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- 01 Lien ELI No pub 1976070810 Thésaurus Cassation: SERVICE PUBLIC Mots libres: Centres publics d'aide sociale - Personnel - Régime juridique - Principe - Exceptions Bases légales: Loi organique du 8 juillet 1976 des centres publics d'
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- 01 Lien ELI No pub 1976070810 Fiches 3 - 4 Les articles 2, 4, § 1er, et 5 de l'arrêté royal n° 474 du 28 octobre 1986 prévoient l'engagement d'agents sous contrat de travail pour des raisons de résorption du chômage et de satisfaction de besoins collectifs rencontrés par le secteur non marchand, qui ne sont pas celles des articles 55, 55bis et 56 de la loi du 8 juillet 1976, pour des emplois, destinés à s'inscrire dans des activités satisfaisant de tels besoins, qui ne sauraient se limiter aux emplois visés par ces articles et pour une durée, le cas échéant indéterminée, non limitée aux circonstances en principe temporaires d'urgence et de calamité visées par l'article 56; il s'ensuit que ses dispositions autorisent les centres publics d'action sociale à procéder à des recrutements contractuels, par dérogation aux articles 42 et 43 de la loi du 8 juillet 1976 et en dehors des prévisions des articles 55, 55bis et 56 de la même loi
(1).
(1)Voir les concl. du MP. Thésaurus Cassation: AIDE SOCIALE (CENTRES PUBLICS D') Mots libres: Personnel - Régime juridique - Régime contractuel - Catégories - Description - Pouvoir des centres publics d'aide sociale Bases légales: A.R. n° 474 du 28 octobre 1986 - 474 - 28-10-1986 - Art. 2 - 30 Lien ELI No pub 1986021191 A.R. n° 474 du 28 octobre 1986 - 474 - 28-10-1986 - Art. 4, § 1er - 30 Lien ELI No pub 1986021191 A.R. n° 474 du 28 octobre 1986 - 474 - 28-10-1986 - Art. 5 - 30 Lien ELI No pub 1986021191 Loi organique du 8 juillet 1976 des centres publics d'
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- 01 Lien ELI No pub 1976070810 Texte des conclusions C.19.0317.F Conclusions de Mme l’avocat général Bénédicte Inghels: Sur le moyen,
- Le moyen fait grief à l’arrêt attaqué d’avoir subordonné l’engagement d’un agent contractuel subventionné au respect des conditions particulières prévues par les articles 55 et 56 de la loi organique du 8 juillet
- La question posée par le moyen est délicate, dans la mesure où elle touche aux conditions dans lesquelles un centre public d’action sociale peut engager un agent dans le cadre du régime de contractuels subventionnés créé par l’arrêté royal n° 474 du 28 octobre
- Or, ce type d’engagement était fréquent dans les centres publics d’action sociale. Cette mesure a été adoptée dans l’objectif de promouvoir l’emploi.
- L’article 42 de la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d’action sociale, dans sa version en vigueur avant sa modification par la loi du 7 janvier 2002, dispose que « le conseil de l'aide sociale fixe le cadre du personnel », et, en son alinéa 5, que « le personnel du centre public d'aide sociale bénéficie des mêmes statuts administratif et pécuniaire que le personnel de la commune où le centre a son siège ». In fine, il énonce que « la loi du 25 avril 1933 relative à la pension du personnel communal est applicable aux agents des centres publics d'aide sociale ». En vertu de l’article 43 de cette loi, « Sous réserve des dispositions des articles 27 et 43bis, tous les membres du personnel sont recrutés ou nommés par le conseil de l'action sociale. Sous réserve des dispositions de l’article 56, les recrutements et nominations doivent se faire conformément à des conditions de recrutement et d'avancement fixées au préalable et dans les limites du cadre ».
- Cependant, l’article 55 de la loi dispose que les centres publics d’action sociale peuvent être autorisés à procéder à un recrutement contractuel pour certains emplois, des travailleurs sociaux, du personnel infirmier et soignant, du personnel auxiliaire et du personnel de maîtrise, des gens de métier et de service. Dans ces cas, le conseil de l’aide sociale doit, lors de la fixation du cadre du personnel, prévoir expressément cette forme de recrutement et conclure avec l’agent intéressé un contrat écrit au moment de sa désignation. Cette faculté est admise également pour le personnel de l’hôpital qui dépend d’un centre d’aide sociale, en vertu de l’article 55bis. En outre, l’article 56 admet la possibilité d’engager, en cas d'urgence, dans les limites du cadre et avec dérogation partielle aux conditions générales de recrutement existantes, le personnel nécessaire pour assurer des fonctions provisoirement sans titulaire ou dont le titulaire est temporairement absent et relatives aux emplois énumérés par l’article 55 ou par le collège réuni. Cette possibilité est également prévue en cas de calamité, selon le §
- Enfin, selon le § 3, les engagements qui ont lieu en vertu de l’article 56, ainsi que ceux qui ont lieu en vertu de l'article 55 ou de l'article 60, § 7, sont régis par la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail et les lois accordant une priorité pour l'accès aux emplois publics ne leur sont pas applicables.
- Il résulte de ces dispositions qu’en principe, les membres du personnel des centres publics d’action sociale sont engagés dans le cadre d’un régime statutaire. Les travaux préparatoires de la loi organique sur les centres publics d’action sociale témoignent de la volonté, par ce choix, d’assurer l’engagement d’un personnel qualifié, dans le cadre d’un service social au fonctionnement impeccable
(1), en assurant une égalité avec le personnel de la commune
(2), au moins du point de vue administratif et pécuniaire, sauf pour les fonctions spécifiques. Si des points relatifs à cette option, notamment pour les médecins ou pharmaciens, ou encore pour le directeur et le secrétaire des centres publics d’action sociale, ont été débattus, le choix du statut n’a en tant que tel pas été remis en question
(3). Par exception, en vertu des articles 55, 55bis et 56 ou d’autres lois, ils peuvent être engagés dans un régime de contrat de travail. Les travaux préparatoires de la loi organique révèlent que le législateur a, d’une part, prévu la possibilité de renoncer au régime statutaire pour la nomination à certains emplois: cela s’impose particulièrement pour la catégorie du personnel de maîtrise, des gens de métiers et de services pour laquelle le système contractuel est déjà largement utilisé
(4). Il s’agit de l’hypothèse visée à l’article 55. Le législateur a, d’autre part, prévu la possibilité, dans le cas d’extrême nécessité, de recruter immédiatement du personnel, même si celui-ci ne répond pas aux conditions de recrutement prévues. Pour éviter tout abus, le régime juridique est précisé par le législateur: ce recrutement sera essentiellement limité dans le temps et sera donc de caractère fort précaire
(5). Le principe de l’engagement statutaire et de l’exception contractuelle figure dans la circulaire bruxelloise, la Charte sociale du 28 avril 1994 de la Commission communautaire commune de Bruxelles-Capitale, qui tend à une harmonisation du statut administratif du personnel des pouvoirs locaux de la Région de Bruxelles-Capitale. 5. Si la loi organique sur les centres publics d’action sociale a autorisé le recours à des emplois dans le régime contractuel, dans le cadre limité des articles 55 et 56, et ensuite de l’article 55bis, est-il pour autant exclu qu’un texte organise d’autres dérogations au régime des agents statutaires? Je ne rentrerai pas dans le détail des questions liées à la prévalence du statut dans la fonction publique et à la tendance à une plus grande contractualisation des rapports de travail en son sein
(6): les questions sont complexes, longues et méritent une nuance qui dépasse la réponse au moyen. L’analyse est en outre différente selon qu’il s’agisse de la fonction publique fédérale, régionale ou communautaire, et la fonction publique des pouvoirs locaux
(7). Enfin, la jurisprudence du Conseil d’Etat incline vers la prévalence du régime statutaire dans les pouvoirs locaux
(8), même si d’aucuns regrettent qu’elle ne soit pas toujours adaptée à la réalité locale
(9). Une interprétation stricte pourrait conduire à considérer que toute forme d’engagement contractuel par les centres publics d’action sociale doive respecter les conditions strictes des articles 55, 55bis et 56 de la loi organique. C’est ce que semble suggérer une partie de la doctrine
(10)et la jurisprudence du Conseil d’Etat
(11). 6. Mais il me semble que cette interprétation fait fi de la pratique, qui n’a pas semblé émouvoir l’autorité de tutelle
(12)et une grande partie de la doctrine. A.L. Durviaux et D. Fisse soulignent à cet égard que l’emploi contractuel se rencontre fréquemment dans la fonction publique provinciale et locale et identifient pour motif principal à ce choix les politiques menées en matière d’insertion ou de réinsertion professionnelles
(13). 7. En outre, il est et il a toujours été possible de déroger par une loi aux articles 42 et 43 de la loi en matière de fonction publique locale
(14). En l’espèce, l’arrêté royal n°474 du 28 octobre 1986 portant création d’un régime de contractuels subventionnés par l’État auprès de certains pouvoirs locaux (ci-après arrêté royal n° 474) a été adopté dans le cadre d’une politique de promotion de l’emploi. Il s’agit d’un arrêté pris en exécution de l’article 1er, 6° de la loi du 27 mars 1986 attribuant certains pouvoirs spéciaux au Roi. Il Lui permet de prendre toutes les mesures utiles en vue de contribuer à la création d’emploi et à la résorption du chômage. Il a été confirmé, par application de l’article 6, § 2 de la loi précitée, par la loi du 30 mars 1987. Ces textes légaux, postérieurs à la loi organique de 1976, me paraissent y d éroger compte tenu, en outre, de leur spécialité. L’arrêté royal n° 474 a pour but de résorber le chômage, remplaçant les régimes des chômeurs mis au travail, du cadre spécial et temporaire et du troisième circuit de travail. Il a également pour but de réduire les charges financières des pouvoirs locaux et de leur permettre d’engager du personnel pour des missions nouvelles, notamment en matière d’action sociale ou d’environnement
(15). Son champ d’application est défini à l’article 1er: il faut entendre par pouvoirs locaux: les communes, les associations de communes sauf celles à finalité économique, les centres publics d'aide sociale, les associations de centres publics d'aide sociale et les centres intercommunaux d'aide sociale. En outre, le Roi peut restreindre le champ d'application susvisé ou l'étendre à d'autres pouvoirs locaux
(16). Selon l’article 2, ces pouvoirs locaux, dont les centres publics d’action sociale, peuvent bénéficier d’une prime pour l’engagement, dans les liens d’un contrat de travail à durée déterminée ou indéterminée, d’agents appelés « contractuels subventionnés » (les ACS). Avant son abrogation par la loi du 24 avril 2014, l’article 7 du même arrêté dispense les pouvoirs locaux du paiement de certaines cotisations patronales de sécurité sociale pour les contractuels subventionnés qu’ils occupent dans les conditions de l’arrêté. Les conditions qui encadrent ce dispositif sont clairement précisées. Elles tiennent d’abord au type d’activité. Selon l’article 4, § 1er, la prime n’est accordée qu’à la condition que le pouvoir local concerné applique aux membres de son personnel les avantages de l’interruption de carrière, instaurée par la loi de redressement du 22 janvier 1986 contenant des dispositions sociales, et que les contractuels subventionnés exercent leur activité dans le secteur non marchand, tel qu’il est défini par l’arrêté royal n° 25 du 24 mars 1982 créant un programme de promotion de l’emploi dans le secteur non marchand, c’est-à-dire le secteur des activités qui sont d'utilité publique ou sociale ou d'intérêt culturel, et ne poursuivent aucun but lucratif, et satisfont des besoins collectifs qui, autrement, n'auraient pas été rencontrés. C’est assurément le cas des centres publics d’action sociale. Elles tiennent ensuite au type d’agent contractuel: selon l’article 5, peuvent occuper un emploi de contractuel subventionné certains chômeurs et bénéficiaires d’un revenu garanti prévu par la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence et, depuis le 1er octobre 2002, par la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l’intégration sociale. Le texte présente donc un objectif distinct et s’inscrit dans un cadre bien précis. Cette loi, qui instaure un cadre spécifique, déroge au cadre général de la loi organique. Ce régime a connu un immense succès, dans toutes les communes. S’agissant d’un régime de placement des chômeurs, il a été régionalisé
(17). Son succès ne s’est cependant pas démenti dans toutes les régions, y compris dans la Région bruxelloise. Quoi qu’il en soit, la réussite et la prolongation de son dispositif indique aussi que le soutien financier procuré, par l’octroi de primes et, jusqu’il y a peu, par des dispenses de cotisations sociales, était essentiel pour les pouvoirs locaux. Un auteur a écrit à cet égard que le mécanisme « sert essentiellement au soutien financier structurel des pouvoirs locaux »
(18). Il est permis de s’interroger si, à défaut de ce mécanisme, les communes auraient pu assurer leurs besoins en personnel uniquement par le biais du système statutaire et, par conséquent, si les centres publics d’action sociale auraient pu assurer un système d’aide sociale de qualité, répondant aux vœux du législateur formulés lors de l’élaboration de la loi organique de 1976. Depuis lors, il a été remplacé dans les différentes régions
(19).
- La question posée par le moyen revient à vérifier si l’engagement d’agents contractuels dans le cadre des ACS doit, en outre, s’inscrire dans les limites imposées par l’article 55, 55bis ou 56 de la loi organique. Contrairement à ce qu’indique l’arrêt attaqué, il suit de l’ensemble des dispositions de l’arrêté royal n° 474 précitées qu’elles prévoient l’engagement d’agents sous contrat de travail pour des raisons de résorption du chômage et de satisfaction de besoins collectifs rencontrés par le secteur non marchand. Il est appliqué à l’ensemble des pouvoirs locaux: en d’autres termes, il n’est pas limité aux seuls centres publics d’action sociale et le mécanisme dérogatoire à la loi organique mise en place déroge, pour les mêmes motifs, aux autres législations fondatrices, telles que la Nouvelle loi communale, par exemple. Ces motifs et champ d’application ne sont pas ceux qui ont présidé à l’adoption des articles 55, [55bis] et 56 de la loi du 6 juillet 1976, et il ne convient pas de se limiter aux emplois visés par ces articles, à peine de contrarier les objectifs de résorption du chômage et de soutien aux besoins des collectivités locales dans le secteur non-marchand. J’en déduis que les dispositions dérogatoires posées par l’arrêté royal n° 474 autorisent les centres publics d’action sociale à procéder à des recrutements contractuels, par dérogation aux articles 42 et 43 de la loi du 8 juillet
- Ces dispositions se situent en dehors des exigences légales des articles 55, 55bis et 56 de la même loi.
- Par conséquent, l’arrêt, qui considère que « l’arrêté royal n° 474 définit les conditions d’octroi par l’État fédéral de la subvention des agents contractuels recrutés par les centres publics d’action sociale mais […] ne déroge pas aux articles 55 et 56 de la loi [du 8 juillet 1976] qui définissent de manière limitative les cas dans lesquels les centres publics d’action sociale peuvent procéder à un recrutement contractuel », viole les dispositions précitées de l’arrêté royal n°
- Le moyen est fondé. Conclusion: Cassation. ____________________________________
(1)Doc. Parl., Sénat, sess. ord. 1974-75, n° 581/1, p. 4.
(2)Doc. Parl., Sénat, sess. ord. 1974-1975, n° 581/2, p. 72.
(3)Ibidem, pp. 71-75.
(4)Doc. Parl., Sénat, sess. ord. 1974-75, n° 581/1, p. 18.
(5)Ibidem, commentaire de l’article 57, actuel article 56.
(6)Sur ces questions, consultez notamment la note de B. LOMBAERT, « S.O.S. Statut ! Ou quand le Conseil d’Etat sonne le glas du principe statutaire », APT, 2019, p. 490.
(7)Pour une analyse objective, I. DE WILDE, R. JANVIER et A. DE BECKER, « Naar een principiële contractuele tewerkstelling in de Belgische publieke sector ? », C.P.D.K., 2017, pp. 366-390.
(8)B. LOMBAERT, I. MATHY, V. RIGODANZO, « La nature juridique de la relation de travail dans la fonction publique: statut ou contrat? », Elements du droit de la fonction publique, Kluwer, pp. 54-56.
(9)A cet égard, la réflexion du conseiller de l’Union des Villes et Communes met en exergue le fait qu’en ne mettant pas à profit les politiques en faveur de l’emploi menées au niveaux fédéral et régional, et qui visent à réduire le coût d’un agent, les communes qui ne profiteraient pas de ces mesures feraient figure de mauvais gestionnaires (L. MENDOLA, « Note de réflexion sur le statut dans les pouvoirs locaux », Mouvement communal, 2006/8 et 9, p. 372, note 6).
(10)Fl. PIRET, « Le recrutement et la carrière administrative dans la fonction publique : état des lieux », A.P.T., 2015/3, n-p. 386.
(11)Voyez spéc. arrêt n°234.035 du 4 mars 2016, et extraits du rapport de Madame l’auditeur Fl. PIRET, A.P.T., 2016, pp. 582-602.
(12)La Région de Bruxelles-Capitale exerce des pouvoirs en matière de fonction publique locale par l’intermédiaire de ses pouvoirs de tutelle. « Les régions sont en effet compétentes pour organiser et exercer la tutelle administrative sur les communes, en vertu de l’article 7 de la loi spéciale du 8 août 1980. Ces pouvoirs ont conduit les autorités régionales à contrôler le fonctionnement de la fonction publique locale, en particulier à l’occasion de décisions individuelles. Ces pouvoirs s’étendent à la manière dont les communes gèrent le personnel enseignant de l’enseignement officiel subventionné. Davantage, la Région bruxelloise a pu excéder ses pouvoirs de tutelle, comme le font parfois les autorités de tutelle, en adoptant des circulaires et en tentant d’en imposer le respect, pour forcer une harmonisation des statuts administratifs des différentes communes de Bruxelles » (K. LEUS, F. BELLEFLAMME et E. SLAUTSKY, « Droit bruxellois de la fonction publique – Brusselse recht van ambtenarenzaken », Le droit bruxellois, Larcier, 2015, pp. 388). Ces auteurs soulignent aussi l’importance prise par la tutelle bruxelloise compte tenu des spécificités régionales en matière d’emploi des langues en matière administrative.
(13)A.L. DURVIAUX et D. FISSE, Droit de la fonction publique locale, Bruxelles, Flandre, Wallonie, Larcier, Bruxelles, 2016, p. 16, spéc. n° 19.
(14)A. DE BECKER, De overheid en haar personeel : juridische grondslagen van de rechtspositie van de ambtenaar, 2007, n° 578581, pp. 405-407; n° 730-, p. 497; n° 741-745, pp. 504-508; A.L. DURVIAUX et D. FISSE, Droit de la fonction publique locale, 2016, n° 20, p. 16; G. JACQUEMART, « Le statut hybride des agents contractuels de la fonction publique locale », Ors., 2014/9, p. 4 et la note 22.
(15)Rapport au Roi avant l’arrêté royal n° 474, Pasin., pp. 1493-1494 ; Projet de la loi-programme du 30 décembre 1988, Doc. Parl., Ch. Repr., 1988-1989, n°609/1, pp. 41-43.
(16)Ainsi, à titre exemplatif, l'arrêté du Gouvernement wallon du 24 janvier 2002 a, dans son article 1er, étendu le champ d'application de l’arrêté aux zones de police de la région wallonne. L'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 21 mars 2002 a fait de même, dans son article 1er, pour les zones de police de la région de Bruxelles-Capitale.
(17)Sur les conséquences de cette régionalisation sur la loi du 30 mars 1987 « portant confirmation des arrêtés royaux pris en exécution de l'article 1er de la loi du 27 mars 1986 attribuant certains pouvoirs spéciaux au Roi », voy. C.Arb., 8 juin 1988, arrêt n°58/88, M.B. 6 juillet 1988.
(18)D. DUMONT, « L’emploi et la formation professionnelle après la sixième réforme de l’Etat : quelles perspectives, en particulier à Bruxelles ? », RBSS, 2015/2, p. 365.
(19)W. VAN EECKOUTTE, V. NEUPREZ, Compendium social. Droit du travail., 2020-2021, Wolters Kluwer, n° 597. Document PDF ECLI:BE:CASS:2021:CONC.20211213.3F.6 Publication(
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