id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet Cour d'appel de Bruxelles Jugement/arrêt du 17 décembre 2021 No ECLI: ECLI:BE:CABRL:2021:ARR.20211217.19 No Rôle: 2021/KR/31 Domaine juridique: Droit constitutionnel - Droit administratif Date d'introduction: 2022-07-25 Consultations: 244 - dernière vue 2026-06-18 14:15 Fiche 1 I/ La SA C.-H. considère qu'une visite effectuée par un agent de la commune était illégale de sorte qu'il convient de tenir pour nuls et non avenus les constats qui ont été réalisés sur cette base. Elle invoque les articles 15 et 22 de la Constitution ainsi que l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. La violation du domicile est interdite par l'article 411 du Code pénal. Une intrusion dans le domicile est néanmoins possible à condition de respecter les conditions imposées par l'article 15 de la Constitution et l'article 8.2 de la CEDH. L'article 301, alinéa 2 du CoBAT autorise les agents compétents pour constater des infractions urbanistiques visées par l'article 300 de ce code à accéder « au chantier et aux bâtiments pour faire toutes recherches et constatations utiles ». L'alinéa 3 précise que, lorsque « les opérations revêtent le caractère de visites domiciliaires », ces agents « ne peuvent y procéder que s'il y a des indices d'infraction, que la personne présente sur place y a consenti ou à condition d'y être autorisés par le juge de police ». La Cour de cassation définit le domicile, au sens de l'article 15 de la Constitution, comme étant le lieu, en ce compris les enclaves ou dépendances propres « y encloses, occupé par une personne en vue d'y établir sa demeure ou sa résidence réelle et où elle a droit, à ce titre, au respect de son intimité, de sa tranquillité et plus généralement de sa vie privée ». La Cour européenne des droits de l'homme admet qu'un « bâtiment non-habité et vide ou en cours de construction pourrait ne pas être qualifié de « domicile » ». En l'espèce, l'immeuble litigieux ne pouvait, à l'époque de la visite des lieux, être qualifié de domicile au sens de l'article 15 de la Constitution, même lu à la lumière de l'article 8 de la CEDH : l'immeuble n'était pas occupé par la SA C.-H., qui n'y exerçait aucune activité relevant de la vie privée. Il s'agissait d'un immeuble dans lequel personne n'était domicilié, ni n'habitait et où étaient réalisés des travaux importants de rénovation. En procédant à la visite des lieux, autorisée par les ouvriers travaillant sur place, la Commune d'Ixelles qui savait que personne n'était domicilié sur place et que des travaux étaient en cours, n'a violé aucune des dispositions invoquées par la SA C.-H.. Thésaurus UTU: DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF Mots libres: I/ Droit public - Droit administratif - inviolabilité du domicile (article 15 de la Constitution)- respect de la vie privée et familiale (article 22 de la Constitution) - visite domiciliaire - principe Bases légales: Constitution 1994 - 15 Constitution 1994 - 22 Fiche 2 II/ L'article 300 du CoBAT qualifie d'infractions les travaux visés par l'article 98 qui ont été réalisés sans permis et l'article 302, al. 1er autorise les agents compétents à « ordonner verbalement et sur place l'interruption immédiate des travaux ou de l'accomplissement d'actes lorsqu'ils constatent que ceux-ci constituent une infraction en application de l'article 300 ». 1. La Commune d'Ixelles estimait que le projet de la SA C.-H. impliquait un changement de destination dès lors qu'il avait pour conséquence de transformer un logement unifamilial en logement collectif. La destination est définie par le CoBAT comme étant « la fonction à laquelle le bien doit être employé d'après le permis de bâtir ou d'urbanisme y relatif », étant précisé qu'à « défaut de permis ou d'informations à ce sujet dans le permis, la destination s'entend de l'affectation donnée au bien par les plans auxquels le titre II du Code confère une valeur réglementaire », alors que l'utilisation « s'entend, au sens de la destination visée au point précédent, de l'activité précise qui s'exerce dans ou sur le bien ». En l'espèce, le permis de bâtir autorisait la construction d'une « maison d'habitation ». La destination du bien litigieux répond à la fonction précitée de logement. La transformation d'une maison unifamiliale en logement collectif constitue, au sens du CoBAT, un changement d'utilisation et non de destination, changement qui n'est pas visé par l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 12 décembre 2002 relatif aux changements d'utilisation soumis à permis d'urbanisme. Par conséquent, la transformation litigieuse n'exigeait pas l'obtention d'un permis sur la base de l'article 98, §1er, 5° du CoBAT. 2. Les projets de co-living conçus par la SA C.-H. sont fort éloignés de la situation dans laquelle des personnes vivent ensemble dans l'immeuble en se partageant le loyer et en l'utilisant comme le font les membres d'une famille. Les contrats de location ne sont en effet pas interdépendants, chacun dispose d'une salle d'eau privative et d'un meuble privatif dans la cuisine et l'immeuble ne pourrait manifestement plus être utilisé comme maison unifamiliale sans que de nouveaux travaux ne soient réalisés. Ces seules circonstances ne suffisent pas à conclure avec certitude que le projet litigieux entraîne la création de nouveaux logements au sens du CoBAT, compte tenu notamment du fait qu'il existerait une seule sonnette, une seule boîte aux lettres, une seule cuisine, un seul salon, un seul espace de buanderie, etc. Le système de co-living s'inscrit donc dans une situation juridique floue, ce qu'a explicitement admis la Commune d'Ixelles dans les recommandations adoptées par elle le 8 juin 2021 : « Actuellement, il y a un vide dans la règlementation urbanistique autour du coliving (et du logement collectif) développé par des promoteurs privés. Or, le coliving est pour l'instant principalement porté par des développeurs privés. En l'absence actuelle de cadre urbanistique - le nouveau projet de RRU et de l'arrêté relatif aux changements d'utilisation soumis à PU y lié sont en cours de révision -, il convient de définir des lignes de conduite afin d'appréhender les demandes actuelles de coliving qui sont introduites auprès de la commune ». Dans les « lignes de conduite générale » qu'elle propose, la Commune indique par ailleurs que la « transformation d'un logement unifamilial en un logement de type coliving comportant un minimum de 8 chambres constitue un changement de destination de l'immeuble et est soumis à permis d'urbanisme » , ce qui implique a contrario qu'elle considère qu'un logement de moins de 8 chambres ne requiert pas de permis. S'il ne peut être considéré que l'article 98, §1er, 12° du CoBAT est intrinsèquement ambigu, dès lors que son application ne pose pas de problème dans la majorité des cas (création de nouveaux appartements dans un immeuble, par exemple), force est de constater que, dans le cas soumis à la cour, il demeure une incertitude qui est incompatible avec la prévisibilité requise pour qu'une infraction soit considérée comme étant établie dans le chef de la SA Co-Homing, de sorte que la Commune d'Ixelles ne pouvait donner l'ordre de cessation des travaux sur cette base. 3. L'article 98, §1er, 2° du CoBAT impose un permis d'urbanisme pour les travaux, notamment, qui entraînent « la modification intérieure ou extérieure d'un bâtiment ». La Commune d'Ixelles estimait que cette disposition vise toute modification du volume construit, quel qu'il soit. La SA C.-H. réplique qu'en droit de l'urbanisme bruxellois, la notion de modification de volume construit vise en réalité le volume hors sol. Le gouvernement bruxellois n'aurait voulu viser, par les termes de «modification du volume construit », que les modifications du volume hors sol. Même à considérer que tel ne serait pas le cas, encore faudrait-il, à titre surabondant, constater à nouveau que l'infraction érigée par le CoBAT n'est, sur ce point précis et compte tenu des considérations qui précèdent, pas suffisamment précise et claire pour garantir le respect des principes de légalité et de sécurité juridique, à tout le moins en ce qui concerne les modifications de volume en sous-sol, de sorte que, pour les mêmes motifs que ceux précités, aucune infraction ne peut être mise à charge de la SA C.-H. de ce chef. Thésaurus UTU: DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF - AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE - Région de Bruxelles-capitale - Permis Mots libres: II/ Droit administratif - Région de Bruxelles-capitale - permis - kot de luxe - nécessité d'un permis Texte de la décision En cause de : LA COMMUNE D'IXELLES, partie appelante, représentée par Me Vincent LETELLIER, avocat à 1030 Bruxelles, rue Vanderlinden 35 ; contre SA C.-H., partie intimée, représentée par Me Valentine KEULLER et Me Quentin DE RADIGUES, avocats à 1170 Bruxelles, chaussée de La Hulpe, 150, Vu les pièces de la procédure, et notamment : - le jugement dont appel, prononcé contradictoirement par le tribunal de première instance francophone de Bruxelles le 16 juin 2021, dont aucun acte de signification n'est produit ; - la requête d'appel déposée au greffe de la cour le 16 juillet 2021 pour la Commune d'Ixelles ; - l'ordonnance prise sur pied des articles 747, §1er et 1066, du Code judiciaire, telle que reprise dans le procès-verbal de l'audience publique du 5 août 2021 ; - les conclusions de synthèse déposées au greffe de la cour le 10 septembre 2021 pour la Commune d'Ixelles et le 24 septembre 2021 pour la SA C.-h. ; - les dossiers de pièces des parties. I. Les faits 1. La SA C.-h. est une société immobilière qui s'est spécialisée dans le « co-living », qu'elle définit comme la mise en location d'immeubles « avec de larges espaces communs et des chambres privatives pour chaque occupant, le tout géré directement par lesdits occupants dans un esprit communautaire » (ses conclusions, p. 6). A cette fin, elle a acquis en 2019 un immeuble sis à Ixelles, Clos du Cheval d'Argent. 2. Le 27 novembre 2020, l'architecte de la Commune d'Ixelles, a écrit à la SA C.-h. afin de lui demander la transmission des plans et du projet d'aménagement du bien pour « vérifier le respect des réglementations urbanistiques », précisant qu'il était possible « qu'une visite de contrôle soit effectuée à terme ». Le 12 janvier 2021, l'architecte de la SA C.-h. a transmis les plans demandés en précisant qu'une demande de permis serait déposée pour l'abattage d'un arbre du jardin. Cette demande a été déposée le 9 février et a été refusée. 3. Par un courrier du 9 mars 2021, la Commune d'Ixelles a écrit à la SA C.-h. en ces termes : « Ce projet s'apparente à un changement de destination d'une maison unifamiliale en logement collectif. Nous notons également le projet d'une modification de stabilité au sous-sol et d'un abattage d'arbre. Chacune de ces modifications implique l'obtention préalable d'un permis d'urbanisme. Veuillez nous faire part de votre intention quant à votre projet sur ce bien dans les meilleurs délais. Si des travaux ont été entamés et nécessitent un permis d'urbanisme selon les termes repris ci-dessus, veuillez les mettre en suspens ». Le 12 mars 2021, les conseils de la SA C.-h. ont répondu, par un courrier longuement motivé, que le projet ne requérait pas d'autre demande de permis que celle déjà déposée pour l'abattage d'un arbre. Ils demandaient à la commune de préciser sur quel fondement juridique elle se fondait pour considérer qu'un permis était nécessaire et précisaient qu'à défaut de réponse, leur cliente considérerait qu'elle pouvait poursuivre les travaux. 4. Le 7 avril 2021, l'architecte de la commune d'Ixelles s'est rendue sur les lieux où elle a donné l'ordre verbal de cesser les travaux. Le lendemain, elle a dressé un PV d'arrêt de chantier, qui indique notamment : « Sur place, nous avons rencontré des ouvriers lesquels nous ont volontairement ouvert la porte et nous ont laissé visiter le bien en leur compagnie. Sur les lieux, nous avons constaté : Un chantier en cours dont l'objet est de convertir une maison familiale en 9 logements unipersonnels (chambres individuelles équipées de toilettes et salles de bain privatives), avec partage d'espaces communs (séjour, cuisine et coin TV) en demi-sous-sol, sans permis d'urbanisme ». Ce procès-verbal a été notifié au Procureur du Roi, au fonctionnaire sanctionnateur et à la SA C.-h. le 15 avril 2021. 5. Par un courrier du 9 avril 2021, les conseils de la SA C.-h. ont critiqué cet ordre de cessation des travaux, dénonçant l'absence de réaction à leur courrier du 12 mars 2021. Quelques jours plus tard, la présente procédure a été introduite. II. La procédure 6. L'action principale originaire, mue par citation du 23 avril 2021 par la SA C.-h. tendait à entendre : - à titre principal, déclarer la visite à caractère domiciliaire illégale et dès lors déclarer l'établissement du procès-verbal et tous les actes entrepris suite à cette visite nuls et non avenus, - à titre subsidiaire, dans le cas contraire, constater qu'aucune infraction à l'article 98, §1er du Cobat n'avait été commise, - en conséquence, supprimer avec effet immédiat l'interdiction litigieuse des travaux. Dans ses dernières conclusions, la Commune d'Ixelles concluait à l'absence de fondement de la demande. Par jugement du 16 juin 2021, le président du tribunal de première instance francophone de Bruxelles, statuant comme en référé, a déclaré la demande principale recevable et partiellement fondée. Il a supprimé avec effet immédiat l'ordre d'arrêt des travaux entrepris dans le bien litigieux et condamné la Commune d'Ixelles aux dépens. 7. Relevant appel de cette décision, la Commune d'Ixelles demande à la cour de réformer le jugement entrepris et de déclarer la demande originaire irrecevable ou à tout le moins non fondée. La SA C.-h. conclut à l'absence de fondement de l'appel. Elle forme un appel incident par lequel elle demande à la cour de réformer le jugement entrepris en ce qu'il a déclaré légale la visite à caractère domiciliaire et, par conséquent, de déclarer l'établissement du procès-verbal et tous les actes entrepris suite à cette visite, nuls et non avenus. III. Discussion et décision de la cour 8. La Commune d'Ixelles conclut dans son dispositif à l'irrecevabilité de la demande originaire. Elle ne forme cependant aucun moyen au soutien de cette exception d'irrecevabilité. Pour le surplus, la cour constate que cette demande a été introduite selon les formes prévues par l'article 302, al. 5 du Code bruxellois de l'aménagement du territoire (CoBAT) et que rien ne permet de remettre en cause sa recevabilité. 9. La cour examinera successivement la question de la régularité de la visite des lieux (A), de l'existence d'infractions (B) et des dépens. A. La régularité de la visite 10. La SA C.-h. considère que la visite du 7 avril 2021 était illégale de sorte qu'il convient de tenir pour nuls et non avenus les constats qui ont été réalisés sur cette base. Elle invoque les articles 15 et 22 de la Constitution ainsi que l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales (ci-après, la CEDH). 11. Si la violation du domicile est interdite par l'article 411 du Code pénal, une intrusion dans le domicile est possible à condition de respecter les conditions imposées par l'article 15 de la Constitution et l'article 8.2 de la CEDH (M. Pâques, « Constitutionnalité des visites domiciliaires et des perquisitions administratives », in L'environnement, le droit et le magistrat, Bruxelles, Larcier, 2021, p. 645). L'article 301, alinéa 2 du CoBAT autorise les agents compétents pour constater des infractions urbanistiques visées par l'article 300 de ce code à accéder « au chantier et aux bâtiments pour faire toutes recherches et constatations utiles ». L'alinéa 3 précise que, lorsque « les opérations revêtent le caractère de visites domiciliaires », ces agents « ne peuvent y procéder que s'il y a des indices d'infraction, que la personne présente sur place y a consenti ou à condition d'y être autorisés par le juge de police ». 12. Encore faut-il que le lieu visé puisse être qualifié de domicile au sens des dispositions précitées. La Cour de cassation définit le domicile, au sens de l'article 15 de la Constitution, comme étant le lieu, en ce compris les enclaves ou dépendances propres « y encloses, occupé par une personne en vue d'y établir sa demeure ou sa résidence réelle et où elle a droit, à ce titre, au respect de son intimité, de sa tranquillité et plus généralement de sa vie privée » (Cass., 21 octobre 1992, Pas., 1993, I, n° 673 ; Cass., 23 juin 1993, Pas., I, p. 613 ; Cass., 21 avril 1998, Pas., I, p. 204 ; Cass., 20 décembre 2000, Pas., I, p. 713 et s. ; Cass., 8 septembre 2004, Pas., I, n° 391 ; Cass., 8 avril 2014, Pas., I, n°928). Certains auteurs considèrent cependant que cette définition est trop restrictive, et qu'il faudrait l'élargir de façon à tenir compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme relative à l'article 8.2 de la CEDH, et viser « tout endroit utilisé comme logement, résidence ou lieu d'activité par une personne physique ou morale, au sein duquel un individu a le sentiment d'être dans l'intimité, en sécurité contre l'immixtion de personnes contre sa volonté, indépendamment de la durée et de l'intensité d'utilisation » (A. Marechal et S. Depre, « Le droit au respect de la vie privée et le domicile », in Les droits constitutionnels en Belgique, M. Verdussen et N. Bonblet (dir.), vol. 2, Bruylant, 2011, p. 975, qui citent L. Kennes, « Les actes de recherche de la preuve et les modes de preuve », in La preuve en matière pénale, dir. L. Kennes (dir.), Kluwer, 2005, p. 281) . Dans le même sens, l'avocat général D. Vandermeersch estime qu'on ne peut restreindre la notion de domicile à celle de « lieux occupés de façon durable à titre d'habitation et de logement » et suggère de définir la notion de domicile comme renvoyant aux « lieux avec leurs annexes qui ne sont pas publics et qui servent de logement, de résidence (permanente ou temporaire) ou de lieu d'activités à une personne (physique ou morale) qui y abrite une sphère de la vie privée. Il est cependant exigé que les lieux soient occupés, peu importe que ce soit de manière permanente ou intermittente, par celui qui y a droit ou de son consentement » (Concl. de l'avocat général D. Vandermeersch précédant Cass., 4 janvier 2006, J.T., 2006, p. 46). La Cour constitutionnelle considère également qu'il convient d'interpréter l'article 15 de la Constitution à la lumière de l'article 8 de la CEDH (C. Const., arrêt n° 132/2015 du 1er octobre 2015, B.18), tout comme l'article 22 de la Constitution du reste. Enfin, la Cour européenne des droits de l'homme a rappelé à de nombreuses reprises que la notion de « domicile » figurant à l'article 8 de la Convention « est un concept autonome, qui ne dépend pas des qualifications du droit interne, mais est défini en fonction des circonstances factuelles, notamment par l'existence de liens suffisants et continus avec un lieu déterminé » (C.E.D.H., Halabi c. France, 16 mai 2019, § 41). Dans ce même arrêt, la Cour a cependant admis qu'un « bâtiment non-habité et vide ou en cours de construction pourrait ne pas être qualifié de ‘domicile' » (Idem). Dans le même sens, la Cour de cassation a considéré que les juges d'appel avaient pu légalement considérer que le lieu d'une perquisition n'était pas couvert par le droit à l'inviolabilité de la vie privée sur la base des constats que personne n'était inscrit à l'adresse litigieuse, qu'il ressortait des informations de la police que l'immeuble était inoccupé et qu'il y avait une absence totale de mobilier, de vêtements ou d'équipement ménager sur le lieu de la perquisition (Cass., 6 juillet 2010, Pas., I, p. 2124). 13. En l'espèce, et quelle que soit la définition que l'on retient, l'immeuble litigieux ne pouvait, à l'époque de la visite des lieux, être qualifié de domicile au sens de l'article 15 de la Constitution, même lu à la lumière de l'article 8 de la CEDH : l'immeuble n'était pas occupé par la SA C.-h., qui n'y exerçait aucune activité relevant de la vie privée. Il s'agissait d'un immeuble dans lequel personne n'était domicilié, ni n'habitait et où étaient réalisés des travaux importants de rénovation. En procédant à la visite des lieux, du reste annoncée le 27 novembre 2020 et autorisée par les ouvriers travaillant sur place, la Commune d'Ixelles qui savait que personne n'était domicilié sur place et que des travaux étaient en cours, n'a violé aucune des dispositions invoquées par la SA Home-Coming. Le jugement entrepris sera confirmé sur ce point. B. L'existence d'infractions dans le chef de la SA C.-h. 14. Selon la Commune d'Ixelles, son ordre de cessation des travaux est motivé par une triple violation de l'article 98 du CoBAT, à savoir un changement de destination, une modification du nombre de logements et des travaux de transformation. L'article 98, §1er du CoBAT dispose que nul ne peut, sans un permis d'urbanisme préalable : « 2° apporter des transformations à une construction existante, à l'exception des travaux de conservation et d'entretien; par transformer, on entend la modification intérieure ou extérieure d'un bâtiment, ouvrage ou installation, notamment par l'adjonction ou la suppression d'un local, d'un toit, la modification de l'aspect de la construction ou l'emploi d'autres matériaux, même si ces travaux ne modifient pas le volume de la construction existante; 5° modifier, même sans travaux, pour tout ou partie d'un bien bâti ou non bâti :
- a)sa destination, c'est-à-dire la fonction à laquelle le bien doit être employé d'après le permis de bâtir ou d'urbanisme y relatif. A défaut de permis ou d'informations à ce sujet dans le permis, la destination s'entend de l'affectation donnée au bien par les plans auxquels le titre II du Code confère une valeur réglementaire ;
- b)son utilisation, dans les hypothèses listées par le Gouvernement en vue de contrôler la compatibilité de l'utilisation projetée avec son environnement. L'utilisation s'entend, au sens de la destination visée au point précédent, de l'activité précise qui s'exerce dans ou sur le bien. A défaut d'information à ce sujet dans le permis, la première utilisation est considérée comme une modification d'utilisation ; (...) 12° modifier le nombre de logements dans une construction existante ». L'article 300 du CoBAT qualifie d'infractions les travaux visés par l'article 98 qui ont été réalisés sans permis et l'article 302, al. 1er autorise les agents compétents à « ordonner verbalement et sur place l'interruption immédiate des travaux ou de l'accomplissement d'actes lorsqu'ils constatent que ceux-ci constituent une infraction en application de l'article 300 ». Les infractions dénoncées par la Commune d'Ixelles seront examinés successivement, dans l'ordre dans lequel elles sont invoquées par celle-ci. 1. Le changement de destination 15. Selon la Commune d'Ixelles, le projet de la SA C.-h. implique un changement de destination dès lors qu'il a pour conséquence de transformer un logement unifamilial en logement collectif. Elle invoque d'une part, a contrario, un arrêt prononcé par le Conseil d'Etat le 20 avril 2017 et, d'autre part, un jugement prononcé le 25 juin 2019 par le tribunal de première instance de Bruxelles, section correctionnelle, et confirmé par un arrêt de la cour de céans (autrement composée) prononcé le 16 juin 2021. 16. Dans l'affaire portée devant le Conseil d'Etat, il était question de savoir si un changement d'une maison unifamiliale en logement collectif requérait un permis au sens du Code Wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme, du Patrimoine (Cwatup, depuis abrogé par le Code du développement territorial ou coDT). Le Conseil d'Etat a considéré qu'une maison unifamiliale n'était « pas réservée à des personnes apparentées », relevant que les « modes de vie contemporains » créaient « des familles constituées de personnes non apparentées », de sorte qu'une telle maison était « destinée à accueillir des personnes qui vivent ensemble, comme en famille apparentée, dans le même logement » et que l'ouverture « à la colocation, c'est-à-dire à des personnes qui vont vivre ensemble dans l'immeuble en se partageant le loyer, en l'utilisant comme le font les membres d'une famille et qui sont peut-être les membres d'une famille, ne constitue pas un changement de destination contraire au permis délivré pour l'habitation unifamiliale » (C.E., 20 avril 2017, ville d'Ottignies- Louvain-la-Neuve, no 237.973, Échos log., 2017, obs. N. Bernard). Selon la Commune d'Ixelles, en l'espèce, « les caractéristiques propres à la colocation font défaut. Le principe est en effet que chacun puisse louer sa chambre pour la période qui lui convient, sans que le contrat de location ne soit lié à celui souscrit par les autres occupants et par une infrastructure privilégiant une individualisation des charges du quotidien, en ce compris alimentaires puisque chacun dispose de son armoire sécurisée et de son frigo personnel dans la cuisine commune » (ses conclusions, p. 37). 17. Il convient cependant de relever que le régime juridique diffère entre la Région wallonne et la Région bruxelloise. Ainsi l'article 84, §1er du Code Wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme, du Patrimoine (CWATUP) soumettait, avant son abrogation, à permis d'urbanisme la création d'un « nouveau logement dans une construction existante » (6°) et la modification de « la destination de tout ou partie d'un bien pour autant que cette modification figure sur une liste arrêtée par le Gouvernement » (7°). Dans son raisonnement, le Conseil d'Etat a d'abord validé le raisonnement du Gouvernement wallon considérant qu'il n'y avait pas en l'espèce de création de nouveau logement (il s'agit de l'extrait précité) puis ajouté, à titre surabondant, que le changement envisagé n'était pas repris dans la liste exhaustive des modifications de destination soumises à permis, telle que reprise à l'article 271 du Cwatup. 18. Dans le système établi par le CoBAT, il n'existe pas de liste de modifications de destination soumises à permis (contrairement aux changements d'utilisation, repris dans un arrêté du gouvernement du 12 décembre 2002). A la différence du Cwatup, par ailleurs, la notion de « destination » y est définie, tout comme celle d' « utilisation ». Ces définitions résultent d'une modification législative suite à l'adoption d'une ordonnance du 30 novembre 2017, entrée en vigueur le 1er septembre 2019, et qui visait précisément à clarifier ces notions qui « sont peu claires et suscitent des problèmes d'interprétation » (Doc., Parl. Brux., sess. 2016-2017, n°A-451/1, p. 58). Ainsi, comme indiqué ci-avant, la destination est définie par le CoBAT comme étant « la fonction à laquelle le bien doit être employé d'après le permis de bâtir ou d'urbanisme y relatif », étant précisé qu'à « défaut de permis ou d'informations à ce sujet dans le permis, la destination s'entend de l'affectation donnée au bien par les plans auxquels le titre II du Code confère une valeur réglementaire », alors que l'utilisation « s'entend, au sens de la destination visée au point précédent, de l'activité précise qui s'exerce dans ou sur le bien ». Les travaux préparatoires clarifient (à leur tour) le sens qu'il convient de donner à ces définitions : l'affectation et la destination renvoient aux « fonctions ‘logement', ‘bureau', ‘commerce', etc. » alors que l'utilisation « renvoie, au sein de chacune des fonctions formant les affectations/destinations, à l'utilisation concrète des biens » (Doc., Parl. Brux., sess. 2016-2017, n°A-451/1, p. 58, qui précise à titre d'exemple : « la destination ‘logement' recouvre les maisons unifamiliales, les appartements, les maisons de repos, les logements étudiants, etc. ; la destination ‘commerce' englobe les activités commerciales les plus diverses (commerces de vêtements, établissements HoReCA, cinéma, agence bancaire, etc.) »). 19. En l'espèce, le permis de bâtir délivré le 18 mars 1966 autorise la construction d'une « maison d'habitation ». Il résulte des considérations qui précèdent que la destination du bien litigieux répond à la fonction précitée de logement et que la transformation d'une maison unifamiliale en logement collectif constitue, au sens du CoBAT, un changement d'utilisation et non de destination, changement dont il n'est pas contesté - et en tout cas pas contestable - qu'il n'est pas visé par l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 12 décembre 2002 relatif aux changements d'utilisation soumis à permis d'urbanisme . Par conséquent, la transformation litigieuse n'exigeait pas l'obtention d'un permis sur la base de l'article 98, §1er, 5° du CoBAT. 20. Le jugement entrepris sera confirmé sur ce point. 2. La modification du nombre de logements 21. La Commune d'Ixelles fait grief au premier juge d'avoir retenu comme définition du « logement » visé par l'article 98, §1er, 12° du CoBAT celle qui est reprise dans le projet de révision du règlement régional d'urbanisme, qui n'est pas encore entré en vigueur. Selon la Commune, si cette disposition a été insérée par l'article 30 de l'ordonnance du 14 mai 2009, l'obligation qu'elle consacre résultait déjà d'une lecture a contrario de l'arrêté du gouvernement du 12 juin 2003 relatif aux actes et travaux de minime importance qui prévoyait en son article 5 qu'étaient dispensés de permis certains travaux qui « ne modifient pas le nombre ou la répartition des logements lorsqu'il s'agit d'un immeuble d'habitation ». Selon elle, il était déjà « acquis que la transformation d'une maison unifamiliale en appartements, en kots d'étudiants ou en chambres meublées nécessitait un permis puisqu'elle impliquait une modification du nombre de logements » (ses conclusions, p. 40). La Commune cite par ailleurs les travaux préparatoires de l'ordonnance du 14 mai 2009, selon lesquels la notion de logement doit s'entendre de la façon la plus large, précisant que, lors des débats en commission, les intervenants avaient visé à plusieurs reprises la notion de « ménages » dans une maison. Elle évoque enfin, outre les décisions de jurisprudence précitées, un arrêt Bicak du 4 mai 2017 du Conseil d'Etat, qui a conclu dans le cas d'espèce « que la transformation de la maison d'habitation unifamiliale en six kots, qu'elle offre ou non des pièces d'habitation à usage collectif, crée bien au moins un nouveau logement et requiert dès lors un permis » (C.E., 4 mai 2017, Bicak, n° 238.097). 22. La SA C.-h. cite pour sa part différentes définitions de la notion de logement et conclut qu'un nouveau logement implique « nécessairement les fonctions de base de l'habitat, indispensables pour former une unité de résidence : chambre, cuisine, sanitaire, salon, salle-à-manger et séjour » (ses conclusions, p. 25). Elle estime en tout état de cause que, dans les « co-living » qu'elle organise, « les fonctions de séjour, de préparation et de prise de repas sont partagées entre tous les locataires (aucune ‘chambre' ne possédant son salon ou sa cuisine propre ni même un micro-ondes) et les locaux ne sont interrompus en aucune façon par des parties communes » de sorte que « chaque maison a pour objectif de constituer un seul ménage et d'assurer une vie en communauté (...) » (pp. 25-26). Elle évoque par ailleurs les recommandations adoptées le 8 juin 2021 par la Commune d'Ixelles, pour en déduire que cette dernière admet elle-même qu'un co-living constitue un seul logement : « La présente note a pour but de clarifier le flou concernant les coliving considérés comme un seul logement (donc avec des chambres) mais dont la professionnalisation du modèle offrant de multiples services, le type d'occupation ainsi que le nombre de chambres les distinguent des colocations classiques ». 23. Il est vrai que, avant l'adoption de l'ordonnance du 14 mai 2009, il pouvait être déduit d'une lecture a contrario de l'article 5 de l'arrêté du gouvernement du 12 juin 2003 que l'augmentation du nombre de logements requérait un permis d'urbanisme. Il ne pouvait cependant en être automatiquement conclu, comme le font les auteurs cités par la Commune (J. van Ypersele et B. Louveaux, Le droit de l'urbanisme en Belgique et dans ses trois régions, Larcier, 2ème éd., 2006, p. 444, qui eux-mêmes ne se réfèrent qu'à une source doctrinale) que la transformation d'une maison unifamiliale en kots d'étudiants ou en chambres meublées nécessitait un permis. La formulation retenue par l'article 5 n'imposait, en effet, aucune définition du logement qui aurait permis d'inclure ou d'exclure des kots ou des chambres meublées. En réalité, la notion de logement, particulièrement celle reprise dans l'article 98, §1er, 12°, n'est toujours pas définie par le CoBAT et, comme le relève un auteur, l'exposé des motifs de l'ordonnance 14 mai 2009 « est d'une relative indigence à cet égard » (J. van Ypersele, « Les actes et travaux soumis à permis d'urbanisme, les infractions urbanistiques et les permis de régularisation. Quelques récentes modifications en Régions wallonne et bruxelloise », Jurim Pratique, n°2/2009, p. 173). Il y est en effet seulement indiqué que la notion doit « s'entendre dans le sens le plus large » (Doc., Parl. brux., A-527/1, 2008-2009, p. 24), certains intervenants s'étant en effet référé, lors des discussions en commission, au nombre de « ménages » dans une maison (Doc., Parl. brux., A-527/2, 2008-2009, pp. 117 et 118). Et le même auteur de préciser que la « pratique administrative des autorités communales suivie jusqu'à ce jour est généralement d'appréhender le logement d'un point de vue fonctionnel : le nombre de cuisines/salles de séjour couplé au nombre de salles d'eau permet de se faire une idée du nombre d'unités fonctionnellement indépendantes susceptibles d'être comptabilisées comme logement. Cette approche est par la suite corroborée par le nombre de personnes inscrites au service de la population, soit comme formant un seul ménage (ce qui se déduit notamment des noms et des dates communes d'entrée et de sortie,...), soit étage par étage, lorsque la division de l'immeuble correspond à des étages » (J. van Ypersele, op. cit., p. 173). La jurisprudence du Conseil d'Etat ne permet pas davantage de clarifier la notion. S'étant prononcé à plusieurs reprises sur l'exigence similaire du Cwatup (qui soumet à permis le fait de « créer un nouveau logement dans une construction existante » ), la haute juridiction administrative a d'abord considéré que le nouveau logement devait constituer une « entité autonome du logement principal » (C.E., 5 décembre 2013, Stassen, n° 225.725) au point que « la présence d'un escalier intérieur toujours fonctionnel entre les combles tels qu'aménagés et le reste de la maison » excluait « la création d'un second logement indépendant » à défaut de « dispositif de clôture » séparant « ces deux entités pour garantir l'intimité de leurs occupants respectifs » (C.E., 1er mars 2016, Rochemont, n° 233.996). M. Pâques relève que, par la suite, « le Conseil d'État a toutefois reconsidéré et assoupli le critère de l'autonomie à la faveur d'une relecture complète de l'évolution des textes et de la constatation d'une volonté du législateur [wallon] de viser largement les kots » (M. Pâques, « Permis d'urbanisme et logement », in Libertés, (l)égalité, humanité, A. Alen et al. (dir.), Bruxelles, Bruylant, 2018, p. 805). Et de citer l'arrêt Bicak évoqué par la Commune d'Ixelles, dans lequel le Conseil d'Etat a, en effet, considéré que la transformation d'une maison unifamiliale en 6 kots impliquait la création d'au moins un nouveau logement, quand bien même l'immeuble offrait des pièces d'habitation à usage collectif. Un mois plus tôt, la même juridiction avait rendu l'arrêt déjà cité du 20 avril 2017, dans lequel elle a considéré qu'il n'y avait pas de création d'un nouveau logement lorsque des personnes vivent « ensemble dans l'immeuble en se partageant le loyer, en l'utilisant comme le font les membres d'une famille » (op. cit.). Commentant un arrêt du 22 mai 2019 allant dans le même sens que ce dernier arrêt (n°244.580), un auteur s'est récemment demandé ce que déciderait le Conseil d'Etat dans le cadre d'une colocation impliquant la réalisation de travaux et un nombre d'occupants plus important que celui d'origine, circonstances absentes dans ces deux affaires (U. Carnoy, « La colocation est-elle soumise à permis d'urbanisme ? Non, nous dit (actuellement) le Conseil d'État », For. immo., 2019/28, p. 6). Il a estimé qu'il était possible que la juridiction décide « qu'il n'y a pas lieu de dissocier les différentes formes de colocations » mais qu'il était « également envisageable - et même hautement plus probable - que la Haute juridiction administrative impose un permis d'urbanisme relativement à une situation distincte des cas de figure déjà rencontrés » (Idem). En Région de Bruxelles-Capitale, l'exigence d'un permis devrait alors découler, selon lui, plutôt de l'article 98, § 1er, 12°, du CoBAT que de l'article 98, §1er, 5°). Et de conclure : « Bref, toutes les interprétations sont possibles. En tout état de cause nous sommes d'avis que lorsqu'il aura à se prononcer sur une situation de colocation différente de celles qu'il a déjà eu à connaître, le Conseil d'État devrait adopter un raisonnement à tout le moins singulier » (Idem). 24 . Les éléments mis en avant par la Commune d'Ixelles démontrent à suffisance que les projets de co-living conçus par la SA C.-h. sont fort éloignés de la situation dans laquelle des personnes vivent ensemble dans l'immeuble en se partageant le loyer et en l'utilisant comme le font les membres d'une famille. Les contrats de location ne sont en effet pas interdépendants, chacun dispose d'une salle d'eau privative et d'un meuble privatif dans la cuisine et l'immeuble ne pourrait manifestement plus être utilisé comme maison unifamiliale sans que de nouveaux travaux ne soient réalisés. Cela étant, ces seules circonstances ne suffisent pas à conclure avec certitude que le projet litigieux entraîne la création de nouveaux logements au sens du CoBAT, compte tenu notamment du fait qu'il existe, selon la SA C.-h. (non contestée sur ce point), une seule sonnette, une seule boîte aux lettres, une seule cuisine, un seul salon, un seul espace de buanderie, etc. 25. Le système de co-living s'inscrit donc dans une situation juridique floue, ce qu'a explicitement admis la Commune d'Ixelles dans les recommandations adoptées par elle le 8 juin 2021 : « Actuellement, il y a un vide dans la règlementation urbanistique autour du coliving (et du logement collectif) développé par des promoteurs privés. Or, le coliving est pour l'instant principalement porté par des développeurs privés. En l'absence actuelle de cadre urbanistique - le nouveau projet de RRU et de l'arrêté relatif aux changements d'utilisation soumis à PU y lié sont en cours de révision -, il convient de définir des lignes de conduite afin d'appréhender les demandes actuelles de coliving qui sont introduites auprès de la commune » (p. 2). Dans les « lignes de conduite générale » qu'elle propose, la Commune indique par ailleurs que la « transformation d'un logement unifamilial en un logement de type coliving comportant un minimum de 8 chambres constitue un changement de destination de l'immeuble et est soumis à permis d'urbanisme » (p. 6), ce qui implique a contrario qu'elle considère qu'un logement de moins de 8 chambres ne requiert pas de permis. A titre surabondant, la cour constate que, dans le courrier du 9 mars 2021 comme dans le PV du 8 avril 2021, il n'est fait référence qu'aux infractions de changement de destination des lieux et de modification de volume sans permis et non à la création d'un nouveau logement telle que visée par l'article 98, §1er, 12° du CoBAT, ce qui confirme que cette infraction n'avait pas été identifiée à l'époque par la commune. 26. Une telle situation d'incertitude pose particulièrement problème dès lors que le fait de créer un nouveau logement dans une construction existante sans permis constitue une infraction pénale, conformément aux articles 300 et 306 du CoBAT. Or, il incombe au législateur d'indiquer, en des termes suffisamment précis et clairs, quels faits sont sanctionnés, afin, d'une part, que celui qui adopte un comportement puisse évaluer préalablement, de manière satisfaisante, quelle sera la conséquence pénale de ce comportement (principe de sécurité juridique) et afin, d'autre part, que ne soit pas laissé à l'autorité publique un trop grand pouvoir d'appréciation (principe de légalité). Il n'en va du reste pas uniquement ainsi en matière pénale, la Cour constitutionnelle ayant rappelé que toute « ingérence de l'autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens doit être prévue par une norme formulée de façon suffisamment précise pour permettre aux personnes concernées - en s'entourant, au besoin, de conseils éclairés - de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d'un acte déterminé » (C. Const., arrêt n° 61/2018, 31 mai 2018, B.18.1). 27. S'il ne peut être considéré que l'article 98, §1er, 12° du CoBAT est intrinsèquement ambigu, dès lors que son application ne pose pas de problème dans la majorité des cas (création de nouveaux appartements dans un immeuble, par exemple), force est de constater que, dans le cas soumis à la cour, il demeure une incertitude qui est incompatible avec la prévisibilité requise pour qu'une infraction soit considérée comme étant établie dans le chef de la SA C.-h., de sorte que la Commune d'Ixelles ne pouvait donner l'ordre de cessation des travaux sur cette base. 3. La modification du volume 28. La Commune d'Ixelles considère également que le projet litigieux nécessitait un permis d'urbanisme parce qu'il impliquait des travaux de transformation au sens de l'article 98, § 1er, 2°, du CoBAT), en ce qu'il « nécessite l'abaissement du niveau du sous-sol de +/- 30 cm sur +/¬44 m2, soit une augmentation du volume construit de 13 m3 en profondeur » (ses conclusions, p. 48), ce qui entraînerait par ailleurs un problème de stabilité. La SA C.-h. conteste toute infraction à cette disposition. 29. L'article 98, §1er, 2° du CoBAT impose un permis d'urbanisme pour les travaux, notamment, qui entraînent « la modification intérieure ou extérieure d'un bâtiment ». L'article 9 de l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 13 novembre 2008 déterminant les actes et travaux dispensés de permis d'urbanisme, de l'avis du fonctionnaire délégué, de la commune de la commission royale des Monuments et des Sites, de la commission de concertation ainsi que des mesures particulières de publicité ou de l'intervention d'un architecte prévoit cependant que sont dispensés de permis d'urbanisme les travaux de transformation et d'aménagement intérieurs qui « n'impliquent la solution d'aucun problème de stabilité proprement dit et ne modifient pas le nombre ou la répartition des logements lorsqu'il s'agit d'un immeuble d'habitation, (...) et ne s'accompagnent pas d'un changement d'utilisation soumis à permis ou d'un changement de destination autres que ceux dispensés à l'article 13 » et ce, pour autant « qu'ils n'impliquent aucune dérogation à un plan d'affectation du sol, à un règlement d'urbanisme ou à un permis de lotir, et n'entraînent ni la modification du volume construit, ni la modification de l'aspect architectural du bâtiment » (la cour souligne). 30. Selon la Commune d'Ixelles, cette disposition est claire et vise toute modification du volume construit, quel qu'il soit. Elle se réfère à cet égard à un arrêt du Conseil d'Etat du 6 octobre 2009 (n°196.665). La SA C.-h. réplique qu'en droit de l'urbanisme bruxellois, la notion de modification de volume construit vise en réalité le volume hors sol. Elle se réfère notamment au formulaire de demande de permis d'urbanisme « Annexe 1 » qui précise la méthode de calcul d'un volume en visant le « Volume total de la construction hors-sol (m3) », annexe à laquelle renvoie l'article 5 de l'arrêté du 12 décembre 2013 déterminant la composition du dossier de permis d'urbanisme. 31. La cour constate que, outre les dispositions légales visées par C.-h., l'article 23 du même arrêté royal précise les documents requis pour les demandes de permis relatives à des travaux requérant l'intervention d'un architecte, notamment différents plans d'implantation selon que les actes et travaux entraînent « une augmentation du volume bâti, en profondeur ou en hauteur, de plus de trois mètres par rapport à la situation existante » (type A), une « augmentation du volume bâti, en profondeur ou hauteur, inférieure ou égale à trois mètres par rapport à la situation existante » (type B, la cour souligne) ou aucune modification du volume bâti (type C). D'une part, la formulation donne en effet à penser qu'il n'y a pas de modification du volume bâti lorsque le volume n'est pas agrandi en hauteur ou en profondeur. D'autre part, tant pour les plans d'implantation de type B que de type C, l'article 16 de l'arrêté impose d'indiquer « l'indication du volume des constructions (nombre de niveaux hors sol et forme de la toiture) » (la cour souligne). Ces éléments permettent de confirmer la thèse de la SA C.-h., entérinée par le premier juge, selon laquelle le gouvernement bruxellois n'a voulu viser, par les termes de «modification du volume construit », que les modifications du volume hors sol. 32. Même à considérer que tel ne serait pas le cas, encore faudrait-il, à titre surabondant, constater à nouveau que l'infraction érigée par le CoBAT n'est, sur ce point précis et compte tenu des considérations qui précèdent, pas suffisamment précise et claire pour garantir le respect des principes de légalité et de sécurité juridique, à tout le moins en ce qui concerne les modifications de volume en sous-sol, de sorte que, pour les mêmes motifs que ceux précités, aucune infraction ne peut être mise à charge de la SA C.-h. de ce chef. 33. En ce qui concerne la stabilité, la Commune d'Ixelles admet que, selon son ingénieur du département opérationnel du service technique des bâtiments, les démolitions de l'ancien pavement, de la chape non armée et l'excavation du sol existant sont des éléments non-structurels et ne peuvent donc pas être considérées comme des « travaux de stabilité » en tant que tels. Elle relève cependant que, selon lui : « 2. Lors des travaux déjà exécutés (voir photos), la semelle de fondation située sous le mur de refend central a été interrompue au droit de la porte séparant les deux locaux en façade arrière. Il s'agit ici d'une démolition (très partielle)- d'un ouvrage structurel ayant un (très) petit impact sur la descente des charges du bâtiment. 3. Selon les plans du projet, cette porte séparant les deux locaux en façade arrière sera transformée en baie de 230cm de long (entre les locaux « coin TV » et « séjour » en situation projetée). Il s'agit ici très clairement de travaux ayant un impact lourd sur la stabilité du bâtiment : dimensionnement et placement d'une poutrelle formant linteau de la nouvelle baie, placement d'un achelet dans la façade arrière pour répartir les charges transmises par la nouvelle poutrelle et vérification / renforcement des semelles de fondations situées aux extrémités de la nouvelle baie ». 34. Comme le relève la SA C.-h., ces deux points n'étaient pas repris dans le PV ordonnant de cesser les travaux, de sorte qu'ils n'ont pu fonder cette décision : ils proviennent d'un rapport établi le 23 juin 2021, soit postérieurement à la décision dont appel. 35. En outre, la SA C.-h. explique en détail dans ses conclusions que le premier point ne résiste pas à l'analyse, ce qui est confirmé par une note technique établie le 4 septembre 2021 par un ingénieur en stabilité qui conclut que « la découpe de la fondation (sur une partie de sa hauteur uniquement), du mur de refend du rez-de-jardin, n'impacte pas la stabilité de l'immeuble ». Rien n'indique par ailleurs que le problème soulevé par l'ingénieur de la commune était prévu par le projet d'origine et imposait donc l'obtention préalable d'un permis. Aucune infraction n'est donc établie à cet égard. 36. Enfin, la SA C.-h. indique, sans être contredite sur ce point, que la porte litigieuse n'a pas été réalisée et ne pouvait plus l'être à la date de la visite de chantier par la Commune, de sorte que ce problème, du reste non relevé par l'architecte de cette dernière, n'a pu motiver l'ordre de cessation des travaux. 37. Le jugement entrepris sera donc confirmé en toutes ses dispositions. C. Les dépens 38. Les deux parties échouent dans leurs appels mais il y a lieu de considérer, eu égard à l'enjeu du litige, que c'est la Commune d'Ixelles qui succombe en vertu de l'article 1017 du Code judiciaire. Elle sera donc condamnée aux dépens. Les parties s'accordent sur le montant de l'indemnité de procédure d'appel, à savoir 1.560 euro . Par l'effet de la loi du 14 octobre 2018 modifiant le Code des droits d'enregistrement, d'hypothèque et de greffe en vue de réformer les droits de greffe, entrée en vigueur le 1er février 2019, le droit de mise au rôle dû lors de l'inscription d'une cause en appel n'est exigible qu'à la date de la condamnation à le payer. Il est recouvré, à partir de cette date, par le SPF Finances. Le juge doit, en conséquence, dans sa décision définitive, condamner la partie ou les parties qui sont redevables de ce droit à leur paiement (article 269, §1er, du Code des droits d'enregistrement), à savoir en l'espèce la Commune d'Ixelles. PAR CES MOTIFS, LA COUR, statuant contradictoirement, Vu l'article 24 de la loi du 15 juin 1935 sur l'emploi des lan¬gues en matière judiciaire, Déclare les appels recevables mais non fondés ; Confirme le jugement attaqué en toutes ses dispositions ; Condamne la Commune d'Ixelles aux dépens d'appel, liquidés dans le chef de la SA C. à 1.560 euro ; Condamne la Commune d'Ixelles à payer la somme de 400 euro au SPF Finances, à titre de droit de mise au rôle de la requête d'appel, conformément à l'article 269, § 1er, du Code des droits d'enregistrement, d'hypothèque et de greffe. Ainsi jugé et prononcé à l'audience civile publique de la 2ème chambre de la cour d'appel de Bruxelles, le 17 décembre 2021. Où siégeaient et étaient présents : J. Van Meerbeeck, conseiller, C. Willaumez, greffier. C. Willaumez J. Van Meerbeeck Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet <div