(1).

(1)Zie de (strijdige) conclusie van het O.M. Thesaurus CAS: ADMINISTRATIEVE GELDBOETEN (IN SOCIALE ZAKEN) Vrije woorden: Ziekte- en invaliditeitsverzekering - Ziektekostenverzekering - Zorgverstrekkers - Kinesitherapeuten - Verpleegkundigen - Niet-bijhouden van het verstrekkingenregister - Inbreuk - Administratieve geldboete - Administratieve sanctie - Aard der sanctie Wettelijke bepalingen: KB 25 november 1996 tot vaststelling van de regelen inzake het bijhouden van een verstrekkingenregister door de zorgverleners bedoeld in artikel 76 van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen ... - 25-11-1996 - Art. 6 - 33 ELI link Pub nr 1996022676 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en

(1), heeft Uw Hof geoordeeld dat de administratieve geldboeten bepaald bij de artikelen 6 en 7 K.B. 4 juni 1987 tot vaststelling van de regelen inzake het bijhouden van een verstrekkingregister door de kinesitherapeuten en de verpleegkundigen en tot bepaling van de administratieve geldboetes in geval van inbreuk op deze voorschriften, administratieve sancties zijn in de zin van artikel 11 van de Z.I.V.-Wet. Het bestreden arrest had de volgende kenmerken van de geldboeten opgesomd: 1) zij brengen geen verlies van sociale voordelen mee; 2) zij kunnen niet beschouwd worden als een voorwaarde voor de tegemoetkoming van de verzekering in de verstrekkingen van de kinesitherapeuten en de verpleegkundigen; 3) het zijn geldstraffen; 4) zij zijn bijzonder zwaar; 5) de rechter heeft op het bij hem ingestelde beroep slechts een beperkte beoordelingsvrijheid wat de sanctie betreft, gelet op de bij het koninklijk besluit van 4 juni 1987 vastgestelde minima; 6) die boeten zijn geen vergoeding voor aan het bestuur berokkende schade en beslist dat die bijzonder zware administratieve geldboete een nieuwe geldstraf vormt die niet als een administratieve sanctie kan worden aangemerkt. Volgens het verslag aan de Koning vóór het K.B. nr. 408 van 18 april 1986 tot wijziging van de wet van 9 augustus 1963 tot instelling en organisatie van een regeling voor verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering, “als voorwaarde voor het verschuldigd zijn van een tegemoetkoming van de ziekteverzeking in de kosten van kinesitherapeutische en verpleegkundige verstrekkingen, geldt thans in hoofde van de zorgverstrekkers deze verstrekkingen in te schrijven in een verstrekkingenregister. De aard van deze verplichting heeft voor gevolg dat de prestaties die niet in zulk register werden ingeschreven onverschuldigd zijn, en integraal van de zorgenverstrekker kunnen worden teruggevorderd. De toepassing van deze reglementering leidt dan ook tot sancties die vaak niet in verhouding staan tot de ernst van de vastgestelde overtreding. Derhalve wordt bij artikel 7 van dit ontwerp voorgesteld het bijhouden van een verstrekkingenregister voortaan niet meer als toekenningsvoorwaarde voor het verlenen van de verzekeringstegemoetkoming te beschouwen, maar als een administratieve verplichting in hoofde van de betrokken zorgverstrekkers. Overtreding van deze bepaling zal voortaan aanleiding geven tot het toepassen van administratieve sancties”. Met toepassing van artikel 37ter en van artikel 101 van de Z.I.V.wet, werden bij K.B. van 4 juni 1987 de regelen vastgesteld inzake het bijhouden van een verstrekkingenregister door de kinesitherapeuten en de verpleegkundigen en werden de administratieve geldboetes bepaald in geval van inbreuk op deze voorschriften. Volgens artikel 6, eerste lid, van voornoemd K.B., wordt ten laste van de zorgverstrekker in wiens hoofde een overtreding werd vastgesteld, een administratieve geldboete uitgesproken: - van minimum 33 pct en maximum 50 pct van de verzekeringstegemoetkoming voor de verstrekkingen die niet overeenkomstig de bepalingen van artikel 1 werden ingeschreven of waarvoor het verstrekkingenregister niet overeenkomstig de bepalingen van de artikelen 1, 2 of 4 werden bijgehouden of bewaard; - van minimum 5 pct en maximum 20 pct van de verzekeringstegemoetkoming voor de verstrekkingen die niet overeenkomstig de bepalingen van artikel 3 werden ingeschreven. In bijzondere bepalingen wordt ook het gevolg geregeld van de samenloop van verscheidene overtredingen op de omvang van de geldboetes en het gevolg van een herhaling van dezelfde overtreding. Voornoemd K.B. werd vervangen door het K.B. van 25 november 1996. Volgens de inleiding versoepelt dit besluit de administratieve verplichtingen inzake het bijhouden van een verstrekkingenregister door de kinesitherapeuten en de verpleegkundigen door het aanvaarden van geïnformatiseerde lijsten, door bepaalde zorgverleners die thuisverzorging of verzorging in spreekkamer combineren met activiteiten in één of meerdere behandelingscentra toe te laten om een uniek verstrekkingenregister bij te houden en door het vereenvoudigen van de vermeldingen die op genoemd register moeten voorkomen; bovendien, gezien de toepassingsmodaliteiten en het bedrag van de administratieve geldboetes eveneens voordeliger zijn (de mogelijkheid om een waarschuwing te geven, opschorting te verlenen, vaste tarieven in te voeren voor de administratieve geldboetes, ...) een snelle inwerkingtreding zal toelaten om deze bepalingen toe te passen op een groter aantal nog hangende dossiers. Volgens artikel 6, eerste lid, van voornoemd K.B., wordt ten laste van de zorgverlener in wiens hoofde een overtreding werd vastgesteld, een administratieve geldboete uitgesproken: - van 25 pct van de verzekeringstegemoetkoming voor de verstrekkingen die niet werden ingeschreven in een verstrekkingenregister of waarvoor het verstrekkingenregister niet werd bijgehouden of bewaard overeenkomstig de bepalingen van artikel 1, 2 of 4; - van 5 pct van de verzekeringstegemoetkoming voor de verstrekkingen die niet overeenkomstig de bepalingen van artikel 3 werden ingeschreven. Uitstel van uitvoering van de beslissing gedurende een termijn van twee jaar kan in bepaalde omstandigheden worden verleend. Tevens zijn er aanvullende bepalingen omtrent het gevolg van de samenloop van verscheidene overtredingen op de omvang van de geldboetes en het gevolg van een herhaling van dezelfde overtreding. Het opleggen van een administratieve geldboete is het toepassen van een administratieve sanctie. Administratieve geldboeten worden beschouwd als een vorm van administratieve sancties

(2). 1. Moet de administratieve geldboete worden beschouwd als een verdoken straf of niet? De twee voornaamste mensenrechtenverdragen, het E.V.R.M. en het I.V.B.P.R., houden in strafzaken een aantal waarborgen voor een behoorlijke rechtsbedeling in (art. 6 E.V.R.M. en art. 14 I.V.B.P.R.), evenals het principiële verbod van terugwerkende kracht (art. 7 E.V.R.M. en art. 15 I.V.B.P.R.)

(3). Alle voornoemde waarborgen gelden in “straf”zaken. Om te verhinderen dat de verdragsstaten, via een eigen internrechtelijke kwalificatie, de desbetreffende waarborgen buiten werking zouden stellen, kent het E.H.R.M. aan het begrip “straf” een autonome en materiële inhoud toe. Daartoe doet het Hof een beroep op drie criteria

(4). Het eerste criterium is de juridische kwalificatie van de overtreding in het interne recht. Dit criterium is, gelet op de leer van de autonome interpretatie, te verwaarlozen, tenzij wanneer het interne recht zelf een vergrijp als ‘strafrechtelijk’ kwalificeert. Zoniet gaat het E.H.R.M., aan de hand van een tweede en een derde criterium, na of het in wezen niet gaat om een straf in de zin van het E.V.R.M.

(5). Het tweede criterium, de aard van de inbreuk, is het voornaamste criterium. Bij de beoordeling of een inbreuk uit de aard der zaak van strafrechtelijke aard is, gaat het Hof soms eerst na op wie de geschonden rechtsregel betrekking heeft: betreft het een rechtsregel die slechts voor een bepaalde groep van personen met een bijzondere rechtspositie geldt, zoals in het tuchtrecht, of betreft het een rechtsregel die het publiek in het algemeen aanbelangt. In dat laatste geval is de sanctie van strafrechtelijke aard indien ze repressief is, met name de dader van de inbreuk beoogt te straffen en tevens preventief is, met name nieuwe inbreuken beoogt te voorkomen. Het algemeen karakter van de norm en het zowel preventief als repressief doel van de sanctie volstaan om de strafrechtelijke aard van de inbreuk vast te stellen

(6). Het derde criterium slaat op de aard en de ernst van de sanctie die kan worden opgelegd. Dit criterium wordt vooral in aanmerking genomen om, in het kader van de gedragingen binnen een bepaalde maatschappelijke kring het tuchtrechtelijke aspect te onderscheiden van het strafrechtelijke aspect

(7). Het E.H.R.M. heeft uitdrukkelijk geoordeeld dat de drie criteria niet cumulatief zijn, maar alternatief. Enkel zo de criteria niet tot een duidelijke conclusie leiden dat artikel 6, §1, E.V.R.M. van toepassing is, is een cumulatieve beoordeling nodig, waarbij wordt nagegaan of de criteria niet een aantal argumenten opleveren die op zichzelf niet beslissend zijn maar tezamen voldoende zijn om te besluiten dat er sprake is van een strafvervolging in de zin van artikel 6, §1, E.V.R.M.

(8). 2. In meerdere adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State wordt gesteld dat ‘administrative geldboeten in wezen slechts van strafrechtelijke boeten hierin verschillen dat ze niet door de strafrechter, maar door het bestuur worden opgelegd’. Een advies drukt het als volgt uit

(9): ‘De minnelijke schikking en de administratieve geldboete zijn rechtsfiguren die wezenlijk van elkaar verschillen. Zij zijn weliswaar geen strafrechtelijke sancties in de technisch-juridische betekenis, althans die welke daaraan in het intern Belgisch recht wordt gegeven, daar zij bij bepaling niet door de (straf)-rechters van de rechterlijke macht worden uitgesproken, maar zij zijn toch allebei sancties die tot doel hebben onwettig gedrag te beteugelen en te voorkomen, bij middel van een aantasting van het financiële vermogen van de wetsovertreder’

(10). De Franse Conseil Constitutionel rekent de administratieve sancties tot de ‘matière répressive’ en eist dat, zich hiervoor niet op het E.V.R.M. steunend, bij het opleggen hiervan bepaalde waarborgen, zoals bij het opleggen van een straf, worden geëerbiedigd

(11). Na het arrest van 19 juni 1985 van de Nederlandse Hoge Raad

(12), die overwoog dat belastingverhogingen ‘sancties zijn op het overtreden van een norm met een algemeen verbindend karakter waarvan de bedoeling is dat zij zowel preventief als bestraffend werken’ en derhalve ‘straffen’ zijn in de zin van artikel 6, §1, E.V.R.M., heeft de rechtsleer de fiscale administratieve geldboeten gekwalificeerd als ‘fiscale quasi- strafrecht’ of als ‘bestuursstrafrechtelijke sancties

(13). 3. In zijn arrest nr. 72/92 van 18 november 1992

(14)diende het Arbitragehof te antwoorden op de prejudiciële vraag of de Wet van 30 juni 1971 betreffende de administratieve geldboeten toepasselijk in geval van inbreuk op sommige sociale wetten niet het gelijkheidsbeginsel schond in combinatie met de strafrechtelijke algemene beginselen betreffende de bewijslast en de eerbiediging van de rechten van de verdediging. Het Hof antwoordde hierop o.a. als volgt: “B.2.

1. De aan de Belgen toegekende rechten en vrijheden moeten krachtens artikel 6bis van de Grondwet zonder onderscheid worden gehandhaafd. Die rechten en vrijheden omvatten de waarborgen die voortvloeien uit de algemene beginselen van het strafrecht. B.2.
2. In zoverre die beginselen voor de wetgever gelden zijn zij van toepassing onafhankelijk van de kwalificatie van strafrechtelijk of niet-strafrechtelijk die de wet zou kunnen geven aan de maatregelen die zij voorschrijft”. De kwalificatie ‘administratief’ die de Wet van 30 juni 1971 geeft aan de geldboeten waarin zij voorziet kan derhalve geen miskenning van die principes verantwoorden: die boetes kunnen slechts worden opgelegd voor feiten die ‘voor strafvervolging vatbaar zijn’ (artikel 1); door zulk een boete wordt de werkgever getroffen ‘die inbreuk pleegt op’ of zelfs ‘zich schuldig maakt aan overtreding van’ de strafbepalingen (artikel 1); de zogeheten administratieve geldboete kan niet worden opgelegd indien er strafvervolging is geweest, ‘ook wanneer de vervolging tot vrijspraak heeft geleid’ (artikel 5, tweede lid); de keuze tussen de rechtstreekse vervolging door het openbaar ministerie en de administratieve weg houdt slechts verband met ‘de ernst van de overtreding’ (artikel 5, eerste lid); de kennisgeving van de beslissing waarbij de geldboete wordt opgelegd, ‘doet de strafvordering vervallen’ (artikel 7, vierde lid). Het Arbitragehof besluit dat de wet de uitoefening van de rechten van verdediging niet op een buitensporige wijze belemmert, omdat de nadelen van de administratieve procedure a posteriori worden opgevangen door het beroep in rechte dat door de wet wordt georganiseerd

(15). In twee arresten van 14 juli 1997

(16), besliste het Arbitragehof dat er een schending was van de artikelen 10 en 11 G.W., doordat de Wet van 30 juni 1971 de personen die voor de arbeidsrechtbank beroep tegen een administratieve geldboete instelden, niet de mogelijkheid bood een verlaging van de boete tot onder wettelijke minima te genieten, wanneer zij, voor eenzelfde misdrijf voor de correctionele rechtbank wel de toepassing van artikel 85 Sw. konden vorderen

(17). In zijn arrest nr. 22/99 van 24 februari 1999

(18), diende het Arbitragehof te antwoorden op de prejudiciële vraag of het al dan niet bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 G.W. de omstandigheid dat die geldboeten, in tegenstelling tot de strafrechtelijke geldboeten bedoeld in artikel 73 W.B.T.W., verschuldigd zijn ongeacht de schuld of de goede trouw van de belastingplichtige en zonder dat de rechterlijke macht bevoegd wordt geacht om te oordelen of er enige schuld of kwade trouw aanwezig is, om de evenredigheid van de opgelegde boete te beoordelen en, in voorkomend geval, met toepassing van verzachtende omstandigheden of rechtvaardigingsgronden, die boete te verminderen of kwijt te schelden. Het Arbitragehof erkent impliciet dat de bedoelde administratieve geldboeten “straffen” zijn in de zin van artikel 6 E.V.R.M.: zij hebben tot doel de overtredingen begaan door alle belastingplichtigen, zonder enig onderscheid, die de bij het W.B.T.W. opgelegde verplichtingen niet naleven, te voorkomen en te bestraffen, waarbij “het repressief karakter van de sanctie overheerst” (B. 9). Ofschoon de wetgever de vrijheid heeft om aan de fiscus de taak toe te vertrouwen de fiscale overtredingen te vervolgen en te bestraffen en ook bijzonder zware “straffen” mag opleggen in sectoren waarin de omvang en de frequentie van de fraude de belangen van de gemeenschap ernstig aantasten, mag de wettelijke regeling er niet toe leiden dat aan een categorie van personen, op een discriminerende manier, het recht wordt ontzegd op een daadwerkelijk jurisdictioneel beroep dat zowel door een algemeen rechtsbeginsel als door artikel 6 E.V.R.M. wordt gewaarborgd (B.10)

(19). 4. Bij arrest van 5 februari 1999

(20), heeft Uw Hof geoordeeld dat artikel 6, lid 1, E.V.R.M. en artikel 14, lid 1, I.V.B.P.R., zich niet verzetten tegen een stelsel waarbij aan het bestuur de vervolging en sanctionering van inbreuken op de fiscale reglementering wordt toevertrouwd, mits de belastingplichtige de opgelegde sanctie kan laten controleren door een rechtelijke instantie die alle garanties biedt welke in die bepalingen worden omschreven, dat die rechter aldus moet kunnen nagaan of voldaan is aan alle wettelijke vereisten van de straf en hiervoor de elementen in feite en in rechte moet kunnen beoordelen en dat die rechter aldus de mogelijkheid moet hebben de werkelijkheid na te gaan van de sanctionering en eveneens te beoordelen of de sanctie met de wettelijke voorschriften overeenstemt, en inzonderheid of zij niet indruist tegen specifieke wettelijke bepalingen of tegen algemene rechtsbeginselen, en of zij niet in strijd is met de zorgvuldigheidsplicht van het bestuur, en beslist aldus dat de administratieve geldboete in bepaalde gevallen kan worden beschouwd als een straf in de zin van artikel 6, lid 1, van E.V.R.M. en artikel 14, lid 1, BUPO. 5. Bij arrest van 25 mei 1999

(21), heeft uw Hof geoordeeld dat een administratieve sanctie inzake belasting een strafsanctie kan zijn in de zin van de artikelen 6 E.V.R.M. en 14 I.V.B.P.R. en dat om uit te maken of een administratieve sanctie inzake belasting dergelijk karakter heeft, moet nagegaan worden of ze,

1. zonder onderscheid elke belastingplichtige en niet slechts een bepaalde groep met een bepaald statuut betreft,
2. een bepaald gedrag voorschrijft en op de naleving ervan een sanctie stelt,
3. niet alleen maar een vergoeding in geld van een schade betreft, maar essentieel ertoe strekt te straffen om de herhaling van gelijkaardige handelingen te voorkomen,
4. stoelt op een norm met een algemeen karakter, waarvan het oogmerk tezelfdertijd preventief en repressief is,
5. zeer zwaar is gelet op het bedrag ervan; indien na afweging van al deze elementen blijkt dat de strafrechtelijke aspecten de doorslag geven, moet de administratieve sanctie inzake belasting als een strafsanctie in de zin van de vermelde verdragsbepalingen worden beschouwd. Bovendien kunnen de aard en de omvang van de begane overtredingen, anders dan het middel aanvoert, door de strafrechter in aanmerking worden genomen om uit te maken of een opgelegde administratieve boete inzake BTW een strafsanctie is in de zin van de artikelen 6 E.V.R.M. en 14 I.V.B.P.R.
6. De administratieve geldboete uitgesproken ten laste van de zorgverleners bedoeld in artikel 37ter en 76 van de Ziv-wet, in wiens hoofde een overtreding op een norm met een algemeen karakter, die een bepaald gedrag voorschrijft en op de naleving ervan een sanctie stelt, werd vastgesteld, betreft weliswaar niet de ganse bevolking maar wel alle leden van een bepaalde collectiviteit, beoogt de dader van de inbreuk te straffen en nieuwe inbreuken te voorkomen, en is van aard om de belangen van de dader aanzienlijk aan te tasten, zodat kan aangenomen worden dat bedoelde sanctie van strafrechtelijke aard is in de zin van artikel 6, lid 1 van E.V.R.M. en artikel 14, lid 1, I.V.B.P.R. De kwalificatie van de administratieve geldboete als een straf brengt de toepassing mee van de artikelen 6 E.V.R.M. en 14 I.V.B.P.R., die beginselen van behoorlijke rechtsbedeling in strafzaken waarborgen, evenals van de artikelen 7 E.V.R.M. en 15 I.V.B.P.R., die het non-retroactiviteitsbeginsel in strafzaken waarborgen. De desbetreffende artikelen van het I.V.B.P.R. hebben inderdaad hetzelfde voorwerp en doel als de overeenkomstige bepalingen van het E.V.R.M.

(22). Het E.V.R.M. en het I.V.B.P.R. vormen aldus ‘un bloc de conventionnalité’

(23). 7. De werking van de strafwet in de tijd wordt naar intern recht beheerst door artikel 2 Sw. Zo wordt de niet- retroactiviteit als algemeen principe gesteld - de algemene principes van overgangsrecht vullen dan aan dat de onmiddellijke werking als regel blijft gelden -, maar wordt een uitzondering gesteld ten gunste van de mildste wet. Als aanknopingspunt geldt het misdrijf. Een nieuwe strafwet kan maar worden toegepast op misdrijven gepleegd vanaf de inwerkingtreding van deze wet. Zij kan retroactief worden toegepast op eerder gepleegde misdrijven, indien zij een mildere straf voorschrijft

(24). De strafrechtelijke principes van overgangsrecht zijn van toepassing op de eigenlijke strafwetten, waarbij een bepaald handelen of nalaten als misdrijf wordt omschreven of afgeschaft, de constitutieve bestanddelen van het misdrijf worden geformuleerd zodat de strafbaarstelling wordt verruimd of ingeperkt, of waarbij een bepaalde strafmaat wordt gesteld

(25). Artikel 100 Sw., overeenkomstig hetwelk voor bijzondere misdrijven bij wet kan worden afgeweken van de bepalingen van het eerste boek - waaronder artikel 2 -, kan niet worden toegepast in die zin dat de wetgever voor bijzondere misdrijven zou kunnen afwijken van de algemene principes van het overgangsrecht. Uit de rechtspraak blijkt dat uitzonderingen voorkomen op artikel 2, tweede lid Sw. a. Volgens Uw Hof is artikel 2, tweede lid Sw. enkel van toepassing op een nieuwe wet die de strafbaarstelling opheft, wanneer de wetgever duidelijk het inzicht heeft gehad zowel voor het verleden als voor de toekomst van de bestraffing af te zien

(26). Indien de strafbaarstelling niet is gewijzigd, blijft voor het bepalen van de strafmaat artikel 2, tweede lid Sw. wel gelden

(27). Dat inzicht is volgens Uw Hof niet aanwezig in het geval van tijdelijke wetten en gelegenheidswetten

(28). Het gaat dan om wetten, die het strafrechtelijk regime voor bepaalde feiten situeren in een bepaald tijdvak (tijdelijke wetten) of in de context van bepaalde omstandigheden zoals een oorlogssituatie of een economische crisis (gelegenheidswetten). Dergelijke wetten moeten steeds worden toegepast voor feiten die zich in die periode voordeden, ook indien later, door wijziging van de omstandigheden, de feiten worden gedepenaliseerd. De ratio legis van de uitzonderingsregel, volgens dewelke de nieuwe wet dient te worden toegepast indien die milder is, bestaat erin dat de repressie door de Staat niet groter mag zijn dan de Staat noodzakelijk acht op het ogenblik van de bestraffing. Die ratio geldt niet in deze gevallen. Het strafrechtelijk stelsel is immers toegespitst op een welbepaalde periode of welbepaalde omstandigheden, die precies maken dat bepaalde feiten een bijzonder, ernstig karakter krijgen. De mildering na die bepaalde periode wordt niet geïnspireerd door een nieuw inzicht over de ernst van de feiten, maar door het feit dat de bijzondere omstandigheden of crisissituatie voorbij zijn

(29). Indien het beginsel van de retroactiviteit van de mildere strafwet hier zou worden toegepast, zou dit met zich brengen dat de strafvordering wegens feiten gepleegd op het ogenblik dat de gelegenheidswet nog van kracht was, zou vervallen op het ogenblik dat de door de wet bepaalde periode is verstreken. Dit zou de bestraffing van deze feiten in de praktijk onmogelijk maken, omdat het zou veronderstellen dat alle vervolgingen volledig zouden zijn afgewikkeld binnen de periode waarin de betrokken wet van kracht was

(30). b. Artikel 2, tweede lid Sw. vindt, aldus Uw Hof, evenmin toepassing wanneer een vroeger uitvoeringsbesluit wordt vervangen door een later besluit dat werd genomen in uitvoering van dezelfde wet als de eerste, zonder dat de wet zelf werd gewijzigd

(31). De toepasselijke regelgeving is steeds het op het ogenblik van de feiten geldende besluit. Feiten die, ingevolge het vroegere besluit, strafbaar waren ten tijde waarop ze werden gepleegd, blijven strafbaar, zelfs indien ze ingevolge het latere besluit, genomen in uitvoering van dezelfde wet die niet werd gewijzigd, ten tijde van het vonnis geen strafbaar feit meer opleveren. Vaak gaat het dan om verkeersreglementen, die reeds onder het vorige randnummer worden gevat. Steeds vaker betreft het echter uitvoeringsbesluiten die ook bv. socio-economische misdrijven omschrijven en op basis van “blanco-strafwetten” worden gesteld

(32). Deze uitzondering op de retroactiviteitsregel van artikel 2, lid 2 Sw. is gefundeerd op het essentieel veranderlijk en daardoor tijdelijk karakter van de bepalingen van uitvoeringsreglementen die tot doel hebben een principieel en bestendig te regelen aangelegenheid te reglementeren: de modaliteiten van deze regeling worden via de uitvoeringsreglementering steeds aangepast aan de noodwendigheden van het ogenblik. Bij een (gunstige) wijziging van zulke tijdelijke en veranderlijke reglementaire bepalingen - “waarin achtereenvolgens dezelfde wil van de wetgever om dezelfde stof te regelen concrete vorm krijgt” - wordt de wil van de wetgever vermoed dat hij de nieuwe regeling enkel bestemt voor toekomstige feiten en dat hij niet heeft willen afzien van bestraffing voor het verleden

(33). c. Aangezien de fundamentele retroactiviteitsregel van artikel 2, lid 2 Sw. in artikel 7.1 van het E.V.R.M., dat enkel het verbod van retroactiviteit van de zwaardere strafwet bevat, niet voorgeschreven is

(34), kunnen uit deze belangrijke rechtsbron geen voorschriften geput worden om de formele wetgever te verbieden af te wijken van de regel van de retroactiviteit van de mildere strafwet. De traditioneel door de rechtsleer en de rechtspraak erkende uitzonderingen op de retroactivitieisregel (waaronder de wijziging van de uitvoeringsreglementering) zijn dan ook verenigbaar met artikel 7 van het E.V.R.M. Sedert het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten door België op 21 juli 1983 werd geratificeerd, dient men in de interne Belgische strafrechtsorde evenwel op het vlak van de werking van de strafwet in de tijd bijkomend rekening te houden met artikel 15.1 van het I.V.B.P.R., dat behoudens het verbod van retroactieve werking van de zwaardere strafwet tevens in fine (derde zin) de verplichte retroactiviteit van de mildere strafwet voorschrijft in de volgende bewoordingen: “Indien, na het begaan van het strafbaar feit de wet mocht voorzien in de oplegging van een lichtere straf, dient de overtreder daarvan te profiteren”. De invloed van deze internationale strafrechtsnorm op de geldigheid van de uitzondering van de uitvoeringsreglementering wordt uiteraard gedetermineerd door de precieze interpretatie en toepassing die aan deze norm wordt verleend

(35). Luidens een passage uit de voorbereidende werken van het I.V.B.P.R. heeft het retroactiviteitsverbod van de zwaardere strafwet betrekking op zowel de bestraffing als de omschrijving van het strafbaar feit. In deze voorbereidende werken wordt tevens gewag gemaakt van de retroactiviteit van “een mildere strafwet” zonder verdere precisering

(36), wat een argument kan opleveren - tesamen met de vage formulering van de verdragsnorm - om de BUPO-retroactiviteitsregel niet te beperken tot een legislatief optreden dat enkel de wettelijke strafmaat vermindert

(37). Opvattingen vanwege het VN-Comité over de juiste betekenis van artikel 15 van het I.V.B.P.R. zijn evenwel zeer schaars

(38). Algemeen wordt echter aangenomen dat de bepaling niet enkel op de straf, maar ook op de strafbaarstelling van toepassing is

(39). Nu stelt zich de vraag of de uitzonderingen voor tijdelijke en gelegenheidswetten en uitvoeringsbesluiten strijdig kunnen blijken met artikel 15 van het I.V.B.P.R., dat de principiële niet-retroactiviteit van de strafwet evenals de retroactieve toepassing van de mildere strafwet voorschrijft. Indien bepaalde auteurs op basis van de formulering van artikel 15 van het I.V.B.P.R., dat geen uitzonderingen toelaat

(40), menen dat de genoemde uitzonderingen niet meer kunnen worden ingeroepen, bestaat niettemin de mogelijkheid dat de rechter die bepaling in overeenstemming met zijn ratio legis zou interpreteren en alsnog bepaalde uitzonderingen gerechtvaardigd zou achten

(41). Ik meen dat het Hof over te weinig aanwijzingen beschikt om te kunnen oordelen dat het niet toekennen door Uw Hof van terugwerkende kracht aan een gunstige wijziging van een uitvoeringsreglement onverenigbaar zou zijn met artikel 15 van het I.V.B.P.R. 8. Door het K.B. van 25 november 1996 werd de formele strafbaarstelling van het niet optekenen van alle verstrekkingen van de kinesitherapeuten en de verpleegkundigen in een verstrekkingenregister, overeenkomstig de door de Koning te bepalen nadere regelen voorzien in artikel 37ter ZIV-Wet, en in artikel 76 ZIV-Wet 1994 niet gewijzigd. Het is een wijziging die niet de echte strafbepaling of bestraffingsnorm betreft. Nu de wettelijke bepaling als rechtsgrond van de incriminatie van kracht is gebleven, zodat kan aangenomen worden dat het inzicht van de wetgever inzake de strafbaarheid van het feit niet werd veranderd, heeft de opheffing van het K.B. van 4 juni 1987 geen terugwerkende kracht. Artikel 37ter ZIV-Wet werd ingevoerd ter regulering van uitzonderlijke omstandigheden van voorbijgaande aard: die maatregel kadert in de bijzondere bevoegdheid welke artikel 1, 3° van de wet van 27 maart 1986 aan de Koning heeft toegekend, te weten, het aanpassen of wijzigen van de reglementering, de financiering, de organisatie, de werking en de controle van de verschillende stelsels en sectoren van de sociale zekerheid, met het oog op het economische en financieel herstel, de vermindering van de openbare lasten, de gezondmaking van de openbaren financiën en het financieel evenwicht, de beheersing van de uitgaven en de beveiliging van de stelsels van de sociale zekerheid

(42). Het betreft hier voornamelijk maatregelen die de controlediensten van het R.I.Z.I.V. moeten toelaten de door de ziekenfondsen ingediende uitgavenbescheiden te confronteren met de boekhoudings- en verantwoordingsstukken die hiertoe de basis vormen

(43). De uitvoeringsbesluiten van voornoemd artikel hebben wel het kenmerk van de veranderlijke en tijdelijke reglementering die dient te worden toegepast ten einde de wettelijke doelstellingen op een meer efficiënte wijze te kunnen realiseren, die geen betrekking heeft op een geëvolueerde situatie, doch wel op situaties die ingevolge omstandigheden verschillen van het ene tot het andere ogenblik

(44). Bovendien maakt de bijzondere en eigenlijk onbelangrijke inhoud van de gewijzigde uitvoeringsbepaling overduidelijk dat de aangebrachte wijziging geenszins een veranderd oordeel van de wetgever inhoudt over de strafbaarheid of strafwaardigheid van de gedraging. Het besluit van 25 november 1996 versoepelt de administratieve verplichtingen inzake het bijhouden van een verstrekkingenregister door de kinesitherapeuten en de verpleegkundigen door het aanvaarden van geïnformatiseerde lijsten, door bepaalde zorgverleners die thuisverzorging of verzorging in spreekkamer combineren met activiteiten in één of meerdere behandelingscentra toe te laten om een uniek verstrekkingenregister bij te houden en door het vereenvoudigen van de vermeldingen die op genoemd register moeten voorkomen

(45). Tevens blijkt duidelijk uit de inhoud van het wettelijke voorschrift, dat rekening houdt met de aard van de materie die wordt geregeld, alsook van het K.B. van 25 november 1996 dat de opgeheven reglementaire of uitvoeringsvoorschriften bepaald door het K.B. van 4 juni 1987 m.b.t. de misdrijfomschrijving voor het verleden blijven bestaan, nu artikel 11 van voornoemd K.B. bepaalt enerzijds, dat dit besluit in werking treedt de dag waarop het in het Belgisch Staatsblad wordt bekendgemaakt, anderzijds, dat artikel 6 van dit besluit nochtans van toepassing is op de administratieve geldboetes opgelegd krachtens het koninklijk besluit van 4 juni 1987 tot vaststelling van de regelen inzake het bijhouden van een verstrekkingenregister door de kinesitherapeuten en de verpleegkundigen en tot bepaling van de administratieve geldboetes in geval van inbreuk op deze voorschriften, die bij de inwerkingtreding van dit besluit nog niet definitief zijn geworden. Derhalve, door te beslissen dat het koninklijk besluit van 25 november 1996 niet toepasselijk is op de vastgestelde feiten tijdens de betrokken periode, maar wel het K.B. van 4 juni 1987, na te hebben geoordeeld enerzijds, dat artikel 2, tweede lid Strafwetboek (en dus ook artikel 15.1 BUPO) geen toepassing vindt wanneer een vroeger koninklijk besluit vervangen wordt door een later besluit dat genomen werd ter uitvoering van dezelfde wet als het koninklijk besluit, zonder dat de wet zelf gewijzigd werd, en anderzijds, dat het feit dat de modaliteiten werden versoepeld met het koninklijk besluit van 25 november 1996 niet impliceert dat het koninklijk besluit van 25 november 1996 een beperktere betekenis geeft aan het sanctioneerbaar feit van het niet optekenen in een verstrekkingenregister van alle verstrekkingen die kinesitherapeuten verlenen, volgens de modaliteiten die kunnen verschillen van periode tot periode, hebben de appèlrechters hun beslissing naar recht verantwoord. II. Wat betreft het tweede onderdeel van het middel. In zoverre het onderdeel ervan uitgaat dat de appèlrechters geoordeeld hebben dat artikel 11 van het K.B. van 25 november 1996 de toepassing van de mildere strafwet beperkt tot de toepassing van artikel 6 van het K.B. op nog niet definitief geworden administratieve geldboeten, terwijl de appèlrechters geoordeeld hebben dat het Arbeidshof tot het besluit komt dat, behoudens de artikelen 6 en 11, het koninklijk besluit van 25 november 1996 bijgevolg niet toepasselijk is op de vastgestelde feiten tijdens de betrokken periode, maar wel het K.B. van 4 juni 1987, mist het onderdeel feitelijke grondslag. In zoverre het onderdeel ervan uitgaat dat de appèlrechters, met de overweging dat het feit dat de modaliteiten van inschrijving in het verstrekkingenregister werden versoepeld bij K.B. van 25 november 1996 niet impliceert dat het K.B. een beperktere betekenis geeft aan het sanctioneerbaar feit van het niet optekenen in een verstrekkingenregister van alle verstrekkingen die kinesitherapeuten verlenen, overeenkomstig de door de Koning nader te bepalen regelen zoals ze van toepassing waren vóór de inwerkingtreding van het K.B. van 25 november 1996, beslissen dat de wetgever niet de bedoeling had de overtreders te laten genieten van de mildere bepalingen van het K.B. van 25 november 1996, terwijl ze oordelen dat artikel 2, tweede lid Strafwetboek geen toepassing vindt wanneer een vroeger koninklijk besluit vervangen wordt door een later besluit dat genomen werd ter uitvoering van dezelfde wet als het koninklijk besluit, zonder dat de wet zelf gewijzigd wordt en dat het nieuw koninklijk besluit niet toepasselijk is, omdat enkel de uitvoeringsreglementering van de principiële strafbaarstelling van de artikelen 37ter en 101 Z.I.V.-Wet 1963, (thans de artikelen 76 en 168 Z.I.V.-Wet 1994) werd gewijzigd, mist het onderdeel feitelijke grondslag. Voor het overige blijkt uit het antwoord op het eerste onderdeel dat het onderdeel niet kan worden aangenomen. Door derhalve te oordelen, na te hebben vastgesteld dat de inbreuk waarvoor de geldboete werd opgelegd is het niet bijhouden van een verstrekkingenregister en het niet optekenen van de verstrekkingen die zij heeft verleend in dat verstrekkingenregister, volgens de modaliteiten die kunnen verschillen van periode tot periode, dat het feit dat de modaliteiten werden versoepeld in het koninklijk besluit van 25 november 1996 niet impliceert dat het koninklijk besluit van 25 november 1996 een beperktere betekenis geeft aan het sanctioneerbaar feit van het niet optekenen in een verstrekkingenregister van alle verstrekkingen die kinesitherapeuten verlenen, overeenkomstig de door de Koning nader te bepalen regelen zoals ze van toepassing waren vóór de inwerkingtreding van het koninklijk besluit van 25 november 1996 op 13 december 1996, en dat behoudens de artikelen 6 en 11, het koninklijk besluit van 25 november 1996 bijgevolg niet toepasselijk is op de vastgestelde feiten tijdens de betrokken periode, maar wel het K.B. van 4 juni 1987, hebben de appèlrechters hun beslissing naar recht verantwoord. III. Wat betreft het derde onderdeel. Het onderdeel dat ervan uitgaat dat de bepalingen van het K.B. van 25 november 1996 een integrerend en onlosmakelijk deel van de omschrijving van het sanctioneerbaar feit van het niet optekenen in een verstrekkingenregister van alle verstrekkingen verleend door de kinesitherapeuten uitmaken en mede de toe te passen sanctioneerbaarheid construeren, terwijl uit het antwoord op het eerste onderdeel blijkt dat het niet het geval is, kan niet aangenomen worden. IV. Wat betreft het vierde onderdeel. Uit het antwoord op het eerste onderdeel blijkt dat de appèlrechters hun beslissing naar recht hebben verantwoord. Nu het onderdeel gericht is tegen de overtollige reden dat deze administratieve geldboetes kennelijk niet het karakter van een straf hebben, is het niet ontvankelijk. Conclusie: verwerping. __________________________________________

(1)A.R. S.96.0119.F ECLI:BE:CASS:1997:ARR.19970317.10, nr. 149.

(2)DE GEYTER, “De controle van de civiele rechter op de opgelegde administratieve geldboete”, T.B.P. 2001, p. 5.

(3)ALEN, “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het Hof van cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, R.W. 1999-2000, 630.

(4)ALEN, op.cit. 630.

(5)DE GEYTER, op.cit., p. 6-7.

(6)ALEN, “Administratieve geldboeten: hun internationaal- en uitvoerrechtelijke kwalificatie”, Liber Amicorum Baeteman, 1997, p. 387.

(7)ALEN, op.cit., p. 387.

(8)DE GEYTER, op.cit., p. 7.

(9)Advies R.v.St., afd. wetg., L. 20.445/8, van 12 maart 1991, Parl. St., Senaat, 1990-91, nr 1417/1, 40.

(10)ALEN, op.cit., p. 392-393-394.

(11)YERNAULT, “Le fisc, ses amendes et la matière pénale”, R.T.D.H. 1995, 427.

(12)N.J. 1986, 104.

(13)HEYMAN, “Een omstreden probleem in het milieurecht. De kwalificatie van de administratieve geldboete”, T.M.R. 1995, 325.

(14)B.S. 16 januari 1993.

(15)DE GEYTER, op.cit., p. 7.

(16)Arbitragehof 14 juli 1997, nr. 40/97 en 45/97, B.S. 21 augustus en 26 augustus 1997.

(17)DE GEYTER, op.cit., p. 7.

(18)Arbitragehof Arresten, p. 257.

(19)ALEN, “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het Hof van cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, R.W. 1999-2000, 632.

(20)A.R. C.97.0441.N ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990205.7, A.C. 1999, nr. 67.

(21)A.R. P.99.0517.N ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990525.13, A.C. 1999, nr. 307, zie ook Cass. 23 juni 2000, A.R. F.99.0142.F ECLI:BE:CASS:2000:ARR.20000626.6, A.C. 2000, nr. 401.

(22)ALEN, “Administratieve geldboeten: hun internationaal- en internrechtelijke kwalificatie,” Liber Amicorum Baeteman, 1997, p. 397.

(23)LOUIS, J.J., Conclusie bij Tribunal administratif de Strasbourg, 8 december 1994, R.T.D.H., 1995, 535.

(24)POPELIER, Toepassing van de wet in de tijd, A.P.R. 1999, p. 56-57.

(25)POPELIER, op.cit., p. 63.

(26)Cass. 12 juni 1922, Pas. 1922, I, 204.

(27)Cass. 12 december 1955, A.C. 1956, 288.

(28)Cass. 12 juni 1922, Pas. 1922, I, 204; Cass. 20 februari 1961, Pas. 1961, I, 662; Cass. 29 april 1969, Pas. 1969, I, 769.

(29)POPELIER, op.cit., p. 69-70.

(30)VANDEN WYNGAERT, “Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen”, 1998, p. 97.

(31)Cass. 4 juli 1932, Pas. 1932, I, 222; Cass. 18 februari 1935, Pas. 1935, I, 160; Cass. 29 oktober 1985, A.C. 1985-86, 279; Cass. 10 december 1991, A.C. 1991-92, 193; Cass. 27 mei 1992, Rev. dr. pén. 1992, 875; Cass. 21 februari 1995, A.R. P.93.1119.N ECLI:BE:CASS:1995:ARR.19950221.11, A.C. 1995, nr. 103.

(32)POPELIER, op.cit. p. 71.

(33)SPRIET, “Het strafrechtelijk retroactiviteitsbeginsel toegepast op een gunstige wijziging van de uitvoeringsreglementering”, Liber Amicorum Vandeplas, 1994, p. 359.

(34)E.H.R.M., 6 maart 1978, N.7900/77/.X/ Duitse Bondsrepubliek, D.R., 13 (maart 1979), 70-72.

(35)SPRIET, op.cit., p. 373.

(36)BOSSUYT, M.J., “Guide to the “Travaux Préparatoires” of the International Covenant on Civil and Political Rights”, 1987, 323, 328.

(37)SPRIET, op.cit., p. 374.

(38)SPRIET, op.cit., p. 375.

(39)POPELIER, op.cit., p. 128.

(40)SPRIET, op.cit., p. 376; KÉFER, “Le droit pénal du travail”, 1997, p. 148.

(41)POPELIER, op.cit., p. 128-129.

(42)Advies van de Raad van State over het K.B. nr. 408 tot wijziging van de Z.I.V.-Wet, B.S. 6 mei 1986, p. 6518.

(43)Verslag aan de Koning bij het K.B. nr. 408 tot wijziging van de Z.I.V.-Wet, B.S. 6 mei 1986, p. 6515.

(44)TROUSSE, “Chronique trimestrielle de jurisprudence”, R.D.P. 1960-1961, 967.

(45)Aanhef van het K.B. van 25 november 1996, B.S. 13 december 1996, p. 31174. PDF document ECLI:BE:CASS:2002:CONC.20020506.9 Gerelateerde publicatie(s) Vonnis/arrest: ECLI:BE:CASS:2002:ARR.20020506.9 citeert: ECLI:BE:CASS:1995:ARR.19950221.11 ECLI:BE:CASS:1997:ARR.19970317.10 ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990205.7 ECLI:BE:CASS:1999:ARR.19990525.13 ECLI:BE:CASS:2000:ARR.20000626.6 geciteerd door: ECLI:BE:CASS:2022:CONC.20220923.1N.7 ECLI:BE:CASS:2025:CONC.20250124.1N.7 Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab <div