ECLI:BE:CASS:2020:CONC.20201105.1F.1

(1).

(1)Voir les concl. du MP. Thésaurus Cassation: CONSTITUTION - CONSTITUTION 1994 (ART. 100 A FIN) - Article 159 Mots libres: Arrêtés et règlements - Conformité aux lois - Illégalité - Lacune contraire aux principes constitutionnels d'égalité et non-discrimination - Pouvoir du juge - Limites Bases légales: La Constitution coordonnée 1994 - 17-02-1994 - Art. 159 - 30 Lien ELI No pub 1994021048 Annotations Publications: Journal des tribunaux [JT] - RIGAUX, Marie-Françoise; Note 'Du bon usage de l'article 159 de la Constitution' - 2021, n° 6844, p. 105-110 et 116-

1. Texte des conclusions C.18.0541.F Conclusions de M. l'avocat général Philippe de KOSTER 1-. Les Faits de la cause et la décision de l'arrêt attaqué La demanderesse est membre du cadre opérationnel de la police fédérale. Dans le cadre de la réforme « Copernic », l'Etat belge a décidé d'aligner progressivement le pécule de vacances du personnel du secteur public, dont celui des services de police, sur les travailleurs du secteur privé. En ce qui concerne le personnel des services de police, un arrêté royal du 16 janvier 2003 accordant une prime Copernic à certains membres du personnel du cadre administratif et logistique de la police intégrée, structurée à deux niveaux, alloue une prime destinée à compléter le pécule de vacances mais uniquement pour les membres du cadre administratif et logistique (ou personnel non policier), à l'exclusion de ceux relevant du cadre opérationnel, qui seuls exercent des missions de police administrative et judiciaire dont la situation fera l'objet d'un arrêté royal du 29 avril
2. La demanderesse a assigné la défenderesse afin qu'elle soit condamnée à lui payer des dommages et intérêts équivalents à la prime dont elle avait été indument privée, en violation des principes d'égalité et de non-discrimination, pour les années 2002 à 2007 et à calculer le montant de celle-ci. Par l'effet des dispositions réglementaires précitées, la demanderesse n'a en effet pas bénéficié de primes jusqu'au 1er janvier
3. En première instance, le tribunal saisi déclara l'action prescrite, et partant irrecevable, par application de l'article 100 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'Etat. En degré d'appel, l'arrêt attaqué a déclaré ces appels recevables mais non fondés. L'arrêt attaqué a considéré « qu' à supposer comme le soutient l'appelant, que l'arrêté royal du 16 janvier 2003 précité opérait une discrimination injustifiée -en privant les membres du cadre opérationnel de la police intégrée à deux niveaux, tel l'appelant, de la prime Copernic que cet arrêté royal créait-, il n'appartiendrait pas à la cour de réparer cette discrimination en allouant à (l'appelant) la prime elle-même qu'aucun texte légal ou réglementaire ne lui confère le droit de percevoir. La sanction de cette discrimination injustifiée ne pourrait se résoudre que par l'octroi de dommages et intérêts sur pied de l'article 1382 du Code civil ». 2-. Examen du pourvoi. La troisième branche du premier moyen reproche à l'arrêt attaqué d'avoir refusé d'exercer un contrôle de légalité et de constitutionnalité quant à l'article 1er, al. 1er de l'Arrêté Royal du 16 janvier 2003 accordant une prime Copernic à certains membres du personnel du cadre administratif et logistique de la police intégrée, structurée à deux niveaux, au motif que la discrimination alléguée par la demanderesse résulterait d'une lacune du texte réglementaire auquel il n'appartient pas au juge judiciaire de remédier et à l'égard de laquelle il est sans pouvoir de juridiction. Le moyen en cette branche considère que le juge judiciaire aurait la possibilité de remédier à l'illégalité constatée - à savoir la violation du principe de non-discrimination contenue dans l'arrêté royal incriminé - par l'inclusion de la catégorie exclue (les membres du personnel policier du cadre opérationnel), alors que votre Cour a dit pour droit que « la non-application d'un arrêté royal en vertu de l'article 159 de la Constitution a pour seule conséquence de ne faire naître ni droit ni obligation pour les intéressés »

(1)et que la doctrine considère que la seule sanction que le juge peut attacher au constat qu'un acte administratif est illégal est de le priver « de tout effet généralement quelconque que la décision de l'autorité administrative pourrait produire »

(2). Le moyen en cette branche semble donc soutenir que l'invitation explicite, formulée par la Cour constitutionnelle, au juge judiciaire de « mettre fin à l'inconstitutionnalité constatée »

(3)d'une loi pourrait être étendue aux arrêtés royaux. A la suite de l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 31 juillet 2008, lorsque cette haute juridiction constate l'inconstitutionnalité d'une loi ou d'une disposition de la loi, le juge judiciaire est tenu de remédier à la lacune qui peut en résulter lorsqu'il peut suppléer à cette insuffisance dans le cadre des dispositions légales existantes pour rendre la loi conforme aux articles 10 et 11 de la Constitution. Votre Cour a tracé les limites du pouvoir du juge judiciaire qui ne peut intervenir à la place du législateur si la réparation de cette lacune exigeait nécessairement une nouvelle règle impliquant réévaluation des intérêts sociaux en cause ou devait requérir une redéfinition d'une ou de plusieurs notions légales

(4). Dans ses conclusions précédant l'arrêt de votre Cour du 5 mars 2012, M. l'avocat général Genicot avait repris une distinction opérée entre lacune "simple" et "qualifiée" et disait « on peut combler un vide soit avec la substance même du terreau dans lequel il est creusé, soit par l'apport de matériaux extérieurs. C'est en quelque sorte cette alternative que reproduit la distinction introduite par la Cour constitutionnelle entre lacune "simple" et "qualifiée". En effet, la première dite "simple" constate une absence pour certains sujets de droit d'une règle s'appliquant à des sujets de droit se trouvant dans une situation comparable aux premiers, la seconde, "qualifiée", dénonce l'absence d'application de l'objet et du contenu de la norme elle-même à des sujets de droit, comparables cependant à ses destinataires. La lacune "simple ou extrinsèque" est constituée d'un vide que l'on peut définir par référence à une ou plusieurs norme(s) environnante(s) et préexistante(s) et à laquelle (auxquelles) il suffit de se référer pour le combler, la seconde, "qualifiée ou intrinsèque" étant faite d'un vide dont le juge ne dispose pas encore du matériau susceptible de l'étayer. Lorsque la Cour constitutionnelle, dans le cadre de l'examen d'un recours préjudiciel, constate une contrariété entre une disposition légale et le principe supérieur d'égalité, elle relèverait l'existence d'une lacune inconstitutionnelle »

(5). Dans ses conclusions, le ministère public examine la question particulière de l'effacement d'une exclusion jugée inconstitutionnelle par l'assimilation de la catégorie exclue à celle des bénéficiaires reconnus dès lors que « la détermination d'un groupe frappé d'une exclusion au bénéfice d'un droit peut se mesurer à l'aune de l'identification de celui qui y est admis et inversement, car dans une relation d'opposition les contraires contribuent toujours à se définir réciproquement. De même qu'en admettant une catégorie précise de personnes au bénéfice d'un droit, la loi en exclut nécessairement les autres, de même, en rejetant pareille restriction ces dernières apparaissent devoir nécessairement y être inclues: exclure une hypothèse n'est-ce pas prévoir aussi en quelque sorte, a contrario, son admission ? Que la loi définisse précisément le groupe exclu ou qu'elle le fasse par opposition à la description qu'elle ferait du groupe cible bénéficiaire, le résultat est le même. La question est tout d'abord de savoir, dans tous les cas, si le groupe identifiable "par défaut" ou par "opposition" demeure légalement déterminable »

(6). A travers plusieurs arrêts, votre Cour a défini les contours et limites du pouvoir du juge confronté à une omission légale constitutionnelle: le juge peut et doit lui-même remédier à l'inconstitutionnalité et combler la lacune si, pour ce faire, il n'y a pas lieu d'introduire une toute autre réglementation de la procédure, de procéder à une nouvelle pesée des intérêts ou encore de repenser la législation en la matière

(7). J'estime pouvoir en déduire que le rôle du juge n'est pas limité - et ne peut l'être- à un simple constat conduisant de manière quelque peu automatique à un refus d'application de la norme entachée d'une inconstitutionnalité. Bien au contraire, le juge a l'obligation de remédier à l'inconstitutionnalité pour autant qu'il ne s'immisce pas dans les compétences spécifiques des autres pouvoirs. Faut-il, par contre, considérer que le contrôle de légalité interne et externe d'un acte administratif doit être limité à un simple refus d'application dans l'hypothèse où l'acte serait en son entier ou en partie entaché d'inconstitutionnalité ? A la lecture d'un arrêt de votre Cour du 12 décembre 2016, je répondrais par la négative. En cette affaire, votre Cour était saisie d'un pourvoi contre un arrêt de la cour du travail. La question consistait à décider si l'arrêt attaqué avait écarté correctement l'application de l'article 36, § 1er, alinéa 1er, 2°, j), de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage. Votre Cour a rappelé tout d'abord que « la règle de l'égalité des Belges devant la loi, contenue dans l'article 10 de la Constitution, et celle de la non-discrimination dans la jouissance des droits et libertés qui leur sont reconnus, contenue dans l'article 11 de la Constitution, implique que tous ceux qui se trouvent dans la même situation soient traités de la même manière mais n'excluent pas qu'une distinction soit faite entre différentes catégories de personnes pour autant que le critère de distinction soit susceptible de justification objective et raisonnable; l'existence d'une telle justification doit s'apprécier par rapport au but et aux effets de la mesure prise; le principe d'égalité est également violé lorsqu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé »

(8). Elle a ensuite examiné les énonciations qui avaient amené l'arrêt attaqué à considérer que la disposition litigieuse de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 violait le principe d'égalité et non -discrimination et elle a estimé que, de ces énonciations, il se déduisait qu'« il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but poursuivi », et que « la différence de traitement que comporte la disposition en cause ne fait [...] pas l'objet d'une justification objective et raisonnable » au regard des règles de l'égalité et de la non-discrimination contenues dans les articles 10 et 11 de la Constitution ». Votre Cour a considéré également que l'arrêt attaqué qui écarte l'application de la seule disposition litigieuse de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 fait une exacte application de l'article 159 de la Constitution. Sans qu'il y ait, me semble-t-il, une quelconque remise en cause de la jurisprudence de votre Cour quant aux conséquences de la non-application d'un arrêté royal en vertu de l'article 159 de la Constitution, il n'en demeure pas moins vrai que le juge judiciaire est tenu de procéder à l'examen de la cause d'inconstitutionnalité et a l'obligation d'y remédier si la lacune est suffisamment précise et n'exige pas l'instauration de nouvelles règles qui doivent faire l'objet d'une réévaluation des intérêts ou qui n'implique pas la naissance de droits ou d'obligations pour les intéressés. Dans la présente affaire, l'arrêt attaqué considère qu'« il n'est pas requis de vérifier si l'acte réglementaire critiqué comporte une lacune contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution » au motif que « l'article 159 de la Constitution prescrit uniquement [au juge] de refuser l'application d'un acte réglementaire illégal et ne [lui] permet pas de le modifier, fût-ce pour le rendre conforme à la loi ou à la Constitution ». Ce faisant, l'arrêt attaqué ne semble procéder ni à un examen de la cause d'inconstitutionnalité ni même à l'éventuelle remédiation possible dans les limites du pouvoir du juge défini par votre Cour dès lors qu'il se limite à un simple constat de non-application. J'estime que le grief tiré de la violation de l'article 159 de la Constitution est fondé et justifie une cassation totale dispensant de l'examen des autres branches du premier moyen et du deuxième moyen. 3-. Conclusion: cassation sur la base de la troisième branche du premier moyen. _____________________________

(1)Cass. 27 juin 2016, RG S.15.0014.N ECLI:BE:CASS:2016:ARR.20160627.2, Pas. 2016, n°422 ; cette jurisprudence n'est pas nouvelle v. Cass. 17 mars 2003, RG S.02.0022.N ECLI:BE:CASS:2003:ARR.20030317.21, Pas. 2003, n° 171 ; v. aussi Cass. 15 décembre 2003, RW 2004-2005, p. 979 et note de P. POPELIER, « Lacunes in verordenend optreden ».

(2)D. DE ROY, « L'exception d'illégalité instituée par l'article 159 de la Constitution : de la vision d'apocalypse à la juste mesure ? », RCJB 2009, p. 58. Voir également D. DEOM, « Le refus d'application », in L'article 159 de la Constitution ; le contrôle de légalité incident, La Charte, 2010, p. 147 et s.

(3)C. const., arrêt n° 111/2008 du 31 juillet 2008. Considérant B.10.

(4)Cass. 5 février 2016, RG C.15.0011. F, Pas. 2016, n° 82, avec concl. de M. WERQUIN, avocat général ; Cass. 5 mars 2012, RG S.11.0057.F ECLI:BE:CASS:2012:ARR.20120305.3, Pas. 2012, n° 149 avec concl. de M. GENICOT, avocat général ; Cass. 7 mai 2010, RG C.09.0317.F ECLI:BE:CASS:2010:ARR.20100507.1, Pas. 2010, n° 321.

(5)Cass. 5 mars 2012, op. cit et les références citées par le ministère public.

(6)Concl de M. l'avocat général GENICOT, op. cit., p. 509 et les références citées.

(7)Cass. 2 septembre 2008, RG P.08.1317.N ECLI:BE:CASS:2008:ARR.20080902.5, Pas. 2008, n° 441; Cass. 14 octobre 2008, RG P.08.1329.N ECLI:BE:CASS:2008:ARR.20081014.1, Pas. 2008, n° 547 ; Cass. 2 septembre 2009, RG P.09.0458.F ECLI:BE:CASS:2009:ARR.20090902.5, Pas. 2009, n° 468 ; Cass. 3 novembre 2008, RG S.07.0013.N ECLI:BE:CASS:2008:ARR.20081103.4, Pas. 2008, n° 604.

(8)Cass. 12 décembre 2016, RG S.14.0104.F ECLI:BE:CASS:2016:ARR.20161212.2, Pas. 2016, n° 711 et concl. de M. l'avocat général GENICOT. Document PDF ECLI:BE:CASS:2020:CONC.20201105.1F.1 Publication(

1. s)liée(
2. s)Jugement/arrêt: ECLI:BE:CASS:2020:ARR.20201105.1F.1 citant: ECLI:BE:CASS:2003:ARR.20030317.21 ECLI:BE:CASS:2008:ARR.20080902.5 ECLI:BE:CASS:2008:ARR.20081014.1 ECLI:BE:CASS:2008:ARR.20081103.4 ECLI:BE:CASS:2009:ARR.20090902.5 ECLI:BE:CASS:2010:ARR.20100507.1 ECLI:BE:CASS:2012:ARR.20120305.3 ECLI:BE:CASS:2016:ARR.20160627.2 ECLI:BE:CASS:2016:ARR.20161212.2 Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet <div