ECLI:BE:CASS:2010:CONC.20101209.12

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(1)Voir les conclusions du M.P. Thésaurus Cassation: DEMANDE EN JUSTICE Thésaurus UTU: DROIT JUDICIAIRE - DROIT JUDICIAIRE - PRINCIPES GÉNÉRAUX - Action en justice - Personnalité juridique Mots libres: Fonds des routes - Représentation en justice Bases légales: Code Judiciaire - 10-10-1967 - Art. 703, al. 1er Loi - 09-08-1955 - Art. 5 Fiche 2 Il résulte des travaux préparatoires qu'en adoptant les articles 2, alinéas 1er et 2, 12, § 1er, alinéa 1er, et § 2, alinéa 1er, et 12, § 2, alinéa 2, de la loi du 9 août 1955, le législateur n'a pas entendu exclure le pouvoir du ministre qui a les travaux publics dans ses attributions de représenter en justice le Fonds des routes; dès lors, l'arrêt, qui exclut que le Fonds des routes puisse être représenté en justice par le ministre qui a les travaux publics dans ses attributions en vue de récupérer une somme payée indûment, viole ces dispositions légales

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(1)Voir les conclusions du M.P. Thésaurus Cassation: DEMANDE EN JUSTICE Thésaurus UTU: DROIT JUDICIAIRE - DROIT JUDICIAIRE - PRINCIPES GÉNÉRAUX - Action en justice - Personnalité juridique Mots libres: Fonds des routes - Représentation en justice - Récupération d'un payement indu Bases légales: Loi - 09-08-1955 - Art. 2, al. 1er et 2 Loi - 09-08-1955 - Art. 12, § 1er, al. 1er, et § 2, al. 1er et 2 Loi - 25-01-1967 - modifié par la Fiches 3 - 4 Conclusions de l'avocat général WERQUIN. Thésaurus Cassation: DEMANDE EN JUSTICE Thésaurus UTU: DROIT JUDICIAIRE - DROIT JUDICIAIRE - PRINCIPES GÉNÉRAUX - Action en justice - Personnalité juridique Mots libres: Fonds des routes - Représentation en justice Fonds des routes - Représentation en justice - Récupération d'un payement indu Texte des conclusions PARQUET DE LA COUR DE CASSATION _____ C.08.0202.F Conclusions de M. l'avocat général Th. Werquin: Le moyen A. Principes. 1. L'article 703, alinéa 1er, du Code judiciaire dispose que "les personnes morales agissent en justice à l'intervention de leurs organes compétents". Il semble généralement admis que le pouvoir d'agir en justice comprend celui de la représentation en justice

(1). Quels sont les organes compétents par lesquels une personne morale peut représenter celle-ci en justice? Les personnes morales sont représentées par des organes qui s'identifient à elles. L'intervention en justice de ces organes pose un problème de qualité: l'organe qui agit est-il bien juridiquement qualifié pour représenter la personne morale en justice? - et un problème d'habilitation: l'organe qualifié pour représenter la personne morale en justice ne devait-il point recevoir l'autorisation d'agir en justice d'un autre organe? Les lois organiques des personnes morales de droit public indiquent, dans chaque cas, les organes appelés à représenter la personne morale en justice et les conditions dans lesquelles les actions formées au nom de la personne morale peuvent être mises en mouvement

(2). Si celui ou ceux qui agissent au nom et pour compte de la personne morale ne sont point l'organe qualifié, l'action ne peut être prise en considération

(3). Si l'organe qualifié pour agir ne s'est pas entouré, avant d'introduire son action, des habilitations éventuellement nécessaires, il lui faudra les avoir obtenues avant la clôture des débats, à défaut de quoi le juge devra soulever d'office l'irrégularité découverte et rejeter l'action

(4). Les personnes morales de droit public agissent par leurs représentants légaux ou statutaires

(5). Les organismes d'intérêt public sont représentés conformément à la législation qui les a créés ou à leurs statuts

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1. L'article 1er de la loi du 25 janvier 1967, qui modifie la loi du 9 août 1955 instituant un Fonds des Routes 1955-1969, dispose que "le Fonds des routes est une administration distincte de l'Etat, jouissant de la personnalité juridique". L'article 2, aliéna 1er, de ladite loi dispose notamment que "le Fonds est chargé de l'exécution, pour le compte de l'Etat, des travaux de construction des autoroutes non concédées, d'aménagement et de modernisation des routes de l'Etat ainsi que de la construction de bâtiments et de l'achat d'équipement affectés à l'exploitation et à l'entretien des autoroutes et des routes". En vertu de l'article 2, aliéna 2, "il effectue au nom de l'Etat les acquisitions et expropriations auxquelles les travaux peuvent donner lieu. Il peut, en relation avec ces travaux, procéder à des acquisitions et expropriations par zones, conformément aux lois qui confèrent ce pouvoir aux personnes de droit public".
2. L'article 5 de la loi du 9 août 1955 dispose que "le Fonds des Routes est géré par le Ministre des Travaux publics et de la Reconstruction". Les administrations personnalisées sont des services publics nationaux constitués en personnes publiques distinctes de l'Etat mais dont les organes de gestion demeurent soumis au pouvoir hiérarchique du ministre dirigeant le département dont ils relèvent

(7). Gérées directement par le ministre et donc dépourvues de toute autonomie organique, ces régies jouissent d'une autonomie technique, ont une comptabilité commerciale et un patrimoine distinct et font l'objet d'une gestion industrielle basée sur la considération du prix de revient, ce qui est impossible à l'Etat

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1. L'article 12, §1er, alinéa 1er, de la loi du 9 août 1955 dispose que "les acquisitions et expropriations visées à l'article 2 sont effectuées par le Fonds, conformément aux lois et arrêtés auxquels sont assujetties les administrations de l'Etat". L'article 12, §2, alinéa 1er, de ladite loi dispose que "les fonctionnaires de l'Administration de l'Enregistrement et des Domaines sont habilités à agir au nom du Fonds pour toutes les matières visées au §1er, ainsi que pour les recouvrements de créances". L'article 12, §2, alinéa 2, de ladite loi dispose que "les présidents des comités d'acquisition d'immeubles pour le compte de l'Etat sont compétents pour représenter le Fonds en justice".
2. a. Avant sa modification par la loi du 25 janvier 1967, l'article 12, alinéa 3, de la loi du 9 août 1955 disposait que "les fonctionnaires de l'Administration de l'Enregistrement et des Domaines sont habilités pour agir au nom du Fonds". Suivant l'Exposé des motifs, l'article 7 du projet de loi "propose d'habiliter les fonctionnaires de l'enregistrement et des domaines en vue d'agir en matière de recouvrement des créances du Fonds, comme ils le font pour les créances de l'Etat. Actuellement, ils ne le peuvent pas. Le Fonds des routes jouissant de la personnalité juridique a la capacité d'exercer ses droits et de faire tous actes juridiques nécessaires pour défendre son patrimoine, ce qui comprend la faculté de recouvrir ses créances et la capacité d'ester en justice. Le Fonds peut donc agir en justice pour la défense de ses intérêts matériels et poursuivre l'exécution, par les voies légales, du titre exécutoire obtenu. Les fonctionnaires de l'enregistrement et des domaines n'ont pas le pouvoir de se substituer en ce qui concerne la capacité juridique conférée par le législateur aux organismes que celui-ci a dotés de la personnalité juridique, à moins qu'un texte formel ne les y autorise. La modification proposée est précisément ce texte formel qui permettra de maintenir un régime unique pour l'Etat et le Fonds des routes, là où un procédé spécial ne comporte aucun avantage"

(9). "D'autres dispositions de détail autorisent enfin le Fonds à être représenté par les fonctionnaires de l'Enregistrement et des Domaines en matière de recouvrement des créances comme en matière immobilière, et ce à la seule fin d'éviter la création de services nouveaux"

(10). b. Avant sa modification par la loi du 25 janvier 1967, l'article 12 de la loi du 9 août 1955 ne comportait pas la disposition suivant laquelle "les présidents des comités d'acquisition d'immeubles pour le compte de l'Etat sont compétents pour représenter le Fonds en justice". Suivant l'Exposé des motifs, l'article 7 du projet de loi prévoit qu' "afin de mettre les dispositions de la loi instituant un Fonds des routes en concordance avec les dispositions analogues des lois du 18 juillet 1959 et du 29 mars 1962, en ce qui concerne les pouvoirs attribués à l'Administration de l'Enregistrement et des Domaines en matière d'expropriations, il y aurait lieu de compléter l'article 12, §2, de la loi par un alinéa 2 ainsi conçu: 'Les présidents des comités d'acquisition d'immeubles pour le compte de l'Etat sont compétents pour représenter le Fonds en justice'"

(11). L'article 33, alinéa 1er, de la loi du 29 mars 1962 dispose qu' "à la demande du pouvoir expropriant, les comités d'acquisition d'immeubles institués auprès du ministère des finances sont chargés de toutes les acquisitions et expropriations d'immeubles à effectuer pour l'exécution des plans d'aménagement, de même que de la conclusion de tous accords destinés à réaliser le remembrement ou le relotissement de biens-fonds. Quel que soit le pouvoir expropriant, lesdits comités ainsi que les receveurs des domaines ont qualité pour procéder, sans formalités spéciales, à la vente publique ou de gré à gré des immeubles acquis ou expropriés en vertu des plans d'aménagement. Il peut être délivré des grosses des actes visés au présent alinéa". L'article 33, alinéa 2, de la loi du 29 mars 1962 dispose que "les présidents des comités d'acquisition d'immeubles pour le compte de l'Etat sont compétents pour représenter en justice le pouvoir ou l'organisme expropriant". c. Suivant les travaux en commission, "un commissaire considère comme superflu le §2 de l'article 12, étant donné que la matière est réglée par l'arrêté royal du 3 novembre 1960 relatif aux Comités d'acquisition. Au surplus, on ne voit pas le rôle que pourraient jouer les fonctionnaires de l'Enregistrement dans le recouvrement des créances du Fonds. Il suppose qu'il n'entre pas dans les intentions du ministre de permettre à ceux-ci d'agir, par voie de contrainte, sans jugement préalable". "Le ministre - tout comme le Conseil d'Etat qui a accepté le texte en question- estime qu'il est nécessaire de maintenir le §2 dans son intégralité. Cette disposition est nécessaire en raison de la personnalité juridique distincte du Fonds des routes. Les fonctionnaires de l'Administration des Domaines ne peuvent intervenir valablement pour un tel organisme que s'ils sont habilités par le législateur, soit en vertu de la loi, ainsi qu'en dispose d'ailleurs l'article 4 de l'arrêté royal du 3 novembre 1960. En ce qui concerne l'habilitation des fonctionnaires de l'Enregistrement pour le recouvrement des créances du Fonds, il n'entre évidemment pas dans les intentions du ministre de leur permettre d'agir, par voie de contrainte, sans jugement préalable". 6. Les comités d'acquisition sont des services institués au sein de l'Administration des Finances et auxquels le pouvoir exécutif confie la mission d'exercer ses attributions en matière d'acquisitions et d'expropriation d'immeubles

(12). Des textes légaux, sans faire mention des comités d'acquisition, investissent l'Administration des Domaines ou ses fonctionnaires d'attributions en matière d'acquisition et d'expropriation d'immeubles pour compte d'organismes publics jouissant de la personnalité civile. Tel est le cas de l'article 12 de la loi du 9 août 1955 instituant un Fonds des routes 1955-1969

(13). L'exercice de ces compétences peut, tout naturellement, être confié, par mesure administrative, à cette branche spécialisée de l'Administration des Domaines que sont les comités d'acquisition. L'article 12, alinéa 1er, de la loi précitée dispose, d'ailleurs, expressément que "les acquisitions et expropriations visées à l'article 2 sont effectuées par le Fonds, conformément aux lois et arrêtés auxquels sont assujetties les administrations de l'Etat"

(14). Le fonctionnaire qui procède à l'acquisition d'un immeuble au nom de l'Etat, agit à un double titre: tout d'abord, il intervient à l'acte en tant que partie à la convention; ensuite, il confère à l'acte son caractère authentique, en vertu du "principe traditionnel de l'authenticité des actes de l'autorité publique". Cette double compétence des fonctionnaires de l'Etat n'existe, cependant, à défaut de dispositions légales particulières, que lorsqu'ils agissent dans la sphère de leurs attributions, c'est-à-dire, en l'occurrence, lorsqu'ils passent l'acte d'acquisition d'un bien immobilier destiné à être incorporé dans le domaine de l'Etat. Il n'y a pas lieu de faire d'exception à cette règle lorsque l'opération s'effectue pour compte d'un organisme d'Etat jouissant de la personnalité civile et que l'immeuble est destiné à être incorporé au domaine de l'Etat. Tel est notamment le cas des acquisitions d'immeuble faites par un fonctionnaire de l'Etat pour compte du Fonds des routes 1955-1969

(15). Lorsque ces fonctionnaires agissent pour compte de l'Etat indépendamment de toute disposition légale, ils tiennent leur pouvoir de l'arrêté royal qui institue les comités. Lorsqu'ils agissent en vertu d'une loi, soit pour compte de l'Etat, soit pour compte d'organismes publics jouissant de la personnalité civile, ils tiennent leur pouvoir de cette loi, dans les conditions que précise éventuellement le pouvoir exécutif. Dans l'un et l'autre cas, ils agissent valablement sans devoir justifier d'aucun mandat spécial, le mandat général, légal ou réglementaire, dont ils sont investis, les habilitant à exercer toutes les attributions conférées aux comités, y compris les actions en justice, lorsque celles-ci relèvent de la mission des comités

(16). L'objectif de l'arrêté royal du 3 novembre 1960 est de mettre fin à certaines controverses devant les tribunaux au sujet de la compétence des comités d'acquisition d'immeubles pour compte de l'Etat lorsque, à défaut d'accord amiable concernant l'acquisition, l'affaire est entrée dans sa phase judiciaire

(17). L'article 4, alinéa 3, dudit arrêté, applicable en ce qui concerne notamment le Fonds des routes, dispose que "Les comités d'acquisition sont chargés d'exercer les attributions conférées par la loi à l'Administration de l'Enregistrement et des Domaines ou à ses fonctionnaires en matière d'acquisitions et d'expropriations d'immeubles pour compte d'organismes publics jouissant de la personnalité civile". 7. Dans un arrêt du 15 décembre 1977

(18), la Cour a considéré: - qu'en vertu des articles 702, 703 et 1042 du Code judiciaire, si les actes de procédure, et notamment l'acte d'appel, doivent, à peine de nullité, indiquer l'identité du requérant, et si l'identité des personnes morales y est suffisamment précisée par l'indication de leur dénomination, de leur nature juridique et de leur siège social, ces personnes n'agissent valablement en justice qu'à l'intervention de leurs organes compétents; - qu'en vertu de l'article 12 de la loi du 9 août 1955, les acquisitions et expropriations effectuées par Fonds des routes sont réalisées conformément aux lois et arrêtés auxquels sont assujetties les administrations de l'Etat, que les fonctionnaires de l'Administration de l'Enregistrement et des Domaines sont habilités à agir au nom du Fonds et que les présidents des comités d'acquisition d'immeubles pour le compte de l'Etat sont compétents pour représenter le Fonds en justice. - que le pouvoir de représenter le Fonds des routes en justice implique le droit d'entamer la procédure judiciaire et de la poursuivre jusqu'à son terme; - qu'au surplus, aux termes de l'article 6, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 3 novembre 1960, lorsque les membres des comités d'acquisition exercent les attributions qui leur sont conférées par une loi, ils ne doivent justifier envers les tiers d'aucun mandat spécial; - qu'il s'ensuit que le mandat spécial qui est conféré aux membres des comités d'acquisition est présumé jusqu'à preuve du contraire et que, en cas de contestation de ce mandat spécial et notamment de contestation de l'existence de la décision prise par l'organe compétent de la personne morale, la charge de la preuve incombe à la partie qui conteste ce mandat. Dans un arrêt du 23 avril 2004, la Cour a considéré qu'il ressort des articles 4 et 5 du même arrêté royal que les compétences en matière d'acquisition d'immeubles ou en matière d'expropriation peuvent être exercées pour compte d'organismes publics dans les cas prévus par la loi ou si mandat a été donné à ces comités ou encore s'ils sont requis par ces organismes de les assister dans les procédures d'expropriation et qu'aucune de ces compétences ne donne aux comités d'acquisition d'immeubles le pouvoir de reconnaître au nom de l'Etat le montant ou même le principe d'une indemnité réclamée à celui-ci sur une base autre qu'une acquisition d'immeuble ou une procédure d'expropriation, d'en convenir ou de renoncer au nom de l'Etat à la prescription d'une telle indemnité

(19). B. Conséquences. Il ressort de ce qui précède que: - en règle, l'organe du Fonds des routes, à savoir le Ministre des Travaux publics et de la Reconstruction, représente en justice le Fonds des routes; - le législateur attribue aux 'comités d'acquisition d'immeubles pour le compte de l'Etat', lesquels font partie de l'administration des domaines, et dès lors, s'identifient aux 'fonctionnaires de l'Administration de l'Enregistrement et des Domaines', la compétence d'effectuer pour le Fonds des routes, les acquisitions et expropriations auxquelles les travaux de construction des autoroutes non concédées, d'aménagement et de modernisation des routes de l'Etat ainsi que la construction de bâtiments, peuvent donner lieu, déchargeant ainsi l'organe du Fonds des routes de ces tâches, qui en est, ainsi, dessaisi; - le législateur attribue aux présidents des comités d'acquisition d'immeubles pour le compte de l'Etat le pouvoir de représenter le Fonds des routes en justice dans les limites de la compétence attribuée auxdits comités, ce pouvoir comportant la possibilité de prendre des décisions, voire de poser des actes juridiques; ces présidents ne doivent justifier d'aucun mandat spécial envers les tiers; - le législateur habilite les 'fonctionnaires de l'Administration de l'Enregistrement et des Domaines' à agir en justice pour les recouvrements de créances; - s'agissant de l'habilitation précitée, celle-ci n'exclut pas que le Fonds des routes soit représenté en justice dans cette matière par le Ministre des Travaux publics et de la Reconstruction; - dans les matières autres que celles des acquisitions et expropriations et des recouvrements de créances, le Fonds des routes est représenté en justice exclusivement par le Ministre des Travaux publics et de la Reconstruction. C. Conclusion. L'arrêt du 21 janvier 2007, non attaqué, constate: - qu'"en 1977, le Fonds des routes demande à Asvergaz de déplacer les conduites de gaz qui se situent le long d'une voirie d'Etat, sur la route nationale 4, Bruxelles-Trier, dans sa traversée de la ville de Wavre"; - qu'"Asvergaz refus d'effectuer les travaux à ses frais et ne donne pas suite à une lettre de mise en demeure que lui adresse le Fonds des routes"; - qu'"en raison de l'urgence et la nature spéciale des travaux, le Fonds des routes confie leur exécution à Asvergaz"; - qu'"Asvergaz facture ses interventions et perçoit du Fonds des routes les montants de 3.027.511 BEF le 20 janvier 1982 et 2.251.489 BEF le 17 mars suivant"; - que "le six septembre 1988, le Fondes des routes la cite devant le tribunal de première instance pour qu'elle soit condamnée à lui restituer la somme de 5.279.000 BEF, augmentée des intérêts moratoires et judiciaires". L'arrêt précité relève que "le premier juge déclare la demande principale irrecevable". L'arrêt attaqué du 29 novembre 2007 considère qu'"il ne ressort ni des travaux préparatoires, ni du libellé de l'article 12 que le législateur entendit limiter le pouvoir d'action des fonctionnaires (de l'Administration de l'Enregistrement et des Domaines) au recouvrement des créances liées aux opérations prévues par le §1er ou aux créances certaines susceptibles de faire l'objet d'une contrainte" et qu'"il n'apparaît pas non plus que le législateur aurait voulu réserver le pouvoir de représentation du Fonds en justice, par les présidents des comités d'acquisition d'immeubles pour le compte de l'Etat, aux litiges ayant trait à des expropriations et acquisitions d'immeubles" et décide, partant, que "le jugement attaqué doit donc être confirmé". L'arrêt attaqué qui, ainsi, exclut que le Fonds des routes puisse être représenté par le ministre qui a les travaux publics dans ses attributions, notamment en vue de récupérer une somme d'argent payée indûment, viole les articles 703, alinéa 1er, du Code judiciaire, 2, alinéa 1 et 2, 5 de la loi du 9 août 1955 et 12, §2, de cette loi, tel que modifié par l'article 9 de la loi du 25 janvier 1967. Je conclus à la cassation de l'arrêt attaqué. _________________

(1)Henry, Balate, Boigelot, Buyle, La représentation des personnes morales en justice, J.L.M.B. 2000, p. 542.

(2)Falys, La recevabilité des recours en annulation des actes administratifs, 1975, p. 291.

(3)Falys, op.cit., p. 329.

(4)Voir note 4.

(5)Salmon, Le Conseil d'Etat, 1994, p. 297.

(6)Salmon, op.cit., p. 300; Lewalle, Contentieux administratif, 2008, p. 768.

(7)Flamme, Droit administratif, 1989, p. 293.

(8)Voir note 8, Citons comme exemple: le Fonds des routes.

(9)Sénat, sess.1966-1967, 5 déc. 1966, Projet de loi modifiant la loi du 9 août 1955 instituant un Fonds des Routes 1955-1969, Exposé des motifs, p. 6.

(10)Chambre des Représentants, sess.1966-1967, 334, N 2, 12 janv.1967, Rapport fait au nom de la commission des travaux publics, p. 4.

(11)Sénat, sess.1966-1967, 5 déc. 1966, op.cit., Avis du Conseil d'Etat, p. 11.

(12)Avis du Conseil d'Etat sur le projet d'arrêté royal du 3 novembre 1960 relatif aux comités d'acquisition d'immeubles pour compte de l'Etat, des organismes d'Etat et des organismes dans lesquels l'Etat a un intérêt prépondérant, Pasin., p. 1312.

(13)Avis du Conseil d'Etat sur le projet d'arrêté royal du 3 novembre 1960, op.cit., p. 1313.

(14)Voir note 14.

(15)Voir note 14.

(16)Voir note 14.

(17)Rapport au Roi, Pasin., p. 1311.

(18)Cass. 15 décembre 1977, Pas., 1978, p. 439.

(19)Cass. 23 avril 2004, Pas., n° 216. Publication(

1. s)liée(
2. s)Jugement/arrêt: ECLI:BE:CASS:2010:ARR.20101209.12 Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet <div