ECLI:BE:CASS:2018:CONC.20181220.7

(1).

(1)Cass. 10 septembre 1992, RG F1192F, Pas. 1992, n° 603; voy. les concl. du MP. Thésaurus Cassation: LOIS. DECRETS. ORDONNANCES. ARRETES - LEGALITE DES ARRETES ET REGLEMENTS Mots libres: Publication - Affichage - Notion Bases légales: Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation - 22-04-2004 - Art. L 1133-1 - 42 Lien ELI No pub 2004A27184 Thésaurus Cassation: TAXES COMMUNALES, PROVINCIALES ET LOCALES - PROCEDURE Mots libres: Taxes communales - Règlement - Publication - Affichage - Notion Bases légales: Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation - 22-04-2004 - Art. L 1133-1 - 42 Lien ELI No pub 2004A27184 Texte des conclusions F.17.0148.F Conclusions de M. le premier avocat général Henkes: I. La procédure devant la Cour Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 8 juin 2017 par la cour d'appel de Mons (2015/RG/664) Rapporteur: Monsieur le conseiller Didier Batselé. II. Le litige

1. La cour d'appel de Mons invalide une cotisation à une taxe communale en raison de l'irrégularité du règlement-taxe qui l'établit. L'arrêt attaqué considère, en substance, que la publication du règlement-taxe est irrégulière (et, partant, que la taxe qui en découle doit être annulée) dès lors que: - cette publication n'a pas été faite de manière conforme aux prescriptions de la loi communale codifiées en Wallonie dans le Code de la démocratie locale, qui requièrent un affichage de manière permanente, soit 24 heures sur 24, dans un endroit accessible au public et pas uniquement dans la maison communale, pendant les heures d'ouverture de celle-ci; - le registre des publications se compose de feuilles volantes tenues par ordre chronologique reliées postérieurement, annuellement, ce qui n'est pas conforme au prescrit légal qui prévoit l'annotation dans un registre; - selon le feuillet 29 produit par la ville de Charleroi, le règlement aurait été publié le 18 avril 2011 alors que, selon le certificat de publication et l'avis de publication, il aurait été publié du 11 au 15 avril 2011 inclus. III. Le moyen de cassation
2. A l'appui de son pourvoi, la demanderesse présente un moyen, divisé en trois branches, chacune d'entre elles respectivement dirigée contre chacun des trois motifs rappelés ci-dessus.
3. Les dispositions légales visées sont: - articles L.1133-1 et L.1133-2 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation et, pour autant que de besoin, articles 112 et 114 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988, lesdits articles tels que modifiés respectivement par les articles 1er et 3 de la loi du 8 avril 1991 et coordonnés par les articles L-1133-1 et L.1133-2 précités; - articles 1 à 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le système de publication des règlements et ordonnances des autorités communales; - articles 1317, 1319 et 1320 du Code civil.
4. Les dispositions légales relatives à la publication de règlement et ordonnances communales, dans leurs versions successives, disposent ce qui suit: - L'article 102 de la loi communale de 1836 « Art.
5. Les règlements et ordonnances du conseil ou du collège sont publiés par les soins des bourgmestre et échevins, par la voie de proclamation et d'affiches; dans les campagnes la publication se fait à l'issue du service divin. En cas d'urgence, dans ces dernières communes, le collège des bourgmestre et échevins est autorisé à adopter tel mode de publication qu'il croit convenable. Ces règlements et ordonnances deviennent obligatoires le cinquième jour après leur publication, sauf le cas où ce délai aurait été abrégé parle règlement ou l'ordonnance. Ils sont publiés dans la forme suivante: Le conseil communal (ou le collège des bourgmestre et échevins) de la commune de province de . . . . arrête, et ordonne ». - Cette disposition a été reprise dans la nouvelle loi communale de 1988, en ses articles 112 à
6. « Art.
7. Les règlements et ordonnances du conseil ou du collège sont publiés par les soins des bourgmestre et échevins, par la voie de proclamation et d'affiches; dans les campagnes la publication se fait à l'issue du service divin. En cas d'urgence, dans ces dernières communes, le collège des bourgmestre et échevins est autorisé à adopter tel mode de publication qu'il croit convenable. Art.
8. Les règlements et ordonnances sont publiés dans la forme suivante: "Le conseil communal (ou le collège des bourgmestre et échevins) de la commune de province de . . . . arrête, et ordonne". Art.
9. Ces règlements et ordonnances deviennent obligatoires le cinquième jour après leur publication, sauf le cas où ce délai aurait été abrégé parle règlement ou l'ordonnance. Le fait et la date de publication des règlements et ordonnances sont constatées dans la forme qui sera déterminée par arrêté royal

(1)». - La loi du 27 avril 1991 a modifié ces dispositions en leur donnant la rédaction suivante: « Article

1. Les règlements et ordonnances du conseil communal, du collège des bourgmestre et échevins et du bourgmestre sont publiés par ce dernier par la voie d'une affiche indiquant l'objet du règlement ou de l'ordonnance, la date de la décision par laquelle il a été adopté, et, le cas échéant, la décision de l'autorité de tutelle. L'affiche mentionne également le ou les lieux où le texte du règlement ou de l'ordonnance peut être consulté par le public. Art.
2. Les règlements et ordonnances visés à l'article 112 deviennent obligatoires le cinquième jour qui suit le jour de leur publication par la voie de l'affichage, sauf s'ils en disposent autrement. Le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera déterminée par arrêté royal ». Un arrêté royal du 14 octobre 1991 a déterminé les formes du registre visé à l'article 114, alinéa
3. - Ces dispositions ont par la suite été coordonnées par le Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation. A. Première branche 1) Exposé
4. En cette branche, le moyen est dirigé contre la décision et ses motifs, de l'arrêt attaqué, suivant lesquels «une publication uniquement visible pendant les heures de bureaux à l'intérieur des locaux de l'administration communale ou des services dépendant de celle-ci ne répond pas au prescrit légal' (Mons, 11 mai 2016, R.G. n° 2014/RG/905, citant notamment M. Lambert, ‘Quelles sont les formalités de publication des règlements-taxes et redevances ?, site Internet de l'Union des Villes et Communes de Wallonie, novembre 2011 et Civil., Mons, 17 février 2009, R.G. n° 08/123, consultable sur le site Internet fiscalnet.be; voyez également: Mons, 5 mai 2011, R.G. n° 2009/RG/1098, consultable sur le site Internet fiscalnet.be). Contrairement à ce qu'affirme la Ville de Charleroi, cette jurisprudence et l'exigence d'un mode permanent d'affichage n'ont pas été remises en cause par le législateur suite à la modification de l'article 112 de la nouvelle loi communale par la loi du 8 avril
5. Le citoyen doit en effet être en mesure de prendre connaissance, à toute heure et donc également en dehors des heures d'ouverture de la maison communale, de l'existence d'un règlement-taxe qui le concerne et dont il pourra aller consulter ultérieurement le texte intégral, s'il le souhaite, à l'endroit indiqué dans l'affichage. En l'espèce, la Ville de Charleroi conteste la jurisprudence précitée mais n'établit pas ni n'offre d'établir que le règlement-taxe en cause a été affiché de manière permanente, soit 24 heures sur 24, dans un endroit accessible au public et pas uniquement dans les locaux de la maison communale, pendant les heures d'ouverture de celle-ci. De cette manière, la Ville de Charleroi ne démontre pas que le règlement-taxe a fait l'objet de la publication légalement requise. »
6. La demanderesse fait valoir que des dispositions légales visées du code précité, qui reprennent en substance les articles 112 et 114 de la nouvelle loi communale, suit que la publication des règlements communaux, laquelle, depuis la loi du 8 avril 1991 ne doit plus être intégrale, ne doit donc plus être réalisée dans un lieu accessible en permanence au public. Elle argumente que la modification des articles 112 et 114 de la nouvelle loi communale avait pour objet de remplacer la publication du contenu intégral du règlement par une publication limitée à l'objet de celui-ci, à la date de son adoption par le conseil communal et à la mention du ou des lieux où le texte du règlement peut être consulté par le public (article L.1133-1 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation et article 112 de la nouvelle loi communale modifié par la loi du 8 avril 1991). En conséquence, elle est d'avis qu'il suit ainsi de l'article L1133-1 du Code (wallon) de la démocratie locale et de la décentralisation qu'il n'est désormais possible de consulter le texte intégral d'un règlement que durant les heures des bureaux, au lieu fixé par l'autorité communale et que, partant, le caractère permanent de l'affichage ne présente plus aucun intérêt pour le public. 2) Discussion
7. Signalons d'emblée que dans un arrêt du 8 novembre 2018 (C.17.0604.F ECLI:BE:CASS:2018:ARR.20181108.10), la Cour a sur un pourvoi de la même demanderesse, invoquant le même moyen, décidé qu'il ne découlerait pas de l'article L1133-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, qui prescrit la publication des ordonnances et règlements communaux par voie d'affiche, que celle-ci doit être accessible en permanence au public. Cet arrêt, inédit pour l'heure, a été rendu sur des conclusions contraires du ministère public. La présente cause, qui soulève la même question que celle tranchée dans l'arrêt précité du 8 novembre 2018, et dont la portée relative à un principe fondamental de la démocratie locale - le caractère permanent de l'affichage et son accessibilité - ainsi que l'incidence en pratique sont importantes, me donne l'occasion d'inviter respectueusement la Cour à revoir sa décision non encore implémentée en droit positif. Considérant les thèses du pourvoi et du mémoire en réponse, identiques à celles examinées dans la cause tranchée précédemment, mon analyse est pour l'essentiel empruntée aux conclusions contraires à l'arrêt précité.
8. Le moyen, en sa première branche, me paraît, nonobstant l'arrêt précité, toujours ne pas pouvoir être accueilli.
9. En l'espèce, ce qui est ici au centre du débat, c'est le mode de publication de l'affiche dont question à l'article L1133-1 du Code wallon de la démocratie locale et, plus précisément, la question de savoir, si cet affichage limité peut légalement n'avoir lieu qu'à l'intérieur des locaux communaux et consultable seulement pendant les heures d'ouvertures des bureaux.
10. L'exigence d'affichage permanent dans un endroit accessible au public a été consacrée par la Cour dans un arrêt du 10 septembre 1992

(2). Cet arrêt est relatif à l'article 102, alinéa 1er, de l'ancienne loi communale du 30 mars 1836 qui, pour rappel, dispose que les règlements et ordonnances du conseil ou du collège sont publiés par les soins des bourgmestre et échevins, par la voie de proclamations et d'affiches. La Cour a jugé qu'au sens de cette disposition, l'affichage doit s'entendre d'un mode permanent de publication qui permet aux intéressés de prendre connaissance à toute heure des mesures prescrites par l'autorité; que, partant, en énonçant que l'affichage des règlements-taxes à l'intérieur de la maison communale ne satisfaisait pas à l'article 102 précité, la députation permanente a légalement justifié sa décision. 11. Cette règle remonte à des arrêts du 18 juillet 1887 (Pas., 18878, I, 334 et 337), 1er février 1888 (ibid., 1888, I, 85), 18 avril 1889 (ibid., 1889, I, 185 et 2 décembre 1889, (ibid., 1890, I, 28). L'affichage s'oppose, à l'origine, à la proclamation à cri public, pour laquelle « la nature des choses indique que cette règle n'a de raison d'être et ne présente d'utilité que s'il s'agit de faire connaître, par une lecture à haute voix, au public assemblé les dispositions règlementaires prises par le conseil communal »

(3); ceci justifie que, conformément à la loi, la proclamation doit « se faire le dimanche, à l'issue du service divin ». L'affichage, par contre, ne doit pas avoir lieu le dimanche, parce que c'est un « mode permanent de publication qui permet aux intéressés, de prendre connaissance, à toute heure, des mesures prescrites par l'autorité ». Par conséquent, il se fait par la voie de valves apposées à l'extérieur des bâtiments communaux. 12. L'enseignement de cet arrêt, rendu sous l'empire de la loi ancienne, doit-il être conservé dans le cadre de l'interprétation de l'article 112 de la loi communale, tel que modifié par la loi du 8 avril 1991 ? Je le pense. La loi du 27 avril 1991 a laissé subsister une obligation d'affichage. Elle a uniquement modifié l'objet de celui-ci: ce n'est désormais plus le règlement en tant que tel qui doit être affiché, mais un document indiquant son objet, sa date, la décision de l'autorité de tutelle et le lieu où le texte intégral du règlement peut être consulté

(4). 13. Les travaux préparatoires précédant la modification de cet article 112 (devenu l'article L 1133-1 du code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, reproduit ci-dessus), se lisent en ce sens. L'exposé introductif de la proposition de loi qui a conduit à l'adoption de la nouvelle disposition justifie la modification comme suit

(5): « L'auteur de cette proposition déclare qu'elle a été inspirée par la constatation que le système actuel de publication des règlements et ordonnances du conseil communal [ou] du collège ne donne plus satisfaction dans la pratique. En effet, dans l'état actuel des choses, le texte intégral des règlements et ordonnances doit être affiché. La réglementation devenant toujours plus étendue et plus complexe, le volume de textes à afficher ne cesse de s'accroître, et les habitants de la commune qui sont pourtant les premiers intéressés, finissent par se retrouver dans l'impossibilité de se tenir informés des règlements et ordonnances qui sont adoptés

(6). Il faut donc prévoir un système moins contraignant et plus transparent. Il est dès lors proposé de remplacer l'affichage du texte intégral par l'affichage d'un avis indiquant l'objet du règlement ou de l'ordonnance et le lieu où le public peut prendre connaissance du texte intégral du règlement ou de l'ordonnance

(7), par exemple à la maison communale, au secrétariat de la commune ou dans un autre service, plus accessible. Le système permettrait par ailleurs de mettre fin à la multiplication des valves qui défigurent le voisinage immédiat des maisons communales

(8). L'auteur de la proposition est convaincu que le système qu'il propose rencontrera l'approbation de la majorité des communes. Il croit par ailleurs que le système ne peut que contribuer à une publicité active de l'administration ». Comme le fait observer la partie défenderesse, « S'il résulte bien de cette motivation que l'intention législative était de limiter l'information devant être affichée, il n'en demeure pas moins que le législateur ne souhaitait pas remettre en cause la publicité de l'affichage ainsi limité, au sens du mode permanent de publication consacré par Votre Cour dans l'arrêt susvisé, mais au contraire rendre cette publicité plus effective. » (Mémoire, p. 4, n° 2.4). 14. Non sans pertinence la partie défenderesse invoque la position adoptée par le Ministre wallon des Pouvoirs locaux et de la Ville, qui recommande aux communes wallonnes les mesures suivantes pour se conformer à la jurisprudence de la Cour: « L'affichage doit au moins durer 24 heures. Ce délai de 24 heures est tiré de l'interprétation combinée de l'article L 1133-2 du code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation (qui se préoccupe du jour de la publication) et d'un arrêt de la Cour de Cassation selon lequel l'affichage doit s'entendre comme un mode permanent de publication qui permet aux intéressés de prendre connaissance à toute heure des mesures prescrites par les règlements et ordonnances (en conséquence, une publication uniquement vendant les heures de bureaux à l'intérieur des locaux de l'administration communale ne répond pas au prescrit légal) »

(9). 15. Enfin, nonobstant la modification apportée par la loi du 8 avril 1991

(10), la doctrine unanime

(11)se réfère à l'arrêt précité pour confirmer l'exigence d'une publication permanente.

1. S'il est donc exact, comme le soutient la ville de Charleroi, que les règlements ne doivent plus être affichés in extenso, de manière permanente, il n'en reste pas moins qu'un document récapitulant certains points doit bien l'être. Or, ce que l'arrêt attaqué reproche à la ville de Charleroi, ce n'est pas de n'avoir pas affiché de manière permanente le règlement en tant que tel, mais de n'avoir pas affiché de manière permanente le document récapitulatif prescrit par l'article 112, alinéa 1er, de la nouvelle loi communale. Ceci ressort clairement du premier paragraphe du sixième feuillet de l'arrêt attaqué: « le citoyen doit en effet être en mesure de prendre connaissance, à toute heure et donc également en dehors des heures d'ouverture de la maison communale, de l'existence d'une règlement-taxe qui le concerne et dont il pourra aller consulter ultérieurement le texte intégral, s'il le souhaite, à l'endroit indiqué dans l'affichage ».
2. Ainsi comprise, la modification législative ne prive pas d'intérêt l'affichage mais le rationalise. La question de savoir, si, in concreto, les citoyens seraient ou non plus très nombreux à consulter les valves extra muros, leur faisant ainsi perdre toute utilité pour néanmoins un coût élevé, est un facteur qui doit certes retenir l'attention du législateur mais qui est pour l'heure étranger à l'interprétation d'un texte de loi qui, de même que les travaux préparatoires qui le précédent, ne le mentionne pas comme étant un élément de la ratio legis. B. Les deux autres branches
3. Le motif énoncé par le juge à l'appui de sa décision, vainement critiqué par le moyen en sa première branche, suffit à justifier le dispositif de l'arrêt attaqué. Par conséquent, le moyen, en ses deux autres branches, est dénué d'intérêt pour la cassation, et, partant, irrecevable. IV. Conclusion. Rejet. ___________________________

(1)Cet alinéa a été inséré dans la loi par une loi du 30 décembre 1887. Elle vise à donner base légale à un arrêté royal du 12 novembre 1849 qui avait été adopté aux fins de déterminer la procédure à suivre pour constater la publication des règlements de police communale. Cet arrêté avait été jugé illégal par la Cour (Cass. 28 janvier 1889, Pas., 1889, I, p. 100). Après que la modification de la loi ait eu lieu, aucun nouvel arrêté ne fut cependant adopté. Après un flottement (la Cour ayant considéré que l'arrêté de 1849 pouvait désormais s'appliquer), la jurisprudence s'est fixée dans le sens d'une liberté de la preuve de la publication. Ce régime a pris fin avec l'adoption de l'arrêté royal du 14 octobre 1991, qui rend obligatoire la preuve par le registre officiel des publications.

(2)Cass. 10 septembre 1992, Pas., 1992, I, n° 603.

(3)V. Cass. 2 décembre 1889, o.c.

(4)Voy. l'exposé des motifs de la loi dans le rapport de la commission du Sénat (la proposition a été déposée en commission à l'occasion de l'examen d'un autre texte: Doc. parl, Sén., s.o. 1989-1990, n° 915-2. Voy. également J.P. MAGREMANNE, « La publication du règlement- taxe provincial et communal », R.F.R.L., 2015, pp. 86-87.

(5)Doc. parl., Sénat, session 1990-1991, 12 février 1991, rapport fait au nom de la Commission de l'Intérieur, doc. 915-2, pages 2 et 3.

(6)Je souligne.

(7)Id.

(8)Id.

(9)Voir par exemple la circulaire du 29 septembre 2011 relative à l'élaboration des budgets des communes et des CPAS de la Région Wallonne à l'exception des communes et de CPAS relevant des communes de la Communauté Germanophone pour l'armée 2012, Moniteur Belge du 14 octobre 2011, 2 è m e édition, page 63242 et suivantes, spécialement page 63279.

(10)Loi du 8 avril 1991 modifiant le titre Ier, chapitre IV, section 2 de la nouvelle loi communale en ce qui concerne la publication des actes, Moniteur belge du 27 avril 1991.

(11)E. VAN BRUSTEM et M. VAN BRUSTEM, Pas de valves communales, pas de taxe communale !, JLMB 2010, p. 843; J-P MAGREMANNE, La publication du règlement-taxe provincial et communal, Revue de fiscalité régionale et locale, 2015, p. 86; J-P MAGREMANNE et A. SCHEYVAERTS, La publication d'un règlement-taxe communal, Revue générale de Fiscalité, 2010, p. 4-5; D. DEOM et Ch. THIEBAUT, Le point sur la publication des règlements communaux, revue de droit communal 2015, p. 7; A. BORTOLOTTI, Ecueils à éviter lors de la rédaction et la publication d'un règlement-taxe, in Le droit communal. Etat des lieux, 2015, p. 134-135. Document PDF ECLI:BE:CASS:2018:CONC.20181220.7 Publication(s) liée(s) Jugement/arrêt: ECLI:BE:CASS:2018:ARR.20181220.7 citant: ECLI:BE:CASS:2018:ARR.20181108.10 Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet <div