Najvyšší súd 4Sžo/231/2015 Slovenskej republiky R O Z S U D O K V M E N E S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloţenom z predsedníčky senátu JUDr. Jany Zem

§ 10ods.

2 O.s.p.) preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, v rozsahu dôvodov uvedených v odvolaní (§246c ods. 1 O.s.p.

§ 212a nasl.

O.s.p.), odvolanie prejednal bez nariadenia odvolacieho pojednávania podľa § 250ja ods. 2 O.s.p., keď deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený vopred na úradnej tabuli a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (§ 156 6 4Sžo/231/2015 ods. 1 a 3 O.s.p.

§ 246cods.

1 a § 212 ods. 2 O.s.p.) a dospel k záveru, ţe odvolaniu ţalobcu je potrebné vyhovieť. 4.2 Predmetom odvolacieho konania v preskúmavanej veci bol rozsudok krajského súdu, ktorým súd prvého stupňa zamietol ţalobu, ktorou sa ţalobca domáhal preskúmania a následne zrušenia rozhodnutia ţalovaného správneho orgánu. Ţalovaný napadnutým rozhodnutím potvrdil rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu o uloţení sankcie ţalobcovi podľa § 19 ods. 2 písm. a/ bod 1 zákona č. 125/2006 Z.z. za porušenie zákazu nelegálneho zamestnávania podľa § 3 ods. 2 v nadväznosti na § 2 ods. 2 písm. a/ zákona č. 82/2005 Z.z. a preto odvolací súd preskúmal rozsudok súdu prvého stupňa ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, pričom v rámci odvolacieho konania skúmal aj napadnuté rozhodnutie ţalovaného správneho orgánu

rozhodnutím správneho orgánu prvého stupňa a konanie im predchádzajúce, najmä z toho pohľadu, či sa súd prvého stupňa vysporiadal so všetkými námietkami uvedenými v ţalobe a v takto vymedzenom rozsahu či správne posúdil zákonnosť a správnosť napadnutého rozhodnutia ţalovaného správneho orgánu. 4.3 Predmetom preskúmavacieho konania v danej veci je rozhodnutie a postup ţalovaného správneho orgánu, ktorým rozhodnutím ţalovaný správny orgán rozhodol s konečnou platnosťou o uloţení sankcie ţalobcovi za porušenie zákazu vyplývajúceho z ustanovenia zákona č. 82/2005 Z.z. 4.4 Najvyšší súd SR dáva do pozornosti, ţe úlohou súdu pri preskúmavaní zákonnosti rozhodnutia a postupu správneho orgánu podľa piatej časti druhej hlavy O.s.p. (§ 247 a nasl. O.s.p.) je posudzovať, či správy orgán príslušný na konanie si zadováţil dostatok skutkových podkladov pre vydanie rozhodnutia, či zistil vo veci skutočný stav, či konal v súčinnosti s účastníkom konania, či rozhodnutie bolo vydané v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi a či obsahovalo zákonom predpísané náleţitosti, teda či rozhodnutie správneho orgánu bolo vydané v súlade s hmotnoprávnymi ako aj s procesnoprávnymi predpismi. Zákonnosť rozhodnutia správneho orgánu je podmienená zákonnosťou postupu správneho orgánu predchádzajúcemu vydaniu napadnutého rozhodnutia. 4.5 V rámci správneho prieskumu súd skúma aj procesné pochybenia správneho orgánu namietané v ţalobe, a to aj z pohľadu či uvedené procesné pochybenie správneho 7 4Sžo/231/2015 orgánu je takou vadou konania pred správnym orgánom, ktorá mohla mať vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia (§ 250i ods. 3 O.s.p.). 4.6 Podľa § 250i ods. 2 O.s.p. ak správny orgán podľa osobitného zákona rozhodol o spore alebo o inej právnej veci vyplývajúcej z občianskoprávnych, pracovných, rodinných a obchodných vzťahov (§ 7 ods. 1) alebo rozhodol o uloţení sankcie, súd pri preskúmavaní tohto rozhodnutia nie je viazaný skutkovým stavom zisteným správnym orgánom. Súd môţe vychádzať zo skutkových zistení správneho orgánu, opätovne vykonať dôkazy uţ vykonané správnym orgánom alebo vykonať uţ dokazovanie podľa tretej časti druhej hlavy Občianskeho súdneho poriadku. Do uvedenej právnej normy bola transformovaná poţiadavka tzv. „plnej jurisdikcie“ ako atribútu práva na spravodlivý proces, v zmysle ktorej súd pri svojom rozhodovaní nesmie byť obmedzovaný v skutkových otázkach len tým, čo vo veci zistil správny orgán, a to ani čo do rozsahu vykonaných dôkazov, ani ich obsahu a hodnotenia zo známych hľadísk závaţnosti zákonnosti a pravdivosti. Súd teda celkom samostatne a nezávisle hodnotí správnosť a úplnosť skutkových zistení zadováţených správnym orgánom a ak pri tom zistí skutkové či (procesné) právne pochybenia, môţe v zrušujúcom rozhodnutí správnemu orgánu uloţiť povinnosť na ich odstránenie, nahradenie alebo doplnenie, alebo tak urobí sám. 4.7 Z administratívneho spisu predloţeného ţalovaným mal súd preukázané, ţe Inšpektorát práce Prešov dňa 18.08.2014 pod č.k.: P: 74/2014-R S/4290/14636/14 ako príslušný správny orgán podľa § 7 ods. 3 písm. i/ zákona č. 125/2006 Z.z. rozhodol vo veci účastníka konania J. S., Š.Š. tak, ţe mu uloţil pokutu vo výške 2 000,- € podľa § 19 ods. 2 písm. a/ bod 1 zákona č. 125/2006 Z.z. a podľa ustanovenia § 46 Správneho poriadku za porušenie zákazu nelegálneho zamestnávania podľa § 3 ods. 2 v nadväznosti na § 2 ods. 2 písm. a/ zákona č. 82/2005 Z.z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov platného v čase vzniku nedostatku (ďalej len „zákon č. 82/2005 Z.z.“) tým, ţe fyzická osoba, ktorá je podnikateľom: J. S., Š., dňa 13.05.2014 o 09:55 hod. vyuţíval závislú prácu fyzickej osoby: M. J., nar. X., trvalé bydlisko Štúrova 74/26, Tatranská Štrba, ktorá pre ňu vykonávala pomocné tesárske práce pri stavbe drevodomu na pracovisku: Kamenec, Štrba PD, a nemala s ňou zaloţený pracovnoprávny vzťah podľa osobitného predpisu zákona č. 311/2001 Z.z. Zákonník práce v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákonník práce“). 8 4Sžo/231/2015 4.8 Nelegálne zamestnanie bolo zistené pri kontrole nelegálneho zamestnávania dňa 13.05.2014 o 09:55 hod. fyzickou kontrolou vyššie uvedenej osoby na pracovisku kontrolovaného subjektu Kamenec – Štrba PD. Inšpekciou práce bola preukázaná dohodnutá odmena formou refundácie práce. 4.9 Výrok rozhodnutia odôvodnil prvostupňový správny orgán tým, ţe v období od 13.05.2014 do 15.05.2014 vykonal v zmysle § 7 ods. 3 písm. a/ v nadväznosti na § 13 ods. 2 a § 14 č. 125/2006 Z.z. inšpekciu práce u zamestnávateľa J. S.. Z výkonu tejto kontroly bol vyhotovený Protokol č. IPV-147-25-1.2/P-A25-14 zo dňa 15.05.2014, ktorý bol na základe telefonického dohovoru prerokovaný s J. S. dňa 20.05.2014 na dohodnutom mieste v Štrbe v čase 11:20 hod. za účasti troch inšpektorov práce. Menovaný podnikateľ bol oboznámený s obsahom protokolu, pričom odmietol napísať vyjadrenie a prevziať predmetný protokol. Táto skutočnosť bola uvedená v predmetnom Protokole. S poukazom na ustanovenie § 14 ods. 4 zákona č. 125/2006 Z.z. sa povaţuje Protokol za prerokovaný. 4.10 Na základe zisteného skutkového stavu bolo listom zo dňa 18.06.2014 začaté správne konanie vo veci uloţenia pokuty ţalobcovi, ktoré mu bolo oznámené a doručené dňa 19.06.

1. Dňa 23.06.2014 bolo prvostupňovému správnemu orgánu doručené vyjadrenie ţalobcu k oznámeniu o začatí správneho konania zastúpeným právnym zástupcom s tým, ţe namietal, ţe v čase výkonu kontroly ani on, ani M. J. nevykonávali ţiadnu prácu, nachádzali sa na pozemku, ku ktorému majú dispozičné právo (nájom) a prezerali si montovaný drevený dom. Ďalej namietal, ţe vo veci inšpektori práce M. J. nevypočuli a na základe vykonanej kontroly následne správny orgán vyhotovil Protokol, ktorý on ako účastník konania odmietol podpísať, nakoľko s jeho obsahom nesúhlasil. Podľa neho je M. J. jeho partner v podnikaní a v minulosti spolu vykonávali montáţe drevodomov, pričom na túto činnosť majú obidvaja ţivnostenské oprávnenie. O trvaní ţivnostenského oprávnenia M. J. nemal ţalobca v čase výkonu kontroly vedomosť a ani sa o to nezaujímal. Rozhodného dňa podľa neho sa M. J. prišiel pozrieť na montáţ drevodomu, ktorú vykonával ţalobca a spolu s ním preberali stavbu a zhovárali sa o zákazkách, nakoľko M. J. mal v úmysle začať sa znovu zúčastňovať na podnikaní. Ţalobca ďalej poukázal na skutočnosť, ţe v zázname o podaní vysvetlenia jeho ako zamestnávateľa zo dňa 13.05.2014 sa nachádzajú ťaţko čitateľné vyjadrenia a preto nie je moţné zistiť obsah pre nečitateľnosť a nezrozumiteľnosť. Podľa neho predmetný záznam nie je pouţiteľný ako dôkaz v správnom konaní, pretoţe nie je prípustným procesným spôsobom výsluchu účastníka konania. S poukazom na vyššie uvedené 9 4Sžo/231/2015 navrhol vykonať dôkaz opätovný výsluch M. J. ku skutočnostiam uvedených vyššie. Vzhľadom k týmto skutočnostiam navrhol voči jeho osobe konanie zastaviť. 4.11 Prvostupňový správny orgán s poukazom na vyjadrenie, ako aj oznámené začatie správneho konania a preukázané skutočnosti, ktoré sú uvedené aj vo výroku rozhodnutia, na základe inšpekcie práce vykonanej dňa 13.05.2014 o 09:55 hod. na pracovisku ţalobcu mal preukázané, ţe výkon závislej práce fyzickej osoby M. J. pre ţalobcu J. S. bola pri stavbe drevodomu na pracovisku Kamenec – Šrtba PD vykonávaná. Menovaná fyzická osoba sa v čase výkonu kontroly nachádzala na konštrukcii drevodomu, vykonávala pomocné tesárske práce pred zrakmi inšpektorov práce. Z uvedeného záznamu je zrejmé, ţe M. J. pre ţalobcu pracuje na základe ústnej dohody – vykonáva pomocné práce tesárske v Štrbe asi týţdeň, pričom s menovaným neuzavrel ţiadny pracovnoprávny vzťah. Odmena bola dohodnutá formou refundácie. 4.12 Z uvedenej inšpekcie práce bol vyhotovený Protokol zo dňa 15.05.2014, ktorý ţalobca odmietol prevziať. 4.13 K návrhu ţalobcu vykonať opätovne výsluch jeho a výsluch M. J. prvostupňový správny orgán vyslovil názor, ţe si to povaha prejednávanej veci nevyţaduje a nariadením ústneho pojednávania sa neprispeje k objasneniu prejednávanej veci, pretoţe Inšpektorát práce Prešov má nedostatok uvedený vo výroku rozhodnutia týkajúci sa porušenia zákazu nelegálneho zamestnávania dostatočne preukázaný na základe vyššie uvedených skutočností. Prvostupňový správny orgán poukázal na ustanovenie § 21 ods. 1 Správneho poriadku. 4.14 K námietke ţalobcu týkajúcej sa nepouţiteľného záznamu ako dôkazu v správnom konaní prvostupňový správny orgán uviedol, ţe s poukazom na § 5 ods. 3 zákona č. 82/2005 Z.z., podľa ktorého právnická osoba, fyzická osoba je povinná kontrolnému orgánu poskytovať informácie v rozsahu svojej pôsobnosti, poskytovať doklady, vyjadrenia a ďalšie písomnosti potrebné na zabezpečenie prípravy kontroly, výkonu kontroly a plnenia povinnosti podľa osobitného predpisu. 4.15 Navrhnutá výška pokuty podľa inšpektorátu práce zohľadňuje závaţnosť zisteného nedostatku a jeho rozsah, pričom prvostupňový správny orgán poukazuje na tú skutočnosť, ţe znenie zákona o inšpekcii práce nepripúšťa uloţenie niţšej pokuty, 10 4Sžo/231/2015 ako je 2 000,- € za nelegálne zamestnávanie fyzickej osoby. Nelegálne zamestnávanie sa preukázateľne týkalo jednej osoby. Správny orgán pritom poukázal na § 3 ods. 2, § 2 ods. 2 a 3 zákona č. 82/2005 Z.z., ako aj na ustanovenie § 42 ods. 1 a § 228a ods. 2 Zákonníka práce. 4.16 O odvolaní ţalobcu prostredníctvom jeho právneho zástupcu rozhodol ţalovaný ako odvolací orgán napadnutým rozhodnutím zo dňa 24.10.2014 pod č.: S/2014/02986-2.1 O-317/2014 tak, ţe odvolanie ţalobcu zamietol a prvostupňové rozhodnutie správneho orgánu Inšpektorátu práce Prešov zo dňa 18.08.2014 potvrdil. V rozhodnutí poukázal ţalovaný na konanie, ktoré predchádzalo vydaniu prvostupňového správneho orgánu (výkon kontroly, protokol z vykonanej kontroly zo dňa 15.05.2014, ako aj oznámenie o začiatku správneho konania), ako aj na obsah prvostupňového rozhodnutia a v neposlednej miere na dôvody odvolania ţalobcu a podľa § 59 ods. 1 Správneho poriadku preskúmal právny a skutkový stav a dospel k záveru, ţe prvostupňový správny orgán postupoval v predmetnom konaní v súlade so zákonom. 4.17 K námietke ţalobcu, ţe sa správny orgán nevysporiadal s jeho písomným vyjadrením zo dňa 17.07.2014 a k predloţeným listinným dôkazom, odvolací orgán uviedol, ţe vo vyjadrení ţalobcu zo dňa 17.07.2014 je síce zmienka o tom, ţe M. J. a ţalobca majú platne uzatvorenú nájomnú zmluvu s PD Štrba na prenájom pozemku v areáli VTK Kamenec, avšak táto skutočnosť nemá ţiadny vplyv na vykonávanie závislej práce fyzickej osoby M. J. pre ţalobcu a to bez zaloţenia pracovnoprávneho vzťahu. Odvolací orgán má súčasne za to, ţe prvostupňový správny orgán pri rozhodovaní vychádzal zo stavu zisteného inšpektorom práce, pričom porušenie povinností primerane odôvodnil porušením právnych predpisov. 4.18 Podľa § 1 zákona č. 125/2006 Z. z. sa upravuje predmet zákona tak, ţe tento zákon a) upravuje inšpekciu práce, v ktorej prostredníctvom sa presadzuje ochrana zamestnancov pri práci a výkon štátnej správy v oblasti inšpekcie práce, b) vymedzuje pôsobnosť orgánov štátnej správy v oblasti inšpekcie práce a ich spôsobnosť pri výkone dohľadu podľa osobitného predpisu, c) ustanovuje práva a povinnosti inšpektora práce a povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby. 11 4Sžo/231/2015 4.19 Podľa § 2 ods. 1 písm. a/ bod 1 zákona č. 125/2006 Z.z, inšpekcia práce je dozor nad dodrţiavaním pracovnoprávnych predpisov, ktoré upravujú pracovnoprávne vzťahy, najmä ich vznik, zmenu a skončenie, mzdové podmienky a pracovné podmienky zamestnancov vrátane pracovných podmienok ţien, mladistvých, domáckych zamestnancov, osôb so zdravotným postihnutím a osôb, ktoré nedovŕšili 15 rokov veku, a kolektívne vyjednávanie. 4.20 Podľa § 6 ods. 1 písm. b/ 1 zákona č. 125/2006 Z.z, národný inšpektorát práce je odvolacím orgánom vo veciach, v ktorých v prvom stupni rozhodol inšpektorát práce. 4.21 Z obsahu ustanovenia § 1 zákona č. 82/2005 Z.z. vyplýva, ţe tento zákon vymedzuje nelegálnu prácu a nelegálne zamestnávanie, ustanovuje zákaz vykonávania nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania, výkon kontroly, povinnosti kontrolného orgánu a postih za porušenie zákazu nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania. 4.22 Podľa § 3 ods. 2 zákona č. 125/2006 Z.z, právnická osoba a fyzická osoba, ktorá je podnikateľom, nesmie nelegálne zamestnávať podľa § 2 ods. 2, 4 a
2. Fyzická osoba nesmie nelegálne zamestnávať podľa § 2 ods.
3. 4.23 Podľa § 2 ods. 2 písm. a/ zákona č. 125/2006 Z.z, nelegálne zamestnávanie je zamestnávanie právnickou osobou alebo fyzickou osobou, ktorá je podnikateľom, ak vyuţíva závislú prácu fyzickej osoby a nemá s ňou zaloţený pracovnoprávny vzťah podľa osobitného predpisu (Zákonník práce). 4.24 Podľa § 19 ods. 3 zákona č. 125/2006 Z.z., pokutu podľa ods. 1 aţ 2 moţno uloţiť do dvoch rokov odo dňa prerokovania protokolu o výsledku inšpekcii práce, najneskôr do troch rokov odo dňa, kedy bola porušená povinnosť. 4.25 Ako vyplýva z ustanovenia § 19 ods. 2 písm. a/ bod 1 zákona č. 125/2006 Z.z, inšpektorát práce uloţí pokutu zamestnávateľovi alebo fyzickej osobe za porušenie zákazu nelegálneho zamestnávania od 2 000,- € do 200 000,- €, ak ide o nelegálne zamestnávanie dvoch a viac fyzických osôb súčasne, najmenej 5 000,- €. 4.26 Podľa § 19 ods. 6 zákona č. 125/2006 Z.z, inšpektorát práce pri ukladaní pokuty 12 4Sžo/231/2015 podľa odsekov 1 a 2 zohľadňuje jej preventívne pôsobenie a pri určovaní výšky pokuty prihliada najmä na a) závaţnosť zisteného porušenia povinností a závaţnosť ich následkov, b) počet zamestnancov zamestnávateľa a riziká, ktoré sa vyskytujú v činnosti zamestnávateľa, c) počet nelegálne zamestnaných fyzických osôb, ak ide o uloţenie pokuty podľa odseku 2 písm. a/ prvého bodu, d) skutočnosť, či zistené porušenie povinností je dôsledkom neúčinného systému riadenia ochrany práce u zamestnávateľa alebo či ide o ojedinelý výskyt nedostatku, e) opakované zistenie toho istého nedostatku. 4.27 Ako vyplýva z osobitného predpisu, ktorý v tomto prípade je Zákonník práce v § 42 ods. 1, pracovný pomer sa zakladá písomnou pracovnou zmluvou medzi zamestnávateľom a zamestnancom. 4.28 Podľa § 226 ods. 2 Zákonníka práce, dohoda o vykonaní práce sa uzatvára písomne, inak je neplatná. 4.29 Podľa § 228a ods. 2 Zákonníka práce, dohodu o pracovnej činnosti je zamestnávateľ povinný uzatvoriť písomne, inak je neplatná.
4. 5.1 Odvolací súd v prejednávanej veci dospel k záveru, ţe Inšpektorát práce Prešov, príslušný na rozhodnutie podľa zákona č. 125/2006 Z.z. v prvom stupni a Národný inšpektorát práce Košice ako odvolací správny orgán, v predmetnej veci nepostupovali v intenciách citovaných právnych noriem, vo veci si nezadováţili relevantné skutočnosti pre vydanie rozhodnutia a preto ich rozhodnutia treba povaţovať za predčasné a súčasne správny orgán prvého stupňa sa v konaní dopustil vady konania, ktorá má vplyv na zákonnosť rozhodnutia, z ktorých dôvodov napadnuté rozhodnutia Najvyšší súd SR nepovaţoval za súladné so zákonom, a preto súd prvého stupňa nerozhodol v súlade so zákonom, keď ţalobu zamietol. 5.2 Zásady správneho trestania na území Slovenskej republiky nie sú upravené 13 4Sžo/231/2015 samostatným procesným predpisom, preto súdy (ale i správne orgány) sú viazané rozhodnutiami Európskeho súdu pre ľudské práva a podľa jeho judikatúry. Administratívne trestanie má trestnoprávny charakter. Pri rozhodovaní vo veciach správneho trestania je rozhodujúce dodrţanie základných princípov a zásad správneho trestania orgánom verejnej správy i súdom, kde okrem vymedzenia skutkovej podstaty správneho deliktu tak, aby ním sama o sebe bola naplnená poţiadavka čl. 49 Ústavy SR

čl. 152 ods. 4 Ústavy SR, je dôleţitým interpretačným nástrojom pre správne orgány. Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č.

§ 246cods.

1 vety prvej O.s.p. a

§ 250kods.

1 O.s.p. tak, ţe v konaní úspešnému ţalobcovi priznal ich náhradu vyplývajúcu zo spisu ku dňu verejného vyhlásenia rozsudku, a to za zaplatený súdny poplatok (ţaloba a odvolanie, t.j. 2x 70,- €), keďţe trovy právneho zastúpenia v lehote podľa § 151 ods. 1 O.s.p. advokát ţalobcu nevyčíslil. 5.11 Podľa § 492 ods. 2 zákona č. 162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok, odvolacie konanie podľa piatej časti Občianskeho súdneho poriadku začaté predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona sa dokončia podľa doterajších predpisov. V tomto prípade bolo odvolacie konanie začaté pred 1.júlom 2016, Najvyšší súd SR preto procesne postupoval podľa Občianskeho súdneho poriadku. P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok n i e j e prípustný. V Bratislave 8. novembra 2016 JUDr. Jana Z E M K O V Á PhD., v. r. predsedníčka senátu Za správnosť vyhotovenia: Alena Augustiňáková