ECLI:BE:CASS:2019:CONC.20190927.3

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(1)Voir les concl. du MP. Thésaurus Cassation: TAXES COMMUNALES, PROVINCIALES ET LOCALES - TAXES COMMUNALES Mots libres: Règlement communal - Publication - Registre - Annotation - Date de la publication - Date de l'annotation - Discordance - Forme substantielle Bases légales: Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation - 22-04-2004 - Art. L 1133-1 et L 1133-2 - 42 Lien ELI No pub 2004A27184 Arrêté Royal - 14-10-1991 - 38 Lien ELI No pub 1991000555 Fiche 2 La date d'un acte authentique qui ne vaut plus que comme écriture privée ne peut être opposée aux tiers que si elle est certaine

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(1)Voir les concl. du MP. Thésaurus Cassation: ACTE AUTHENTIQUE Mots libres: Nullité - Ecriture privée - Date - Opposabilité aux tiers - Conditions Bases légales: ancien Code Civil - Art. 1318 et 1328 Texte des conclusions F.18.0056.F Conclusions de M. le procureur général A. Henkes: I. La procédure devant la Cour Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 5 décembre 2017 par la cour d'appel de Bruxelles (2014/AF/203). Rapporteur: Madame le conseiller Marie-Claire Ernotte. II. Faits de la cause et antécédents de la procédure Les faits de la cause et les antécédents de la procédure, tels qu'ils résultent des pièces auxquelles la Cour peut avoir égard, se résument comme suit. La défenderesse a été enrôlée conformément aux dispositions du règlement adopté le 17 novembre 2009 par le conseil communal de la demanderesse, relatif à la taxe sur l'enlèvement, le traitement, la mise en décharge et la gestion des immondices, pour l'exercice d'imposition

1. L'arrêt attaqué décide que la cotisation n'est pas régulière, dès lors que la demanderesse « n'établit pas le fait et la date de la publication du règlement en cause », de sorte que le règlement sur la base duquel la taxe litigieuse a été établie est « inopposable » à la défenderesse. L'arrêt attaqué fonde cette décision sur un raisonnement que l'on peut résumer comme suit. Il rappelle tout d'abord la teneur des articles L.1133-1 et L.1133-2 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, en vertu desquels la publication des règlements communaux intervient par voie d'affiches, le fait et la date de cette publication étant constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet. Il rappelle ensuite que la forme de ce registre est déterminée par l'arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre de publication des règlements et ordonnances des autorités communales. Ce dernier prévoit, en son article 2, que l'annotation dans le registre est faite le premier jour de la publication du règlement et que les annotations sont numérotées d'après l'ordre des publications successives. L'arrêt constate ensuite qu'en l'espèce, l'inscription dans le registre des publications de la demanderesse de la publication du règlement litigieux a été faite le 19 janvier 2010 et mentionne que le règlement a été publié par la voie de l'affichage du 30 décembre 2009 jusqu'au 14 janvier
2. Il s'ensuit que l'annotation dans le registre des publications relative au règlement en cause a été faite cinq jours après la fin de la période mentionnée comme étant celle de l'affichage de ce règlement. Selon l'arrêt, dès lors que l'annotation n'a pas été faite le premier jour de la publication, elle est irrégulière. Or, cette annotation constitue le seul moyen d'établir le fait de la publication. En conséquence, dès lors que la preuve régulière de la publication du règlement ne peut être apportée, ce dernier est inopposable. III. Examen du moyen A. Exposé Le moyen est pris de la violation des articles 1317 (avant sa modification par la loi du 4 mai 2016), 1318, 1319, 1320 et 1322 du Code civil, des articles L1133-1 et L-1133-2 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation du 22 avril 2004, pour autant que de besoin, articles 112 et 114 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988, des articles 1er à 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre de publication des règlements et ordonnances des autorités communales et de l'article 149 de la Constitution. Le moyen est divisé en deux branches. En sa première branche, le moyen développe un raisonnement fondé sur le caractère authentique de l'inscription dans le registre de publication. Il soutient qu'il ne se déduit pas des articles 1317, 1319 et 1320 du Code civil que toute irrégularité affectant une acte authentique emporte sa nullité comme acte authentique et, partant, le prive de la force probante attachée à pareil acte. Tel n'est le cas que si la formalité méconnue est prescrite à peine de nullité ou si le vice est substantiel. L'arrêt violerait dès lors ces dispositions, ainsi que les articles L1133-1 et L-1133-2 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation et les articles 1er à 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991, en considérant que l'annotation dans le registre, qui a valeur authentique, ne rapporte pas la preuve de la publication du règlement-taxe dès lors qu'elle n'a pas été faite le premier jour de l'affichage qu'elle constate, alors que l'obligation de procéder à l'inscription le premier jour n'est ni prescrite à peine de nullité, ni substantielle. A tout le moins, l'arrêt n'indiquant pas pourquoi le retard de l'annotation de la publication dans le registre des publications affectait la substance même de cet acte en sorte que celui-ci devrait être privé de tout effet comme acte authentique, il mettrait la Cour dans l'impossibilité d'exercer son contrôle de légalité. En sa seconde branche, le moyen soutient que l'annotation, même si il fallait considérer qu'elle n'a pas valeur authentique, conserve néanmoins sa force probante comme écriture privée. En décidant au contraire que l'inscription perd sa force probante, l'arrêt méconnaîtrait 1318, 1319, 1320 et 1322 du Code civil ainsi que les dispositions visées de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 et du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation. B. Appréciation 1) L'affichage de règlement communal et le régime probatoire - Examen Le système organisé par les articles L1133-1 et L-1133-2 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation est complexe. En vertu de ces dispositions, la force obligatoire d'un règlement communal dépend de son affichage. Or, l'affichage est une opération matérielle, de surcroît temporaire; il est dès lors difficile à établir si, par la suite, un justiciable vient à soutenir qu'il n'a pas été effectué. Pour cette raison, l'article L.1133-2 du Code prévoit que « le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera déterminée par arrêté du Gouvernement »

(1). Le registre dont il est question à l'article L.1133-2 est organisé par les articles 1er à 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre de publication des règlements et ordonnances des autorités communales. Celui prévoit, en son article 1er, que « le fait et la date de la publication des règlements et ordonnances visés à l'article 112 de la nouvelle loi communale sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet par le secrétaire communal ». L'article 2 dispose que « l'annotation dans le registre est faite le premier jour de la publication du règlement ou de l'ordonnance » et que « les annotations sont numérotées d'après l'ordre des publications successives ». L'article 3 impose que l'annotation soit datée et signée par le bourgmestre et par le secrétaire communal. Il détermine également la forme de l'annotation: par celle-ci « le bourgmestre de la commune (ou de la ville) de ..., province de ..., certifie que le règlement (ou l'ordonnance) du conseil communal (ou du collège des bourgmestre et échevins) (ou du bourgmestre), daté(e) du ... et ayant pour objet ..., a été publié(e), conformément à l'article 112 de la nouvelle loi communale, le ... ». Dans ses arrêts du 21 mai 2015, la Cour a considéré que le seul mode de preuve admissible de la publication d'une ordonnance ou d'un règlement communal est l'annotation dans le registre spécial tenu par le secrétaire communal. Elle a ainsi rejeté le raisonnement des autorités communales qui prétendaient établir la publication de la taxe autrement qu'en produisant le registre spécial organisé par l'arrêté royal du 14 octobre 1991

(2). Il découle de ces arrêts que le législateur a organisé, en matière de publication des règlements communaux, un régime probatoire particulier qui échappe à l'application des principes généraux de la preuve organisés par les articles 1315 et suivants du Code civil. Le fait de l'affichage ne peut être établi que par la production de l'annotation dressée conformément aux prescriptions de l'arrêté royal du 14 octobre 1991. Aucune autre preuve ne peut être admise. S'il est désormais certain qu'il ne peut être prouvé à défaut d'annotation, la question subsiste de savoir si, lorsque l'annotation est produite, le justiciable peut encore être admis à soutenir qu'il n'a pas eu lieu ou qu'il était irrégulier, par exemple parce que l'affiche n'aurait pas été accessible en permanence

(3). On répond parfois à cette question en affirmant que le caractère authentique de l'annotation dans le registre ne permet pas de contester la mention de la publication. Il convient cependant d'être prudent. Certes, l'annotation dans le registre des publications, actant la déclaration du bourgmestre et signées par le bourgmestre et le secrétaire communal, a valeur d'acte authentique

(4). Ceci devrait normalement impliquer, en vertu des dispositions légales qui régissent la preuve littérale, que cette annotation fait foi, jusqu'à inscription de faux, des faits qu'elle constate et, plus particulièrement de l'accomplissement de la formalité d'affichage. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que la nécessité de recourir à l'inscription de faux ne place pas l'acte à l'abri de toute contestation. Par ailleurs, il faut rappeler que toutes les mentions d'un acte authentique ne bénéficient pas d'une force probante renforcée. Celle-ci ne s'attache en effet qu'à la matérialité des faits et déclarations dont l'officier public atteste avoir une connaissance personnelle pour les avoir vus, entendus ou accomplis ex propriis sensibus

(5). L'affirmation par le bourgmestre de l'affichage du règlement fait donc foi jusqu'à inscription de faux, mais uniquement s'il ressort de l'acte que le bourgmestre a connaissance dudit affichage pour l'avoir effectué ou l'avoir constaté lui-même. A défaut, cette mention n'est pas couverte par l'authenticité, ne fait pas foi jusqu'à inscription de faux et il peut être prouvé contre elle par toute voie de droit

(6). En soi, le caractère authentique de l'annotation ne prive pas le justiciable du droit de prouver contre la teneur de l'annotation. Si ce droit lui est dénié, c'est parce que l'article L.1133-2 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation confère à l'annotation une force probante absolue et non pas la simple force probante renforcée des actes authentiques. Cette force probante absolue découle de la circonstance que le mécanisme d'annotation des registres constitue un mécanisme de preuve dérogatoire au droit commun: de la même manière qu'il érige l'annotation en mode de preuve exclusif de la publication, il confère à cette annotation une force probante absolue et interdit au justiciable de prouver outre ou contre celle-ci. Si la commune produit l'annotation du registre, le fait de l'affichage est établi sans qu'aucune preuve contraire ne puisse être admise. Il ne s'en déduit cependant pas que le justiciable soit dépourvu de tout recours: s'il ne peut être admis à prouver la fausseté des faits constatés par l'annotation dans le registre, il lui est toujours loisible de se prévaloir de l'illégalité de l'annotation pour en obtenir l'annulation ou, conformément à l'article 159 de la Constitution, le refus d'application. Encore faut-il, en pareille hypothèse, identifier les exigences qui conditionnent la validité de l'annotation et sont susceptibles, si elles ne sont pas respectées, d'entrainer son annulation ou son refus d'application. L'article L.1133-2 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation prévoit que « les règlements et ordonnances du conseil communal, du (collège communal) et du bourgmestre sont publiés par ce dernier par la voie d'une affiche indiquant l'objet du règlement ou de l'ordonnance, la date de la décision par laquelle il a été adopté, et, le cas échéant, la décision de l'autorité de tutelle ». Cette disposition est étrangère à l'annotation dans le registre des publications. Il en va différemment de l'article L.1133-2 du même code qui dispose que « le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera déterminée par arrêté du Gouvernement ». Ce texte ne formule cependant aucune exigence particulière quant aux conditions que l'annotation doit respecter. Il se borne à déléguer au gouvernement wallon le soin de fixer ces dernières. En définitive, ce sont donc exclusivement les articles 1er à 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 qui déterminent les exigences particulières qui s'appliquent à l'annotation. Les seuls motifs d'illégalité qui peuvent éventuellement être invoqués par le justiciable à l'encontre de l'annotation sont donc déduits de la méconnaissance, par cette annotation, des prescriptions de l'arrêté royal du 14 octobre 1991. Dans son arrêt du 12 janvier 2018, la Cour a considéré que le non-respect d'une des prescriptions de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 est de nature à vicier l'annotation et à permettre au juge de l'écarter. Cette affaire concernait plus particulièrement l'obligation, figurant à l'article 3 de l'arrêté, de dater l'annotation. En l'espèce, l'arrêt attaqué constatait que « la publication du règlement-taxe a fait l'objet d'une annotation, que cette annotation porte le numéro 22, qu'elle mentionne la date de la publication mais qu'elle n'est pas elle-même datée ». Il ajoutait que « rien n'indique que le registre aurait été annoté à la même date que la publication, cette formalité permettant de s'assurer [...] que ledit registre n'a pas été dressé pour les besoins de la cause ou fait l'objet d'annotations insérées à d'autres dates que celles dont il est censé constater la publication de divers actes ». Le moyen faisait valoir que « la circonstance que l'annotation du registre n'est pas rigoureusement rédigée de la même manière que celle prévue par l'article 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991 n'emporte (...) pas ipso facto que cette annotation est dépourvue de la moindre force probante, la formalité prévue par ledit article 3 n'étant ni substantielle ni prescrite à peine de nullité. Il faut mais il suffit que soient certifiés le fait même de la publication et sa date ». La Cour a rejeté ce grief et considéré que l'arrêt a pu déduire « l'absence de preuve de publication rapportée conformément à la loi » et décider, sur cette base, que, faute de publication, le règlement-taxe n'est pas opposable au justiciable. Cet arrêt admet donc qu'une des prescriptions de l'arrêté royal du 14 octobre 1991, la date de l'annotation, constitue une forme substantielle dont l'absence vicie l'annotation. Ce vice n'est cependant pas, en soi, impossible à couvrir. On peut en effet imaginer que le bourgmestre et le secrétaire communal refassent l'annotation en veillant à la dater. Cela n'aurait aucune influence sur la date de prise de cours des effets du règlement, puisque celle-ci dépend uniquement de la date de la publication

(7). Il pourrait en aller autrement si l'annotation devait être effectuée dans un délai déterminé à compter de la publication. Or, c'est précisément ce que prévoit l'article 2 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991, lorsqu'il prescrit que « l'annotation dans le registre est faite le premier jour de la publication du règlement ou de l'ordonnance ». Si le respect de ce délai constitue, à l'instar de la date de l'annotation, une formalité substantielle, il faut alors considérer que le seul moyen de régulariser une annotation déficiente consiste à placarder à nouveau le règlement, ce nouvel affichage permettant une nouvelle annotation concomitante dans le registre. Il est toutefois évident, en pareil cas, que l'annotation ne prouve que la deuxième publication et que le règlement n'est obligatoire qu'à compter du cinquième jour qui suit cette deuxième publication. L'arrêt de la Cour du 12 janvier 2018 n'apporte pas de réponse à la question de savoir si la concomitance de l'annotation et de la publication constitue une formalité substantielle. D'un point de vue logique, il me paraît cependant que le choix d'instituer comme forme substantielle l'obligation de dater l'annotation ne peut avoir de sens que si l'on considère que cette date présente de l'importance pour apprécier le respect d'un délai. Par conséquent, il faut considérer qu'il découle implicitement de l'arrêt du 12 janvier 2018 que la concomitance de la publication et de l'annotation constitue également une formalité substantielle

(8). 2) Application in casu 1) Première branche La première branche reproche à l'arrêt de violer les articles 1317, 1319 et 1320 du Code civil, ainsi que les articles L1133-1 et L-1133-2 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation et les articles 1er à 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991, en considérant que l'annotation dans le registre ne rapporte pas la preuve de la publication du règlement-taxe dès lors qu'elle n'a pas été faite le premier jour de l'affichage qu'elle constate, alors que l'obligation de procéder à l'inscription le premier jour n'est ni prescrite à peine de nullité, ni substantielle. Le moyen, en cette branche, implique dès lors qu'il soit déterminé si l'obligation d'inscrire le premier jour de l'affichage est une forme substantielle ou prescrite à peine de nullité. Cette question appelle une réponse positive. Dès lors, l'arrêt a pu, sans violer les articles L.1133-1 et L.1133-2 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation et les articles 1er à 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991, déduire le caractère irrégulier l'annotation dans le registre de la circonstance qu'elle n'a pas été faite le premier jour de la publication. Le moyen, en sa première branche, en tant qu'il est pris de la violation des articles L.1133-1 et L.1133-2 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation et les articles 1er à 3 de l'arrêté royal du 14 octobre 1991, ne peut être accueilli. Pour le surplus, en tant qu'il est pris de la violation des articles 1317, 1319 et 1320 du Code civil, le moyen manque en droit, dans la mesure où ces dispositions, qui régissent la force probante des actes authentiques ordinaires, ne peuvent s'appliquer à l'annotation prévue par l'article L.1133-2 du Code, dès lors que ce dernier confère à l'annotation une force probante sui generis. Le second grief, subsidiaire, pris de la violation de l'article 149 de la Constitution, ne peut être accueilli, dès lors que les motifs de l'arrêt permettent à la Cour d'exercer son contrôle de légalité. 2) Seconde branche La seconde branche soutient que l'annotation dans le registre, même si elle méconnait une forme substantielle ou prescrite à peine de nullité, ne perd pas toute valeur probante dès lors que, en vertu des articles 1318, 1319, 1320 et 1322 du Code civil, elle continue de faire preuve comme écriture privée. Le moyen, en cette branche, manque en droit. La force probante de l'annotation dans le registre prescrit par l'article L.1133-2 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation constitue une preuve ad hoc de la publication. Sa force probante est déterminée par ces seules dispositions, lesquelles excluent l'application des articles 1318, 1319, 1320 et 1322 du Code civil et confèrent à l'annotation régulière une force probante absolue, supérieure à celle de l'acte authentique. A l'inverse, si l'annotation est irrégulière en la forme, elle est privée de toute valeur probante, sans qu'il puisse être soutenu qu'elle devrait valoir comme écriture privée. IV. Conclusion Rejet. __________________________

(1)Cette disposition, qui reprend le texte de la loi communale, lui-même modifié sur ce point par une loi du 30 décembre 1887 apportant des modifications aux lois provinciale et communale, pérennise une solution qui avait originellement été mise en place, sans base légale, par un arrêté royal du 12 novembre 1849. Voy. sur ce point les conclusions du MP précédant Cass. 21 mai 2015, RG F.14.0098.F ECLI:BE:CASS:2015:ARR.20150521.15, Pas. 2015, n° 330, p. 1320.

(2)Cass. 21 mai 2015, RG F.13.0158.F ECLI:BE:CASS:2015:ARR.20150521.14, Pas. 2015, n° 328 avec concl. MP; Cass. 21 mai 2015, RG F.14.0098.F ECLI:BE:CASS:2015:ARR.20150521.15, Pas. 2015, n° 330 avec concl. MP.

(3)Dans le système antérieur à l'arrêté royal du 14 octobre 1991, le contribuable pouvait contester la régularité de l'affichage: voy. Cass. 10 septembre 1992, RG 1192F, Pas. 1992, n° 603, « l'affichage doit s'entendre d'un mode permanent de publication qui permet aux intéressés de prendre connaissance à toute heure des mesures prescrites par l'autorité; (...) partant, en énonçant que l'affichage des règlements-taxes à l'intérieur de la maison communale ne satisfaisait pas à l'article 102 précité, la députation permanente a légalement justifié sa décision ».

(4)E. VAN BRUSTEM, M. VAN BRUSTEM, « Pas de valves communales, pas de taxe communale! Le non- respect de l'obligation de publication par voie d'affichage des règlements-taxes entraîne l'annulation de la taxe communale additionnelle », note sous Civ. Mons, 17 février 2009, JLMB 2010, pp. 841-848, spéc. p. 843, n° 4 ; B. LOMBAERT, M. NIHOUL, « Tous les moyens sont-ils bons pour s'exonérer d'une taxe en matière d'immeubles abandonnés? Politique fiscale, proportionnalité du taux, preuve de la publication d'un règlement et force majeure exonératoire », note sous Civ. Bruxelles, 16 janvier 2003, Rev. dr. commun., 2003, liv. 3, pp. 39-58, spéc. p. 48; voy. ég. C.E., n° 30.632, 7 septembre 1988, S.A. Gosson-Kessales et C.E., n° 34.779, 20 avril 1990, S.A. Prayon-Rupel.

(5)Voy. M. RENARD-DECLAIRFAYT, « Force probante des actes notariés », Rép. not., t. XI, livre 6/1, Bruxelles, Larcier, 1983, p. 52, n° 27; R. MOUGENOT, La preuve, Bruxelles, Larcier, 1990, p. 108, n° 93; N. VERHEYDEN-JEANMART, Droit de la preuve, Bruxelles, Larcier, 1991, p. 223, n° 474.

(6)On rappellera que l'obligation de s'inscrire en faux contre une mention couverte par l'authenticité comporte des exceptions: la force probante renforcée peut être détruire « si elle est contredite par d'autres mentions du même acte ou d'un autre acte authentique, ou encore si leur fausseté résulte à l'évidence d'un simple examen de l'acte ». Voy. R. MOUGENOT, La preuve, Bruxelles, Larcier, 1990, p. 109, n° 94.

(7)Cass. 25 février 2003, RG P.02.0625.N ECLI:BE:CASS:2003:ARR.20030225.3, Pas. 2003, n° 131; J-P. MAGREMANNE et A. SCHEYVAERTS, « La publication d'un règlement-taxe communal », RGF 2010, p. 3 et suiv.

(8)La jurisprudence de la section de législation du Conseil d'Etat est toutefois fixée en sens inverse. Voy. C.E., n° 192.140, 2 avril 2009, T. Gem., 2010/1, p. 35; C.E., 13 juin 2003, FJF, n°2004/89 ; J-P. MAGREMANNE et A. SCHEYVAERTS, « La publication d'un règlement-taxe communal », RGF 2010, p. 8. Document PDF ECLI:BE:CASS:2019:CONC.20190927.3 Publication(

1. s)liée(
2. s)Jugement/arrêt: ECLI:BE:CASS:2019:ARR.20190927.3 citant: ECLI:BE:CASS:2003:ARR.20030225.3 ECLI:BE:CASS:2015:ARR.20150521.14 ECLI:BE:CASS:2015:ARR.20150521.15 cité par: ECLI:BE:CASS:2023:CONC.20231109.1N.3 ECLI:BE:CASS:2023:CONC.20231109.1N.5 Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet <div