Najvyšší súd 4Sžo/6/2016 Slovenskej republiky U Z N E S E N I E Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci ţalobkyne: Súkromná stredná odborná škola, so sídlom M. R. Štefánika 379/19, Trenčín, právne zastúpená: Mgr. Michal Urban, advokát, so sídlom Šafárikova 12, Trenčín, proti ţalovanej: Štátna školská inšpekcia, so sídlom Staré Grunty 52, Bratislava, Školské inšpekčné centrum Trenčín, so sídlom Hviezdoslavova 1, Trenčín, právne zastúpená: JUDr. Pavol Pospech, advokát, so sídlom Zámocká 10, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia ţalovanej č. 3015/2012-2013 zo dňa
- apríla 2013, konajúc o odvolaní ţalobkyne proti uzneseniu Krajského súdu v Trenčíne č.k. 13S/95/2013-67 zo dňa
- decembra 2015, takto r o z h o d o l : Najvyšší súd Slovenskej republiky uznesenie Krajského súdu v Trenčíne č.k. 13S/95/2013-67 zo dňa
- decembra 2015 p o t v r d z u j e . Ţalobcovi právo na náhradu trov odvolacieho konania n e p r i z n á v a . O d ô v o d n e n i e
- 1.1 Napadnutým uznesením Krajský súd v Trenčíne podľa § 250d ods. 3 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len „O.s.p.“) zastavil konanie o preskúmanie rozhodnutia zákonnosti ţalovanej č. 3015/2012-2013 zo dňa 18.04.2013 o výsledkoch inšpekčnej kontroly vykonanej u ţalobkyne. Účastníkom náhradu trov konania nepriznal. 4Sžo/6/2016 2 1.2 V odôvodnení napadnutého uznesenia krajský súd uviedol, ţe správa, ktorú ţalobkyňa napadla ţalobou neobsahuje ţiadne opatrenia, ktorými by boli ţalobkyni uloţené nejaké povinnosti s cieľom nápravy zistení, ktoré ţalovaná vyhodnotila ako porušenia zákona alebo interných predpisov, a teda krajský súd dospel k záveru, ţe správa č. 3015/2012-2013 o výsledkoch inšpekčnej kontroly zo dňa 18.04.2013 nepodlieha súdnemu prieskumu. Predmetná správa neobsahuje ţiadne odporúčania, opatrenia alebo pokyny, nemá charakter individuálneho aktu a priamu, sama o sebe, nezasahuje do práv, slobôd a záujmov osôb. Krajský súd v tejto súvislosti poukázal aj na rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp.zn. 3Sţo/6/2012, podľa ktorého je správa o výsledkoch inšpekčnej činnosti predmetom súdneho prieskumu len za situácie, ak sú v nej uloţené kontrolovanému subjektu opatrenia, ktoré by mali byť, pri dodrţaní zákonného procesného postupu, predmetom samostatného rozhodnutia. 1.3 Vzhľadom na uvedené krajský dospel k záveru, ţe ţalobou napadnutá správa o výsledku inšpekčnej činnosti vykonanej u ţalobkyne nie je spôsobilým predmetom súdneho prieskumu, na základe čoho krajský súd konanie zastavil.
- 2.1 Proti uzneseniu krajského súdu podala ţalobkyňa včas odvolanie, v ktorom ţiadala, aby odvolací súd napadnuté uznesenie krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie, a to z dôvodov, ţe krajský súd vec nesprávne právne posúdil, dospel k nesprávnym skutkovým zisteniam, účastníkovi odňal moţnosť konať pred súdom a napadnuté uznesenie nedostatočne odôvodnil. 2.2 Ţalobkyňa v odvolaní uviedla, ţe napadnutá správa o výsledku inšpekčnej činnosti je tým úkonom správneho orgánu, ktorý má autoritatívny vzťah k jeho adresátovi a správny orgán vystupuje v úlohe vykonávateľa štátnej moci, nie iba oznamovateľa. Výsledkom tohto postupu je zistenie porušenia všeobecne záväzných a interných predpisov a zároveň neuvedenie odstránenia zistených nedostatkov, pričom tieto výsledky a nedostatky správy majú za následok zníţenie objemu finančných prostriedkov a odopretie moţnosti postupovať v zmysle § 6a ods. 6 druhá veta zákona č. 597/2003 Z.z. Opodstatnenosť podaného odvolania, samotnej ţaloby i závaţnosť správ a v nej uvedených rozhodnutí podčiarkuje tieţ skutočnosť, 4Sžo/6/2016 3 ţe zistenie nedostatkov, rozporu školského vzdelávacieho programu so štátnym vzdelávacím programom je moţné podľa ţalobkyne preskúmať len v tomto konaní, neexistuje iná zákonná moţnosť, opravný prostriedok ako preskúmať zákonnosť uvedeného rozhodnutia, správneho zásahu do práv a povinností subjektov. Predmetnú správu nemôţe preskúmať Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky, ani prokuratúra, jedná sa o jednostupňové rozhodnutie. 2.3 Krátenie normatívneho financovania školy je zaloţené len na výsledku správy z inšpekčnej činnosti, ktorú orgány financujúce školu musia rešpektovať. Na základe skutočnosti, ţe konštatovanie porušenia všeobecne záväzných predpisov uvedených v napadnutej správe má za následok zníţenie normatívneho financovania a naopak neuvedenie odstránenia nedostatkov, ktoré v tom čase neexistovali má za následok zásah do záujmov a práv dotknutých subjektov, a to zníţenie financovania spôsobené uvedenou správou, ţalobkyňa konštatovala, ţe napadnutá správa zasahuje do práv a záujmov dotknutých osôb a podlieha súdnemu prieskumu. 2.4 Podľa ţalobkyne nie je pravdou, ţe napadnutá správa o výsledku inšpekčnej kontroly alebo jej časti nemali charakter individuálneho aktu a nezasahovali do práv, slobôd a záujmov osôb. 2.5 Ţalobkyňa poukázala na skutočnosť, ţe konanie ţalovanej je špecifickým konaním, nemajúcim v našom právnom poriadku obdobu, keďţe ţalovaná je nezávislým orgánom, ktorý nemá právo nikto kontrolovať a rozhodnutia nemoţno súdom preskúmať. 2.6 Ţalobkyňa poukázala na rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp.zn. 5Sţf/31/2011 zo dňa 25.08.2011 a uviedla, ţe v prejednávanej veci dochádza k analogicky presne rovnakému prípadu, kedy vzhľadom na odmietnutie súdu konať vo veci, formou zastavenia konania, neostáva ţalobcovi ţiaden účinný prostriedok ochrany svojich práv a právom chránených záujmov. 2.7 V prejednávanej veci sa podľa ţalobkyne jedná o rozhodnutie, ktoré spĺňa všetky podmienky súdneho prieskumu správnym súdnictvom a konajúci súd by mal vo veci konať a rozhodnúť. Ţalobkyňa taktieţ namietala právo na riadne odôvodnenie rozhodnutia, nakoľko 4Sžo/6/2016 4 krajský súd podľa jej názoru neuviedol riadnu právnu úvahu ani skutkové okolnosti, ktorého ho viedli k rozhodnutiu. V tejto súvislosti poukázala ţalobkyňa na judikatúru Ústavného súdu Slovenskej republiky i Európskeho súdu pre ľudské práva.
- 3.1 Ţalovaná sa vyjadrila k podanému odvolaniu a ţiadala, aby odvolací súd napadnuté uznesenie krajského súdu ako vecne správne potvrdil. 3.2 Ţalovaná vo vyjadrení k odvolaniu uviedla, ţe ţalobkyňa pri podaní ţaloby zamlčala podstatnú skutočnosť, a to takú, ţe po spracovaní napadnutej správy, dňa 18.04.2013, doručila ţalovanej dokumenty, ktoré preukazujú, ţe aj nedostatky vytýkané v napadnutej správe boli ţalobkyňou odstránené. Na základe týchto dokumentov bola vykonaná následná inšpekcia, zaznamenaná v Správe o výsledkoch školskej inšpekcie č. 3189/2012-2013 zo dňa 19.04.
- Napriek uvedenému ţalobkyňa podala ţalobu, v ktorej tvrdila, ţe uvedené nedostatky neexistovali. 3.3 Správa o výsledkoch inšpekčnej činnosti je sumarizáciou kontrolných zistení. Ţalobkyňa vo svojich vyjadreniach uviedla, ţe vytknuté nedostatky postupne odstraňovala, sama tak priznala existenciu porušenia záväzných predpisov, ktoré boli zistené a uvedené v napadnutej správne. Nie je teda sporná ich existencia v čase vykonanej kontroly, ktorú správa popisuje. 3.4 Ku kráteniu normatívneho financovania ţalovaná uviedla, ţe ku kráteniu Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu SR pristúpilo na základe Správy č. 3088/2010- 2011 zo dňa 03.03.2011 a po oznámení o odstránení zistených nedostatkov bol ţalobkyni vyplácaný plný normatívny príspevok.
- 4.1 Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 246c O.s.p. v spojení ustanovením § 10 ods. 2 O.s.p.) preskúmal odvolaním napadnuté uznesenie krajského súdu a konanie mu predchádzajúce (§ 246c ods. 1 veta prvá O.s.p. v spojení s § 212 a nasl. O.s.p.), 4Sžo/6/2016 5 vec prejednal bez nariadenia pojednávania (§ 250ja ods. 2 veta prvá O.s.p.) a dospel k záveru, ţe odvolanie ţalobkyne nie je dôvodné. 4.2 Z obsahu súdneho a pripojeného administratívneho spisu senát najvyššieho súdu zistil, ţe v dňoch od 17.01.2011 do 21.01.2011 a v dňoch 24.01.2011, 07.02.2011 a 12.02.2011 bola v Súkromnej strednej odbornej škole, Trenčín vykonaná komplexná inšpekcia s číslom poverenia 3088/2010-2011, ako v poradí III. následná inšpekcia. Predmetom inšpekcie bol stav a úroveň pedagogického riadenia, procesu a podmienok výchovy a vzdelávania v strednej odbornej škole. Výsledkom inšpekcie bola Správa o výsledkoch školskej inšpekcie č. 3015/2012-2013 zo dňa 19.04.2013 (ďalej len „správa“). Predmetná správa z následnej inšpekcie bola prepracovaná na základe rozsudku Krajského súdu v Trenčíne č.k. 11S/1/2013-79 zo dňa 26.02.2013, t.j. zo stavom ku dňu 11.10.
- 4.3 V správe ţalovaná v úvode konštatovala, ţe v rámci II. následnej inšpekcie, vykonanej v dňoch 30.05.2011 a 31.05.2011 boli ţalobkyni uloţené dve opatrenia, z ktorých jedno bolo splnené a jedno nebolo splnené v plnom rozsahu. Následne bolo predmetom správy zhrnutie nedostatkov zistených pri komplexnej inšpekcii, ktoré vyplynuli z porušenia právnych predpisov. Ţalovaná v tejto súvislosti v správe uviedla, ţe na odstránenie týchto nedostatkov bolo prijatých 17 opatrení, z ktorých ţalovaná uplatnila 15 odporúčaní a ţalobkyni uloţila 2 opatrenia. Ţalovaná v správe ďalej sumarizovala, akým spôsobom boli akceptované uplatnené odporúčania a splnené uloţené opatrenia na odstránenie zistených nedostatkov, zo strany ţalobkyne. V rámci „Iných zistení“ ţalovaná popísala priebeh vyučovania predmetu praktická príprava v študijných odboroch škola podnikania, ktorý bol podrobený kontrole dňa 26.09.
- Záverom ţalovaná konštatovala, ţe v rámci uplatnených 15 odporúčaní ţalobkyňa akceptovala
- Jedno odporúčanie nebolo akceptované vôbec a 4 boli akceptované čiastočne. Riaditeľka školy prijala na odstránenie zistených nedostatkov 17 opatrení, z ktorých 4 sa nesplnili v plnom rozsahu. Z dvoch uloţených opatrení sa jednom nesplnilo v plnom rozsahu. Správa obsahuje aj výpočet všeobecne záväzných právnych a interných predpisov, ktorých porušenie sa zistilo. 4.4 Podľa § 244 ods. 1, 2 a 3 O.s.p., v správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe ţalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy. V správnom súdnictve preskúmavajú súdy zákonnosť rozhodnutí a postupov 4Sžo/6/2016 6 orgánov štátnej správy, orgánov územnej samosprávy, ako aj orgánov záujmovej samosprávy a ďalších právnických osôb, ako aj fyzických osôb, pokiaľ im zákon zveruje rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy (ďalej len „rozhodnutie správneho orgánu“). Rozhodnutiami správnych orgánov sa rozumejú rozhodnutia vydané nimi v správnom konaní, ako aj ďalšie rozhodnutia, ktoré zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môţu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté. Postupom správneho orgánu sa rozumie aj jeho nečinnosť. 4.5 Podľa § 247 ods. 1 O.s.p., podľa ustanovení tejto hlavy sa postupuje v prípadoch, v ktorých fyzická alebo právnická osoba tvrdí, ţe bola na svojich právach ukrátená rozhodnutím a postupom správneho orgánu a ţiada, aby súd preskúmal zákonnosť rozhodnutia a postupu. 4.6 Podľa § 250i ods. 1 O.s.p. pri preskúmavaní zákonnosti rozhodnutia je pre súd rozhodujúci skutkový stav, ktorý tu bol v čase vydania napadnutého rozhodnutia. Súd môţe vykonať dôkazy nevyhnutné na preskúmania napadnutého rozhodnutia. 4.7 Podľa § 12 ods. 1 zákona č. 596/2003 Z.z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 596/2003 Z.z.“), štátna školská inšpekcia je orgán štátnej správy v školstve. Štátna školská inšpekcia je rozpočtová organizácia so sídlom v Bratislave zapojená finančnými vzťahmi na rozpočet ministerstva; jej organizačnými súčasťami sú školské inšpekčné centrá. Štátna školská inšpekcia je vo svojej činnosti nezávislá, riadi sa zákonmi a inými všeobecne záväznými právnymi predpismi. 4.8 Podľa § 13 ods. 1 zákona č. 596/2003 Z.z. štátna školská inšpekcia plní funkciu kontroly štátu nad úrovňou pedagogického riadenia, nad úrovňou výchovy a vzdelávania a materiálno-technických podmienok vrátane praktického vyučovania v školách a školských zariadeniach, v strediskách praktického vyučovania, na pracoviskách praktického vyučovania a vo vzdelávacích ustanovizniach (ďalej len „kontrolovaný subjekt“). V tejto oblasti vybavuje sťaţnosti a petície. 4Sžo/6/2016 7 4.9 Podľa § 13 ods. 7 zákona č. 596/2003 Z.z., Školská inšpekcia podľa závaţnosti zistených nedostatkov uplatňuje tieto opatrenia: a) odporúčanie, b) upozornenie, c) prijatie opatrení zo strany kontrolovaného subjektu, d) uloţenie opatrení, e) nariadenie komisionálneho preskúšania pri zistení nedostatkov pri klasifikácii, f) uloţenie záväzných pokynov na odstránenie zistených nedostatkov, g) zastavenie alebo zrušenie rozhodnutia riaditeľa vydaného v rozpore so všeobecne záväzným právnym predpisom, okrem rozhodovania riaditeľa školy podľa osobitného predpisu, h) uloţenie sankcií podľa § 37a ods. 2 a
- 4.10 Podľa § 13 ods. 8 zákona č. 596/2003 Z.z., výsledky zistení a hodnotení z inšpekčnej činnosti sa zaznamenávajú vo výstupných inšpekčných materiáloch formou správy o výsledkoch inšpekčnej činnosti. Zistené poznatky a informácie sa súhrnne spracujú podľa potreby formou správy na základe výsledkov z vykonaných inšpekcií. 4.11 Podľa § 38 ods. 4 zákona č. 596/2003 Z.z., na rozhodovanie podľa tohto zákona sa vzťahuje všeobecne záväzný právny predpis o správnom konaní okrem rozhodovania o udelení pokarhania riaditeľom, podmienečného vylúčenia, pochvaly a rozhodovania riaditeľov škôl a školských zariadení zriadených podľa § 6 ods. 2 a § 9 ods.
- 4.12 Podľa § 46 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) (ďalej len „správny poriadok“), rozhodnutie musí byť v súlade so zákonmi a ostatnými právnymi predpismi, musí ho vydať orgán na to príslušný, musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci a musí obsahovať predpísané náleţitosti. 4.13 Podľa § 47 ods. 1 správneho poriadku, rozhodnutie musí obsahovať výrok, odôvodnenie a poučenie o odvolaní (rozklade). Odôvodnenie nie je potrebné, ak sa všetkým účastníkom konania vyhovuje v plnom rozsahu. 4.14 Odvolací súd na základe podrobného preštudovania Správy o výsledkoch 4Sžo/6/2016 8 školskej inšpekcie č. 3015/2012-2013 konštatuje, ţe táto správa neobsahuje ţiadne opatrenia, upozornenia alebo odporúčania resp. iné pokyny, ktoré by mali autoritatívny charakter vo vzťahu k ţalobkyni a ktoré by mohli vzhľadom na svoj obsah byť povaţované za rozhodnutie. Ţalovaná v preskúmavanej správe v podstate len konštatovala zistený stav, splnenie či nesplnenie uţ skôr uloţených opatrení a odporúčaní, no k uloţeniu ďalších opatrení v predmetnej správe nedošlo. 4.15 Ústavný súd Slovenskej republiky, ako aj Najvyšší súd vo svojich rozhodnutiach síce vyslovili, ţe predmetom preskúmania súdom môţu byť i rozhodnutia orgánov verejnej správy, ktoré nemajú formálne náleţitosti, avšak za splnenia podmienky, ţe sa dotýkajú alebo sa môţu dotknúť práv a právom chránených záujmov fyzických alebo právnických osôb. Vzhľadom k tomu, ţe predmetná správa obsahuje len zhrnutie a konštatáciu zistených skutočností počas vykonanej kontroly, nemá konštitutívny charakter individuálneho aktu a nezasahuje do práv a právom chránených záujmov či kontrolovaného subjektu, tak ani do práv a právom chránených záujmov akýchkoľvek iných fyzických či právnických osôb. 4.16 Najvyšší súd Slovenskej republiky v uznesení sp.zn. 3Sţo/6/2012 zo dňa 03.04.2012 poukázal na § 38 ods. 4 zákona č. 596/2003 Z.z., podľa ktorého sa na rozhodovanie podľa tohto zákona vzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní (správny poriadok) a na základe tohto dospel k záveru, ţe školská inšpekcia musí rozhodovať podľa správneho poriadku, t.j. aby bol výsledok činnosti školskej inšpekcie spôsobilým predmetom prieskumu správneho súdu, musí sa jednať o rozhodnutie vydané v súlade so zákonmi a ostatnými právnymi predpismi a musí obsahovať predpísané náleţitosti, a teda výrok, odôvodnenie a poučenie. 4.17 Rozhodnutím správneho orgánu je kaţdé rozhodnutie, ktorým sa zakladajú, menia, rušia alebo môţu byť priamo dotknuté práva a povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb. Súdna prax trvá na tom, ţe preskúmať je prípustné len rozhodnutie, ktoré bolo objektívne poznateľným spôsobom vydané, doručené alebo iným obdobným spôsobom sprístupnené právnickej osobe alebo fyzickej osobe. Preskúmaniu rozhodnutia v správnom súdnictve nebráni, ak správny orgán pouţije formu, ktorá neobsahuje všetky inak predpísané náleţitosti správneho rozhodnutia podľa všeobecných alebo osobitných procesných predpisov 4Sžo/6/2016 9 upravujúcich administratívny proces. Ak nejde o rozhodnutie, ale len o úkon správneho orgánu, ktorého obsah nemá autoritatívny vzťah k ţiadnej osobe, taký úkon nepodlieha súdnemu prieskumu. Základným rozlišovacím znakom takého úkonu je to, ţe správny orgán nevystupuje v úlohe vykonávateľa štátnej moci, ale len v pozícii oznamovateľa, alebo orgánu zodpovedného za agendu potvrdení, overení, sťaţností a pod. 4.18 Keďţe predmetná Správa o výsledkoch školskej inšpekcie nespĺňa náleţitosti rozhodnutia podľa správneho poriadku a ani neobsahuje ţiadne opatrenia ani iné pokyny, ktoré by mali konštitutívne účinky či charakter individuálneho aktu, najvyšší súd konštatuje, ţe táto správa nie je rozhodnutím (a to ani neformálnym), ale je len úkonom správneho orgánu, ktorého obsah nemá autoritatívny charakter k ţiadnemu subjektu, a teda predmetná správa nepodlieha prieskumu súdu v správnom súdnictve. Odvolací súd sa plne stotoţnil so závermi krajského súdu a má za to, ţe krajský súd napadnuté uznesenie riadne odôvodnil. 4.19 Podľa § 250d ods. 3 O.s.p., súd uznesením konanie zastaví, ak sa ţaloba podala oneskorene, ak ju podala neoprávnená osoba, ak smeruje proti rozhodnutiu, ktoré nemôţe byť predmetom preskúmavania súdom, ak ţalobca neodstránil vady ţaloby, ktorých odstránenie súd nariadil a ktoré bránia vecnému vybaveniu ţaloby, alebo ak ţalobca nie je zastúpený podľa § 250a alebo ak ţaloba bola vzatá späť ( § 250h ods. 2). Odvolanie proti uzneseniu je prípustné. 4.20 Vzhľadom na vyššie uvedené dôvody Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnuté uznesenie Krajského súdu v Trenčíne č. k. 13S/95/2013-67 zo dňa 08.12.2015, ktorým bolo zastavené konanie, postupom podľa § 250ja ods. 3 veta druhá O.s.p. a § 219 ods. 1 O.s.p. potvrdil ako vecne správne. 4.21 O trovách odvolacieho konania rozhodol najvyšší súd tak, ţe ich náhradu nepriznal ţiadnemu z účastníkov konania s poukazom na § 224 ods. 1 O.s.p. v spojení s § 146 ods. 1 písm. c/ O.s.p. 4.22 Podľa § 492 ods. 2 zákona č. 162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“), odvolacie konania podľa piatej časti Občianskeho súdneho poriadku začaté predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona sa dokončia podľa doterajších predpisov. 4Sžo/6/2016 10 4.23 Dňa 01.07.2016 nadobudol účinnosť nový procesný predpis – Správny súdny poriadok. Vzhľadom k tomu, ţe predmetné odvolacie konanie začalo predo dňom nadobudnutia účinnosti SSP, dokončí sa podľa doterajších predpisov. P o u č e n i e : Proti tomuto uzneseniu opravný prostriedok nie je prípustný. V Bratislave dňa
- februára 2017 JUDr. Jana Z E M K O V Á PhD., v.r. predsedníčka senátu Za správnosť vyhotovenia: Alena Augustiňáková