ECLI:BE:CASS:2008:CONC.20080424.7

(1).

(1)Zie de conclusie van het O.M. Thesaurus CAS: ONDERWIJS Vrije woorden: Staat - Loon - Onverschuldigde betaling - Verzoek tot terugbetaling voor 1 januari 1989 - Tijdig ingesteld - Gevolgen t.a.v. de bevoegd geworden Gemeenschap Wettelijke bepalingen: De gecoördineerde Grondwet 1994 - 17-02-1994 - Art. 127, § 1, eerste lid, 2° - 30 ELI link Pub nr 1994021048 Bijzondere wet betreffende de financiering van de Gemeenschappen en Gewesten - 16-01-1989 - Art. 61, § 1, eerste lid - 30 ELI link Pub nr 1989021010 Bijzondere Wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980 - 08-08-1980 - Art. 91bis - 02 ELI link Pub nr 1980080801 Wet 6 februari 1970 betreffende de verjaring van schuldvorderingen ten laste of ten voordele van de Staat en de provinciën - 06-02-1970 - Art. 7, §§ 1 en 2 - 31 ELI link Pub nr 1970020617 Decr. Vl. R. 31 juli 1990 betreffende het Onderwijs - II - 31-07-1990 - Art. 198 Fiche 2 Concl. adv.-gen. THIJS, Cass., 24 april 2008, RG F.07.0030.N, A.C., 2008, nr .... Thesaurus CAS: ONDERWIJS Vrije woorden: Staat - Loon - Onverschuldigde betaling - Verzoek tot terugbetaling voor 1 januari 1989 - Tijdig ingesteld - Gevolgen t.a.v. de bevoegd geworden Gemeenschap Tekst van de conclusie F.07.0030.N Conclusie van advocaat-generaal Dirk THIJS: I. DE FEITEN. Het ministerie van Onderwijs betaalde voor de periode van 23 september 1985 tot 28 februari 1986, wedde door aan een leerkracht ondanks ontslag. Ondanks onwettige afwezigheid op 10, 11, 21 en 22 september 1985 werd ook het loon voor die dagen uitbetaald. Op grond van artikel 7 van de Wet van 6 februari 1970 betreffende de verjaring van schuldvorderingen ten laste of ten voordele van de Staat en de provinciën, werd aan verweerster op 28 maart 1988 bij aangetekende brief de terugvordering van het onverschuldigd betaalde loon ter kennis gebracht. Bij gebrek aan vrijwillige betaling werd op 7 mei 1997 door de ontvanger van het kantoor der domeinen en penale boeten te Brugge, aan verweerster een dwangbevel betekend met bevel tot betaling. Dit gebeurde op verzoek van de Vlaamse Gemeenschap Bij exploot van 2 juli 1997 werd door verweerster verzet tegen dit dwangbevel betekend, met dagvaarding voor de rechtbank van eerste aanleg te Brugge. In haar verweer tegen de vordering van de Belgische Staat wordt door verweerster de verjaring van de gevorderde schuld ingeroepen omdat de Vlaamse Gemeenschap niet zelf binnen de termijn van artikel 198 Decreet Onderwijs II van 31 juli 199O een aangetekend verzoek tot terugbetaling aan haar had gericht. In graad van beroep werd verweerster in het gelijk gesteld bij het thans bestreden arrest. II. DE VOORZIENING IN CASSATIE. 1. In het enig middel tot cassatie verwijt eiser de appelrechters geen rekening te hebben gehouden met de eigen aard van de rechtsovergang van de litigieuze schuldvordering, van de Belgische Staat naar de Vlaamse Gemeenschap, en daardoor de wettelijke maatregelen te hebben miskend in toepassing waarvan deze overgang heeft plaats gevonden. Volgens eiser kon, zowel naar de letter als naar de ratio legis van de toegepaste wetsbepalingen, de rechtsovergang van de Belgische Staat naar de Vlaamse Gemeenschap en het bestaan in de wetgeving van de Vlaamse Gemeenschap van een nieuwe regeling de gevolgen van de voltrokken en als rechtsgeldig bevestigde stuitingsdaad niet teniet doen. Zodoende wordt door het arrest volgens eiser het stuitend effect miskend van het aangetekend schrijven van 28 maart 1988 aan verweerster toegezonden in toepassing van artikel 7, § 1 en § 2, van de wet van 6 februari 197O betreffende de verjaring van schuldvorderingen ten laste of ten voordele van de Staat en de provinciën, en wordt ten onrechte toepassing gemaakt van artikel 198 van het decreet van de Vlaamse gemeenschap van 31 juli 199O betreffende het Onderwijs-II. 2. Artikel 61, §1 eerste lid, Bijzondere wet 16 januari 1989 bepaalt dat de Gemeenschappen en de Gewesten de rechten en verplichtingen overnemen die betrekking hebben op de bevoegdheden die hen worden toegekend bij de wet van 8 augustus 1988, met inbegrip van de rechten en verplichtingen die voortkomen uit hangende en toekomstige gerechtelijke procedures, tenzij in deze wet anders wordt bepaald. Hoewel niet volledig duidelijk was of deze bepaling van toepassing was op de rechten en verplichtingen ter zake van het onderwijs

(1)omdat de bevoegdheden inzake onderwijs aan de gemeenschappen niet door de wet van 8 augustus 1988, maar rechtstreeks door de grondwet (vroeger artikel 59bis, § 2, eerste lid, 2°, thans artikel 127 § 1, eerste lid, 2°) werden toegewezen, heeft ons Hof in een arrest van 19 juni 1992 in voltallige zitting (A.C., 1991-92, nr. 552) de algemene regel vervat in artikel 61, § 1, eerste lid van toepassing verklaard op de rechten en verplichtingen welke betrekking hebben op de bevoegdheden die de Gemeenschappen inzake onderwijs door de Grondwet zijn toegewezen. De overgang van rechten en verplichtingen op de Gemeenschappen en Gewesten is de regel. Uitzonderingen op deze regel zijn opgenomen in de financieringswet van 16 januari 1989 of voor wat het onderwijs betreft in de Grondwet. De wetgever geeft de decreetgever niet de bevoegdheid om in afwijkingen op de algemene regel van artikel 61, §1, eerste lid te voorzien. 3. Artikel 198 van het decreet van 31 juli 199O betreffende het onderwijs-II, zoals initieel toepasselijk, voorzag in de mogelijkheid voor eiser om voor onverschuldigd loon dat vanaf 1 januari 1986 werd uitbetaald door de Staat aan personeelsleden van het onderwijs, zelf de terugbetaling te vorderen. De appelrechters lezen in deze bepaling m.i. ten onrechte een afwijking op de regel dat de gemeenschappen alle rechten van de nationale overheid overnemen. Gelet op de algemene regel van de overgang van rechten en plichten dienden de appelrechters m.i. artikel 198 in die zin te interpreteren dat het geen afbreuk doet aan die algemene regel, tenzij geen andere interpretatie mogelijk is. De appelrechters interpreteren artikel 198 evenwel in die zin dat het in afwijkingen voorziet op de algemene regel, terwijl naar mijn oordeel een andere interpretatie, die de algemene regel respecteert, mogelijk is. De appelrechters lezen in dat decreet immers dat de Vlaamse Gemeenschap ten vroegste tot 1 januari 1986 kan terugkeren met zijn terugvorderingen van onverschuldigde betalingen (inzake onderwijs) en oordeelt dat het recht dat de Staat na stuiting heeft verworven om de onverschuldigd betaalde sommen gedurende dertig jaar terug te vorderen, niet overgaat op de Vlaamse Gemeenschap, maar dat de Vlaamse Gemeenschap opnieuw zelf de verjaring moet stuiten door een aangetekende brief om de terugbetaling gedurende dertig jaar te kunnen vorderen.

(2)Ik meen dat de appelrechters voormeld artikel 198 verkeerd inschatten. Zij zien het als een volkomen op zichzelf staande, gesloten regeling van de (verjaring van de) terugvordering van ten onrechte betaalde sommen, door de Vlaamse Gemeenschap die volledig breekt met en elk verder gevolg ontzegt aan de "vroegere" nationale regeling vervat in artikel 7 van de wet van 6 februari 1970 betreffende de verjaring van de schuldvorderingen ten laste of ten voordele van de Staat en de provinciën (huidig artikel 106 van het KB 17 juli 1991 houdende de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit) . Mijns inziens breekt artikel 198 niet met de regeling van artikel 7 W.6.2.1970, maar sluit het daar naadloos bij aan. Als artikel 198 het alleen heeft over terugvorderingen van betalingen vanaf 1 januari 1986, is dat mijns inziens niet omdat dit artikel de terugvordering van eerdere onverschuldigde betalingen door de Vlaamse Gemeenschap wil uitsluiten, maar omdat de stuiting van de verjaring voor eerder verrichte onverschuldigde betalingen overeenkomstig de vroegere regeling van artikel 7 door Staat was moeten gebeuren, dus omdat de terugvordering van die betalingen bij gebrek aan stuiting van de verjaring door de Staat bij de inwerkingtreding van artikel 198 reeds verjaard was op grond van artikel 7 van de wet van 6 februari 1970 dat bepaalde dat de ten onrechte uitbetaalde sommen voorgoed vervallen waren als de terugbetaling niet gevraagd was binnen een termijn van vijf jaar te rekenen van de eerste januari van het jaar van de betaling.

1. Voor de onverschuldigde betalingen verricht voor 1 januari 1986 was de verjaringstermijn voor de terugvordering aldus verstreken op 1 januari 1990, dus voor de uitvaardiging van het decreet van 30 juli
2. De verjaringsregeling vervat in artikel 198 respecteert de ingetreden verjaring en heropent de verjaringstermijn niet. Dat betekent geenszins dat de Gemeenschap de onverschuldigde betalingen van voor 1 januari 1986 waarvoor de Staat tijdig de verjaring heeft gestuit, niet meer zou kunnen terugvorderen. Voor de onverschuldigde betalingen verricht vanaf 1 januari 1986 tot 1 januari 1991 verstreek de verjaring van de terugvordering op grond van artikel 7 W 6.2.1970 ten vroegste op 1 januari 1991, dus na de uitvaardiging van het decreet van 30 juli 1990 en de inwerkingtreding ervan op 1 september
3. Voor die terugbetalingen was de terugvordering op grond van de vroegere nationale regeling niet verjaard. De nieuwe verjaringsregeling van artikel 198 gaf de Vlaamse Gemeenschap de mogelijkheid om die onverschuldigde betalingen alsnog binnen een termijn van drie jaar vanaf 1 januari 1991, dus tot eind 1993, terug te vorderen. Artikel 198 moet mijns inziens als een vervolg in de tijd op artikel 7 van de wet van 6 februari 1970 worden gezien, dat de continuïteit op het vlak van de terugvordering van onverschuldigde betalingen regelt, zij het met een inkorting van de terugvorderingstermijn (van 5 jaar naar in beginsel 1 jaar, met een overgangsregeling voor de onverschuldigde betalingen van 1.1.1986 tot 1.1.1992) en niet als een breuk met die vroegere nationale regeling.

(3)Artikel 198 geeft de Vlaamse Gemeenschap onder meer de mogelijkheid om voor onverschuldigde betalingen gedaan voor de overheveling van de onderwijsbevoegdheden, alsnog de verjaring te stuiten voor zover de Staat dit niet reeds heeft gedaan. Artikel 198 doet mijns inziens dan ook geen afbreuk aan de geldigheid van de aangetekende verzoeken tot terugbetaling die door de Staat op grond van de nationale regel tijdig werden gedaan vóór de overheveling van de onderwijsbevoegdheden naar de Gemeenschap. Die terugvorderingen hebben de verjaring gestuit en op grond van het laatste lid van artikel 7 W 6.2.1970 in hoofde van de Staat het recht geopend om het onverschuldigde bedrag gedurende dertig jaar terug te vorderen.

1. In voorliggend geval heeft de aangetekende brief van de Belgische Staat van 28 maart 1988 waarbij het onverschuldigd uitbetaalde loon werd teruggevorderd van verweerster, de verjaring gestuit en het recht geopend om dat onverschuldigde loon gedurende dertig jaar terug te vorderen. Dat recht op terugvordering is op grond van de algemene regel vervat in artikel 61, § 1 Bijz. W 16 januari 1989 en door Uw Hof van toepassing verklaard op de rechten en plichten inzake onderwijs, overgegaan op de Vlaamse Gemeenschap zodat op het ogenblik dat in 1997 een dwangbevel werd uitgevaardigd de verjaring niet was ingetreden. Artikel 198 geeft de Vlaamse Gemeenschap de mogelijkheid om voor in 1986 ten onrechte uitbetaalde sommen nog tot eind 1993 de verjaring te stuiten door de terugbetaling te vorderen. De regelingen van artikel 7 W 6.2.1970 en van artikel 198 overlappen elkaar voor wat de onverschuldigde betalingen betreft tussen 1.1.1986 en het ogenblik van de overheveling van de onderwijsbevoegdheden op 1 januari
2. Voor die periode kon de verjaring nog worden gestuit door de Staat op grond van artikel 7 W 6.2.1970 (waardoor het onverschuldigde bedrag gedurende dertig jaar kan worden teruggevorderd). Indien dat niet effectief gebeurd is, kan de verjaring ook nog worden gestuit door de Vlaamse Gemeenschap op grond van artikel
4. Er is mijns inziens geen enkele aanwijzing dat de nieuwe regeling van artikel 198 afbreuk doet aan de verjaringstuitingen die door de Staat zijn gedaan voor de periode tussen 1 januari 1986 en de overheveling van de onderwijsbevoegdheden, waardoor de Gemeenschap de verjaring nogmaals zou moeten stuiten op grond van de nieuwe regel indien de Staat de verjaring reeds geldig had gestuit. Het loutere feit dat voor onverschuldigde betalingen uit deze periode de stuiting van de verjaring niet alleen door de Belgische Staat maar ook door de Vlaamse Gemeenschap kan gebeuren, heeft mijns inziens niet tot gevolg dat de stuitingen door de Belgische Staat hun uitwerking verliezen en moeten vervangen worden door een stuiting die uitgaat van de Vlaamse Gemeenschap. De beperkende interpretatie van de appelrechters druist naar ik meen in tegen de basisregel van artikel 61, § 1 Bijz.Wet 16 januari 1989 en de leer van het arrest van Uw Hof van 19 juni
5. De overgang van rechten en verplichtingen is de regel en de beperkingen op die regel zijn in beginsel vervat in de voormelde bijzondere wet. Uit artikel 198 een impliciete afwijking van de basisregel afleiden, kan naar mijn mening niet. Enkel een uitdrukkelijke en duidelijke wettelijke afwijking van de basisregel kan in aanmerking worden genomen. Vermits artikel 198 ook aldus kan worden geïnterpreteerd dat het geen afbreuk doet aan de verjaringstuitingen door de Staat en aan het recht om, na verjaringstuiting door de Staat, het onverschuldigde gedurende dertig jaar terug te vorderen, maakt de andersluidende interpretatie van de appelrechters naar mijn oordeel een schending uit van de wettelijke basisregel en van artikel
6. De argumentatie van de appelrechters dat de rechtsopvolging van de Belgische Staat door de Vlaamse Gemeenschap niet van algemene en totalitaire aard is, en gepaard gaat met noverende aspecten op het niveau van de schuldeiser, terwijl de stuiting bovendien in de regel slechts relatief is, kan mij niet overtuigen.
7. De rechtsopvolging van de Belgische Staat door de Vlaamse Gemeenschap op het vlak van het onderwijs lijkt minstens op een rechtsopvolging onder algemene titel.

(4)Het Grondwettelijk Hof besliste in een arrest van 24 september 2003, nummer 119/2003, dat artikel 61 § 1, eerst lid, in beginsel een integrale rechtsopvolging van de Staat door (in dat geval) het Gewest regelt vanaf 1 januari 1989. Dat bij de rechtsopvolging een wijziging van schuldeiser optreedt is vanzelfsprekend maar mijns inziens heeft de wettelijke rechtsopvolging van de Belgische Staat door de Vlaamse Gemeenschap geen klassieke schuldvernieuwing tot gevolg in die zin dat de oude schuldvordering met haar toebehoren verdwijnt.

(5)Het Grondwettelijk Hof overwoog in voormeld arrest wel dat de rechtsopvolging voor de schuldeisers van de Staat een wettelijke schuldvernieuwing door verandering van schuldenaar tot gevolg brengt. Maar dat belet blijkens het arrest in kwestie niet dat de schuld van de Staat met al zijn toebehoren op het Gewest overgaat. Zo behoudt de schuldenaar het recht om toepassing te vragen van een wettelijk mechanisme van opschorting

(6)waarvoor aan de toepassingsvoorwaarden was voldaan vóór 1 januari

1. De relativiteit van de stuiting speelt slechts indien er meerdere partijen zijn tegen wie de verjaring loopt, in casu zijn niet de Staat en de Vlaamse Gemeenschap schuldeiser, maar was eerst de Staat schuldeiser en vervolgens de Vlaamse Gemeenschap. De stuiting door de rechtsvoorganger komt mijns inziens de rechtsopvolger ten goede. Er is mijns inziens dan ook geen sprake van relativiteit van de stuiting door de Staat bij de aangetekende brief van
3. Mijns inziens werpt de voorziening in cassatie terecht op dat artikel 198 enkel geldt voor de onverschuldigde betalingen waarvoor de verjaring nog niet eerder door de Staat werd gestuit op grond van artikel 7 van de wet van 6 februari
4. Artikel 198 heeft mijns inziens ook geen enkele invloed op de mogelijkheid voor de Vlaamse Gemeenschap om de onverschuldigde bedragen betaald vóór 1 januari 1986 terug te vorderen voor zover de verjaring tijdig door de Staat werd gestuit. Het standpunt dat de appelrechters innemen ten aanzien van de aangetekende brief van de Staat van 28 maart 1988 lijkt mij dubbelzinnig. Zij erkennen uitdrukkelijk de geldigheid van die verjaringstuiting, maar ontkennen dat deze stuiting tot gevolg heeft dat de terugbetaling gedurende dertig jaar kan worden gevorderd. Zij stellen dat de stuiting enkel tot gevolg heeft dat de vordering nog niet verjaard was bij de finalisering van de wettelijke rechtsopvolging van de Staat door de Vlaamse Gemeenschap. Vermits de litigieuze onverschuldigde bedragen deels in 1985 en deels in 1986 werden uitbetaald verjaarde de terugvordering voor de in 1985 betaalde onverschuldigde bedragen op 31.12.1989 en voor de in 1986 betaalde bedragen op 31.12.
5. De appelrechters oordelen dus dat de stuiting door de Staat gevolgen sorteert, namelijk de mogelijkheid om de terugbetaling te vorderen in stand houdt. In die zin komt de verjaringstuiting door de Staat de Vlaamse Gemeenschap volgens de appelrechters wel ten goede. Het recht van de Staat om het onverschuldigd betaalde gedurende dertig jaar terug te vorderen gaat volgens de appelrechters evenwel niet over. Daartoe zou de Vlaamse Gemeenschap opnieuw zelf de verjaring moeten stuiten door de terugbetaling te vorderen. Die houding lijkt mij dubbelzinnig omdat indien de kwestieuze terugvordering, voor wat de stuiting van de verjaring betreft, enkel beheerst wordt door artikel 198 Decreet 31.7.1990, de appelrechters mijns inziens geen acht mochten slaan op de verjaringstuiting van de Staat en aan die stuitingsakte geen enkel gevolg kunnen toeschrijven. Die stuiting heeft dan geen enkel gevolg ten aanzien van de Vlaamse Gemeenschap. De stuiting door de Staat heeft dan mijns inziens zelfs niet tot gevolg dat de terugvordering niet verjaard is op het ogenblik van de rechtsopvolging. Dat zij niet verjaard is op dat ogenblik is enkel het gevolg van het feit dat de in artikel 198 vastgelegde verjaringstermijn nog niet verstreken is. Voor het in 1985 betaalde bedrag is de verjaring in die hypothese op 31.12.1989 ingetreden, dus voor de uitvaardiging van het decreet van 31 juli 1990, zodat de Vlaamse Gemeenschap elk recht op terugvordering kwijt is.
6. De interpretatie van de appelrechters als zou de nieuwe regeling van artikel 198 de gevolgen van de stuitingen op grond van artikel 7 W 6.2.1970 ongedaan maken, zou ook tot gevolg hebben dat voor terugbetalingen waarvoor de Staat niet alleen bij aangetekende brief tijdig de terugbetaling heeft gevorderd (en aldus de verjaring gestuit), maar ook de terugvordering heeft aangevat door het uitvaardigen van een dwangbevel, uitvoerbare titel op grond waarvan gedwongen tenuitvoerlegging kan gebeuren, en zelfs door het nemen van maatregelen van gedwongen tenuitvoerlegging, maar zonder dat de onverschuldigde betaling effectief en volledig werd terugontvangen, de Vlaamse Gemeenschap opnieuw zou moeten overgaan tot het vragen van de terugbetaling. De Vlaamse Gemeenschap zou aldus ook het voordeel verliezen van het door de Staat uitgereikte dwangbevel en van de door de Staat reeds verrichte uitvoeringsmaatregelen tot terugvordering van de onverschuldigde betaling. De Gemeenschap zou een nieuw dwangbevel moeten doen uitvaardigen, waardoor er twee uitvoerbare titels zouden bestaan en de vervolgingen van voor af aan aanvatten. Mijns inziens is er geen enkele wettelijke basis die het verlies van het voordeel van dat dwangbevel en van die uitvoeringsmaatregelen rechtvaardigt. Artikel 198, dat het enkel heeft over de verjaring van de terugvordering van onverschuldigde betalingen, kan mijns inziens dat gevolg niet hebben.
7. Door artikel 198 Decreet 31 juli 1990 in die zin te interpreteren dat het de overgang van het recht om vóór 1986 betaalde onverschuldigde bedragen terug te vorderen, van de Staat naar de Vlaamse Gemeenschap uitsluit en dat het eveneens de overgang van het recht in hoofde van de Staat om het onverschuldigd betaalde na verjaringstuiting gedurende dertig jaar in te vorderen uitsluit, hebben de appelrechters mijns inziens artikel 198 en de basisregel van artikel 61, §1, eerste lid Bijz.W 16.1.1989 geschonden. Het middel is mijns inziens gegrond zodat het arrest moet gecasseerd worden in de door eiser gevraagde mate. Besluit: VERNIETIGING van het bestreden arrest behoudens in zoverre het de vordering van eiser tot terugbetaling van kinderbijslag vervallen verklaart wegens verjaring. ARREST _______________

(1)M. PAQUES, "Les droits et les charges du passé dans la Belgique fédérale", Act.Dr. 1991, 363-366.

(2)Uit het arrest van het Arbitragehof van 19 december 2002, nr. 189/2002 blijkt dat het niet zeker is dat de Vlaamse Gemeenschap de verjaring kon stuiten door een aangetekende brief (overweging B.14). De stuiting door een aangetekende brief (§4 van artikel 198 werd slechts ingevoerd door het decreet van 14 juli 1998 betreffende het onderwijs IX.

(3)Merk op dat deze nationale regeling krachtens artikel 71 §1 van de Bijzondere wet van 16 januari 1989 tot aan de inwerkingtreding van het Decreet van 31 juli 1990 van overeenkomstige toepassing was op de Gemeenschappen en de Gewesten: zie J. STEVENS, "Is de wet van 6 februari 1970 inzake de verjaring van schuldvorderingen van toepassing op de Gemeenschappen en de Gewesten?", T.B.P. 1989, 643. De terugvordering van onverschuldigde bedragen in het algemeen door de Vlaamse Gemeenschap is thans geregeld door artikel 16 van de Wet van 16 mei 2003 tot vaststelling van de algemene bepalingen die gelden voor de begrotingen, de controle op de subsidies en voor de boekhouding van de gemeenschappen en de gewesten, alsook voor de organisatie van de controle door het Rekenhof (BS 25 juni 2003). De maximale terugvorderingstermijn bedraagt thans 10 jaar (de gemeenrechtelijke termijn voor persoonlijke rechtsvorderingen). Merk nochtans op dat artikel 175 van het Decreet van 25 februari 1997 betreffende het basisonderwijs nog steeds een terugvorderingstermijn van 30 jaar bepaalt.

(4)Zie M. PÂQUES, "Les droits et les charges du passé dans la Belgique fédérale ", Act.Dr. 1991, 404-405.

(5)Zie M. PAQUES, l.c., 404.

(6)Vervat in artikel 87 van de wet van 1 augustus 1985. Gerelateerde publicatie(s) Vonnis/arrest: ECLI:BE:CASS:2008:ARR.20080424.7 Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab <div