verejné obstarávanie - § 66 ods. 1 zákona č. 523/2003 Z.z.

Najvyšší súd 2 Sžo 452/2009 Slovenskej republiky ROZSUDOK V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloţenom z predsedníčky senátu JUDr. Eleny Kováčovej a členov senátu JUDr. Aleny Poláčkovej, PhD. a JUDr. Jozefa Milučkého v právnej veci ţalobcov: 1) Slovenská republika zastúpená Ministerstvom vnútra Slovenskej republiky, 2) Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, proti ţalovanému: Úrad pre verejné obstarávanie, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia a postupu ţalovaného č. 013-P/02-2006 zo dňa 7. februára 2006 v spojení s rozhodnutím č. 216-6000/12/2005 zo dňa 18. novembra 2005, na odvolanie ţalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č.k. 1 S 81/2006-97 zo dňa 11. augusta 2009, takto r o z h o d o l : Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave č.k. 1 S 81/2006-97 zo dňa 11. augusta 2009 m e n í tak, že žalobu z a m i e t a . Účastníkom náhradu trov konania n e p r i z n á v a . O d ô v o d n e n i e : Krajský súd v Bratislave napadnutým rozsudkom č.k. 1 S 81/2006-97 zo dňa 11. augusta 2009 zrušil rozhodnutie ţalovaného č. 013-P/02-2006 zo dňa 7. februára 2006 v spojení s rozhodnutím č. 216-6000/12/2005 zo dňa 2 2 Sžo 452/2009 18. novembra 2005 podľa § 250j ods. 2 písm. e/ Občianskeho súdneho poriadku a vec vrátil ţalovanému na ďalšie konanie; ţalobcovi náhradu trov konania nepriznal. Ţalovaný rozhodnutím č. 216-6000/12/2005 zo dňa 18. novembra 2005 uloţil ţalobcovi v druhom rade pokutu vo výške 12.096.644,-- Sk (401.535,02 €) podľa § 123 ods. 1 písm. a/ zákona č. 523/2003 Z.z. o verejnom obstarávaní a o zmene zákona č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení účinnom v čase vydania rozhodnutia ţalovaného (ďalej len zákon o verejnom obstarávaní). Krajský súd v odôvodnení uviedol, ţe ţalovaný rozhodol o povinnosti inej osoby neţ rozhodnúť mal, nakoľko podľa § 4 ods. 1 písm. a/ zákona o verejnom obstarávaní je obstarávateľom Slovenská republika zastúpená orgánom štátnej správy, orgánom alebo úradom vykonávajúcim štátne záleţitosti. Podľa názoru krajského súdu v predmetnej veci účastníkom konania je Slovenská republika zastúpená orgánom štátnej správy, preto účastníkom správneho konania mal byť ţalobca v prvom rade. Podľa názoru krajského súdu v zmysle zákona o verejnom obstarávaní bol obstarávateľom štát, ktorého zastupoval ţalobca v druhom rade. Proti tomuto rozsudku podal ţalovaný v zákonnej lehote odvolanie, v ktorom navrhol napadnutý rozsudok krajského súdu zmeniť a ţalobu zamietnuť, alternatívne rozsudok krajského súdu zrušiť. Subsidiárnym petitom ţiadal odvolací súd, aby sa v prípade, ţe nevyhovie ţiadosti ţalovaného o zmenu alebo zrušenie napadnutého rozsudku krajského súdu, obrátil na Súdny dvor Európskej únie a poloţil mu prejudiciálnu otázku v znení: „Je moţné v konkrétnom prípade rozšíriť ustanovenie § 4 ods. 1 písm. a/ zákona o verejnom obstarávaní aj na ústredný orgán štátnej správy Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky?“ Namietal odôvodnenie rozsudku krajského súdu. Uviedol, ţe z judikatúry krajského súdu v Bratislave ako aj Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v oblasti verejného obstarávania vyplýva, ţe ak by Úrad pre verejné obstarávanie svojimi rozhodnutiami ukladal pokuty v konaniach s ústrednými orgánmi štátnej správy týmto subjektom iným ako Slovenská republika, boli by uvedené súdy zrušili všetky rozhodnutia ţalovaného z dôvodu nezákonnosti, čo sa však nestalo. Výklad krajského súdu je podľa názoru ţalovaného v rozpore so základnými ustanoveniami Zmluvy o Európskom spoločenstve ako aj smernicami (napr. Smernicou č. 2004/17/ES zo 7.januára 2005 o vykonávacích pravidlách postupu stanoveného v článku 30 smernice 2004/17/ES, Smernicou č. 2004/18/ES z 31.marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na sluţby). Podľa názoru ţalovaného si súd prvého 3 2 Sžo 452/2009 stupňa osvojil nesprávny právny názor ţalobcu, a to ţe obstarávateľom je Slovenská republika zastúpená Ministerstvom vnútra Slovenskej republiky a ţalobca je iba zákonným zástupcom obstarávateľa. Súd by mal pri výkone svojej rozhodovacej činnosti vykladať ustanovenia vnútroštátnej legislatívy v súlade s komunitárnym právom, ktorým je Slovenská republika viazaná. Nepriamy účinok smerníc, tak ako to vyjadril Súdny dvor Európskej únie spočíva v povinnosti členského štátu vykladať vnútroštátne právo vo svetle znenia a cieľa smernice tak, aby sa dosiahol výsledok v zmysle článku 249 Zmluvy o zaloţení Európskych spoločenstiev. Výklad ustanovenia § 4 ods. 1 písm. a/ zákona o verejnom obstarávaní zo strany krajského súdu by znamenal, ţe orgány štátnej správy, orgány alebo rady vykonávajúce štátne záleţitosti nie sú povinné postupovať podľa zákona o verejnom obstarávaní. Uvedené by malo za následok, ţe ţalovaný by ich nemohol kontrolovať a finančné prostriedky by boli pouţité mimo procesu verejného obstarávania. Uvedené porušuje hospodársku súťaţ a princíp transparentnosti, ktorý je jedným zo základných princípov vo verejnom obstarávaní. Ţalovaný poukázal na judikatúru Súdneho dvora Európskej únie vo veciach C-31/87, C-323/96 týkajúcich sa výkladu pojmu štát vo verejnom obstarávaní. Ţalovaný tieţ poukázal na to, ţe ţalobca sa počas celého procesu verejného obstarávania na daný predmet obstarávania sám kvalifikoval ako obstarávateľ, všetky jeho úkony v predmetnom verejnom obstarávaní boli vykonané výlučne Ministerstvom vnútra Slovenskej republiky. Dôkazom toho, ţe ţalobca je obstarávateľom, je jeho vlastné oznámenie o výsledku verejného obstarávania. V oznámení o výsledku verejného obstarávania uverejnenom vo Vestníku Úradu pre verejné obstarávanie č. 89 z 10.mája 2005 na daný predmet obstarávania je pod záhlavím „Oficiálny názov a adresa obstarávateľa“ výlučne a jednoznačne uvedené: „Ministerstvo vnútra SR, Pribinova 2, 812 72 Bratislava, Slovenská republika“. Zmluvnými stranami kúpnej zmluvy č. SE-73-10/OVO-2005, ktorá bola výsledkom verejného obstarávania, boli na strane predávajúceho spoločnosť S., s.r.o. a na strane kupujúceho Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky. Tvrdením o zákonnom zastupovaní Slovenskej republiky ţalobca iba spochybňuje všetky svoje právne úkony, ktoré vykonal v priebehu verejného obstarávania. Jeho tvrdenia ţalovaný povaţuje za účelové, v snahe vyhnúť sa zodpovednosti za protiprávne konanie, ktorého sa dopustil v súvislosti so zadaním predmetu obstarávania postupom rokovacieho konania bez zverejnenia a bez splnenia podmienky na jeho pouţitie. Poukázal aj na rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2 Cdo 11/2005. 4 2 Sžo 452/2009 Ţalobcovia v prvom a druhom rade v písomnom vyjadrení k odvolaniu ţalovaného navrhli rozsudok krajského súdu potvrdiť. Uviedli, ţe z osobitného postavenia štátu vyplýva, ţe oprávnenia a povinnosti, ktoré pre neho plynú z jeho vlastníckeho práva k majetku, nevykonáva sám, ale prostredníctvom správcov. Podstatou správy majetku štátu je, ţe zákon priznáva správcovi, v súvislosti s jemu zverenou časťou majetku štátu, súhrn oprávnení a povinností. Toto právo je síce odlišné od vlastníckeho práva štátu, je s ním však nerozlučne spojené. Správca sa teda stará o jemu zverenú časť majetku akoby právom vlastníka, t.j. v tomto prípade štátu. Správu majetku štátu tvorí súhrn oprávnení a povinností správcu k tej časti majetku štátu, ktorý mu štát zveril do správy. V zmysle § 1 ods. 1 písm. a), písm.

1. b)zákona č. 278/1993 Z.z. o správe majetku štátu v znení neskorších predpisov správcami sú štátna rozpočtová organizácia a štátna príspevková organizácia, štátny fond, pričom ministerstvá sú povaţované za rozpočtové organizácie. V rozhodnutí Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2 Cdo 11/2005 sa uvádza, ţe štát je vecne legitimovaný len vtedy, ak sú na jeho strane vytvorené predpoklady, aby sa stal nositeľom subjektívnych súkromných práv a povinností, t.j. ak to vyplýva priamo z právneho predpisu. V tomto prípade ustanovenie § 4 ods. 1 písm. a/ zákona o verejnom obstarávaní určuje, ţe obstarávateľom je Slovenská republika, čiţe štát, a zastupuje ju Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky. Predmetom sporného verejného obstarávania boli „Poţiarne automobily – Cisternové automobilové striekačky“, teda hnuteľné veci, ktoré môţu byť v zmysle § 2 ods. 1 zákona o správe majetku štátu len vo vlastníctve štátu a nie Ministerstva vnútra Slovenskej republiky. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 v spojení s § 246c ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku) preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, a dospel k záveru, ţe odvolanie ţalovaného je dôvodné. Rozhodol na odvolacom pojednávaní dňa 14. septembra 2010 rozsudkom, ktorý verejne vyhlásil (§ 156 ods. 1, § 250ja ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku, rozsudky Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Sutter proti Švajčiarsku zo dňa 22.februára 1984, č. sťaţnosti 8209/78, odseky 29 – 30, a vo veci Ekbatani proti Švédsku zo dňa 26.mája 1988, č. sťaţnosti 10563/83, odseky 31-33). Primárne sa Najvyšší súd Slovenskej republiky zaoberal spornou otázkou výkladu pojmu „štát“ pre účely verejného obstarávania a povinnosťou podať Súdnemu dvoru Európskej únie prejudiciálnu otázku. 5 2 Sžo 452/2009 Podľa článku 234 ods. 1 Zmluvy o zaloţení Európskeho spoločenstva (ďalej len ZES) Súdny dvor má právomoc vydať rozhodnutie o otázkach, ktoré sa týkajú:
2. a)výkladu tejto zmluvy,
3. b)platnosti a výkladu aktov orgánov Spoločenstva a ECB,
4. c)výkladu štatútov orgánov zriadených aktom Rady, ak to tak tieto štatúty stanovia. Ak je takáto otázka predloţená niektorému súdu členského štátu a tento súd usúdi, ţe rozhodnutie o tejto otázke je nevyhnutné pre vydanie rozhodnutia, môţe poţiadať Súdny dvor, aby o nej vydal rozhodnutie. Ak sa takáto otázka poloţí v konaní pred vnútroštátnym súdnym orgánom, proti ktorého rozhodnutiu nie je podľa vnútroštátneho práva prípustný opravný prostriedok, je tento súdny orgán povinný obrátiť sa na Súdny dvor (článok 234 ods. 3 ZES). Cieľom prejudiciálneho konania je zabezpečiť jednotný výklad a aplikáciu komunitárneho práva. Súdny dvor má podľa článku 234 ZES právomoc rozhodovať o prejudiciálnych otázkach týkajúcich sa celého komunitárneho práva, časti únijného práva na základe článku 46 Zmluvy o Európskej únii a niektorých dohovorov uzatvorených medzi členskými štátmi na základe článku 293 ZES. Kľúčovým rozhodnutím pre výnimky z obligatórnosti konania o predbeţnej otázke, ktorá vyvstala pred súdom, ktorého rozhodnutie nie je napadnuteľné podľa vnútroštátneho práva opravnými prostriedkami, je rozsudok Súdneho dvora vo veci C-283/81 CILFIT Srl a Lanificio di Gavardo SpA v. Ministerstvo zdravotníctva zo 6.októbra 1982 (ECR 3415). Súdny dvor vo výroku tohto rozsudku uviedol, ţe tretí odsek článku 177 (v súčasnosti článok 234 ZES) sa musí vykladať tak, ţe súd, proti ktorého rozhodnutiu nie je podľa vnútroštátneho práva prípustný opravný prostriedok a v konaní pred ktorým vznikla otázka výkladu komunitárneho práva, dodrţí svoju povinnosť a predloţí vec Súdnemu dvoru, ak nedospel k záveru, ţe poloţená otázka je irelevantná, alebo ţe dotknuté ustanovenie komunitárneho práva uţ bolo Súdnym dvorom vyloţené, alebo ţe správna aplikácia komunit árneho práva je tak jednoznačná, ţe o nej nie sú ţiadne pochybnosti. Z uvedeného vyplýva, ţe súdny orgán, proti ktorého rozhodnutiu nie je podľa vnútroštátneho práva prípustný opravný prostriedok, nie je povinný predloţiť otázku Súdnemu dvoru, ak o takejto, alebo o podobnej – nie úplne identickej (odsek 14 citovaného rozhodnutia), otázke uţ Súdny dvor rozhodoval. 6 2 Sžo 452/2009 Súdny dvor Európskej únie vo veci C-31/87 (Gebroeders Beentjes BV proti Holandsku; prejudiciálne konanie) vyloţil pojem „štát“ pre účely smernice 71/305/EHS o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác tak, ţe musí byť interpretovaný vo funkčnom zmysle. Účel smernice, ktorým je zaistiť účinné dosiahnutie slobody usadzovania a slobody poskytovať sluţby vo vzťahu k zákazkám na uskutočnenie stavebných prác, by bol ohrozený, pokiaľ by ustanovenia smernice 71/305/EHS boli neaplikovateľné z dôvodu, ţe zákazka na uskutočnenie stavebných prác je zadávaná subjektom, ktorý aj napriek tomu, ţe bol ustanovený pre uskutočňovanie určitých úloh, ktoré mu zverujú právne predpisy, nie je vo formálnom zmysle súčasťou štátnej správy. Inštitúcia, ktorej zloţenie a štruktúra sú dané zákonom, a ktorej členovia sú menovaní úradmi, ktorých kompetencie sú garantované štátom, a ktorá financuje zmluvy o verejných prácach, ktoré je jej úlohou prijať, musí byť povaţovaná za spadajúcu pod pojem štát, aj keď formálne netvorí časť štátnej administratívy. V inej veci C-323/96 (Komisia proti Belgickému kráľovstvu; odseky 29, 31) Súdny dvor uviedol, ţe legislatívny (zákonodarný) orgán patrí pod pojem „štát“ a preto je zmluvným orgánom v zmysle článku 1 (
5. b)Smernice 71/305/EHS v znení článku 1