ECLI:BE:CASS:2007:CONC.20071221.3

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(1)Voir les conclusions (non conformes) du ministère public. Thésaurus Cassation: RESPONSABILITE HORS CONTRAT - FAIT - Faute Thésaurus UTU: DROIT CIVIL - OBLIGATION (QUASI) DELICTUELLE - Responsabilité publique Mots libres: Autorité administrative Bases légales: ancien Code Civil - Art. 1382 et 1383 Fiches 2 - 3 L'arrêt, qui considère que la violation de la Constitution n'est pas fautive dès lors qu'elle trouve sa justification dans l'application d'une loi n'ayant fait l'objet d'aucun constat d'inconstitutionnalité ni d'aucune invalidation par la Cour constitutionnelle, justifie légalement sa décision qu'il ne peut être imputé à faute à l'administration d'avoir appliqué une disposition légale avant la publication au Moniteur belge de l'arrêt de la Cour constitutionnelle disant que cette disposition viole les articles 10 et 11 de la Constitution

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(1)Voir les conclusions du M.P.; en outre, la règle énoncée par la Cour est de nature à créer une certaine confusion génératrice d'insécurité juridique quant à la circonstance constitutive de la cause de justification dès lors qu'il s'agit, d'une part, de l'application de la loi par l'administration avant la publication au Moniteur belge de l'arrêt de la Cour constitutionnelle, et, d'autre part, de l'application de la loi par l'administration avant le constat d'inconstitutionnalité ou avant l'invalidation par la Cour constitutionnelle, ces circonstances pouvant ne pas coïncider; par ailleurs, l'arrêt de la Cour comporte une erreur matérielle: l'arrêt n° 162/2001 de la Cour constitutionnelle porte la date du 19 décembre 2001 et non du 9 mars 2002, date de sa publication au Moniteur belge. Thésaurus Cassation: RESPONSABILITE HORS CONTRAT - FAIT - Faute Thésaurus UTU: DROIT CIVIL - OBLIGATION (QUASI) DELICTUELLE - Responsabilité publique Mots libres: Autorité administrative - Application d'une disposition légale - Déclaration ultérieure d'inconstitutionnalité par la Cour constitutionnelle Bases légales: ancien Code Civil - Art. 1382 et 1383 Thésaurus Cassation: COUR CONSTITUTIONNELLE Thésaurus UTU: DROIT CIVIL - OBLIGATION (QUASI) DELICTUELLE - Responsabilité publique Mots libres: Déclaration ultérieure d'inconstitutionnalité - Responsabilité hors contrat - Fait - Faute - Autorité administrative - Application d'une disposition légale Fiches 4 - 6 Conclusions de M. l'avocat général WERQUIN, avant Cass., 21 décembre 2007, RG C.06.0457.F, Pas., 2007, n°... Thésaurus Cassation: RESPONSABILITE HORS CONTRAT - FAIT - Faute Thésaurus UTU: DROIT CIVIL - OBLIGATION (QUASI) DELICTUELLE - Responsabilité publique Mots libres: Autorité administrative Autorité administrative - Application d'une disposition légale - Déclaration ultérieure d'inconstitutionnalité par la Cour constitutionnelle Thésaurus Cassation: COUR CONSTITUTIONNELLE Thésaurus UTU: DROIT CIVIL - OBLIGATION (QUASI) DELICTUELLE - Responsabilité publique Mots libres: Déclaration ultérieure d'inconstitutionnalité - Responsabilité hors contrat - Fait - Faute - Autorité administrative - Application d'une disposition légale Texte des conclusions C.06.0457.F Conclusions de M. l'avocat général Th. Werquin: 1.1. En vertu de l'article 8, alinéa 1er, de la loi du 6 janvier 1989 relative à la Cour constitutionnelle, si le recours en annulation est fondé, la Cour constitutionnelle annule, en tout ou en partie, la loi, le décret ou la règle qui fait l'objet du recours. Le législateur spécial a défini précisément les pouvoirs de la Cour constitutionnelle. Lorsqu'elle estime fondé un recours direct introduit devant elle, elle doit annuler, en tout ou en partie, la norme irrégulière.

(1)Cela signifie que la norme annulée est anéantie depuis le jour où elle est entrée en vigueur. N'ayant jamais existé, elle est censée n'avoir produit aucun effet de droit dans le passé. Elle n'en produira plus à l'avenir.

(2)Cette autorité absolue de chose jugée implique que l'annulation s'impose erga omnes, tant aux juridictions qu'à l'administration ou aux particuliers.

(3)Il en résulte que les questions préjudicielles qui viseraient les textes annulés sont sans objet.

(4)Le choix de cette sanction radicale a été justifié très tôt par le constat que le vice affecte nécessairement la norme depuis son adoption. Il a donc semblé logique que le constat d'inconstitutionnalité reçoive une portée déclarative et que la sanction remonte dans le temps jusqu'au moment où l'irrégularité a été commise.

(5)Purgeant l'ordre juridique d'une inconstitutionnalité, l'annulation opère avec effet rétroactif à la date d'entrée en vigueur de la disposition annulée. L'on assiste à une résurrection du droit antérieur.

(6)Le choix de l'annulation rétroactive a des incidences importantes dans la pratique. Entre son entrée en vigueur et son annulation, la loi a fait l'objet de nombreuses applications. Le pouvoir exécutif a adopté des arrêtés d'exécution, l'administration a pris des règlements ou des actes individuels, les particuliers ont passé des conventions, les juges ont tranché des conflits. Tous ces actes juridiques faits en application de la loi perdent, avec effet rétroactif, leur assise juridique. Cela implique que leur irrégularité pourra, dans le respect de certaines conditions, être constatée par le juge.

(7)En vertu des articles 9 à 18 de la loi du 6 janvier 1989, l'annulation n'affecte pas ipso facto l'existence de ces décisions ou de ces actes.

(8)En effet, le législateur spécial a permis aux citoyens de bénéficier de la rétroactivité d'un arrêt d'annulation, par le truchement d'un recours juridictionnel spécifique. Ce recours leur permet d'obtenir la rétractation soit des jugements rendus en matière civile ou pénale et passés en force de chose jugée, soit des arrêts du Conseil d'Etat, dans la mesure où ces décisions juridictionnelles reposent sur une norme législative annulée. Par ailleurs, la loi spéciale ouvre un nouveau délai de six mois, à partir de la publication au Moniteur Belge de l'arrêt d'annulation de la Cour constitutionnelle, pour introduire les recours juridictionnels appropriés contre les actes et règlements des autorités administratives.

(9)De même, il ne faut pas donner de la notion d'effets de la norme annulée une interprétation trop large, qui y comprendrait les actes individuels pris sur la base de la norme annulée. Ces actes subsistent tant qu'ils ne font pas l'objet de recours.

(10)La rétroactivité est un facteur puissant d'insécurité juridique.

(11)1.2. Aux termes de l'article 8, aliéna 2, de la loi du 6 janvier 1989, "si la Cour constitutionnelle l'estime nécessaire, elle indique, par voie de disposition générale, ceux des effets des dispositions annulées qui doivent être considérés comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu'elle détermine." L'article 8, alinéa 2, de la loi précitée permet à la Cour constitutionnelle de maintenir les "effets des dispositions annulées". Ce que peut faire celle-ci, c'est décider que, malgré l'annulation de la norme, ses actes d'application et d'exécution ne pourront voir leur validité remise en question. Par une fiction, ces actes gardent un fondement juridique dans la norme annulée.

(12)Cet article a pour objet de permettre à la Cour constitutionnelle d'éviter les conséquences dommageables pour la sécurité juridique, de la rétroactivité de l'annulation. D'une part, elle protège les administrés en empêchant que puissent être remises en cause les situations juridiques qu'ils ont acquises en application de la norme annulée. D'autre part, elle assure la sauvegarde des intérêts de l'autorité publique, soit en ayant égard aux réelles difficultés administratives et financières qui résulteraient de la rétroactivité, soit en tenant compte plutôt du manque à gagner financier qui en découlerait pour les pouvoirs publics.

(13)La Cour constitutionnelle ne peut maintenir les effets de la norme annulée que par "voie de disposition générale". Le législateur a ainsi voulu empêcher celle-ci de se prononcer au cas par cas, en considération d'actes individuels pris à la suite de la norme annulée. Pour le surplus, il n'est pas interdit à la Cour constitutionnelle de maintenir les effets dans tel domaine ou telle matière à l'exclusion d'autres, ou de telle catégorie d'actes (administratifs, juridictionnels,...) à l'exclusion d'autres.

(14)L'article précité laisse à la Cour constitutionnelle le choix de maintenir définitivement les effets de la norme annulée ou de les maintenir provisoirement pour un délai qu'elle détermine. En outre, le législateur lui laisse un large pouvoir d'appréciation dès lors qu'elle peut maintenir les effets de la norme qu'elle annule, "si elle l'estime nécessaire". Elle est chargée d'apprécier l'opportunité d'une mesure.

(15)2. Aux termes de l'article 28 de la loi du 6 janvier 1989, la juridiction qui a posé la question préjudicielle, ainsi que toute autre juridiction appelée à statuer dans la même affaire sont tenues, pour la solution du litige à l'occasion duquel ont été posées les questions visées à l'article 26, de se conformer à l'arrêt rendu par la Cour d'arbitrage. Les arrêts d'invalidation rendus sur questions préjudicielles n'ont pas d'effet rétroactif. Ils n'opèrent pas erga omnes. Ils s'imposent seulement aux juges qui connaissent du litige concret.

(16)Si l'arrêt constate l'inconstitutionnalité de la norme, l'arrêt n'annule cependant rien. La norme litigieuse ne cesse pas de faire partie de l'ordonnancement juridique.

(17)Les arrêts rendus sur questions préjudicielles n'ont qu'un caractère obligatoire restreint; seules les juridictions qui auront à connaître du litige concret à l'occasion duquel la question est posée, doivent respecter l'arrêt.

(18)Le juge qui a posé la question préjudicielle et ceux qui seront appelés à statuer par la suite dans la même affaire sont tenus de se conformer à l'arrêt. Cette obligation consiste, en réalité, en une interdiction d'appliquer la disposition déclarée irrégulière au litige dont ils sont saisis.

(19)Il peut être affirmé de manière générale d'un arrêt rendu par la Cour constitutionnelle sur une question préjudicielle qu'il possède une autorité relative ou limitée de chose jugée, contrairement à un arrêt rendu à la suite d'un recours en annulation, lequel a une autorité absolue de chose jugée.

(20)Cependant, l'arrêt s'impose comme un précédent jurisprudentiel, qui empêche le juge de considérer qu'une disposition législative invalidée par la Cour constitutionnelle, est régulière. Jusqu'à la fin de son existence, la norme jugée inconstitutionnelle sera considérée comme invalide.

(21)Les arrêts "préjudiciels" rendus par la Cour constitutionnelle bénéficient ainsi d'une "autorité relative renforcée" de chose jugée.

(22)Un arrêt préjudiciel ne s'impose qu'à des juridictions, et non aux autorités administratives ou aux particuliers. Il laisse subsister la norme dans l'ordre juridique, fût-elle inconstitutionnelle. Il en résulte que les autorités administratives doivent en principe continuer à appliquer la loi inconstitutionnelle. Une autre interprétation fondée sur la valeur persuasive d'un arrêt préjudiciel confère à celui-ci une autorité proche d'un arrêt d'annulation; cette interprétation dépend en définitive de la conception que les autorités administratives se font du rôle de la Cour constitutionnelle.

(23)L'article 26, §2, 2°, de la loi du 6 janvier 1989 tient compte de cet effet étendu des arrêts d'invalidation au contentieux préjudiciel, puisqu'elle permet aux juridictions de fond de refuser de poser une question à laquelle elle a déjà répondu. Par ailleurs, un arrêt d'invalidation rendu au contentieux préjudiciel ouvre un nouveau délai de 6 mois pour introduire une requête en annulation, selon les conditions prévues aux articles 4, 2°, et 26, §2, de la loi précitée. Cette annulation écarte la norme en question de l'ordre juridique avec effet rétroactif.

(24)Dès lors que le maintien des effets est conçu comme un accessoire de l'effet déclaratif des arrêts d'annulation, il s'agit d'une question étrangère au contentieux des questions préjudicielles.

(25)Il n'y a pas de disposition semblable à l'article 8, alinéa 2, de la loi du 6 janvier 1989.

(26)S'agissant du droit communautaire, la Cour J.C.E. a décidé, dans un arrêt du 21 juin 2007, que, à la suite d'un arrêt rendu sur demande de décision préjudicielle dont découle l'incompatibilité d'une législation nationale avec le droit communautaire, il incombe aux autorités de l'Etat concerné de prendre les mesures générales ou particulières propres à assurer le respect du droit communautaire, en veillant notamment à ce que, dans les meilleurs délais, le droit national soit mis en conformité avec le droit communautaire et qu'il soit donné plein effet aux droits que les justiciables tirent du droit communautaire. Lorsqu'une discrimination contraire au droit communautaire a été constatée, aussi longtemps que des mesures rétablissant l'égalité de traitement n'ont pas été adoptées, le juge national est tenu d'écarter toute disposition nationale discriminatoire, sans qu'il ait à demander ou à attendre l'élimination préalable de celle-ci par le législateur, et d'appliquer aux membres du groupe défavorisé le même régime que celui dont bénéficient les personnes de l'autre catégorie.

(27)A la différence de la procédure sur recours en annulation, la Cour constitutionnelle ne peut moduler les effets de son constat d'inconstitutionnalité dans le temps; ainsi, il ne lui est pas possible de constater la violation de la Constitution tout en maintenant la loi en vigueur durant un délai qu'elle fixe pour permettre au législateur d'intervenir.

(28)Sur saisine préjudicielle, la Cour constitutionnelle n'a aucune possibilité de moduler les effets temporels de ses arrêts.

(29)Dans des circonstances particulières, la Cour constitutionnelle a toutefois été amenée à moduler dans le temps les effets d'une déclaration d'inconstitutionnalité formulée à titre préjudiciel, eu égard aux répercussions que peut avoir sa décision sur d'autres situations que celle qui a fait l'objet de la question préjudicielle.

(30)Dès lors que la Cour.E.D.H. , après avoir décidé, dans son arrêt Marckx du 13 juin 1979, que l'absence de vocation successorale de l'enfant naturel à l'égard du patrimoine de sa mère était contraire aux articles 8 et 14 réunis de la Convention.E.D.H., a considéré que le principe de sécurité juridique nécessairement inhérent au droit de la Convention dispense l'Etat belge de remettre en cause des actes ou situations juridiques antérieurs au prononcé du présent arrêt, la Cour constitutionnelle, saisie d'une question préjudicielle posée par la Cour de cassation, a décidé que l'article 756 ancien du Code civil, maintenu en vigueur en vertu de l'article 107 de la loi du 31 mars 1987, viole les articles 10 et 11 de la Constitution en tant qu'il s'applique à des successions ouvertes à partir du 13 juin 1979; en effet, lorsque le législateur met fin à une discrimination qui est apparue à la suite d'une évolution des notions de vie familiale et de vie privée, il lui appartient de le faire dès que la distinction qui avait motivé à l'origine un traitement différent n'est plus justifié.

(31)En s'arrogeant le pouvoir d'aménager les effets de ces arrêts dans le passé, alors que ceux-ci étaient rendus suite à des questions préjudicielles, la Cour constitutionnelle a excédé ses pouvoirs en s'octroyant une faculté qui ne lui avait pas été attribuée par la Constitution et par la loi du 6 janvier 1989. En effet, les pouvoirs des autorités publiques, dont font partie les juridictions, doivent leur être attribués par la Constitution ou la loi et ces pouvoirs d'attribution sont de stricte interprétation.

(32)S'agissant d'un contrôle objectif de légalité, la loi du 28 juin 1983 aurait pu donner aux arrêts préjudiciels une autorité absolue. Le législateur n'y a pas songé, se limitant à reproduire en droit interne le modèle fourni par le traité de Bruxelles du 31 mars 1965 relatif à la Cour de justice Benelux et la jurisprudence de la Cour J.C.E., qui lui était familier.

(33)Il ressort de ce qui précède que les arrêts rendus sur questions préjudicielles qui comportent une déclaration d'invalidité n'ont pas d'effet déclaratif. 3. Toute Constitution est porteuse de règles de conduite, c'est-à-dire de normes imposant des modèles comportementaux. La plupart de ces normes s'adressent à des institutions publiques. Les modèles imposés par la Constitution sont de deux ordres, selon qu'ils prescrivent une obligation d'abstention ou une obligation d'action. Mais, dans les deux cas, "un impératif immédiat s'adresse au destinataire principal de la règle, celui dont on attend quelque chose".

(34)Le législateur peut se voir imputer, non seulement des fautes positives, mais aussi des carences fautives, dès le moment où son action ou son abstention méconnaît une norme supérieure. Il y a carence législative relative lorsque l'abstention du législateur est partielle. Une loi est adoptée, mais elle répond incomplètement ou imparfaitement à l'obligation imposée par la norme supérieure: "sur un objet de sa compétence, le législateur agit, mais il n'agit pas complètement, pas suffisamment". Si le manquement du législateur consiste dans une atteinte au principe d'égalité et de non-discrimination - en ce sens que la loi permet à certaines catégories d'individus de jouir du bénéfice de règles déterminées alors que d'autres, qui leur sont suffisamment comparables, n'en bénéficient pas - on parlera d'une carence matérielle.

(35)Lorsque la norme supérieure est tirée de la Constitution, l'obligation d'un constat préalable d'inconstitutionnalité par la Cour constitutionnelle ne souffre aucune contestation possible: elle résulte de l'incompétence des cours et tribunaux d'effectuer eux-mêmes un tel constat. Il est indifférent que le constat d'inconstitutionnalité de la Cour constitutionnelle l'ait été sur recours en annulation ou sur renvoi préjudiciel, dès le moment où il est formulé clairement dans le dispositif de l'arrêt. Le cas échéant, il entraîne ipso facto l'existence d'un comportement fautif. Il y a place, en effet, pour une théorie de l'unité entre inconstitutionnalité législative et faute civile. Qu'il soit reproché au législateur d'avoir adopté une loi prohibée par une norme supérieure ou de ne pas avoir adopté une loi prescrite par une norme supérieure, dans les deux cas, la faute naît de la constatation de la violation.

(36)Dans ses conclusions précédant l'arrêt de la Cour du 28 septembre 2006, M. le Procureur général Leclercq, alors premier avocat général, a considéré que, lorsqu'une juridiction de l'ordre judiciaire est valablement saisie sur la base des articles 1382 et 1383 du Code civil d'une demande en responsabilité fondée sur la méconnaissance par le législateur des règles constitutionnelles et que cette méconnaissance a été sanctionnée par l'annulation de la loi, du décret ou de la règle visée à l'article 26bis de la Constitution, la juridiction de l'ordre judiciaire doit nécessairement décider, en raison de l'autorité de la chose jugée erga omnes qui s'attache à pareille décision d'annulation, que le législateur, auteur de la norme annulée, a commis une faute et que cette faute donne lieu à réparation à condition que le lien causal entre la méconnaissance de la Constitution et le dommage soient prouvés et que, mutatis mutandis, la même solution peut être envisagée en cas d'arrêt portant réponse à une question préjudicielle.

(37)Lorsque, suite à une question préjudicielle portant sur la compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Constitution d'une disposition légale, la Cour constitutionnelle répond que celle-ci viole ces articles, l'arrêt de la Cour constitutionnelle aura nécessairement pour effet, en cas de demande en réparation judiciaire du dommage causé par l'application par l'autorité administrative de la disposition incriminée, de faire perdre au juge sa totale liberté d'appréciation. Le juge est lié par cette décision dès lors que la demande est fondée sur le même fait. S'agissant du droit communautaire, la Cour J.C.E. a décidé, dans un arrêt du 21 juin 2007, d'une part, que, en ce qui concerne les obligations d'un Etat membre découlant d'un arrêt rendu sur demande de décision préjudicielle, en vertu du principe de coopération loyale prévu à l'article 10 CE, les Etats membres sont tenus d'effacer les conséquences illicites d'une violation du droit communautaire et, d'autre part, qu'un Etat membre est tenu de réparer les dommages causés à des particuliers par la violation du droit communautaire.

(39)Dès lors, n'est pas légalement justifié, l'arrêt qui, sur le fondement de constatations et considérations dont il ne résulte pas qu'il aurait retenu une cause d'exonération de responsabilité, décide que même si un règlement pris par une autorité administrative est contraire au Traité instituant la Communauté économique européenne, il ne constitue pas une faute si la violation dudit Traité n'est pas suffisamment caractérisée, sérieuse et manifeste.

(40)Mais, lorsque l'erreur dans l'appréciation de l'étendue des droits ou obligations d'un administré ou d'un fonctionnaire n'est pas à l'origine d'une décision qui méconnaît des règles constitutionnelles ou légales lui imposant de s'abstenir ou d'agir de manière déterminée, elle ne constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'autorité administrative qui fournit des renseignements inexacts sur la réglementation ou la législation qu'elle est chargée d'appliquer, que si l'interprétation erronée a été formulée sans investigations suffisantes ou sans laisser apparaître l'incertitude de la solution indiquée.

(41)Ce principe n'est pas en contradiction avec ce qui vient d'être énoncé. S'agissant d'une erreur commise par l'administration dans l'interprétation d'une règle de droit, deux hypothèses sont à envisager.

(42)La première est celle où cette erreur de droit a eu pour effet qu'un comportement de l'autorité administrative a méconnu une règle de droit imposant à cette autorité de s'abstenir ou d'agir d'une manière déterminée, par exemple, l'administration a pris une décision violant une telle règle. En cette hypothèse, la décision illégale est constitutive de faute, sauf si l'erreur de droit d'où elle procède revêt un caractère invincible ou s'il existe une autre cause d'exonération de responsabilité.

(43)La seconde hypothèse est celle où l'erreur de droit n'a pas été à l'origine d'un manquement à une règle de droit imposant à l'autorité administrative de telles obligations. En cette hypothèse, il s'agit d'apprécier la faute de l'autorité administrative dans le cadre général de son activité, sur la base du critère de la personne normalement soigneuse et prudente placée dans les mêmes circonstances. Plus particulièrement, en dehors de la violation expresse d'une règle de droit imposant des obligations déterminées à l'administration, la responsabilité de celle-ci n'est engagée du chef de renseignements erronés fournis à des administrations que si l'interprétation erronée a été formulée sans investigations suffisantes ou sans laisser apparaître l'incertitude de la solution indiquée.

(44)C'est, dès lors, de manière exacte que la Cour a, dans un arrêt du 5 octobre 2004, considéré que la faute de l'autorité administrative, pouvant sur la base des articles 1382 et 1383 du Code civil engager sa responsabilité, consiste en un comportement qui, ou bien s'analyse en une erreur de conduite devant être appréciée suivant le critère de l'autorité normalement soigneuse et prudente, placée dans les mêmes conditions, ou bien, sous réserve d'une erreur invincible ou d'une autre cause de justification, viole une norme de droit national ou d'un traité international ayant des effets dans l'ordre juridique interne, imposant à cette autorité de s'abstenir ou d'agir de manière déterminée.

(45)On peut toutefois se demander si, appliquant ces principes à l'espèce, la Cour n'a pas commis une erreur d'appréciation en affirmant que l'O.N.S.S., en prenant une décision de retrait d'assujettissement, au motif que les personnes qui travaillaient, n'étaient pas liées par un contrat de travail, n'avait pas méconnu une norme de droit national imposant à des sujets de droit d'agir de manière déterminée. En effet, il résulte des dispositions d'ordre public de la loi du 27 juin 1969 que celles-ci imposent à l'O.N.S.S. d'assujettir les travailleurs liés par un contrat de travail et de ne pas assujettir ceux qui ne sont pas dans les liens d'un tel contrat.

(46)Il n'est pas requis en outre, pour pouvoir considérer que l'O.N.S.S. a méconnu une norme de droit national lui imposant d'agir ou de s'abstenir de manière déterminée, qu'une norme de droit lui impose, dans la qualification d'une relation de travail, d'agir ou de s'abstenir de manière déterminée. Par ailleurs, l'affirmation de l'absence de norme lui imposant, dans la qualification d'une relation de travail, d'agir ou de s'abstenir de manière déterminée est inexacte dès lors qu'il résulte des dispositions de la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail que l'existence d'un contrat de travail implique l'engagement d'exécuter un travail déterminé dans un lien de subordination moyennant rémunération

(47)et que le lien de subordination existe dès qu'une personne peut, en fait, exercer son autorité sur les actes d'une autre personne.

(48)La loi-programme du 27 décembre 2006 qui, dans son article 339, dispose que "le présent titre est applicable sans préjudice du pouvoir souverain des cours et tribunaux d'apprécier la nature d'une relation de travail déterminée, compte tenu des critères généraux et, le cas échéant, des critères spécifiques applicables à celle-ci", a, du reste, formalisé dans ses articles 331 à 333, les critères retenus par la Cour dans ses arrêts, qui permettent d'apprécier l'existence ou l'absence du lien d'autorité; les critères généraux retenus par l'article 333 de la loi-programme sont: la volonté des parties telle qu'exprimée dans leur convention, pour autant que cette dernière soit exécutée conformément aux dispositions de l'article 331, la liberté d'organisation du temps de travail, la liberté d'organisation du travail et la possibilité d'exercer un contrôle hiérarchique.

(49)Suivant l'Exposé des motifs de la loi-programme, "le projet de loi-cadre s'attache à confirmer certains principes généraux dégagés par les cours et tribunaux, en définissant les critères généraux d'appréciation de la nature d'une relation de travail, mais aussi à prévoir la possibilité d'élaboration d'une liste de critères spécifiques adaptés à une réalité sectorielle ou professionnelle spécifique, et à instaurer un ruling social. Le présent projet n'entend pas établir une liste exhaustive de critères à évaluer et à appliquer de manière mathématique, ou encore instaurer de quelconques présomptions subséquentes, irréfragables ou non, destinées à qualifier adéquatement une relation de travail. Il serait utopique de croire qu'une liste de critères suffisamment complète et adaptée à l'extrême diversité des situations pourrait rendre la décision du juge automatique et juste".

(50)Lors de l'appréciation de l'existence du lien de subordination, l'O.N.S.S., sous le contrôle du juge en cas de contestation, est tenue d'examiner si ce lien de subordination existe réellement entre les parties à la lumière des éléments de fait de la cause qui ont été produits ou qu'elle a recueillis par ses propres enquêteurs.

(51)Lorsque le juge considère que l'O.N.S.S. n'a pas légalement déduit de ces éléments de fait l'existence ou l'absence du lien de subordination, notion juridique qui ne fait pas l'objet d'une controverse doctrinale, il commet une faute en décidant d'assujettir la personne ou de ne pas l'assujettir, sous réserve d'une erreur invincible ou d'une autre cause de justification. Si l'illégalité est constatée par une juridiction de l'ordre judiciaire, la faute s'en déduit automatiquement sans que l'O.N.S.S. puisse se retrancher derrière le manque de clarté du texte légal ou la diversité des interprétations existant à l'époque où l'acte a été pris, ce qui, d'ailleurs, n'était pas le cas.

(52)Contrairement à ce qu'énonce l'arrêt, la décision du juge qui décide de l'existence d'un lien de subordination à la lumière de tous les éléments de fait, et contrôle ainsi la légalité de la décision de l'O.N.S.S. d'assujettir ou de refuser d'assujettir, ne s'analyse pas en une "appréciation différente des relations contractuelles", - ce qui laisse supposer qu'elle aurait pu tout aussi bien être autre -, de sorte que la seule circonstance que le juge "ne s'est pas rallié à l'analyse de l'O.N.S.S. n'implique pas que celui-ci a commis une faute". C'est méconnaître l'office du juge qui est légalement investi de la mission de dire le droit en appliquant le droit au fait, de sorte que ce qu'il prononce est la vérité légale qui s'impose au justiciable. Si l'O.N.S.S. a décidé de refuser d'assujettir alors que le juge décide qu'il y avait bien un contrat de travail en fonction des principes dégagés par la jurisprudence pour apprécier l'existence d'un lien de subordination, l'O.N.S.S. a méconnu la norme qui lui impose d'assujettir une personne liée par un contrat de travail. Lorsqu'il est définitivement jugé que la décision de l'O.N.S.S. a prise est illégale, sa faute doit dès lors être considérée comme acquise, sous réserve de l'existence d'une erreur invincible ou d'une autre cause d'exonération de responsabilité.

(53)C'est également n'accorder que peu de crédit à l'œuvre du juge, laquelle ne peut être remise en cause que si la Cour décidait qu'elle est entachée d'illégalité en considérant que le juge n'a pas légalement pu déduire des faits qu'il a constatés l'existence d'un lien de subordination entre les parties contractantes et que celles-ci étaient, dès lors, engagées dans les liens d'un contrat de travail.

(54)Il ne faut dès lors pas voir dans cet arrêt une remise en cause de la jurisprudence de la Cour en matière de responsabilité de l'Etat dans l'exercice de son pouvoir exécutif, et ainsi, une abandon de la théorie de l'unité de la faute et de l'illégalité, mais une application inexacte de la notion de "norme de droit national imposant à l'autorité de s'abstenir ou d'agir de manière déterminée".

(55)5.2. L'Etat, en ses différents pouvoirs, est, comme les citoyens, soumis aux règles de droit, parmi lesquelles se range la Constitution en qualité de norme supérieure de l'ordre juridique belge. La hiérarchie des normes constitue un principe fondamental de l'ordonnancement juridique qui trouve notamment son expression dans l'article 159 de la Constitution. Cet article consacre une application particulière du principe général du droit "selon lequel on ne peut appliquer une décision, notamment une norme qui viole une disposition supérieure ou qui excède les pouvoirs et compétences qui peuvent être exercés". La conformité "aux lois" exige la conformité à toutes les normes hiérarchiquement supérieures.

(56)L'autorité administrative agissant dans les limites du pouvoir exécutif est en faute dès lors qu'elle commet un fait expressément défendu par la Constitution en appliquant une loi dont les dispositions méconnaissent une obligation de faire imposée par la Constitution; cette faute engage la responsabilité de cette autorité, si elle a été cause d'un dommage. Tout manquement à une norme de la Constitution imposant aux sujets de droit de s'abstenir ou d'agir de manière déterminée, qui se déduit de l'application d'une loi qui méconnaît cette norme, constitue une faute.

(57)Le contenu des obligations constitutionnelles est le plus souvent suffisamment déterminé pour qu'on puisse les considérer comme des obligations de résultat. Il en est ainsi notamment du contenu des obligations résultant pour l'administration des articles 10, 11 et 172 de la Constitution. Les règles de l'égalité devant la loi et devant l'impôt imposent à l'autorité administrative à tout le moins une obligation d'agir d'une manière déterminée et une obligation de s'abstenir; elles obligent celle-ci, d'une part, à traiter de la même manière tous ceux qui se trouvent dans la même situation, d'autre part, à s'abstenir d'établir entre certaines catégories de personnes des distinctions révélant un caractère arbitraire, c'est-à-dire des distinctions non susceptibles de justification.

(58)Il s'agit donc de règles à contenu déterminé génératrices d'obligations de résultat. Sous la réserve de l'erreur invincible ou de l'existence d'une autre cause d'exonération de responsabilité, la transgression de ces règles constitue en soi une faute civile.

(59)5.3. L'autorité administrative a procédé à une saisie en application de l'article 222 de la L.G.D.A., portant atteinte de manière disproportionnée au droit de propriété du propriétaire étranger à l'infraction, lésant ainsi celui-ci dans ses droits civils et, dès lors, fautive. La Constitution ne donne pas au pouvoir exécutif le pouvoir d'agir comme il l'a fait en lésant les droits d'autrui par l'application d'une loi violant les règles constitutionnelles de l'égalité et de la non-discrimination. Le principe de la légalité de l'action administrative, qui n'est qu'un aspect du principe de l'Etat de droit, implique que l'acte qui comporte un excès ou un détournement de pouvoir est un acte illicite qui, s'il a causé un dommage à autrui, entraîne en principe la responsabilité de la personne publique au nom de laquelle il a été accompli. Il n'y a pas de faute et, partant pas de responsabilité, lorsque le dommage doit être attribué uniquement à une cause étrangère. L'erreur dans l'interprétation de la loi lue en combinaison avec la Constitution, pour constituer une cause étrangère exonératoire de responsabilité, doit revêtir toutes les caractéristiques de la force majeure. Il faut qu'il y ait une impossibilité absolue d'interpréter correctement ces dispositions. L'illégalité de la décision administrative imputable à une simple erreur d'appréciation constitue une faute de nature à engager la responsabilité du pouvoir exécutif. Sous réserve de l'existence d'une erreur invincible ou d'une autre cause d'exonération de responsabilité, l'autorité administrative agit fautivement lorsqu'elle exécute une loi méconnaissant des règles constitutionnelles qui lui imposent une obligation de s'abstenir ou d'agir de manière déterminée, pour autant que le lien causal entre l'inconstitutionnalité et le dommage soit établi. Conformément au régime de l'obligation de résultat, la transgression matérielle de la loi suffit à présumer la faute. Il appartient dès lors au défendeur de démontrer l'existence de cette cause de justification ou d'une cause étrangère. L'erreur dans l'interprétation de la loi, pour être exonératoire, doit revêtir toutes les caractéristiques de la force majeure. Il faut qu'il y ait une impossibilité absolue d'interpréter la loi correctement. Les cas dans lesquels l'administration se trouve dans l'impossibilité absolue de comprendre la portée exacte de la loi sont bien rares. On ne peut guère envisager que l'hypothèse dans laquelle, avant un revirement de jurisprudence ou l'adoption d'une loi interprétative, l'administration aurait suivi l'interprétation d'une disposition légale proposée par la Cour ou le Conseil d'Etat.

(60)Une telle rigueur se justifie par le concept de l'Etat de droit, la volonté de garantir la cohérence de l'ordre juridique et la nécessité de protéger efficacement le citoyen contre l'arbitraire du pouvoir.

(61)5.4. L'autorité administrative ne peut pas subordonner sa décision de ne pas exécuter une loi à une décision juridictionnelle qui conclut à la violation par le pouvoir législatif d'une disposition constitutionnelle comportant une obligation de résultat. Mais la faute se déduira d'une décision rendue par une juridiction qui constatera l'illégalité de l'acte de l'autorité administrative. Si l'autorité administrative n'a pas immédiatement perçu le sens de la disposition légale ou constitutionnelle dont le respect s'imposait à elle, la juridiction administrative ou judiciaire se charge de le définir dans un cas déterminé sans que l'autorité en question puisse protester d'une erreur d'appréciation excusable, sauf si elle est invincible.

(1)Lombaert, Le maintien des effets des normes censurées par la Cour d'arbitrage - Recours en annulation et questions préjudicielles, Adm.Publ., 1998, p.175.

(2)Lombaert, op. cit., p.175; cass., 27 octobre 1986, Pas., 1987, n°121: Les dispositions d'un décret annulées par la Cour d'arbitrage sont réputées n'avoir jamais existé et n'ont, en règle, aucun effet.

(3)Rosoux, Tulkens, Considérations théoriques et pratiques sur la portée des arrêts de la Cour d'arbitrage, in La Cour d'arbitrage: un juge comme les autres?, C.J.B.L., 2004, p.105.

(4)Delperée, Rasson-Roland, Recueil d'Etudes sur la Cour d'arbitrage 1980-1990, 1990, p.147.

(5)Lombaert, op. cit., p.176.

(6)Rosoux, Tulkens, Considérations théoriques et pratiques sur la portée des arrêts de la Cour d'arbitrage, in La Cour d'arbitrage: un juge comme les autres?, C.J.B.L., 2004, p.105.

(7)Lombaert, op. cit., p.176.

(8)Suetens et Leysen, Les questions préjudicielles: cause d'insécurité juridique?, in La sécurité juridique, C.J.B.L., 1993, p.68.

(9)Lombaert, op. cit., p.176.

(10)Lombaert, op. cit., p.177.

(11)Lombaert, op. cit., p.176; Rosoux, Tulkens, op. cit., p.107.

(12)Lombaert, op. cit., p.177.

(13)Lombaert, op. cit., p.180.

(14)Lombaert, op. cit., p.177.

(15)Lombaert, op. cit., p.177.

(16)Lombaert, op. cit., p.184; Delperée, Rasson-Roland, op. cit., p.163.

(17)Courtoy, Rapport de la Cour d'arbitrage du Royaume de Belgique, in Les relations entre les Cours constitutionnelles et les autres juridictions nationales, y compris l'interférence en cette matière, de l'action des juridictions européennes, Melchior, Alen et Meersschaut, Part I, 2005, p.334.

(18)Lombaert, op. cit., p.187.

(19)Simonart, Le contrôle exercé par la Cour d'arbitrage, in la Cour d'arbitrage, Actualités et perspectives, 1988, p.183.

(20)Suetens et Leysen, op. cit., p.66.

(21)Lombaert, op. cit., p.187; Suetens et Leysen, op. cit., p.67.

(22)Rosoux, Tulkens, op. cit., p.116.

(23)Rosoux, Tulkens, op. cit., p.116-117.

(24)Lombaert, op. cit., p.187; Suetens et Leysen, op. cit., p.67.

(25)Lombaert, op. cit., p.184; C.A., 14 juillet 1997, n°47/97: La constatation qu'une norme viole les règles établies pour déterminer les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions n'a aucune incidence sur les décisions judiciaires passées en force de chose jugée.

(26)Homans, de Leval et M.-F. Rigaux, La pertinence de la question préjudicielle et l'usage de la réponse par le juge a quo, in Les rapports entre la Cour d'arbitrage, le Pouvoir judiciaire et le Conseil d'Etat, 2006, p.278.

(27)C.J.C.E., 21 juin 2007, Aff., C-231/06 à C-233/06, O.N.P. C. E.J., H.V. et N.P. C. O.N.P.

(28)Jacobs, Le principe de légalité en matière de roulage: un principe relatif?, J.L.M.B., 2005, p.502; contra: Mahieu, Observations sous C.A., 19 février 1997, J.T., 1997, p.295.

(29)Van Compernolle, Verdussen, La responsabilité du législateur dans l'arriéré judiciaire, J.T., 2007, p.436.

(30)Lombaert, op. cit., p.184-187.

(31)C.A., 4 juillet 1991, n°18/91; 1er décembre 1993, n°83/93; voir aussi au niveau du principe, C.A., 19 février 1997, n°8/97: "A supposer que (...) en se référant à des arrêts de la Cour J.C.E. qui se fondent sur des "considérations impérieuses de sécurité juridique", la Cour d'arbitrage puisse, à titre exceptionnel, même quand elle statue sur renvoi préjudiciel, limiter dans le temps les effets de ses arrêts,..."; La Cour s'est estimée incompétente pour déterminer par un arrêt postérieur la date de prise d'effet d'un constat d'inconstitutionnalité: Rosoux, Tulkens, op. cit., p.129; L'arrêt confirme, à tout le moins de manière implicite, la doctrine de l'arrêt 18/91 du 4 juillet 1991: Mahieu, op.cit., p.295.

(32)Lombaert, op. cit., p.186.

(33)Simonart, op. cit., p.185.

(34)Van Compernolle, Verdussen, op. cit., p.435.

(35)Van Compernolle, Verdussen, op. cit., p.436.

(36)Van Compernolle, Verdussen, op. cit, p.436.

(37)Cass., 28 septembre 2006, RG C.02.0570.F ECLI:BE:CASS:2006:ARR.20060928.7, Juridat.

(38)C.J.C.E., 21 juin 2007, Aff., C-231/06 à C-233/06, O.N.P. C. E.J., H.V. et N.P. C. O.N.P.

(39)Cass., 25 octobre 2004, Pas., I, n°507; 13 mai 1982, Pas., I, p.1056; 4 novembre 1982, Pas., I, 1983, n°154; 14 janvier 2000, Pas., I, n°33; Stangherlin, A la rescousse de l'article 1382 du Code civil. A propos d'une question préjudicielle à la Cour d'arbitrage, R.G.D.C. 2003, p.612; R.-O. Dalcq, Unité ou dualité des notions de faute et d'illégalité, R.C.J.B. 1984, p.19; contra: Salmon, Note sous Bruxelles, 19 décembre 1972, J.T., 1973, p.407: Si l'on peut admettre que l'administration est nécessairement en faute dès lors qu'elle commet un fait expressément défendu par la loi, il est excessif de la rendre responsable de toutes les erreurs de droit qu'elle commet elle-même. L'interprétation des lois est un art que la complexité sans cesse croissante de la législation rend de plus en plus malaisé à maîtriser pleinement. Il n'est guère raisonnable d'affirmer qu'une administration prudente et diligente interprète nécessairement la loi de manière correcte.; Déom et Pâques, Les permis et autorisations administratives, et la réparation des dommages aux tiers, Amén., 1995, p.58: Si cette rigueur peut se concevoir lorsque l'analyse de la situation fait apparaître que des indices sérieux d'illégalité ont été ignorés, tels une jurisprudence ou des travaux préparatoires explicites, il est un nombre important de cas dans lesquels l'administration se trouve confrontée à deux thèses, toutes deux valablement étayées et qu'un examen de la jurisprudence ne permet pas de départager. Prévoir dans de telles circonstances quelle sera la solution retenue par le Conseil d'Etat peut relever du don de divination que l'on ne peut exiger sérieusement exiger de l'administration normalement prudente.

(40)Cass., 14 janvier 2000, Pas., I, n°33; Vandenberghe, Overheidsaansprakelijkheid. Aansprakelijkheid van de uitvoerende macht, in Overheidsaansprakelijkheid, Vandenberghe, Van Oevelen, Vuye, Wynant, 2005, p.19.

(41)Cass., 4 novembre 1982, Pas., I, 1983, n°154.

(42)Conclusions de M. le procureur général Velu, alors avocat général, précédant Cass., 13 mai 1982, Pas., I, 1079.

(43)Conclusions de M. le procureur général Velu, op. cit., Pas., I, 1079; R.-O Dalq, Traité de la responsabilité civile, Novelles, Droit civil, t.V, Vol. I, n°301: "Le manquement à la loi ou aux règlements constitue le cas où la faute aquilienne est la moins discutable. La faute existe dès que la loi a été violée. Si l'obligation légale ou réglementaire constitue une obligation de résultat, il suffit au juge de constater que le résultat n'a pas été atteint. S'il s'agit d'une obligation indéterminée, le juge devra constater la faute si l'obligation a été violée"; Vandenberghe, op. cit., p.10-11- 20.

(44)Conclusions de M. le procureur général Velu, op. cit., Pas., I, 1079.

(45)Cass., 25 octobre 2004, Pas., I, n°507, avec concl. de M. Leclercq, premier avocat général.

(46)Dubuisson, Faute, illégalité et erreur d'interprétation en droit de la responsabilité civile, R.C.J.B., 2001, p. 37: "Distinguer parmi les normes légales et réglementaires, celles qui imposent aux sujets de droit d'agir de manière déterminée de celles qui imposent le respect des règles générales de prudence, de loyauté, de compétence et de diligence, revient, semble-t-il, à importer dans le droit de la responsabilité quasi délictuelle, la distinction bien connue de résultat et de moyens"; Stangherlin, Aansprakelijkheid na schorsing en vernietiging door de Raad van State, R.A.B.G., 2005, 1381.

(47)Cass., 25 octobre 2004, Pas., I, n°504.

(48)Cass., 10 septembre 2001, Pas., I, n°453; Kerremans, De wet betreffende de aard van de arbeidsrelaties: kroniek van een aangekondigde dood?, J.T.T., 2007, p.150.

(49)Kerremans, op. cit., p.155; Exposé des motifs, Doc 51 2773/001, 27 novembre 2006, p. 205: "La fixation de ces 4 critères généraux, qui formalise la jurisprudence constante en la matière, dont celle de la Cour de cassation, confirme ainsi la solution suivie dans de nombreux secteurs et professions".

(50)Exposé des motifs, Doc 51 2773/001, 27 novembre 2006, p. 204.

(51)Voir Cass., 3 mai 2004, Pas., I, n°234.

(52)Dubuisson, op. cit., p. 47.

(53)Note

(1)de M. Leclercq, premier avocat général, sous Cass., 25 octobre 2004, Pas., I, n°507.

(54)Cass., 14 janvier 2002, Pas., I, n°25, avec concl. de M. Leclercq, premier avocat général.

(55)Voir De Roy, La jurisprudence de la Cour de cassation en matière de responsabilité civile des autorités administratives, J.L.M.B., 2005, p. 642; Thunis, Théorie générale de la faute, Vol.2 La faute comme acte contraire au droit, in Responsabilités - traité théorique et pratique, T.II-Livre 20bis, - 11; Tulkens et Sohier, Les cours et tribunaux-Chronique de jurisprudence constitutionnelle 2004-2006, R.B.D.C., 2006, p.234.

(56)Desmecht, L'article 159 de la Constitution:un article qui vous veut du bien, R.G.D.C., 2006, p.291.

(57)Lombaert, Ordre illégal et obéissance hiérarchique dans le droit disciplinaire de la fonction publique, J.T.,1998, p.267: Par essence, le droit en vigueur s'impose à tous. On ne pourrait concevoir que les fonctionnaires soient exonérés, dans l'exercice de leurs fonctions, de cette obligation absolument générale. L'Etat de droit exige en effet que la légalité s'impose aux représentants de l'autorité, autant qu'aux citoyens. La légalité doit s'entendre largement. Les agents doivent respecter l'ensemble du droit en vigueur, soit les traités régulièrement reçus en droit interne, la Constitution, les lois, décrets et ordonnances, les principes généraux dégagés par la jurisprudence et les règlements. Les actes que le fonctionnaire accomplit en violation du droit constituent des actes fautifs qui peuvent engager sa responsabilité personnelle, civile ou pénale, ainsi que la responsabilité de l'administration dont il est l'organe ou le préposé. Enfin, ils peuvent, si l'autorité estime que l'illégalité commise porte atteinte à la dignité de la fonction ou à l'intérêt du service, engager sa responsabilité disciplinaire.

(58)Conclusions de M. le procureur général Velu, op. cit., Pas., I, 1080.

(59)Conclusions de M. le procureur général Velu, op. cit., Pas., I, 1080; contra: Dubuisson, op. cit., p. 50: Si l'on peut aisément souscrire à l'idée que les autorités publiques ont le devoir de respecter les normes qui gouvernent leur action, peut-on réellement affirmer qu'un principe aussi général que celui de l'égalité des contribuables devant l'impôt contient une règle de nature à orienter de façon précise le comportement de ses agents? La solution inverse revient en fait à affirmer de façon catégorique et abstraite que l'obligation qu'a l'administration de respecter la loi et la Constitution est toujours une obligation déterminée et qu'elle est, comme telle, toujours une obligation de résultat. Le régime de l'administration est, dès lors, un régime de responsabilité aggravée, fondée sur une faute objective, en ce sens qu'elle ne dépend pas d'une appréciation du comportement de l'auteur du fait fautif, mais d'une illégalité constatée a posteriori selon des critères qui lui sont propres. En qui concerne l'administration, la faute résultera non pas d'un examen de la norme rapportée au comportement dommageable, mais de la non-conformité de l'acte administratif à une règle de droit hiérarchiquement supérieure dont la signification en l'espèce a été dégagée par une décision revêtue de l'autorité de chose jugée.

(60)Fagnart, La responsabilité de l'administration du chef de l'excès de pouvoir, A.P.T., 1979-1980, p.56; Leroy, Contentieux administratif, 2004, p.746; Vandenberghe, op. cit., p.13.

(61)Dubuisson, op. cit., p. 58-59.

(62)Dubuisson, op. cit., p. 51. Publication(

1. s)liée(
2. s)Jugement/arrêt: ECLI:BE:CASS:2007:ARR.20071221.3 citant: ECLI:BE:CASS:2006:ARR.20060928.7 Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet <div