ktorý majú k dispozícii. V tom prípade však dochádza k výraznému narušeniu princípu dobrej verejnej správy. Krajský súd v odôvodnení rozsudku správne uviedol, ţe zo zákona č. 211/2000 Z.z. vyplýva, ţe musí ísť o povinnú osobu, ktorá má ţiadanú informáciu vo svojej pôsobnosti alebo k dispozícii a musí ísť o verejný záujem, aby ich mala, zhromaţďovala a poskytovala. Princíp prístupu k informácii znamená moţnosť pozrieť sa na údaje, ktoré na úrade „leţia“, s ktorými úrad pracuje. Informáciou sa myslí to, čo na úrade v okamţiku opýtania je alebo má byť k dispozícii. Táto povinnosť sa však netýka dopytov na názory, budúce rozhodnutia, vytváranie nových informácií (ktoré by musel povinný subjekt vytvoriť na konkrétnu ţiadosť ţiadateľa) ako sú rozbory, prognózy, porovnávacie prehľady, právne a iné výklady a podobne. Povinná osoba teda poskytuje len tie informácie, ktoré má alebo je povinná (rozhodnutie KS v Prahe sp. zn. 44Ca 179/2002). Tieţ konštatoval, ţe zákon č. 211/2000 Z.z. pojem informácia nedefinuje.
obsahu slova informáciou je správa, údaj alebo poučenie, ktoré fyzická osoba alebo právnická osoba odovzdáva inej fyzickej alebo právnickej osobe a dovtedy jej nebola známa. Informácia je základom vzájomného vymieňania údajov, ktorého cieľom je zistenie nového poznania. Informáciou je aj štatistické spracovanie údajov. Zo zákona však nevyplýva povinnosť, ktorá by povinnému subjektu ukladala povinnosť získavať, vyţadovať, zhromaţďovať, vyhodnocovať, vyhľadávať alebo dokonca spracovávať materiály poţadované ţalobcom ako ţiadateľom o informáciu, ak sa v ich originálnej podobe v jeho dokumentácii nenachádza, a ani to, aby povinné osoby museli vykonávať na ţiadosť oprávnených osôb také úkony, ktoré nesmerujú k výkonu ich právomoci, alebo realizovať šetrenie, či kontrolnú alebo vyhodnocovaciu činnosť na poţiadanie. Tým by sa marila výkonná aj riadiaca funkcia nadriadených, kontrolných alebo dozor vykonávajúcich orgánov a do výkonu verejnej správy by zasahovali subjekty, ktoré za jej činnosť nezodpovedajú a ani ju nevykonávajú. Rozširujúci výklad,
ktorého by povinná osoba musela spracovávať údaje do inej formy ako je tá, v ktorej sa nachádzajú, alebo poskytovať oprávnenej osobe 6 3Sţi/5/2013 kompletné podklady, ktoré má k dispozícii, by sa ţiadosť o poskytnutie informácií v skutočnosti zmenila na pokyn nadriadeného, čo nebolo a nie je účelom zákona. Nezverejnenie poţadovanej informácie (v podstate týkajúcej sa dochádzky zamestnancov Štatistického úradu) nepredstavuje negatívny zásah do práva ţalobkyne na informácie. Interné predpisy ţalovaného upravujú všeobecné zásady vybratých povinností (pracovný a sluţobný poriadok). Je zrejmé, ţe evidencia prítomnosti zamestnancov úradu je jednotlivo zaznamenávaná na snímacom zariadení elektronického dochádzkového systému a rovnako aj kontrola príchodu a odchodu kaţdého zamestnanca (osobitne) a patrí do dispozície pracovníka bezpečnostnej sluţby alebo predstaveného úradu. Keďţe poţadované informácie vedie ţalovaný len v individuálnej forme, ktoré sa nikde nesumarizujú, ţalovaný by tak musel pre ţalobkyňu (
ňou stanovených vlastností ţiadané informácie, ktoré sa v ich originálnej podobe a v jeho dokumentácii nenachádzajú), vytvoriť, zhromaţdiť a vyhľadávať, ktorá povinnosť mu zo zákona o slobode informácií č. 211/2000 Z.z. nevyplýva. Z uvedeného vyplýva, ţe ţiadosť ţalobkyne o sprístupnenie poţadovanej informácie nemohla byť zo strany povinnej osoby vybavená kladne. Skutočnosti, ktorými ţalobkyňa v odvolacom konaní spochybňuje rozsudok krajského súdu neboli zistené a v podstatnej časti boli totoţné s námietkami, s ktorými sa krajský súd náleţite vysporiadal. Rozhodnutia ţalovaného a prvostupňového orgánu obsahujú všetky zákonom poţadované náleţitosti a ţalovaný postupoval v medziach zákona. Z týchto podstatných dôvodov napadnutý rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. k. 3S 173/2011-31 zo dňa 27. novembra 2012 ako vecne správny
3 veta druhá O.s.p. v spojení s § 219 ods. 1, 2 O.s.p. potvrdil. O trovách odvolacieho konania rozhodol súd
1 O.s.p. v spojení s § 224 ods. 1 O.s.p. a § 246c ods. 1 veta prvá O.s.p. tak, ţe ţalobkyni, ktorá v odvolacom konaní nemala úspech, ich náhradu nepriznal. Najvyšší súd Slovenskej republiky rozhodol pomerom hlasov členov senátu 3:0 (§ 3 ods. 9 veta tretia zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov). P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný. V Bratislave dňa 12. marca 2014 JUDr. Ivan R U M A N A, v.r. predseda senátu Za správnosť vyhotovenia: Emília Čičková
AI výklad z oficiálneho znenia zákona. Orientačný, nenahrádza právne poradenstvo.