Najvyšší súd Slovenskej republiky 1Sžso/8/2010 R O Z S U D O K V M E N E S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací v senáte zloţenom z predsedu senátu Ing. JUDr. Miroslava Gavalca a členov senátu JUDr. Igora Belka a JUDr. Eleny Berthotyovej, PhD., v právnej veci ţalobkyne: M., nar. X., bytom Z., proti ţalovanému: primátor Mesta Dunajská Streda, s doručovacou adresou Mestský úrad, Hlavná č. 50/16, Dunajská Streda, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia správneho orgánu, na odvolanie ţalobkyne proti rozsudku Krajského súdu v Trnave zo dňa
- decembra 2009 č. k. 14S 82/2009-29, takto r o z h o d o l : Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Trnave zo dňa
- decembra 2009 č. k. 14S 82/2009-29 m e n í tak, ţe rozhodnutie ţalovaného č. 3074/2009 z 18.05.2009 r u š í a vec mu v r a c i a na ďalšie konanie. Ţalobkyni nárok na náhradu trov konania n e v z n i k o l . O d ô v o d n e n i e : I. Konanie na správnom orgáne Rozhodnutím č.: 3074/2009 zo dňa 18.05.2009 ţalovaný ako odvolací správny orgán potvrdil odvolaním napadnuté rozhodnutie Z. č. 66/2009 ZPS z 27.03.2009 vo veci určenia výšky úhrady za poskytnuté sociálne sluţby a odvolanie ţalobkyne zamietol. 2 1Sžso/8/2010 V svojom rozhodnutí ţalovaný zhrnul základné námietky ţalobkyne nasledovne: - mesačná výška úhrady za bývanie jej bola zvýšená z doterajších 159,46 € na 180,60 € bez zlepšenia podmienok bývania, - úhrada za zaopatrenie jej bola zvýšená, hoci nie je odkázaná na pomoc inej osoby, - stravovanie si zabezpečuje na svojom pracovisku u zamestnávateľa a tieţ - argumentovala, ţe sa uchádza o nájomný byt vo vlastníctve mesta, lebo jej nevyhovuje bývanie v sociálnom zariadení. Ţalovaný ako odvolací orgán vychádzal zo zistení, ţe ţalobkyňa bola prijatá do vtedajšieho Domova dôchodcov a domov – penzión pre dôchodcov dňa 08.03.2003, kde jej bola poskytovaná starostlivosť podľa zákona č. 195/1998 Z.z. o sociálnej pomoci (ďalej na účely tohto rozsudku len „zák. č. 195/1998 Z.z.“). Ďalej ţalovaný poukázal na tú skutočnosť, ţe M. prijalo
- februára 2009 Všeobecné záväzné nariadenie č. 4/2009, v ktorom určilo rozsah a bliţšie podmienky poskytovania sociálnych sluţieb a úhradu za poskytované sluţby v Z.. S odkazom na citované ustanovenie § 106 ods. 5 a 7 zák. č. 195/1998 Z.z. potom ţalovaný vyslovil, ţe napadnutým rozhodnutím bola vypočítaná úhrada za poskytované sociálne sluţby v súlade s ustanoveniami citovaného všeobecného záväzného nariadenia. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ţalovaný ako príslušný orgán musel napadnuté rozhodnutie potvrdiť. II. Konanie na prvostupňovom súde Proti tomuto rozhodnutiu ţalobkyňa podala na Krajský súd v Trnave včas ţalobu zo dňa 01.07.
- Krajský súd ako prvého stupňa napadnuté rozhodnutie ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, preskúmal v konaní bez nariadenia pojednávania a dospel k záveru, ţe ţaloba nie je dôvodná. 3 1Sžso/8/2010 V svojom odôvodnení s odkazom na ustanovenia § 244 ods. 1, 2, 3, § 247 ods. 1, 2, O.s.p., § 35 ods. 1 a 2, § 72 ods. 1 a 2, § 106 ods. 5 aţ 8 zák. č. 448/2008 Z.z. a s odkazom na skutočnosti zistené z predloţeného spisového materiálu krajský súd uviedol, ţe sa ţalobkyňa povaţuje za osobu odkázanú na sociálnu sluţbu v rozsahu, ktorý zodpovedá minimálne poţadovanému stupňu odkázanosti na poskytovanie sociálnej sluţby v tomto zariadení. Ďalej s odkazom na čl. VI ods. 9 cit Všeobecne záväzného nariadenia č. 4/2009 dospel k záveru, ţe v zariadení pre seniorov platí úhrada za ubytovanie, stravovanie a za odkázanosť, a to aj keď na tieto sociálne sluţby podľa vlastného vyjadrenia ţalobkyňa odkázaná nie je. Súčasne krajský súd záverom svojho odôvodnenia vyslovil navyše názor, ţe „pokiaľ žalobkyňa nie je odkázaná na poskytovanie sociálnych služieb ani v minimálnom rozsahu, je sporné jej ďalšie zotrvanie v predmetnom zariadení sociálnych služieb, keďže podľa jej vlastného vyjadrenia je popri dôchodku zamestnaná, stravovanie si zabezpečuje sama a nie je odkázaná na pomoc inej osoby. Zariadenia sociálnych služieb sú zriadené na plnenie iných funkcií ako poskytovanie bývania fyzickým osobám, ktoré nie sú odkázané na poskytovanie sociálnych služieb.“ III. Odvolanie žalobkyne Vo včas podanom odvolaní zo dňa 25.01.2010 (č. l. 37) proti rozsudku prvostupňového súdu ţalobkyňa poukázala na svoje dlţoby, ţe je nútená popri svojom dôchodku pracovať. Takisto spomenula v svojom odvolaní prísľub Mestského úradu na pridelenie nájomného bytu, ktorý sa však nezrealizoval. V závere zdôraznila, ţe ţila podľa svojho najlepšieho svedomia a snaţila sa neporušovať zákony. IV. Právne názory odvolacieho súdu 4 1Sžso/8/2010 Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej len „Najvyšší súd“) ako odvolací súd (§ 10 ods. 2 O.s.p.) preskúmal napadnutý rozsudok v rozsahu a z dôvodov uvedených v odvolaní podľa § 212 zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok (ďalej v texte rozsudku len „O.s.p.“). Po zistení, ţe odvolanie bolo podané oprávnenou osobou v zákonnej lehote (§ 204 ods. 1 O.s.p.) a ţe ide o rozsudok, proti ktorému je podľa ustanovenia § 201 v spoj. s ust. § 250j ods. 1 O.s.p. odvolanie prípustné, vo veci v zmysle dôvodov uvedených v § 250ja ods. 2 O.s.p. nenariadil pojednávanie a po neverejnej porade senátu dospel k záveru, ţe odvolanie rozhodnutie je nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov (§ 250j ods. 2 písm. d/ O.s.p.), preto postupom podľa § 220 ods. 1 v spoj. s § 246c ods. 1 O.s.p. napadnutý rozsudok krajského súdu zmenil tak, ţe podľa § 250j ods. 2 písm. a) O.s.p. napadnuté rozhodnutie ţalovaného podľa § 250ja ods. 3 O.s.p. zrušil a vrátil mu späť na ďalšie konanie v zmysle nasledujúcich záverov. Hoci ţalobkyňa v správnom konaní (odvolanie prijaté Mestským úradom 15.04.2009 – č. l. 3) proti zvýšeniu nájomného na bývanie namietala, ţe - v jej prípade nedošlo k zvýšeniu komfortu, - takisto nedošlo k inému vylepšeniu bytu, ďalej poukazovala, ţe si - sama upratuje a perie, - stravovanie si zabezpečuje na svojom pracovisku, pričom na túto činnosť by mala uhrádzať 6,97 €, rovnako ţe - vzťah k riaditeľom prvostupňového správneho orgánu je značne narušený a nemá k jeho zamestnancom dôveru, tak orgány v správnom konaní nevenovali týmto argumentom ţalobkyne ţiadnu pozornosť, nevyhodnotili ich dopad a dôvodnosť smerom k predmetu prieskumu. Na základe uvedeného musel Najvyšší súd po preskúmaní obsahu napadnutého rozhodnutia ţalovaného konštatovať, ţe uvedené rozhodnutie trpí nepreskúmateľnosťou pre nedostatočné odôvodnenie. Ide o závaţný argument, ktorý sám o sebe vytvára základnú prekáţku pre vykonanie súdneho prieskumu rozhodnutia správneho orgánu. Jedným z dôvodov nepreskúmateľnosti rozhodnutia správneho orgánu súdna judikatúra vidí v nedostatku dôvodov. Aj konštantná judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva nastolila trvalú poţiadavku vysporiadať sa so všetkými relevantnými argumentmi účastníka 5 1Sžso/8/2010 konania (Garcia Ruiz v. Španielsku‚ rozsudok z 21.01.1999, sťaţnosť č. 30544/96), a dodrţiavanie tejto poţiadavky starostlivo preveruje. Za nedostatok dôvodov, ktoré by inak mali byť riadne objasnené v odôvodnení rozhodnutia správneho orgánu, nie je moţné povaţovať čiastkové nedostatky odôvodnenia rozhodnutia správneho orgánu, ale iba taký nedostatok dôvodov, ktoré majú svoj základ v skutkových zisteniach (skutkové dôvody). Skutkovými dôvodmi, pre ktoré nedostatok je moţné rozhodnutie správneho orgánu zrušiť pre nezrozumiteľnosť, sú také vady skutkových zistení, ktoré sú neodmysliteľným základom pre rozhodnutie samotné, tzn. vytvárajú rozhodovacie dôvody. V tejto skupine je to typické vtedy, keď správny orgán vyvodil rozhodovací dôvody alebo - o skutočnosti v správnom konaní nezisťovanej, poprípade - zistenej v rozpore so zásadou legality (§ 3 ods. 1 Správneho poriadku) alebo - tam, kde nie je zrejmé, či boli vôbec nejaké dôkazy vykonané (čo je aj evidentnou vadou v prejednávanej veci). Na základe hore uvedeného musí správny orgán konajúci a rozhodujúci vo veci rozhodnutia o výške úhrady za poskytnuté sociálne sluţby mať na zreteli, ţe toto osobitné konanie je všeobecne upravené v Deviatej časti – Konanie vo veciach sociálnych sluţieb (najmä § 91 ods. 1 zák. č. 448/2008 Z.z.). Podľa § 91 ods. 2 zák. č. 448/2008 Z.z. sa na poskytovanie sociálnych služieb na zabezpečenie nevyhnutných podmienok na uspokojovanie základných životných potrieb, sociálnych služieb na podporu rodiny s deťmi, prepravnej služby, sprievodcovskej a predčitateľskej služby, tlmočníckej služby, sprostredkovanie tlmočníckej služby, sprostredkovanie osobnej asistencie, požičiavanie pomôcok, sociálnej služby s použitím telekomunikačných technológii, pomoci pri zabezpečení opatrovníckych práv a povinností, sociálnej služby v dennom centre, v reintegračnom centre, v jedálni, v práčovni a v stredisku osobnej hygieny nevzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní. Nakoľko však zák. č. 448/2008 Z.z. výslovne nevylučuje celkom v zmysle § 1 ods. 1 zák. č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (Správny poriadok) účinky tohto právneho predpisu a súčasne zák. č. 448/2008 Z.z. nestanovuje základné obsahové náleţitosti rozhodnutia o výške úhrady za poskytnuté sociálne sluţby, je nutné vychádzať pri vymedzení základných 6 1Sžso/8/2010 náleţitostí rozhodnutia ţalovaného, ktoré bolo vydané v konaní o výške úhrady za poskytnuté sociálne sluţby, ako aj pri vymedzovaní ich minimálneho rozsahu, z príslušných ustanovení Správneho poriadku. Podľa § 47 ods. 1 a 3 Správneho poriadku v znení platnom v čase vydania preskúmavaného rozhodnutia (tzn. 18.05.2009) platí, že rozhodnutie správneho orgánu musí okrem iného obsahovať aj odôvodnenie, v ktorom správny orgán uvedie, ktoré skutočnosti boli podkladom pre rozhodnutie, akými úvahami bol vedený pri hodnotení dôkazov a pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval. Najvyšší súd napríklad v svojom rozsudku sp. zn. 5Sţp 76/2009 zdôraznil, ţe „Riadne, logické a pre účastníka zrozumiteľné odôvodnenie sa pre neho stáva alebo argumentom presvedčujúcim ho o zákonnosti vydaného správneho rozhodnutia alebo východiskovým zdrojom argumentov na spochybnenie tohto rozhodnutia.“ Avšak v napadnutom rozhodnutí ţalovaného absentovali akékoľvek podrobnosti o vysporiadaní sa ţalovaného s hore uvedenými námietkami ţalobkyne. Ďalej nebolo ţalovaným vôbec uvedené, aký zistený skutkový stav bol podkladom pre vydanie napadnutého rozhodnutia. Je pritom celkom irelevantné pre odvolacie konanie, ţe ţalobkyňa na tieto skutočnosti ani čiastočne neupozornila v svojom odvolaní, lebo nepreskúmateľnosť rozhodnutia správneho orgánu je základnou prekáţkou pre súdny prieskum, a na túto prekáţku prihliada súd v zmysle § 250j ods. 3 O.s.p. z úradnej povinnosti. Na tomto mieste musí Najvyšší súd poukázať na zbytočnú snahu krajského súdu „doplniť“ právnu argumentáciu namiesto ţalovaného. Krajský súd vyslovil mnoţstvo právnych záverov, ktoré celkom absentovali v preskúmavanom rozhodnutí, čo je v rozpore s legitímnym očakávaním ţalobkyne a nie je v súlade s čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky. Navyše, krajský súd záverom svojho odôvodnenia vyslovil svoje pochybnosti o ďalšom zotrvávaní ţalobkyne v predmetnom zariadení sociálnych sluţieb: „pokiaľ žalobkyňa nie je odkázaná na poskytovanie sociálnych služieb ani v minimálnom rozsahu, je sporné jej ďalšie zotrvanie v predmetnom zariadení sociálnych služieb, keďže podľa jej vlastného vyjadrenia je popri dôchodku zamestnaná, stravovanie si zabezpečuje sama a nie je odkázaná na pomoc 7 1Sžso/8/2010 inej osoby. Zariadenia sociálnych služieb sú zriadené na plnenie iných funkcií ako poskytovanie bývania fyzickým osobám, ktoré nie sú odkázané na poskytovanie sociálnych služieb.“, čo je podľa Najvyššieho súdu prinajmenej nezvyčajné. Podľa Najvyššieho súdu (čl. 152 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky) potom takto nedostatočne odôvodnené rozhodnutie ţalovaného porušuje ústavné právo ţalobkyne na súdny prieskum rozhodnutia správneho orgánu v zmysle čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, nakoľko sa účastníkovi správneho konania dotknutému v jeho právach alebo právom chránených záujmoch odopiera moţnosť efektívne spochybniť takéto rozhodnutie, lebo samotný účastník potom môţe iba odhadovať ţalobné dôvody, na základe ktorých by úspešne uplatňoval svoje subjektívne právo na ochranu práva na primerané hmotné zabezpečenie v starobe a pri nespôsobilosti na prácu, garantovaného mu Ústavou Slovenskej republiky (čl. 39 ods. 1 ústavy). Z uvedeného dôvodu nebolo moţné, aby ţalobkyňa mohla byť objektívne pripravená riadne alebo vôbec vykonať svoju nesúhlasnú argumentáciu a konkrétne dôvody vedúce k nevyhoveniu svojej ţiadosti mohla iba odhadovať. Preto nie je moţné napadnuté rozhodnutie označiť ako súdneho prieskumu schopné a tieţ, ţe je spravodlivé. Na základe zisteného skutkového stavu, uvedených právnych skutočností, po vyhodnotení námietok ţalobcu ako aj s prihliadnutím na závery obsiahnuté v svojich predchádzajúcich rozhodnutiach (napríklad hore citovaný rozsudok pod sp. zn. 5Sţp 76/2009), pri ktorom Najvyšší súd nezistil ţiaden relevantný dôvod, aby sa od neho odchýlil (napríklad zásadná zmena právneho prostredia, zistenie odlišného skutkového stavu alebo prijatie protichodného zjednocovacieho stanoviska) rozhodol tak, ako je uvedené vo výroku rozsudku. Najvyšší súd Slovenskej republiky neuviedol vo výroku zrušujúceho rozsudku zákonné ustanovenie, podľa ktorého bolo rozhodnutie správneho orgánu zrušené (§ 250j ods. 4 prvá veta O.s.p.), nakoľko dôvodom podania tejto informácie súdom je v zmysle § 250j ods. 4 veta druhá O.s.p. poskytnúť podklady pre posúdenie prípustnosti moţného odvolania proti rozsudku súdu. Nakoľko proti rozhodnutiam Najvyššieho súdu vydaným v správnom súdnictve sú nielen generálne (§ 246 c ods. 1 O.s.p.) ale aj špeciálne (§ 250ja ods. 6 O.s.p.) 8 1Sžso/8/2010 prípustné opravné prostriedky, potom nie je moţné ust. § 250j ods. 4 O.s.p. na výroky rozhodnutí Najvyššieho súdu aplikovať. O práve na náhradu trov odvolacieho súdneho konania rozhodol Najvyšší súd podľa § 224 ods. 1 v spojitosti s § 250k ods. 1 O.s.p., podľa ktorého úspešnej ţalobkyni právo na úplnú náhradu trov tohto konania vzniklo. Nakoľko ţalobkyňa nebola právne zastúpená a zo spisu Najvyššiemu súdu nevyplynuli ţiadne náklady, ţalobkyni ţiadny nárok nevznikol. Najvyšší súd v prejednávanej veci v súlade s ust. § 250ja ods. 3 O.s.p. rozhodol bez pojednávania, lebo nezistil, ţe by týmto postupom bol porušený verejný záujem (vo veci prebehlo na prvom stupni súdne pojednávanie, pričom účastníkom bola daná moţnosť sa ho zúčastniť), nešlo o vec v zmysle § 250i ods. 2 O.s.p. (úprava sociálno-poistných vzťahov vychádza z verejnoprávnych vzťahov), v konaní nebolo potrebné v súlade s ust. § 250i ods. 1 O.s.p. vykonať dokazovanie a z iných dôvodov nevznikla potreba pojednávanie nariadiť. P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu n i e j e prípustný opravný prostriedok (§ 246c ods. 1 O.s.p.). V Bratislave
- októbra 2010 Ing. JUDr. Miroslav Gavalec, v. r. predseda senátu Za správnosť vyhotovenia: Ľubica Kavivanovová