ECLI:BE:CASS:2006:ARR.20061221.4

(1).

(1)Voir les concl. du M.P. Thésaurus Cassation: COMMUNAUTE ET REGION Thésaurus UTU: DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF - DROIT CONSTITUTIONNEL - Pouvoirs constitutionnels - Communautés et régions - Compétences - art. 127-140 Mots libres: COMMUNAUTE ET REGION Région de Bruxelles-Capitale Compétence Protection de l'environnement Lutte contre le bruit Bruit généré par le trafic aérien Espace aérien Compétence de l'Etat fédéral Fiche 2 La compétence réservée à l'Etat fédéral de régler la matière de l'équipement et l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National n'exclut pas celle de la Région de Bruxelles-Capitale d'édicter, dans le respect du principe de la proportionnalité, des normes environnementales relatives aux nuisances sonores, celles-ci fussent-elles provoquées par le trafic aérien résultant de l'exploitation de cet aéroport

(1).

(1)Voir les concl. du M.P. Thésaurus Cassation: COMMUNAUTE ET REGION Mots libres: COMMUNAUTE ET REGION Région de Bruxelles-Capitale Compétence Protection de l'environnement Lutte contre le bruit Bruit généré par le trafic aérien Aéroport de Bruxelles-National Equipement et exploitation Compétence de l'Etat fédéral Fiches 3 - 4 Lorsqu'il repose sur l'affirmation que la compétence de l'Etat fédéral en matière d'équipement et d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National et celle de la Région de Bruxelles-Capitale en matière de lutte contre le bruit sont étroitement liées, le moyen qui ne précise pas en quoi ces compétences seraient à ce point imbriquées qu'elles ne pourraient plus être exercées qu'en coopération, est imprécis, partant irrecevable

(1).

(1)Voir les concl. du M.P. Thésaurus Cassation: COMMUNAUTE ET REGION Mots libres: COMMUNAUTE ET REGION Région de Bruxelles-Capitale Compétence Protection de l'environnement Lutte contre le bruit Bruit généré par le trafic aérien Aéroport de Bruxelles-National Equipement et exploitation Compétence de l'Etat fédéral Moyen de cassation Affirmation de compétences étroitement liées Moyen imprécis Recevabilité Thésaurus Cassation: MOYEN DE CASSATION - MATIERE CIVILE - Moyen imprécis Mots libres: MOYEN DE CASSATION - MATIERE CIVILE - Moyen imprécis Communauté et Région Région de Bruxelles-Capitale Compétence Protection de l'environnement Lutte contre le bruit Bruit généré par le trafic aérien Aéroport de Bruxelles-National Equipement et exploitation Compétence de l'Etat fédéral Affirmation de compétences étroitement liées Recevabilité Fiches 5 - 8 Conclusions de M. l'avocat général WERQUIN, avant Cass., aud. plén., 21 décembre 2006, RG C.05.0464.F - C.05.0465.F - C.05.0466.F, Pas., 2006, n° ... Thésaurus Cassation: COMMUNAUTE ET REGION Mots libres: COMMUNAUTE ET REGION Région de Bruxelles-Capitale Compétence Protection de l'environnement Lutte contre le bruit Bruit généré par le trafic aérien Espace aérien Compétence de l'Etat fédéral COMMUNAUTE ET REGION Région de Bruxelles-Capitale Compétence Protection de l'environnement Lutte contre le bruit Bruit généré par le trafic aérien Aéroport de Bruxelles-National Equipement et exploitation Compétence de l'Etat fédéral COMMUNAUTE ET REGION Région de Bruxelles-Capitale Compétence Protection de l'environnement Lutte contre le bruit Bruit généré par le trafic aérien Aéroport de Bruxelles-National Equipement et exploitation Compétence de l'Etat fédéral Moyen de cassation Affirmation de compétences étroitement liées Moyen imprécis Recevabilité Thésaurus Cassation: MOYEN DE CASSATION - MATIERE CIVILE - Moyen imprécis Mots libres: MOYEN DE CASSATION - MATIERE CIVILE - Moyen imprécis Communauté et Région Région de Bruxelles-Capitale Compétence Protection de l'environnement Lutte contre le bruit Bruit généré par le trafic aérien Aéroport de Bruxelles-National Equipement et exploitation Compétence de l'Etat fédéral Affirmation de compétences étroitement liées Recevabilité Note: C.05.0464.F - C.05.0465.F - C.05.0466.F M. l'avocat général Th. Werquin a dit en substance: Le moyen, en sa première branche, manque en droit. En attribuant compétence aux régions pour assurer la lutte contre le bruit, quelle qu'en soit la source, et, notamment, comme le confirment expressément ses travaux préparatoires, les matières qui étaient réglées par la loi du 18 juillet 1973 relative à la lutte contre le bruit, en ce compris les bruits d'avion, la loi spéciale du 8 août 1980 a nécessairement rendu les régions compétentes pour prendre des dispositions de lutte contre le bruit perçu au sol par les habitants de leur territoire et provenant d'aéronefs qui circulent dans l'espace aérien au-dessus de leur territoire, le choix, comme critère de rattachement de la réglementation, du bruit émis par ces aéronefs tel qu'il est ressenti au sol, n'étant pas de nature à entraîner un excès de compétence de la région qui édicte ces normes. La compétence des régions a, du reste, été reconnue par la Cour d'arbitrage dans un arrêt du 30 avril 2003.

(1)S'agissant de l'insertion, par le décret du 8 juin 2001 de la Région wallonne, à l'article 1er bis de la loi du 18 juillet 1973 d'un paragraphe 4 disposant que "Dans ces zones d'exposition au bruit, le Gouvernement wallon peut arrêter des seuils de bruit maximum à ne pas dépasser par les aéronefs qui utilisent les aéroports relevant de la Région wallonne entre 22 heures et 7 heures", la Cour d'arbitrage a considéré, après avoir admis que lorsqu'elles atteignent un degré insupportable, des nuisances sonores provenant du bruit des avions peuvent porter atteinte aux droits que les riverains puisent dans l'article 22 de la Constitution, que le législateur décrétal a exercé des compétences dans des matières qui lui appartiennent et que les dispositions entreprises entendent protéger les riverains d'aéroports contre les nuisances sonores produites par l'exploitation de ceux-ci. De même, la Cour d'arbitrage dans un arrêt du 11 janvier 2006, a considéré que les régions peuvent édicter des normes environnementales en matière de nuisances sonores provenant d'aéronefs, qui nécessairement survolent les territoires des régions.

(2)La compétence de la défenderesse a également été reconnue par l'assemblée générale de la section d'administration du Conseil d'Etat dans deux arrêts du 9 mai 2006.

(3)Dans ces arrêts, le Conseil d'Etat a considéré, notamment, que: - L'arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 n'a pour objet ni de réglementer la circulation des aéronefs ni l'émission par ces derniers de bruit dans l'espace aérien surplombant le territoire de la région de Bruxelles-Capitale; au contraire, il fixe des limites de bruit à l'immission pour les nuisances sonores que les avions peuvent causer au sol sur le territoire régional; - La Région de Bruxelles-Capitale est territorialement compétente pour ce faire; en prenant en considération le bruit tel qu'il est perçu au sol, elle utilise en effet un critère de rattachement à son territoire qui est admissible au regard de la jurisprudence de la Cour d'arbitrage puisque ce critère est en relation avec la compétence matérielle mise en oeuvre, à savoir la protection des habitants contre le bruit. L'arrêt attaqué n'a, dès lors, pas fait application d'un arrêté illégal. La question préjudicielle à la Cour d'arbitrage, proposée à l'appui du grief qui est développé dans le moyen, en cette branche, ne doit, dès lors, pas être posée. Le moyen, en sa seconde branche, manque en droit. La compétence réservée à l'autorité fédérale de prendre des normes relatives à l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National, qui se situe dans le cadre de la matière du transport, attribuée en principe aux régions en ce qui concerne les aéroports, ne constitue pas un tempérament ou une exception à la compétence attribuée aux régions de prendre des normes pour lutter contre le bruit, notamment provoqué par les avions survolant leur territoire, en manière telle que la lutte contre le bruit généré par les avions décollant ou atterrissant à Bruxelles-National, qui survolent le territoire des régions, relèverait de la compétence de l'autorité fédérale. C'est en ce sens que s'est prononcée la Cour d'arbitrage dans un arrêt du 11 janvier 2006 à propos de la compétence de la défenderesse en considérant que les dispositions attaquées se bornent notamment à prévoir l'octroi d'une licence d'exploitation à l'exploitant de l'aéroport de Bruxelles-national et n'ont en elles-mêmes ni pour objet, ni pour effet d'imposer un développement de l'aéroport de Bruxelles-national qui porterait atteinte à la compétence attribuée aux régions en matière de protection de l'environnement et spécialement en matière de lutte contre les nuisances sonores, dont celles causées par le trafic aérien provenant de l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles -National.

(4)De même, l'assemblée générale de la section d'administration du Conseil d'Etat dans les deux arrêts précités a considéré, notamment, que: - La lutte contre le bruit, en ce compris les bruits des avions, implique que les autorités régionales puissent, entre autres, réglementer ou interdire l'utilisation d'appareils produisant ou susceptibles de produire certains bruits; - Les normes relatives aux bruits tels qu'ils sont perçus au sol, établies par l'arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999, qui ne règlent ni l'équipement, ni l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National, ni ne fixent des prescriptions techniques relatives aux transports, ne visent pas les décollages à partir de celui-ci ou les atterrissages dans celui-ci, mais, d'une manière générale, tout passage d'avion survolant la Région de Bruxelles-Capitale; - La matière de la lutte contre le bruit lié au passage des avions ne figure pas dans l'énumération qui a été dressée des compétences fédérales relevant du transport, au cours des travaux préparatoires de la loi spéciale du 8 août 1980. L'arrêt attaqué n'a dès lors, pas fait application d'un arrêté illégal. La question préjudicielle à la Cour d'arbitrage, proposée à l'appui du grief qui est développé dans le moyen, en cette branche, ne doit, dès lors, pas être posée. Le moyen en sa troisième branche: L'assemblée générale de la section d'administration du Conseil d'Etat dans les arrêts précités, a considéré que l'exercice de ses compétences par la Région de Bruxelles-Capitale n'a pas eu pour effet de rendre "impossible ou exagérément difficile" pour l'autorité fédérale l'exercice de ses propres compétences en matière d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National. Le Conseil d'Etat a de plus considéré, en réponse au moyen faisant valoir qu'en présence de compétences imbriquées, la conclusion d'un accord de coopération est une condition sine qua non de respect des règles répartitrices de compétences, que, à l'époque où l'arrêté attaqué a été pris, la réglementation en matière d'aéroport n'était pas soumise à un accord de coopération obligatoire au sens de l'article 92bis, ,§,§ 2 à 4 quater de la loi spéciale de réformes institutionnelles, que, si la Cour d'arbitrage a jugé, dans son arrêt n°132 du 14 juillet 2004, que la conclusion d'un accord de coopération est une condition sine qua non de respect des règles répartitrices de compétences en matière de télécommunications électroniques, c'est en raison de l'évolution technologique qui a eu pour effet d'imbriquer les compétences respectives de l'Etat fédéral et des Communautés en matière d'infrastructure de ces télécommunications et que tel n'est nullement le cas en l'occurrence. Le Conseil d'Etat a également considéré que la circonstance que les tentatives de la Région de Bruxelles-Capitale d'arriver à un accord avec les autres autorités concernées par la problématique de l'aéroport de Bruxelles-National, ont échoué, ne signifie pas que l'arrêté attaqué est manifestement déraisonnable ni que le principe de proportionnalité a été méconnu. Il ressort des considérations de l'arrêt attaqué que le moyen, en cette branche, ne critique pas, que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a appliqué le principe de proportionnalité et n'a pas limité de façon disproportionnée la mise en oeuvre de la compétence fédérale en matière de gestion aéroportuaire, que bien que son exercice puisse avoir une incidence sur l'exercice de la compétence de l'Etat fédéral en matière d'équipement et d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National, la compétence de la Région de Bruxelles-Capitale de prendre des normes de lutte contre le bruit engendré par les avions survolant son territoire qui décollent ou atterrissent à cet aéroport peut être exercé sans que l'exercice de la compétence de l'Etat fédéral soit rendu impossible ou exagérément difficile, de sorte que ces compétences ne sont pas étroitement liées. Le moyen qui, en cette branche, obligerait la Cour à substituer son appréciation à cette appréciation qui gît en fait est irrecevable. Pour le surplus, la circonstance que l'exercice par une autorité de sa compétence propre est soumise à l'exigence d'une concertation préalable n'a pas pour effet d'interdire à cette autorité d'exercer unilatéralement cette compétence. Dans la mesure où il soutient le contraire, le moyen, en cette branche, manque en droit. La question préjudicielle à la Cour d'arbitrage, proposée à l'appui du grief qui est développé dans le moyen, en cette branche, ne doit, dès lors, pas être posée. Le moyen, en sa quatrième branche, qui repose sur une lecture inexacte de l'arrêt attaqué, manque en fait. L'arrêt attaqué n'a pas décidé que les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National provoquent dans la région de la défenderesse des dépassements répétés des seuils maxima de bruit constitutifs de violations manifestes de l'article 23,al.3,4°, de la Constitution. xxx Conclusions de M. l'avocat général Th. Werquin: Le moyen en sa troisième branche. I. Principes. 1.L'organisation fédérale de l'Etat a pour caractéristique de confier aux communautés et aux régions l'exercice du pouvoir de faire la loi et de l'exécuter dans les matières pour lesquelles elles sont compétentes

(5). La réforme des institutions est organisée par la Constitution de l'Etat belge

(6)puis par le législateur spécial. Le principe de souveraineté continue de résider dans les mains de l'Etat. L'existence des communautés et des régions, leur territoire, leurs organes et leurs compétences procèdent de décisions de l'Etat belge

(7). Le Constituant ou le législateur spécial désignent des matières qu'ils attribuent aux communautés et aux régions. Ces attributions sont assorties de réserves plus ou moins importantes de compétences qui restent à l'Etat

(8). Une telle méthode, qui procède par soustraction de compétences d'un Etat unitaire au profit d'institutions nouvelles, implique que les communautés et régions aient d'abord des compétences d'attribution. Comme toutes les compétences possibles que la Constitution n'exclut pas et n'attribue pas doivent pouvoir être exercées, la compétence résiduelle est détenue par le législateur fédéral

(9). Les compétences de l'Etat fédéral, des communautés et des régions sont exclusives les unes des autres

(10). Elles s'excluent mutuellement. Le principe de l'exclusivité des compétences respectives de la collectivité fédérale et des composantes fédérées permet de préserver adéquatement l'égalité entre les deux niveaux de pouvoir

(11). Le recours, sous une forme ou sous une autre, au mécanisme des compétences concurrentes est, en règle, rejeté par la Constitution et la loi spéciale de réformes institutionnelles, sous réserve des compétences implicites qui sont reconnues aux communautés, aux régions et aux autres collectivités fédérées par l'article 10 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980

(12). Il y a des cas où les diverses entités doivent nécessairement pouvoir exercer chacune des compétences identiques: l'initiative industrielle, la recherche scientifique, la politique de l'énergie sont insusceptibles d'exclusivité. Pour justifier cet exercice concurrent de compétences identiques sans remettre en cause le principe des compétences exclusives, la Cour d'arbitrage admettra qu'il peut y avoir "un exercice parallèle de compétences exclusives"

(13). L'essentiel des compétences régionales procède des attributions décidées par le législateur spécial et constituant des blocs de compétences régionales

(14). L'article 107quater (3 et 39 nouveaux) de la Constitution indique clairement que les compétences régionales sont en principe définies en termes de matières. Aucune disposition de la Constitution ou de la loi spéciale ne confine l'ensemble des matières communautaires et régionales dans la poursuite d'objectifs délimités par ceux que l'on peut reconnaître à l'autorité nationale

(15). Pareille thèse serait impraticable, l'objectif d'une norme ne permettant pas, par lui-même, de déterminer si celle-ci entre dans la sphère de compétence du législateur dont elle émane

(16). 2.Il appartient à la Cour d'arbitrage de régler les conflits de compétences, ce qui lui permet de développer une théorie de la répartition des compétences

(17). Aux yeux de la Cour d'arbitrage, le Constituant et le législateur spécial, dans la mesure où ils n'en disposent pas autrement, ont attribué aux communautés et aux régions toute la compétence d'édicter les règles propres aux matières qui leur ont été transférées

(18). Sauf dispositions contraires, le législateur spécial a transféré aux communautés et aux régions l'ensemble de la politique relative aux matières qu'il a attribuées

(19). Guidée par ce principe, elle a donné une interprétation large des compétences régionales et communautaires, et, par voie de conséquences, une interprétation stricte des compétences fédérales. Elle s'est efforcée de donner un effet utile aux compétences dévolues aux communautés et aux régions

(20). Par le fait que le législateur spécial a, à l'intérieur d'un seul et même ensemble de compétences, procédé à des attributions de compétence différentes, celles-ci ont nécessairement un contenu distinct: chaque disposition de loi ou de décret relative à cette matière doit dès lors être nécessairement classée dans l'une de ces attributions de compétence, ce qui exclut qu'elle puisse relever en même temps d'une ou de plusieurs autres

(21). Dans le cadre de l'interprétation de l'article 10 de la loi spéciale, la Cour d'arbitrage a, dans un arrêt du 20 décembre 1985

(22), relevé que cet article crée une compétence accessoire au profit des communautés. Celles-ci peuvent régler les matières pour lesquelles l'Etat est, en principe, compétent - que ce soit en vertu d'une reconnaissance expresse de la loi ou en vertu de sa compétence résiduelle -, pour autant que deux exigences soient rencontrées. Pour être compatible avec le système de répartition des compétences exclusives, il faut, d'une part, que "la matière réservée se prête à un règlement différencié et que l'impact sur la matière réservée ne soit que marginal" et, d'autre part, un lien très étroit entre la compétence principale et la compétence accessoire. En d'autres termes, le recours à l'article 10 de la loi spéciale doit être indispensable à l'exercice d'une compétence principale

(23). La jurisprudence de la Cour d'arbitrage offre quelques exemples significatifs de zones de compétences partagées entre l'autorité fédérale, d'une part, et les communautés ou les régions, d'autre part, lesquelles ne sont pas prévues dans les règles relatives à la répartition des compétences. Ainsi, dans un arrêt du 15 octobre 1987, alors que la sécurité relève, en principe, de la compétence résiduelle de l'autorité fédérale, la Cour d'arbitrage a fixé les limites de la compétence des communautés en matière de sécurité dans les structures destinées aux personnes âgées, et plus particulièrement la protection contre l'incendie, en précisant que si "l'autorité nationale est compétente pour édicter des normes de base, à savoir les normes qui sont communes à une catégorie de constructions sans que soit prise en compte leur destination, les communautés sont compétentes pour régler les aspects de sécurité qui sont spécifiques aux établissements destinés aux personnes âgées, c'est-à-dire pour adapter et compléter les normes nationales de base, sans mettre celles-ci en péril"

(24). La Cour d'arbitrage permet ainsi, dans une matière résiduelle, une coexistence de compétences, tout en fournissant le critère permettant de sanctionner les excès de pouvoir éventuels de chaque législateur, à savoir le critère de proportionnalité, qui constitue un élément de la compétence de ce législateur. La Cour d'arbitrage remet implicitement en cause le caractère étanche des séparations existant entre les différents blocs ou secteurs de compétence. Afin de déterminer les limites de ce qui est admissible sur le plan de la répartition des compétences, elle fait usage du principe de proportionnalité. Cette jurisprudence se caractérise par la reconnaissance de la validité de certains débordements de compétences, pour autant qu'ils ne rendent pas impossible ou exagérément difficile l'exercice des compétences d'un autre législateur

(25). Il en est de même en ce qui concerne les compétences expressément réservées à l'autorité fédérale, par exemple, en matière de marchés publics, de droit de l'assurance, de politique des prix et des revenus ou de droit des sociétés; dès lors qu'une telle situation ne peut aboutir à bloquer la politique confiée aux régions, utilisant dans chacun de ces cas une formule comparable, la Cour d'arbitrage dira que seul l'Etat peut adopter des mesures générales relatives à ces matières mais qu'il n'est pas interdit aux entités fédérées de prendre des mesures qui touchent à ces matières pourvu qu'elles ne prétendent pas porter atteinte au régime général

(26); ainsi, dans un arrêt du 15 octobre 1996, alors que, d'une part, l'article 6, ,§ 1er, VI, alinéa 5, 3°, de la loi spéciale attribue expressément à l'autorité fédérale la matière de politique des prix, et que, d'autre part, l'article 6, ,§ 1er, X, 8°, de la loi spéciale dispose que les régions sont compétentes en matière de services de taxis et de location de voitures avec chauffeur, cette compétence comportant en l'espèce celle de fixer les tarifs applicables aux services précités, la Cour d'arbitrage a décidé que cette réserve de compétence donnée à l'autorité fédérale ne peut cependant aller jusqu'à enlever aux régions la compétence de fixer les tarifs des services qui relèvent des matières qui leur sont attribuées, mais signifie que, dans la fixation des tarifs applicables aux services de taxis, l'autorité régionale doit tenir compte des mesures que prendrait l'autorité fédérale dans l'exercice de sa compétence, qui se limite à fixer les prix maxima qui ne pourront être dépassés dans aucune région

(27). II. Mode d'exercice des compétences. 1. Introduction. a. Dans le cadre des réformes institutionnelles, une redistribution des compétences s'est opérée entre l'Etat et les nouvelles collectivités politiques, chacune disposant désormais de compétences propres

(28). Les principes qui président au partage des compétences peuvent paraître simples. Leur mise en oeuvre ne va pas sans susciter un ensemble de difficultés concrètes

(29). Un conflit de compétence se présente quand on se demande si l'auteur d'un acte agit dans le champ de sa compétence ou de celle d'un autre. Il y a excès de compétence quand le premier a tort, qu'il méconnaît la compétence de l'autre. Il y a des empiètements dès lors que les matières ne sont pas toujours clairement et précisément définies

(30). Le conflit d'intérêts n'existe qu'en l'absence de conflit de compétence. Il naît de la frustration qu'éprouve une institution en observant la manière dont une autre institution exerce ses compétences propres

(31). Un pouvoir s'estime lésé par un projet, par une décision ou par l'inertie d'un autre pouvoir

(32). Le conflit d'intérêts se distingue du conflit de compétence par le fait qu'il met en cause uniquement l'opportunité de la mesure, et non sa conformité au droit. Il est souvent difficile de tracer une limite tranchée entre les conflits d'intérêts et les conflits de compétence. Nombreux sont les conflits mixtes, comportant à la fois des éléments d'opportunité et des éléments de légalité

(33). En principe, l'autonomie permet à chaque région ou communauté d'exercer sa compétence sans concertation avec les autres institutions, de manière autonome

(34). En pratique, cependant, la frontière entre les attributions propres n'est pas toujours claire et les interactions géographiques ou matérielles sont inéluctables. De plus, le découpage des compétences présente parfois un caractère chronologique ou horizontal. Il y a donc inévitablement des points de friction ou d'accrochage

(35). b.1. Pour les résoudre, la doctrine et la jurisprudence dégagent des principes qui ne sont pas exprimés en toutes lettres dans la Constitution mais qui peuvent néanmoins guider l'interprétation des dispositions ou aider à régler les conflits qu'une application trop systématique des normes constitutionnelles de partage pourrait susciter. Ces principes énoncent des critères de validité pour les interprétations normatives des pouvoirs fédéral ou fédérés

(36). Des méthodes de gouvernement ou de gestion, des modes de fonctionnement méritent d'être privilégiés en vue d'assurer une coordination suffisante entre les différents partenaires. A cet égard, l'article 143, ,§1er, de la Constitution dispose que dans l'exercice de leurs compétences respectives, l'Etat fédéral, les communautés, les régions et la Commission communautaire commune agissent dans le respect de la loyauté fédérale, en vue d'éviter des conflits d'intérêts. Le principe de loyauté fédérale est énoncé dans la section relative à la prévention et au règlement des conflits d'intérêts. Les premiers commentateurs ont considéré que ce principe échappait à tout contrôle juridictionnel; il s'agit d'une obligation purement politique qui signifie que les composantes de la fédération se doivent plus d'égards que des Etats souverains ne s'en doivent entre eux et que chacune doit collaborer au gouvernement de l'ensemble, ce qui signifie chercher à ne pas provoquer de conflits d'intérêts, accepter de se concerter et s'efforcer de les aplanir

(37). Elle impose tant à l'Etat fédéral qu'à ses composantes de prendre en considération l'existence et les intérêts des autres parties. Elle les force à s'abstenir de prendre des mesures qui relèvent, certes, de leurs compétences mais qui risquent de nuire à leur bonne intelligence. Elle correspond à une obligation pour la fédération et les collectivités fédérées, dans le cadre de l'exercice de leurs compétences, de ne pas porter atteinte à l'équilibre de la construction de l'ensemble

(38). Cependant, imposant à chaque législateur une obligation de proportionnalité interdisant de légiférer de telle façon qu'il rende exagérément difficile l'exercice de sa compétence par un autre législateur, la Cour d'arbitrage n'a pas hésité à recourir au principe de loyauté fédérale pour lui donner effet dans le domaine de l'exercice des compétences afin de mieux fonder l'obligation de proportionnalité

(39). Dans un arrêt du 30 juin 2004

(40), la Cour d'arbitrage a considéré que le principe de proportionnalité implique, pour l'autorité fédérale et pour les entités fédérées, l'obligation de ne pas perturber l'équilibre de la construction fédérale dans son ensemble, lorsqu'elles exercent leurs compétences; il signifie davantage que l'exercice de compétences: il indique dans quel esprit cela doit se faire. Le principe de loyauté fédérale, lu en combinaison avec le principe du raisonnable et de la proportionnalité, signifie que chaque législateur est tenu, dans l'exercice de sa propre compétence, de veiller à ce que, par son intervention, l'exercice des compétences des autres législateurs ne soit pas rendu impossible ou exagérément difficile. b.2. L'application du principe de proportionnalité a donné lieu à quelques arrêts importants de la Cour d'arbitrage: - Il appartient au législateur national, seul compétent en matière de sécurité sociale en vertu de l'article 6, ,§ 1er, VI, dernier alinéa, 12°, de la loi spéciale du 8 août 1980, modifiée par la loi du 8 août 1988, de fixer les conditions auxquelles la personnalité juridique est accordée à des organismes privés en vue de leur participation à l'exécution de l'assurance maladie-invalidité obligatoire. Le législateur national peut désigner quels services et activités complémentaires doivent ou peuvent être assumés par ces organismes, en plus de leur tâche en matière d'assurance maladie-invalidité obligatoire. Même si certains de ces services et activités complémentaires comprenaient des matières relevant de la compétence des communautés, il n'en résulterait pas que le législateur national serait privé de la compétence de régler l'assurance maladieinvalidité et, partant, le statut des mutualités. La compétence des communautés impose toutefois que le législateur national, lorsqu'il fixe le statut des mutualités et des unions nationales, se limite aux règles nécessaires à cet effet. Il doit notamment veiller à ne pas rendre impossible ou exagérément difficile la mise en oeuvre, par les communautés, de leur propre compétence

(41). - Il y a lieu d'examiner si, en exerçant sa compétence fiscale, le législateur décrétal n'a pas empiété sur la compétence de l'autorité fédérale. Le fait que l'accroissement des taxes régionales puisse avoir pour conséquence qu'une modification se produise dans le type de comportement d'un contribuable est un effet secondaire possible de toute taxe ou de tout accroissement de taxe. Ni l'importance de l'accroissement critiqué ni les travaux préparatoires ne permettent d'affirmer qu'en prenant les dispositions attaquées, le législateur décrétal ait visé principalement un effet que les compétences qui lui ont été attribuées ne lui permettaient pas de rechercher parce qu'il serait amené à réglementer une matière non attribuée plutôt qu'à prendre une mesure proprement fiscale

(42). - Il est vraisemblable que la cotisation capitative rendra plus onéreux certains programmes de remise au travail élaborés par les régions, de même qu'elle alourdira les charges des entreprises privées qui occupent des travailleurs à temps partiel involontaires. Il ne s'ensuit cependant pas que le législateur fédéral aurait méconnu le principe de proportionnalité. Il n'excède pas les limites de ses compétences lorsque, en percevant une cotisation spéciale, il vise à freiner ou à financer des dépenses de sécurité sociale qui lui incombent

(43). - Les prescriptions urbanistiques et d'aménagement du territoire, y compris l'instauration d'un système de permis et les règles de procédure administrative relatives à ces permis, sont du ressort des régions. La région ne peut cependant concevoir l'urbanisme et l'aménagement du territoire de manière telle qu'il serait impossible pour l'Etat de conduire une politique efficace dans les matières qui relèvent de sa compétence. Les dispositions critiquées qui tendent à assurer la protection de l'environnement, de la santé ou de la sécurité de la population en subordonnant à une autorisation l'exploitation, le déplacement, la transformation ou la destruction des installations qu'elles visent, ne sont pas de nature à empêcher, par elles-mêmes, la mise en oeuvre, par l'Etat, des compétences qui lui sont réservées par la loi spéciale. Selon le Conseil des ministres, les dispositions visant l'exploitation des gazomètres renfermant un gaz combustible et pouvant contenir plus de 10.000 litres de gaz, d'installations d'oléoducs et de gazoducs, d'installations pour l'extraction de pétrole et leurs dépendances, d'installations industrielles pour la séparation, le traitement par des procédés physiques de gaz, stations d'expansion, de compression, d'installations pour la génération d'électricité d'origine non nucléaire d'une puissance nominale:

1. a)de 100 kW à 1000 kW,
2. b)de plus de 1000 kW à 300 MW,
3. c)de plus de 300 MW et d'installations pour l'extraction de gaz naturel et leurs dépendances violeraient l'article 6, ,§ 1er, VII, alinéa 2, c), de la loi spéciale du 8 août 1980 qui, en matière de politique de l'énergie, réserve à l'autorité fédérale "les grandes infrastructures de stockage, le transport et la production de l'énergie" et ce, au titre de matières "dont l'indivisibilité technique et économique requiert une mise en oeuvre homogène sur le plan national". Les travaux préparatoires de l'article 6, ,§ 1er, VII, alinéa 2, c), précité font apparaître que le législateur spécial a conçu cette réserve de compétence pour permettre à l'Etat fédéral de continuer soit à prendre part à la gestion des entreprises et organismes actifs dans les secteurs concernés, soit à exercer un contrôle dans la production, le stockage et le transport d'énergie et à y intervenir dans l'intérêt de l'approvisionnement du pays en énergie. Cette réserve n'enlève pas aux régions, vis-à-vis des installations en cause, les compétences dont elles sont investies par la loi spéciale en matière d'environnement. Les dispositions critiquées qui tendent à assurer la protection de l'environnement, de l a santé ou de la sécurité de la population en subordonnant à une autorisation l'exploitation, le déplacement, la transformation ou la destruction des installations qu'elles visent, ne sont pas de nature à empêcher, par elles-mêmes, la mise en oeuvre, par l'Etat, des compétences qui lui sont réservées par la loi spéciale

(44). - Si le législateur fédéral est compétent pour établir une réglementation en matière de chômage, il ne peut, dans l'exercice de cette compétence, porter atteinte, de manière disproportionnée, à la compétence des régions en matière de remise au travail des chômeurs. Cette proportionnalité constitue un élément de la compétence du législateur fédéral. En adoptant une réglementation nouvelle en matière de chômage qui se limite au genre d'activités et à la catégorie de chômeurs pré -décrits, le législateur fédéral n'a pas rendu impossible ou exagérément difficile l'exercice des compétences régionales relatives aux programmes de remise au travail des chômeurs complets indemnisés ou des personnes assimilées

(45). - Une politique d'environnement efficace implique nécessairement que les activités susceptibles de perturber l'environnement soient contrôlées et réglementées. La circonstance que les obligations imposées par le décret sont susceptibles d'avoir une incidence directe ou indirecte sur le secteur agricole ne signifie pas que le législateur décrétal ait excédé sa compétence. Le législateur décrétal n'excéderait sa compétence que si les limitations imposées étaient telles qu'il serait impraticable pour le législateur fédéral de conduire une politique agricole. Le législateur décrétal n'a pas porté atteinte de manière disproportionnée à la compétence du législateur fédéral en matière d'agriculture. La concertation entre le gouvernement flamand et l'autorité fédérale concernant des matières qui ont une incidence sur la politique agricole, prescrite par l'article 6, ,§ 3bis, de la loi spéciale, a eu lieu et il n'apparaît pas que l'autorité fédérale ait formulé des objections quant à la compétence. L'on ne saurait en outre considérer que la politique du législateur décrétal en faveur des entreprises familiales d'élevage de bétail contrecarre la politique agricole de l'autorité fédérale, dès lors que le législateur fédéral cherche lui aussi à maintenir ce type d'entreprises, ainsi qu'il ressort de la loi du 4 février 1987 relative à l'établissement d'élevages industriels

(46). - Si le législateur fédéral est compétent pour établir une réglementation en matière de chômage, il ne peut, dans l'exercice de cette compétence, porter atteinte, de manière disproportionnée, à la compétence des régions en matière de remise au travail des chômeurs. En adoptant une réglementation en matière de chômage qui, notamment, se limite au genre d'activités et à la catégorie de chômeurs pré-décrits, le législateur fédéral n'a pas rendu impossible ou exagérément difficile l'exercice des compétences régionales relatives aux programmes de remise au travail des chômeurs complets indemnisés ou des personnes assimilées

(47). - En établissant une cotisation d'emballage qui poursuit un objectif environnemental, le législateur fédéral ne porte pas atteinte à la compétence régionale en matière d'environnement et de politique des déchets, en méconnaissance du principe de proportionnalité. Le fait que l'instauration d'une taxe et d'une exonération de celle-ci puisse avoir pour conséquence qu'une modification se produise dans le comportement d'un contribuable est un effet secondaire possible de toute taxe ou de toute augmentation ou réduction fiscale. Il relève en outre de la nature même de la cotisation d'emballage, couplée au régime dit d' "écoréductions" qui l'accompagne, d'influencer le comportement des consommateurs à l'aune d'options du législateur en matière d'environnement et de déchets. L'incidence des mesures attaquées sur la politique en matière d'environnement et de déchets s'identifie donc à leur ratio legis. Le choix du législateur fédéral de favoriser certaines formes d'emballages de boissons, notamment les emballages réutilisables, par le biais de mesures fiscales, n'empêche pas les régions de poursuivre leur politique en matière d'environnement et de déchets par d'autres moyens. Il n'apparaît par ailleurs pas que l'option politique du législateur fédéral contrarie celle des régions. Les efforts qu'elles déploient pour aboutir à un haut niveau de valorisation d'emballages non réutilisables semblent, non pas contradictoires, mais plutôt complémentaires par rapport à l'option politique fédérale consistant à encourager la réutilisation

(48). - L'atteinte à la compétence des provinces, et, par voie de conséquence, au principe de l'autonomie locale que comporte toute intervention, qu'elle soit positive ou négative, de l'Etat fédéral, des communautés ou des régions, dans une matière qui relève de leurs compétences, ne serait contraire aux dispositions citées au moyen qui garantissent la compétence des provinces pour tout ce qui concerne l'intérêt provincial, que si elle était manifestement disproportionnée. Tel serait le cas, par exemple, si elle aboutissait à priver les provinces de tout ou de l'essentiel de leurs compétences, ou si la limitation de la compétence ne pouvait être justifiée par le fait que celle-ci serait mieux gérée à un autre niveau de pouvoir

(49). b.3. Le principe de proportionnalité signifie que, lorsque des chevauchements de compétences sont à craindre dès lors que plusieurs législateurs sont compétents pour prendre des normes identiques pour régler une matière qui leur est attribuée et que certains législateurs en ont prises, une limite à l'exercice de sa compétence par un législateur est instaurée, qui implique que ce législateur procède à une mise en balance de l'intérêt qu'il protège avec les intérêts protégés par les autres législateurs

(50). Chaque législateur peut estimer devoir assortir d'un privilège ou d'une hypothèque une créance née des dispositions qu'il a prises pour régler une matière qui lui est attribuée. Toutefois, il découle du fait que plusieurs législateurs sont compétents pour créer des privilèges, qui doivent pouvoir être intégrés dans un même ordre, que lorsqu'il fixe le rang du privilège qu'il crée, chaque législateur doit mettre en balance l'intérêt qu'il entend protéger en créant le privilège et les autres intérêts qui sont protégés par des privilèges créés par d'autres législateurs. Dans ce cas particulier, cette proportionnalité constitue un élément de la compétence du législateur intervenant en l'espèce. La Cour devra dès lors déterminer si le rang qu'un législateur a attribué à un privilège satisfait ou non à cette exigence de proportionnalité. Compétent en vertu de l'article 6, ,§ 1er, V, 1° et de l'article 9 de la loi spéciale pour créer le Fonds ayant pour mission de consentir des avances aux victimes de dommages provoqués par les prises d'eau souterraine, le législateur régional flamand a estimé devoir, pour maintenir les ressources du Fonds à un niveau lui permettant d'intervenir efficacement, créer une hypothèque et un privilège dont l'assiette et le rang sont identiques à ceux qu'avait antérieurement fixés, à des fins analogues, le législateur national. Ce faisant, le législateur décrétal n'a pas enfreint le principe de proportionnalité qui s'imposait à lui, et est resté dans les limites de sa compétence, sans qu'il y ait lieu de recourir à l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980. c. Si précises que soient les règles de partage des compétences, l'organisation d'un système fédéral de gouvernement expose à des conflits d'autant plus délicats qu'ils mettent aux prises les partenaires à une même entreprise étatique. Ces conflits portent rarement sur des empiètements manifestes de compétence. Ils se présentent à la marge, là où les compétences de l'un s'inscrivent de manière tangentielle par rapport à celles de l'autre

(51). Certaines obscurités dans la répartition des compétences ou la mise en oeuvre des pouvoirs implicites peuvent engendrer des conflits. Toutefois, même là où les compétences sont très clairement délimitées, il peut y avoir des points de friction ou d'accrochage, du fait de l'interdépendance inéluctable qui existe entre certaines d'entre elles

(52). Le seul moyen de prévenir ces tensions ou même ces heurts, c'est de multiplier les courroies de transmission, les lieux de rencontre, les occasions de se concerter. Il faut non seulement permettre, mais aussi imposer, une collaboration entre les différentes collectivités politiques et leurs institutions respectives. Le degré de coopération peut varier d'un cas à l'autre, mais l'important est qu'elle existe et ce, en vue de prévenir les conflits potentiels

(53). La coopération implique une participation plus relationnelle, plus active et, plus effective. Elle traduit la préoccupation des collectivités fédérées de contribuer, sur le plan fonctionnel, à l'exercice correct des attributions qui reviennent de plein droit à l'Etat fédéral. Elle peut exprimer, en sens inverse, la préoccupation de l'Etat fédéral de concourir à l'exercice d'attributions qui sont celles des collectivités fédérées

(54). Les lois de réformes institutionnelles d'août 1980 mettent sur pied des mécanismes et procédures qui organisent à des degrés divers une collaboration entre les différentes institutions tant communautaires que régionales ou nationales

(55). La coopération entre l'Etat fédéral, les communautés et les régions exige le respect de prescriptions de procédure qui sont imposées aux différents partenaires. Elle commande l'exercice de la fonction normative et réglementaire qui peut être assumée dans ces collectivités politiques

(56). Les formalités prescrites se présentent comme autant de formalités substantielles qui doivent être accomplies à l'occasion de l'élaboration de lois fédérales, de décrets, d'ordonnances, de règlements ou d'actes administratifs. Si ces procédures sont prescrites pour l'élaboration de normes législatives, elles sont assimilées à des règles de compétence, dont la violation est de nature à entraîner l'annulation par la Cour d'arbitrage de la loi, du décret ou de l'ordonnance dont il s'agit

(57). 2. Procédures préventives des conflits de compétence. Les procédures préventives des conflits, qui tendent à associer diverses collectivités politiques à une oeuvre commune, peuvent revêtir plusieurs formes. L'absence de définition légale de ces procédures a pour conséquence que les autorités chargées de leur application concrète, de même que les juridictions devant assurer le contrôle de leur respect, ne disposent pas de critères fixés légalement sur lesquels elles puissent se baser

(58). a. Au degré minimum, la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 instaure l'information a posteriori. Ainsi, l'article 6, ,§ 6, 1°, dispose que les gouvernements régionaux informent le ministre qui a l'énergie dans ses attributions, de la gestion des associations de communes de distribution de gaz et d'électricité. Le devoir d'information qui est ainsi mis à charge des gouvernements communautaires et régionaux paraît assez limité: purement unilatéral et au seul profit de l'autorité nationale, intervenant en outre a posteriori, il ne donne lieu à aucun échange de vues. Il y a collaboration dans la mesure où cette information évite un cloisonnement étanche entre institutions

(59). b. Après l'information, vient l'avis préalable. Ainsi, l'article 87, ,§ 4, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, dispose qu'un arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres, pris après avis des (Gouvernements), désigne ceux des principes généraux du statut administratif et pécuniaire du personnel de l'Etat qui seront applicables de plein droit, au personnel des Communautés et des Régions ainsi qu'à celui des personnes morales de droit public qui dépendent des Communautés et des Régions, à l'exception du personnel visé à l'article 17 de la Constitution. En principe, un avis ne lie en rien l'autorité qui détient le pouvoir de décision: le seul fait que l'avis soit rendu ne l'oblige pas à agir et, si elle s'y résout, elle n'est nullement tenue de se conformer à l'avis. Cette exigence est un peu plus constructive que la simple information qui intervient a posteriori. De plus, du fait qu'il est préalable à la décision, cet avis est susceptible d'exercer une influence sur celle-ci et d'amener, le cas échéant, l'autorité compétente à revoir sa copie initiale. Enfin, cette procédure peut éventuellement générer une certaine collaboration et susciter un contact plus étroit entre les institutions intéressées, particulièrement si l'avis révèle des problèmes auxquels on n'avait pas songé initialement

(60). c. La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 crée le mécanisme de l'association. Ainsi, l'article 6, ,§ 4, 4°, dispose que les gouvernements seront associés à l'élaboration des règles relatives à l'organisation et à la mise en oeuvre de la sécurité de la circulation aérienne sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics. L'association a été conçue comme une forme de collaboration limitée à la préparation des dossiers. Cette procédure revêt donc un caractère préalable. Cependant, la décision finale reste à l'autorité compétente qui n'est pas tenue de se conformer aux résultats du travail de préparation effectué en commun

(61). Si l'association ne porte que sur l'élaboration d'une règle, d'un plan ou d'une décision, l'autorité associée participe à la procédure qui débouchera sur la décision d'un autre, mais ce dernier reste juridiquement libre de trancher en définitive dans le sens qui lui plaît. Il y a co-préparation, mais pas co-décision. L'association établit sans doute une co-responsabilité dans l'élaboration de la norme, du plan ou de la décision, mais elle n'opère pas un partage du pouvoir de décision

(62). Selon la section de législation du Conseil d'Etat, "associer un organe à l'élaboration d'un règlement implique non seulement de recevoir et d'examiner d'éventuelles suggestions mais, en outre, d'en débattre avec lui, c'est-à-dire au moins de lui exposer, avant de prendre la décision, les raisons pour lesquelles il n'est pas jugé opportun de les suivre, si tel est le cas, de sorte que cet organe puisse obtenir une garantie que son point de vue ne sera pas écarté sans motif admissible"

(63). d. La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 imagine le mécanisme de la concertation. Ainsi, l'article 6, ,§ 3, 6°, dispose qu'une concertation associant les gouvernements concernés et l'autorité fédérale compétente aura lieu pour le trafic aérien sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics ainsi que pour les droits y afférents. Comme l'association, la concertation est d'abord destinée à assurer un échange de vues entre toutes les parties concernées: la concertation implique qu'on délibère ensemble. Ce qui compte avant tout, c'est donc de permettre à chacun d'exprimer son point de vue, d'apprendre à connaître celui des autres et d'en discuter librement dans le cadre d'une réelle délibération commune

(64). La concertation suppose cependant que l'on aille un peu plus loin. Sans qu'il soit pour autant question de dégager une décision commune -concertation ne signifie pas identité de décision-, il s'agit cette fois d'amener l'autorité qui va statuer à trancher dans le respect, si possible, des points de vue exprimés par les autres. Si les autorités sont plusieurs à décider, le but recherché sera d'essayer d'obtenir d'elles des lignes de conduite qui tiennent compte les unes des autres et qui soient dès lors conciliables entre elles, sans qu'elles doivent pour autant être identiques

(65). Concertation signifie s'entendre pour agir de concert. Ce n'est pas l'identité que l'on poursuit, mais plutôt la non- contradiction. La concertation aura parfaitement atteint son but si l'autorité seule compétente est amenée à prendre une décision qui tienne compte des différents points de vue exprimés et qui ne suscite dès lors pas de conflits, ou si les différentes autorités compétentes qui se sont concertées ont pu définir des politiques qui soient relativement coordonnées et qui ne soient pas en complète contradiction les unes avec les autres

(66). La loi spéciale a voulu garantir à l'autorité avec laquelle une concertation doit avoir lieu un dialogue effectif, sur un pied d'égalité

(67). Néanmoins, l'autorité responsable - ou chacune d'entre elles, s'il y en a plusieurs - conserve l'intégralité de son pouvoir de décision et pourrait, même, à la limite, s'écarter totalement des résultats acquis. La concertation n'est pas juridiquement contraignante

(68). Tout le problème cependant sera de déterminer si la règle a bien été respectée ou si elle l'a été suffisamment. Comment prouver qu'il y a bien eu concertation? Il convient, dans un souci de sécurité juridique, de déterminer la procédure de la concertation, sinon dans son entièreté, en tout cas dans ses éléments principaux

(69). Dans un arrêt du 15 janvier 1992

(70), la Cour d'arbitrage a considéré que la concertation a pour but d'obliger l'autorité investie du pouvoir de décision à prendre en considération l'opinion d'une autre autorité, sans toutefois que l'autorité compétente pour décider perde sa liberté d'agir. Elle n'a de sens que si elle intervient avant la décision

(71). e. Aux termes de l'article 80 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, l'avis conforme du gouvernement compétent est requis préalablement à toute délibération en Conseil des ministres sur un avant-projet de loi sur un arrêté royal portant fusion de communes à statut linguistique spécial. L'avis conforme laisse à l'autorité la liberté d'agir ou de ne pas agir, mais si elle opte pour l'action, sa décision doit alors suivre l'avis qui lui a été donné. L'exigence de l'avis conforme équivaut, en réalité, à une véritable autorisation, car il est évident que le refus de délivrer un tel avis a la même portée que le refus d'une autorisation nécessaire

(72). f. La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 exige dans certains cas de toutes les autorités concernées un véritable accord. Ainsi, l'article 6,,§ 1er, VI, alinéa 2, 1°, dispose que toute réglementation édictée par la région en ce qui concerne les avantages fiscaux relevant de la fiscalité nationale et attribués en exécution des lois d'expansion économique, est soumise à l'accord de l'autorité fédérale compétente. Cette accord se différencie fondamentalement de l'information, de l'avis, de l'association à l'élaboration d'une décision, ou de la concertation, dans la mesure où il opère une réelle dissociation du pouvoir décisionnel: lorsqu'une autorité doit avoir l'accord préalable ou conjoint d'une autre autorité pour décider, elle n'a plus le pouvoir du dernier mot. Pareille règle opère un partage du pouvoir de décision et l'on se trouve alors devant une co-décision, pour laquelle aucune des deux autorités n'est plus véritablement compétente sans l'autre

(73). Cette exigence de décision commune pousse la collaboration jusqu'à un niveau extrême, puisque c'est tout le processus décisionnel qui doit être développé en commun. De même, il ne suffit plus d'échanger les points de vue, encore faut-il les concilier pour adopter une position acceptable par les deux parties. De ce fait, la décision ne devrait plus en soi susciter de conflit. Cette procédure est la seule qui soit vraiment contraignante sur le plan juridique: une décision qui serait prise unilatéralement au lieu de résulter d'un accord serait sans valeur. Cette règle déborde du cadre de la simple prévention des conflits pour déboucher sur la définition d'une véritable compétence conjointe. Les autorités concernées ne sont vraiment compétentes que si elles statuent ensemble: séparément, elles sont incompétentes

(74). g. L'article 92bis, ,§ 1er, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 dispose que l'Etat, les communautés et les régions peuvent conclure des accords de coopération qui portent notamment sur la création et la gestion conjointes de services et institutions communs, sur l'exercice conjoint de compétences propres, ou sur le développement d'initiatives en commun et qui s'analysent comme des traités dont l'effet est limité à l'ordre juridique interne

(75). Une des premières fonctions des accords conclus en vertu de l'article 92bis est de mettre en oeuvre une coopération qui corresponde au sens véritable, tiré de l'étymologie, des termes coopération ou collaboration. Stricto sensu, co-opérer, col-laborer, c'est opérer ensemble, travailler en commun sur un pied d'égalité. On a cependant tendance à parler de mécanismes de collaboration pour évoquer divers moyens de communication entre les autorités de l'Etat fédéral qui sont destinés à leur permettre de produire une oeuvre cohérente, exempte de contestations entre elles. Il ne convient pourtant pas de désigner sous le vocable "coopération" des mécanismes comme l'association ou la concertation. Pour définir des procédures de ce genre, il est plus opportun de parler de mécanismes de participation

(76). Il s'agit d'une coopération institutionnelle qui est envisagée compte tenu de la parcellisation des compétences et qui est susceptible de concerner tous les domaines en fonction de la représentation que l'Etat, les communautés et les régions se font de leurs intérêts

(77). Des accords sont conclus pour articuler l'exercice de compétences exclusives mais connexes ou, à l'opposé, pour répartir les responsabilités entre différents acteurs lorsqu'une compétence est concurrente ou partagée

(78). Malgré leur autonomie mutuelle, l'Etat fédéral et les collectivités fédérées prennent conscience de leur interdépendance. Ils mesurent les connexions qui existent entre leurs compétences respectives. Les partenaires déterminent eux-mêmes les objets, les formes et les modalités de leur participation. La qualité de leurs actions respectives requiert parfois leur coopération. La concrétisation de certains projets nécessite la coopération avec une ou plusieurs collectivités possédant des compétences dans des matières différentes ou dans des matières identiques mais sur une autre partie du territoire. Les accords remplissent ainsi des fonctions de coordination matérielle

(79). Les accords de coopération, qui entraînent inévitablement une limitation d'autonomie pour les partenaires, peuvent se donner trois justifications. Dans le souci d'assurer une gestion rationnelle et cohérente de matières d'intérêt communautaire ou régional, des exigences techniques peuvent justifier de tels accords

(80). Des exigences politiques et des préoccupations financières, peuvent également être prises en considération

(81). Il ressort des articles 141 de la Constitution et 2 à 6 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat que tous les avants-projets de loi, de décret ou d'ordonnance doivent être soumis, pour avis, à la section de législation du Conseil d'Etat. Même lorsque l'urgence est invoquée, cet avis est requis et "porte sur le point de savoir si l'avant-projet a pour objet des matières qui relèvent, selon le cas, de la compétence de l'Etat, de la Communauté ou de la Région". La section de législation du Conseil d'Etat a, à plusieurs reprises, pris l'initiative de recommander aux autorités qui la consultent la conclusion d'un accord de coopération, celui-ci apparaissant comme nécessaire, voire indispensable eu égard à l'enchevêtrement parfois inextricable des compétences et aux difficultés pratiques insurmontables en résultant82. Si la liberté d'action des partenaires de l'accord est grande quant à son objet, elle n'est cependant pas absolue. Ils sont tenus de respecter les normes supérieures et, notamment, les règles constitutionnelles et légales de répartition des compétences

(83); à cet égard, la marge est étroite entre les formes de collaboration interdites, à savoir celles qui impliquent "un échange, un abandon ou une restitution de compétences telles qu'elles sont déterminées et attribuées par la Constitution ou en vertu de celle-ci" et celles qui sont permises et qui tiennent, par exemple, en "l'exercice conjoint de compétences propres". Il s'ensuit notamment que là où un accord de coopération concerne indissociablement les compétences des diverses parties à l'accord, celui-ci ne peut charger une autorité relevant d'un niveau de pouvoir de prendre seule certaines décisions, sans que des autorités relevant des autres niveaux de pouvoirs concernés ne puissent, dans le domaine de leurs compétences, avoir part à ces décisions ou s'opposer aux mesures envisagées par la première autorité

(84); en outre, chaque autorité ne peut conclure un accord de coopération que si elle met en oeuvre des compétences propres. Cet accord ne peut porter sur des matières étrangères à la compétence des parties contractantes

(85). De même, ne peuvent être parties à l'accord de coopération que les entités dont les compétences sont en jeu

(86). Dans certains cas, des principes directeurs fixés par le législateur spécial lui-même viennent restreindre la latitude des parties à l'accord. Mais ces contraintes mises à part, la conclusion des accords de coopération par les gouvernements concernés se fait sans qu'une législation de base n'en fixe les règles et les procédures

(87). Cependant, dans un arrêt du 28 septembre 2005

(88)la Cour d'arbitrage, s'agissant d'un moyen déduit de la violation du principe de proportionnalité dans l'exercice des compétences attribuées au législateur décrétal en ce que celui-ci aurait dû conclure un accord de coopération en la matière avec l'Etat fédéral, a considéré, d'une part, qu'il appartient aux autorités exerçant des compétences complémentaires d'apprécier l'opportunité de faire application de l'article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et, d'autre part, que l'absence de coopération n'est pas constitutive en l'espèce d'une violation des règles répartitrices de compétences dès lors que le requérant ne démontre pas en quoi l'élaboration d'un accord de coopération serait indispensable à la mise en oeuvre d'une politique de dispensation des soins cohérente

(89). En outre, dans un arrêt du 14 juillet 2004

(90), la Cour d'arbitrage, après avoir relevé que les communautés sont compétentes en matière de radiodiffusion et de télévision, cependant que le législateur fédéral demeure compétent, sur la base de son pouvoir résiduaire, pour les autres formes de télécommunications, que la compétence des communautés leur permet de régler les aspects techniques de la transmission qui sont un accessoire de la matière de la radiodiffusion et de la télévision

(91), la compétence de régler les autres aspects de l'infrastructure, qui comprennent notamment la police générale des ondes radioélectriques, appartenant au législateur fédéral, et que la convergence technologique des secteurs des télécommunications et de l'audiovisuel, en particulier l'usage commun de certaines infrastructures de transmission, fait apparaître, en cas de maintien de la répartition actuelle des compétences, l'absolue nécessité de prévoir une coopération entre l'autorité fédérale et les communautés pour déterminer les compétences du régulateur sur l'infrastructure des communications électroniques, a considéré que, si, en règle, l'absence de coopération, telle que prévue par l'article 92bis de la loi spéciale, dans une matière pour laquelle le législateur spécial ne prévoit pas d'obligation à cette fin n'est pas constitutive d'une violation des règles de compétence, toutefois, en l'espèce, les compétences de l'Etat fédéral et des communautés en matière d'infrastructure des communications électroniques sont devenues à ce point imbriquées, par suite de l'évolution technologique, qu'elles ne peuvent plus être exercées qu'en coopération. La Cour d'arbitrage conclut, dans un arrêt du 13 juillet 2005

(92), que l'infrastructure de transmission électronique commune à la radiodiffusion et la télévision, d'une part, et aux télécommunications, d'autre part, doit être réglée en coopération entre l'Etat fédéral et les communautés, afin de faire en sorte que ces autorités harmonisent leurs normes respectives et pour éviter que cette infrastructure soit soumise à des dispositions contradictoires. De même, dans un arrêt du 3 mars 1994

(93), la Cour d'arbitrage a considéré que la tutelle sur les communes et la tutelle sur les centres publics d'aide sociale sont des matières étroitement liées: aux termes de l'article 106, ,§ 1er, de la loi organique des centres publics d'action sociale du 8 juillet 1976, lorsque le centre public d'action sociale ne dispose pas de ressources suffisantes pour couvrir les dépenses résultant de l'accomplissement de sa mission, la différence est couverte par la commune. Les dotations prévues à cet effet par les paragraphes suivants de cet article doivent obligatoirement être portées annuellement au budget des dépenses communales en vertu de l'article 255, 1°, de la nouvelle loi communale. Lorsqu'en vertu de l'article 7 de la loi spéciale du 8 août 1980 la région exerce la tutelle sur le budget d'une commune, sa décision peut avoir une incidence sur les missions du centre public d'aide sociale puisqu'elle est amenée à approuver ou à rejeter l'inscription de ces dotations au budget de la commune. En outre, le financement des communes et des centres publics d'action sociale montre combien ces deux institutions sont solidaires: il a été conçu pour permettre aux premières de faire face à leurs responsabilités à l'égard des seconds. La Cour d'arbitrage a relevé que les moyens attribués aux régions doivent leur permettre de disposer des ressources nécessaires pour assurer le financement des missions relevant des institutions communales, en ce compris celles relevant des centres publics d'action sociale. Une telle situation a pu justifier que, bien que la matière relève des communautés, la Communauté française accepte d'associer la Région wallonne à la tutelle sur les centres publics d'action sociale puisque cette tutelle s'exerce sur des actes qui ont une influence sur les finances communales, matière relevant des compétences régionales. Vu l'interdépendance entre la tutelle sur les communes, le financement de celles-ci et la tutelle sur les centres publics d'action sociale, la Cour d'arbitrage a estimé que l'accord était conforme aux exigences de l'article précité. Autrement dit, c'est en raison de l'imbrication des compétences qu'il n'y a pas eu abandon de compétence dans le chef de la Communauté

(94). L'article 92bis, ,§,§ 2, 3, 4, 4bis, 4ter, 4quater, de la loi précitée établis des cas où la conclusion d'accords de coopération est obligatoire. La coopération forcée constitue la conséquence inévitable de l'accroissement des compétences des entités fédérées et surtout de leur éclatement excessif entre les divers partenaires de l'Etat fédéral

(95). Les premières obligations de conclure les accords de coopération expriment principalement le souci du législateur spécial de tenir compte, lors de l'examen des compétences régionales, des réalités qui concerneront désormais directement deux ou trois régions. Dans ce contexte, la conclusion d'accords de coopération obligatoires doit permettre de prévenir les conflits frontaliers et d'empêcher que l'intervention concurrente des nouvelles autorités compétentes soit source de dommage pour celles-ci ou, plus généralement, foyer d'insécurité pour les administrés

(96). Dans certaines matières, la coexistence de deux ou trois réglementations différentes peut inciter le citoyen à se déplacer vers la région qui connaît les règles les plus attirantes, au préjudice de l'intérêt des autres régions. Une telle coexistence peut aussi, au contraire, entraver la libre circulation des personnes au sein de l'espace anciennement soumis à une réglementation unique

(97). La seconde tendance à multiplier les accords de coopération obligatoires provient du caractère partiel de certains transferts de compétences. Là où l'ancienne autorité unique conserve la maîtrise de certains pans d'une matière qui est l'objet d'une régionalisation ou d'une communautarisation, elle se trouve forcée de cohabiter avec les composantes de l'Etat qui héritent, chacune pour leur partie de territoire, des aspects de cette matière qui ont quitté le giron central. Il s'agit de la solution aux difficultés que cette imbrication extrême de compétences crée

(98). Certains accords, cependant, servent à exécuter, à rendre opérationnel un transfert de compétences; d'autres accords permettent aux titulaires de compétences de contourner en pratique une répartition formelle afin de mieux aménager leurs actions respectives

(99). L'accord de coopération en matière législative ne peut avoir d'effet dans un ordre juridique donné que pour autant qu'il existe une loi, un décret ou une ordonnance d'approbation

(100). III. Lutte contre le bruit des avions. 1. Introduction. S'agissant de déterminer l'ordonnancement des compétences en matière de lutte contre le bruit des avions, la difficulté est de savoir si cette matière doit être rattachée aux compétences relevant de la politique de l'environnement ou à celles qui ressortissent au domaine des transports, à savoir de l'équipement et de l'exploitation des aéroports

(101). Il importe de souligner que, sauf exception expresse, aucun domaine d'activités n'échappe aux compétences attribuées en matière d'environnement. Dans un arrêt du 12 juillet 1995

(102), la Cour d'arbitrage a précisé que les régions sont compétentes pour prendre des mesures de protection de l'environnement applicables à des activités qui relèvent de secteurs correspondant à des politiques de la compétence d'autres autorités

(103). Selon les travaux préparatoires de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, les matières réglées par la loi du 18 juillet 1973 relative à la lutte contre le bruit entrent dans les prévisions de ce qu'il y a lieu d'entendre par "protection de l'environnement" au sens de l'article 6, ,§ 1er, II, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale. Or, la loi du 18 juillet 1973 a établi un cadre légal incontournable pour prendre des mesures propres à prévenir ou à combattre toute espèce de bruit, y compris celui provoqué par l'exploitation des aéroports ou par la circulation aérienne. Parmi les exemples qu'ils donnent de règles ressortissant à la "protection de l'environnement" au sens de l'article 6, ,§ 1er, II, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale, les travaux préparatoires de celle-ci citent, du reste, des dispositions relatives au bruit des avions. Des dispositions qui ont spécifiquement pour objet de prévenir ou de combattre le bruit provoqué par l'exploitation des aéroports ou par la circulation aérienne relèvent a priori, dans le système de la loi spéciale, des autorités compétentes en matière d'environnement, à savoir les autorités régionales

(104). Toutefois, l'article 6, ,§ 1er, II, alinéa 2, 1°, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 réserve à l'autorité fédérale la compétence de prendre des mesures de protection de l'environnement consistant en des normes de produits, c'est-à-dire l'établissement de conditions auxquelles un produit doit satisfaire pour pouvoir être mis sur le marché

(105). En outre, il convient de rappeler le principe de proportionnalité, en vertu duquel une autorité ne peut exercer ses compétences d'une manière qui rende impraticable ou excessivement difficile l'exercice efficace des compétences d'une autre autorité. L'autorité compétente en matière d'environnement ne peut, au nom de la lutte contre le bruit des avions, prendre de mesure paralysante pour l'exercice des attributions que détient l'autorité compétente en matière de transports

(106). A cet égard, l'article 6, ,§ 1er, X, 7°, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 réserve à l'autorité fédérale, en ce qui concerne le transport, la compétence de prendre des normes en matière d'équipement et d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National. Cependant, le principe de proportionnalité n'implique pas que l'autorité compétente en matière d'environnement ne pourrait prendre aucune mesure affectant la politique des transports; il a seulement pour effet de s'opposer à ce qu'une autorité adopte des prescriptions de protection de l'environnement ayant des répercussions telles sur la politique des transports menée par une autorité relevant d'un autre pouvoir, que ces prescriptions empêcheraient véritablement celle-ci de conduire une politique efficace en matière de transports

(107). Par ailleurs, ce principe conduit aussi à dire que l'autorité compétente en matière de transports ne peut rendre impraticable ou excessivement difficile l'exercice des compétences en matière d'environnement

(108). 2. Région de Bruxelles-Capitale. a. En vertu de l'article 6, ,§ 1er, II, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, combiné avec l'article 4 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, la Région de Bruxelles-Capitale est compétente, en ce qui concerne l'environnement, en matière de lutte contre le bruit

(109). Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté, le 27 mai 1999, un arrêté relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien, en exécution de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain, qui tend d'abord à refondre entièrement la réglementation en matière de bruit encore largement héritée de la législation nationale, datant d'avant la réforme de l'Etat de 1980, comme la loi du 18 juillet 1973 relative à la lutte contre le bruit

(110). Suivant l'Exposé du ministre, un récent rapport de l'OMS souligne que le bruit peut exercer des effets néfastes directs sur toute personne exposée et peut notamment perturber le sommeil, entraîner des troubles auditifs et non auditifs, physiologiques, cardio-vasculaires, entraver la communication et devenir une nuisance générale. Un cadastre du bruit permet de déterminer l'exposition de la population aux différentes sources de bruit. Concernant le bruit des avions et ses effets perturbateurs sur le sommeil, le Livre vert de la Commission européenne précise que celui-ci est perturbé dès que le dormeur est exposé à un niveau de bruit continu de 30 dB (A), ce qui démontre à quel point il importe d'éviter le bruit des mouvements nocturnes des avions dans les zones habitées. La Commission fixe comme niveau maximal durant la nuit 45 dB (A). De nombreuses campagnes de mesures réalisées par l'IBGE révèlent des niveaux moyens de 60 à 75 dB (A) dans les quartiers survolés, avec des maxima réguliers pouvant atteindre 80 à 85 dB (A) la nuit

(111). Dans son avis relatif au projet de l'ordonnance du 17 juillet 1997, le Conseil d'Etat a relevé que les règles en projet relèvent de la compétence de la Région de Bruxelles- Capitale, qu'elles laissent intacte la compétence, réservée à l'autorité fédérale, en matière d'établissement des normes de produits et que les arrêtés d'exécution ne pourraient pas davantage établir des normes de produits, en fixant par exemple les normes d'émission

(112). En outre, le projet impliquant un certain nombre de restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie, il conviendra, dans les règlements visés à l'article 9, à édicter par le gouvernement, de chercher un équilibre entre la lutte contre les nuisances sonores et la liberté du commerce et de l'industrie, spécialement si ces mesures d'exécution devaient avoir pour effet de rendre impossibles certaines activités

(113). L'article 4, 1°, de cette ordonnance prévoit, notamment, que l'Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement est chargé de réaliser un plan régional de lutte contre le bruit dénommé ci-après " le plan " et comprenant un cadastre du bruit permettant d'une part, d'identifier et de décrire l'origine, les causes et les caractéristiques acoustiques des bruits du système urbain relatifs au trafic aérien et, d'autre part, de localiser les zones, espaces bâtis et non bâtis et rues où le niveau sonore est particulièrement élevé. Dans son avis, le Conseil d'Etat a encore relevé que selon l'article 6, ,§ 1er, X, 7°, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, l'équipement et l'exploitation des aéroports et des aérodromes publics, à l'exception de l'aéroport de Bruxelles-National, relèvent de la compétence des régions. La question se pose de savoir si la Région de Bruxelles- Capitale est compétente pour prendre, en application de l'ordonnance en projet, des mesures relatives aux nuisances sonores résultant de l'exploitation de Bruxelles-National. Conformément à la jurisprudence de la Cour d'arbitrage, il y a lieu, dans pareil cas, de faire application du principe de proportionnalité, selon lequel aucune autorité, en menant la politique qui lui est confiée, ne peut, sans qu'il existe à cet effet un minimum de motifs raisonnables, prendre des mesures radicales à un point tel qu'il devienne excessivement difficile pour une autre autorité de poursuivre de manière efficace la politique qui lui est confiée. En prenant les arrêtés d'exécution concernés, le gouvernement devra tenir compte du principe de proportionnalité susvisé

(114). Le ministre de l'Environnement déclara à cet égard que le pouvoir fédéral serait enfin obligé d'entendre les doléances des Bruxellois, et d'intégrer une série de considérations environnementales à un rythme beaucoup plus soutenu dans sa gestion aéroportuaire. Il ne s'agit pas pour autant contrarier le développement économique de l'aéroport de Bruxelles-National. Il y a lieu de réorganiser son développement en tenant compte des nuisances produites par certains modèles d'avions sur la base des normes environnementales en vigueur dans tous les aéroports dignes de ce nom, à l'exception de Bruxelles-Capitale, et ce, pour des raisons purement mercantiles

(115). Alors que l'arrêté royal du 27 mai 2004 relatif à la transformation de Brussels International Airport Company (B.I.A.C.) en société anonyme de droit privé et aux installations aéroportuaires dispose, en son article 28, que la licence d'exploitation fixe les conditions techniques d'exploitation des installations aéroportuaires qui peuvent notamment porter sur la protection de l'environnement, et, en son article 37, que le Roi peut imposer à tout titulaire d'une licence d'exploitation l'obligation de procéder aux extensions ou relocalisations nécessaires en vue de répartir équitablement les nuisances résultant de l'exploitation d'installations aéroportuaires, et que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale reprochait aux dispositions précitées d'imposer au titulaire de la licence d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National des objectifs impératifs, notamment en termes de répartition des nuisances, ce qui aurait pour conséquence d'exclure toute possibilité d'exploitation adaptée aux contraintes environnementales relevant de la compétence de la Région de Bruxelles-Capitale et rendait impraticable ou excessivement difficile l'exercice par la Région de ses compétences en matière d'environnement, la Cour d'arbitrage, dans un arrêt du 11 janvier 2006

(116), a considéré que les dispositions attaquées n'ont en elles-mêmes ni pour objet ni pour effet d'imposer un développement de l'aéroport de Bruxelles-National qui porterait atteinte à la compétence attribuée aux régions par l'article 6, ,§ 1er, II, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles en matière de protection de l'environnement et spécialement en matière de lutte contre les nuisances sonores. Elles n'ont en particulier ni pour objet ni pour effet qu'une forme d'exploitation de l'aéroport national serait imposée qui méconnaîtrait les normes environnementales que les régions peuvent édicter, dans le respect du principe de proportionnalité en vertu duquel aucune autorité, et notamment l'autorité régionale, ne peut exercer sa compétence de telle manière qu'elle rende impossible ou exagérément difficile la mise en oeuvre de la compétence d'autres autorités. Il reviendra au Roi, d'une part, lors de la fixation des conditions mises à l'octroi de la licence d'exploitation et, d'autre part, dans l'exercice de la compétence qui Lui est octroyée par l'article 37 précité, de veiller à ce que les conditions d'exploitation et de développement qu'Il imposera au titulaire de la licence d'exploitation n'empêchent pas celui-ci de satisfaire aux exigences que, en matière d'environnement, la Région peut imposer dans le respect du principe de proportionnalité. L'article 9 de l'ordonnance dispose, dans le cadre de la prévention générale, notamment, que le gouvernement prend toutes mesures destinées à: 1° limiter les nuisances occasionnées par certaines sources par la définition de normes d'émission ou d'immission maximales; 2° établir, pour les sources de bruit, des seuils acceptables en fonction de leur provenance, de leur localisation urbanistique, de leurs caractéristiques acoustiques et de la nécessité de protéger plus particulièrement les occupants d'immeubles situés dans des zones déterminées; 3° réglementer l'utilisation d'appareils, dispositifs ou objets en fonction des circonstances où des bruits ou vibrations produits ou susceptibles d'être produits seraient particulièrement gênants. Le choix de réserver les normes techniques à des arrêtés d'exécution se justifie par la nécessité de tenir compte à la fois de l'évolution technologique, des connaissances scientifiques et de l'expérience acquise sur le terrain, et de l'impact économique de ces normes

(117). L'arrêté fixe des niveaux d'exposition sonore maximum, calculés par passage ou par période, qu'il convient de respecter pour chacune des trois zones concernées, avec des variantes entre le jour et la nuit

(118). Cet arrêté fait une application d'un mécanisme classique de droit de l'environnement: les normes dites d'immission, c'est-à-dire les valeurs qui doivent être respectées dans un milieu donné -ici l'air ou plutôt la qualité acoustique ambiante ou encore la mesure et la perception des bruits propagés dans le milieu récepteur

(119). Le problème du bruit n'est pas traité au niveau de la source de la nuisance elle-même (l'avion) mais bien par l'entremise du milieu récepteur environnant, pour lequel le gouvernement fixe des normes de qualité. IV. Conclusions. 1. Il se déduit de la Constitution, de la loi spéciale du 8 août 1980 et du principe de proportionnalité dans l'exercice des compétences que, lorsque la loi ne prévoit pas l'obligation de soumettre l'élaboration de la norme à un mécanisme de coopération, et que les compétences propres de deux autorités sont étroitement liées, celles-ci ne peuvent les exercer unilatéralement. a. L'exercice unilatéral d'une compétence signifie que l'autorité décide seul du contenu de la norme qu'il entend élaborer. Décider seul du contenu de la norme exclut que le contenu de la norme soit le résultat d'un mécanisme de coopération qui trouve son expression la plus achevée dans un accord de coopération. Décider seul du contenu de la norme n'exclut pas que l'élaboration de la norme ait fait l'objet préalablement d'un mécanisme de participation qui trouve son expression la plus achevée dans la concertation. Décider seul du contenu de la norme n'exige pas que l'élaboration de la norme ait fait l'objet préalablement d'un mécanisme de participation qui trouve son expression la plus achevée dans la concertation. Dès lors, en l'absence d'obligation légale de coopération, lorsque les compétences propres de deux autorités sont étroitement liées, celles-ci ne peuvent les exercer que de manière conjointe, la conclusion d'un accord de coopération en constituant la manière la plus achevée; une concertation intervenue préalablement à l'exercice, de manière unilatérale, de la compétence propre d'une autorité, ne suffit pas pour déclarer valable la norme ainsi élaborée

(120). b. Les compétences propres de deux autorités sont étroitement liées lorsque celles-ci sont imbriquées l'une à l'autre de sorte que leur exercice unilatéral par les deux autorités conduit nécessairement à l'élaboration de normes contradictoires ou inconciliables, créant ainsi l'insécurité juridique, et dont le respect par les destinataires s'avère dès lors impossible. Dans une telle situation, l'exercice unilatéral par une autorité de sa compétence propre rend nécessairement impossible ou exagérément difficile l'exercice par l'autre de sa compétence propre, ce qui engendre un empiètement de compétence constitutif d'une violation des règles répartitrices de compétences. Une telle situation a pour effet d'entraîner la paralysie de l'exercice effectif des compétences propres de chacune des autorités, laquelle ne peut se résoudre que par l'exercice conjoint des compétences propres. La circonstance que l'exercice par une autorité d'une compétence propre ait une incidence sur l'exercice par l'autre autorité de sa compétence propre sans que, pour autant, la première ne porte atteinte de manière disproportionnée à l'exercice par l'autre de sa compétence propre, ou ne rende impossible ou exagérément difficile l'exercice par l'autre de sa compétence propre, ne permet pas de conclure que les compétences propres de ces deux autorités sont étroitement liées. c. Les régions, dont la Région de Bruxelles-Capitale, se sont vu attribuer par la loi spéciale la compétence de prendre, dans le cadre de la politique de l'environnement, des normes de lutte contre le bruit provoqué par les avions survolant leur territoire, qu'ils aient ou non décollé ou atterri de l'aéroport de Bruxelles-National

(121). Aucune compétence en matière de lutte contre le bruit, notamment celui provenant d'avions survolant le territoire, ou d'avions qui décollent ou atterrissent à l'aéroport de Bruxelles-National, n'a été réservée par la loi spéciale à l'autorité fédérale. d. Alors que les régions se sont vu attribuer par la loi spéciale la compétence de prendre, dans le cadre de la politique du transport, des normes relatives à l'équipement et à l'exploitation des aéroports, l'autorité fédérale s'est vu réserver par la loi spéciale la compétence de prendre, dans le cadre de la politique du transport, des normes relatives à l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National. e. Ce n'est que lorsque l'autorité fédérale se voit réserver une compétence de prendre des normes dans une matière à propos de laquelle les régions se sont vu attribuer une compétence de prendre certaines normes dans cette matière que ces deux attributions de compétence doivent s'interpréter de la manière qui les rend compatibles, ce qui signifie que, si l'autorité fédérale a pris des normes dans cette matière, les régions qui envisagent de prendre des normes doivent tenir compte des normes prises par l'autorité fédérale. La compétence réservée à l'autorité fédérale de prendre des normes relatives à l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National ne se situe pas dans le cadre de la matière, à savoir la lutte contre le bruit, pour laquelle la Région de Bruxelles-Capitale s'est vu attribuer la compétence de prendre des normes; la compétence réservée à l'autorité fédérale de prendre des normes relatives à l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National ne signifie pas que l'autorité fédérale s'est vu attribuer, à l'exclusion de la Région de Bruxelles-Capitale, la compétence de prendre des normes de lutte contre le bruit provoqué par les avions survolant le territoire, qui décollent ou atterrissent de l'aéroport de Bruxelles-National

(122). f. Il se déduit tant de l'avis du Conseil d'Etat précédant l'ordonnance du 17 juillet 1997 que de l'arrêt de la Cour d'arbitrage du 11 janvier 2006 que: - la Région de Bruxelles-Capitale est compétente pour prendre des normes de lutte contre le bruit provoqué par les avions survolant son territoire, y compris les avions décollant ou atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National

(123); - la compétence propre de la Région de Bruxelles-Capitale de prendre des normes de lutte contre le bruit provoqué par les avions survolant son territoire, y compris les avions décollant ou atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National, et la compétence propre de l'autorité fédérale de prendre des normes relatives à l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National ne sont pas des compétences étroitement liées: si l'exercice de cette compétence propre de la Région de Bruxelles-Capitale peut avoir une incidence sur l'exercice de cette compétence propre de l'autorité fédérale, l'exercice de la compétence propre de la Région de Bruxelles-Capitale n'est pas de nature, en soi, à empêcher la mise en oeuvre par l'autorité fédérale de sa compétence propre

(124); en effet, tant le Conseil d'Etat que la Cour d'arbitrage se bornent à rappeler à la Région de Bruxelles-Capitale que l'exercice de sa compétence propre de prendre des normes de lutte contre le bruit provoqué par les avions survolant son territoire qui décollent ou atterrissent à l'aéroport de Bruxelles-National doit se faire, comme pour tout exercice par une autorité de sa compétence propre, dans le respect du principe de proportionnalité qui requiert qu'elle ne prenne pas des normes qui rendent impossible ou exagérément difficile l'exercice par l'autorité fédérale de sa compétence propre de prendre des normes relatives à l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National, sans affirmer que le respect de ce principe requiert que l'exercice par la Région de Bruxelles-Capitale de sa compétence propre de prendre des normes de lutte contre le bruit provoqué par les avions survolant son territoire qui décollent ou atterrissent à l'aéroport de Bruxelles-National ne puisse se faire unilatéralement, mais seulement après la conclusion d'un accord de coopération, ou dans le respect de tout autre mécanisme de coopération ou de participation

(125). - L'autorité fédérale est tenue, dans l'exercice de sa compétence propre de prendre des normes relatives à l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National, de respecter les normes que la Région de Bruxelles-Capitale a prises dans le respect du principe de proportionnalité, sur le fondement de sa compétence propre de prendre des normes de lutte contre le bruit provoqué par les avions survolant son territoire qui décollent ou atterrissent à l'aéroport de Bruxelles-National. 2. La Cour de cassation doit, dans le cadre de sa mission constitutionnelle, avoir égard aux constatations de fait énoncées dans la décision attaquée devant elle; néanmoins, elle contrôle si des faits constatés par le juge du fond, celui-ci a pu déduire la conséquence juridique qu'il en a tirée. L'arrêt attaqué relève que l'arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par les trafic aérien, pris en exécution de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain, fixe les normes de bruit tant nocturnes que diurnes sur la base de critères géographiques, quelles que soient les conditions atmosphériques. L'arrêt attaqué constate que: - pour la détermination des seuils acoustiques, la Région de Bruxelles-Capitale est divisée en trois zones. La zone 2 est située au nord-est, entre la limite du territoire régional et l'arc de cercle centré sur le milieu de l'aéroport, dans l'axe de la piste 25L/07R; la zone 1 est également située au nord-est, entre la limite régionale, l'arc de cercle centré sur le milieu de l'aéroport et la limite de la zone 2; la zone 0 couvre le territoire régional non couvert par les deux autres zones; - l'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 fixe comme suit le seuil maximal exprimé en décibels: -

1. a)Niveau d'exposition sonore calculé pour un passage d'avion considéré (valeur limite Levt): -zone 0: 80 dB le jour et 70 dB la nuit; -zone 1: 90 dB le jour et 80 dB la nuit; -zone 2: 100 dB le jour et 90 dB la nuit; -
2. b)Niveau de pression acoustique spécifique au bruit émergeant du bruit ambiant, généré par les avions pour une période donnée (valeur Lsp avion): -zone 0: 55 dB le jour et 45 dB la nuit; -zone 1: 60 dB le jour et 50 dB la nuit; -zone 2: 65 dB le jour et 55 dB la nuit; et un seuil de tolérance de respectivement 9 dB (le jour) et 6 dB (la nuit), avant de dresser procès-verbal. - L'O.M.S. recommande un niveau de 50 dB comme seuil de gêne en journée à l'extérieur. Les études définissent 55 dB comme seuil de gêne excessive, à partir duquel le bruit est susceptible de nuire à la santé. Un niveau de 45 dB est le maximum recommandé pour le bruit à l'extérieur des habitations pendant la nuit. - Il ne peut être contesté qu'en zone 0, où les avions volent à altitude élevée, l'arrêté du 27 mai 1999 respecte strictement les seuils maxima recommandés par l'O.M.S. Dans les deux autres zones, les valeurs limites imposées par l'arrêté bruxellois sont moins sévères que celles recommandées par l'O.M.S. L'arrêt attaqué considère dès lors que cette situation rencontre parfaitement la volonté d'assurer à la population un seuil de qualité acoustique tout en préservant l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National: en effet, en zone 2, survolée à une altitude relativement faible en raison de la proximité de l'aéroport, les seuils de bruit, plus souples, tiennent compte des couloirs aériens et des exigences liées à l'exploitation des installations aéroportuaires. L'arrêt attaqué a pu légalement conclure que dans la mesure où il a tenu compte des intérêts opposés, à savoir le droit à une qualité de vie, d'une part, et les exigences ... Annotations Publications: Juristenkrant - Dries VAN EECKHOUTTE; Luchtruim in niet exclusief federaal, ... - 2007,149,7 R.W. - David KEYAERTS; Luchthaven Brussel-Nationaal nog steeds in een turbulente sfeer. - 2007-2008, 1658-1673 Juristenkrant - Dries VAN EECKHOUT; Luchtruim is niet exclusief federaal, Noordzee ook niet. - 2007, 7 Texte de la décision Voir document PDF Document PDF ECLI:BE:CASS:2006:ARR.20061221.4 Publication(
3. s)liée(
4. s)Conclusion M.P.: ECLI:BE:CASS:2006:CONC.20061221.4 Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet <div