STAD BERINGEN contra HOUTPARK nv

(1).

(1)Zie concl. OM. Thesaurus CAS: GEMEENTE-, PROVINCIE- EN PLAATSELIJKE BELASTINGEN - GEMEENTEBELASTINGEN Wettelijke bepalingen: De gecoördineerde Grondwet 1994 - 17-02-1994 - Art. 170, § 4, eerste lid - 30 ELI link Pub nr 1994021048 Thesaurus CAS: OPENBARE ORDE Wettelijke bepalingen: De gecoördineerde Grondwet 1994 - 17-02-1994 - Art. 170, § 4, eerste lid - 30 ELI link Pub nr 1994021048 Thesaurus CAS: BEVOEGDHEID EN AANLEG - BELASTINGZAKEN - Gemeentebelastingen. Provinciebelastingen. Plaatselijke belastingen Wettelijke bepalingen: De gecoördineerde Grondwet 1994 - 17-02-1994 - Art. 170, § 4, eerste lid - 30 ELI link Pub nr 1994021048 Thesaurus CAS: OVEREENKOMST - BESTANDDELEN - Voorwerp Wettelijke bepalingen: De gecoördineerde Grondwet 1994 - 17-02-1994 - Art. 170, § 4, eerste lid - 30 ELI link Pub nr 1994021048 Tekst van de conclusie C.22.0251.N Conclusie van advocaat-generaal Ravyse: Kan een stad zich in een PPS ertoe verbinden een bepaald fiscaal regime na te leven? Inleiding. De stad Beringen (eiseres) sloot met enkele private partners (verweersters) een “PPS

(1)BERINGEN-MIJN” overeenkomst voor de ontwikkeling van de mijnsite gelegen te Beringen. In artikel 7 van deze overeenkomst onder de hoofding "Taksen, heffingen en belastingen" kwamen de partijen het volgende overeen: "De stad zal erop toezien dat de SPV tijdens de ontwikkelingsduur van het project hetzelfde gemeentelijk fiscaal regime, onder meer inzake leegstand en verwaarlozing van gebouwen en/of bedrijfspanden geniet als de huidige grondeigenaar NV Mijnen"

(2). Bij gemeenteraadsbesluit van eiseres van 14 oktober 2013 werd een belastingreglement goedgekeurd waardoor er een nieuwe belasting op onbebouwde bouwgronden en onbebouwde kavels werden geheven voor de aanslagjaren 2013-2019. Vervolgens ontvingen de private partners voor de aanslagjaren 2013, 2014 en 2015 verschillende aanslagen in deze gemeentebelasting. Na afwijzing van het bezwaarschrift tegen de aanslag voor het aanslagjaar 2013, stelde de partners geen gerechtelijke procedure in. Dat deden ze wel tegen de aanslagen voor de aanslagjaren 2014 en 2015 tot bij het hof van beroep te Antwerpen, dat hun bezwaren tegen de aanslagen afwees. De verweersters voerden tegelijk een burgerlijke procedure waarin ze van de eiseres een schadevergoeding vorderden wegens contractuele wanprestatie. Bij vonnis van 6 september 2017 oordeelde de rechtbank van eerste aanleg te Hasselt dat de bewoordingen van artikel 7 niet toelaten af te leiden dat de stad er zich toe verbond om geen nieuwe gemeentelijke belastingen in te voeren, noch om de eisers vrij te stellen. In het thans bestreden arrest van het hof van beroep te Antwerpen van 18 oktober 2017 werd dit vonnis hervormd en werd de eiseres werd veroordeeld tot betaling van 165.550 euro aan verweersters, te vermeerderen met de gerechtelijke intresten aan de wettelijke intrestvoet en de gerechtskosten. De eiseres voert in haar voorziening tegen dit arrest drie middelen aan. Bespreking van de problematiek. De kernvraag in dit geschil lijkt op het eerste zicht de vraag te zijn of een stad in een PPS-overeenkomst zich ertoe kan verbinden om geen nieuwe belasting op te leggen of een belastingvrijstelling toe te kennen aan haar private partners in de PPS. Die vraag komt mij enigszins misleidend voor. Alsof de stad een overeenkomst sluit over haar fiscale autonomie of de toekenning van een vrijstelling buitenom de wet. Die vragen zijn al beantwoord in de fiscale geschillen tegen de aanslagen door het hof van beroep te Antwerpen (anders samengesteld). Artikel 172 van de Grondwet is daarover ook zeer duidelijk: geen vrijstelling of vermindering van belasting kan worden toegekend zonder een wet

(3). Het wordt algemeen aanvaard dat een toezegging over de wijze van gebruik van publiekrechtelijke bevoegdheden alleen kan plaatsvinden wanneer dit niet in strijd is met een dwingende positiefrechtelijke regeling of met algemene rechtsbeginselen (inclusief de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het gelijkheidsbeginsel)

(4). Maar daarover gaat het hier niet. De stad heeft in uitoefening van haar fiscale autonomie wel een nieuwe belasting ingevoerd en voor haar partners in de PPS geen uitzondering of vrijstelling voorzien. Niets heeft de stad ervan weerhouden de nieuwe belasting in te voeren en geen vrijstelling te voorzien voor haar partners. De op naam van de verweersters gevestigde aanslagen zijn door het hof van beroep bevestigd. Die feiten en het definitief oordeel dat de belastingen verschuldigd zijn, bewijzen dat artikel 172 van de Grondwet niet is geschonden. Wat betreft de interpretatie van artikel 7 van de PPS-overeenkomst, meen ik dat de bedoeling die de partijen met deze clausule hadden, weinig ruimte laat voor varianten. De stad kan mijns inziens niet ernstig voorhouden dat “erop toezien” niet als een verbintenis kan worden aanzien. De stad beslist zelf over haar belastingbevoegdheid. “Erop toezien” betekent hier “zorgen voor”. Aldus heeft de stad zich ertoe verbonden ervoor te zorgen dat tijdens de ontwikkelingsduur van het project geen nieuwe gemeentebelastingen zouden worden opgelegd. Wat is de waarde van het voormelde artikel 7 in de PPS? Als het al geen duidelijke contractuele verbintenis is waartoe de stad zich als partij toe heeft verbonden, dan is het minstens een ‘afspraak’

(5)waarvan de niet naleving een schending uitmaakt van het vertrouwensbeginsel

(6). Is de niet naleving van de clausule dan al geen contractuele wanprestatie, levert de schending van het vertrouwensbeginsel evenzeer een fout en overheidsaansprakelijkheid op. Hoewel de stad steeds geacht wordt het algemeen belang te behartigen, heeft ze daartoe in deze PPS de techniek van het privaatrecht

(7)en de contractuele weg gekozen waardoor ze onderworpen is aan de wet van het contract

(8). De vaststelling dat de stad haar verbintenis in de PPS-overeenkomst heeft geschonden, maakt dat ze een wanprestatie beging en ertoe gehouden is de daaruit voortvloeiende schade te vergoeden

(9). Het arrest stelt mijns inziens terecht vast dat de eiseres haar contractuele verplichtingen niet is nagekomen en deze contractuele wanprestatie schade heeft veroorzaakt aan de verweersters

(10). Uit de stukken waarop het Hof vermag acht te slaan, blijkt dat de verweersters door de invoering van de nieuwe belastingen geen financiële bijdrage van 620.000 euro ontvingen van de stad, zoals overeengekomen in artikel 6 van de PPS-overeenkomst, maar slechts 425.000 euro, nu zij 185.000 euro nieuwe belastingen aan de eiseres dienden te betalen. De appelrechters verantwoorden naar recht hun beslissing dat het betaalde bedrag aan belastingen de schadevergoeding is waarop zij recht hebben. Hoewel in deze zaak blijkt dat de stad wel degelijk gebruik heeft gemaakt van haar fiscale autonomie, aanvaardt de afdeling wetgeving van de Raad van State dat de overheid zich bij overeenkomst kan verbinden geen gebruik te maken van haar bevoegdheid om, met betrekking tot de in de overeenkomst geregelde aangelegenheden, bij verordening strengere eisen te stellen, wanneer voldoende waarborgen voorhanden zijn dat de overheid steeds kan optreden met het oog op de vrijwaring van het algemeen belang

(11). In de interpretatie dat de (hier voldoende duidelijke) clausule moet worden begrepen als een afspraak in de zin van een individuele eenzijdige administratieve rechtshandeling, is ze niet ‘belastingvestigend’ of ‘belastingvrijstellend’, maar gestaltegevend aan de rechtspositie van de rechtsonderhorige, waardoor het legaliteitsbeginsel hier niet is geschonden

(12). Volgens VAN DE VELDE wordt dan immers niet geraakt aan de uiteindelijke eenzijdige uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf, en het is de overheid toegelaten de wijze van uitoefening van zijn bevoegdheden vast te leggen. Volgens VAN DE VELDE is de grondslag hiervoor te vinden in het gemene recht, namelijk artikel 5.40 BW (art. 1123 oud BW) dat bepaalt dat eenieder contracten kan aangaan. Ook in die interpretatie leidt de niet naleving van de afspraak tot een contractuele wanprestatie. Naast de regels van het gemeen recht kan de overeenkomst met de overheid ook worden aangemerkt als publiekrechtelijk van aard, waarvan de niet naleving kan worden aangemerkt als een schending van het vertrouwensbeginsel, hetgeen leidt tot een zelfde verantwoord resultaat op basis van een overheidsaansprakelijkheid. De clausule in de PPS-overeenkomst staat m.i. dan ook los van de fiscale autonomie van de stad en het legaliteitsbeginsel en er is geen inbreuk gepleegd op artikel 172 van de Grondwet. Bespreking van de middelen. De aangevoerde ontvankelijkheid. Ten aanzien van het door de verweerster in het eerste middel aangevoerde onontvankelijkheid, geeft de eiseres in haar memorie van wederantwoord de beslissing van haar college van burgemeester en schepenen van 23 juni 2022 gevoegd waaruit blijkt dat zij tijdig besliste tot het instellen van een cassatieberoep. Eerste middel. Volgens het eerste middel zouden de appelrechters de bewijskracht van artikel 7 van de PPS-overeenkomst hebben geschonden, namelijk door te oordelen dat die clausule een resultaatverbintenis bevatte, terwijl de stad er zich in dat artikel toe beperkte “erop toe te zien dat [verweersters] tijdens de ontwikkelingsduur van het project hetzelfde gemeentelijk fiscaal regime (…) geniet als de huidige grondeigenaar”. De schending van de bewijskracht van een akte betreft de uitlegging van de bewoordingen daarvan, eventueel in samenhang met de stukken naar dewelke die akte verwijst. Ze betreft niet de juridische of feitelijke gevolgtrekking die de rechter uit de door hem uitgelegde akte maakt. Met zijn beoordeling over artikel 7 van de PPS-overeenkomst, maken de appelrechters een feitelijke (en juridische) gevolgtrekking uit artikel 7 van de PPS-overeenkomst, en geeft het geen uitlegging van de bewoordingen ervan. In zoverre lijkt het middel te berusten op een verkeerde lezing van het arrest en mist het feitelijke grondslag. In zoverre de appelrechters aan de bewoordingen van (artikel 7 van) de PPS-overeenkomst al een uitlegging zou hebben gegeven met hun oordeel dat de eiseres zich met dat artikel van de PPS-overeenkomst ertoe verbonden heeft, tijdens de ontwikkelingsduur van het project, geen nieuwe gemeentelijke belastingen op te leggen aan de SPV, is die uitlegging in elk geval niet volstrekt onverenigbaar met de bewoordingen ervan. Het artikel in de PPS-overeenkomst kan in die zin worden "uitgelegd" dat de eiseres zich daarin ertoe verbonden heeft, tijdens de ontwikkelingsduur van het project, geen nieuwe gemeentelijke belastingen op te leggen aan de SPV. Het genieten van hetzelfde gemeentelijk fiscaal regime als voorheen, houdt inderdaad ook in dat geen nieuwe gemeentelijke belastingen zouden worden opgelegd. Ook in die interpretatie berust het middel op een verkeerde lezing van het arrest en mist het feitelijke grondslag. Tweede middel. In het tweede middel roept de eiseres in het bijzonder de schending in van de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet. Volgens de eiseres is een contractuele verbintenis om geen nieuwe belastingen of heffingen in te voeren ten aanzien van een welbepaalde belastingplichtige of om deze vrij te stellen van belasting is niet alleen in strijd met de gemeentelijke fiscale autonomie, maar ook met het verbod op het verlenen van individuele vrijstellingen of verminderingen. Die stelling van de stad getuigt m.i. van een duidelijke miskenning van de beginselen van behoorlijk bestuur. Eerste een duidelijke belofte maken om nadien te zeggen dat die niet geldig is komt neer op het zich beroepen op zijn eigen fout, is kennelijk misleidend ten aanzien van haar partners in de PPS en schendt zonder meer het gerechtvaardigd vertrouwen in de overheid. Verwijzend naar mijn hoger gemaakte uiteenzetting van de problematiek, geldt hier een duidelijk onderscheid tussen enerzijds de door de stad werkelijk uitgeoefende fiscale autonomie en door de rechtspraak geldig bevonden aanslagen, en anderzijds de contractuele wanprestatie door niet nakoming van haar verbintenis of afspraak. Het middel kan m.i. niet worden aangenomen. Voor zoveel als nodig wijst de memorie van de verweersters er terecht op dat de beslissing steunt op de zelfstandige niet bekritiseerde reden over het bestaan van een erkenning van de eiseres, zodat het tweede middel, dat enkel opkomt tegen een ander motief van het hof van beroep, bij gebreke van belang niet ontvankelijk is. Derde middel. In het derde middel stelt de eiseres dat het bestreden arrest zijn beslissing om de eiseres te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding niet wettig verantwoordt in de mate door het niet uitputten door verweersters van de hen ter beschikking staande rechtsmiddelen tegen voormelde aanslagen, geen afbreuk doet aan de schadebegroting van verweersters. Samen met de verweersters dient te worden vastgesteld dat de eiseres voor het hof van beroep niet heeft aangevoerd dat het niet aanwenden van rechtsmiddelen tegen de fiscale aanslagen door de verweersters, een eigen rechtsgrond vormt voor het door de verweersters verschuldigde bedrag, waardoor zij niet meer aansprakelijk kan worden gesteld voor een niet langer bestaande schade in hoofde van de verweersters. In zoverre komt het middel nieuw voor en is het niet ontvankelijk. In zoverre de eiseres met dit middel over de concrete schadebegroting het Hof uitnodigt tot een onderzoek van de feiten, is het niet ontvankelijk. Ten aanzien van dit middel kan immers worden aangevoerd, zoals blijkt uit de feiten, dat de verweersters voor het eerste aanslagjaar 2013, hun verzet tegen deze eerste aanslag weliswaar hebben beperkt tot een (afgewezen) bezwaarschrift, maar wel voor de twee daaropvolgende aanslagjaren 2014 en 2015 hun verzet (eveneens tevergeefs) hebben aangehouden tot bij het hof van beroep te Antwerpen (anders samengesteld). Zou het eindresultaat voor het aanslagjaar 2013 anders zijn geweest? Was het niet de eiseres zelf die het bezwaarschrift voor het aanslagjaar 2013 heeft afgewezen waardoor de wanprestatie werd bevestigd (en nadien nog erkend). Zijn de verweersters hiermee niet voldoende, voor zoveel als nodig, een schadebeperkingsplicht nagekomen? Zijn dit allen geen feitelijke appreciaties waartoe het Hof zich niet mag laten verleiden? Overigens, anders dan blijkt uit het door de eiseres vermelde arrest van het Hof van 23 juni 2008

(13), hebben de verweersters hier wel steeds een bezwaarschrift ingediend. In hun memorie laten de verweersters niet zonder reden gelden dat hun vordering tot het verkrijgen van een gemeenrechtelijke contractuele schadevergoeding is gesteund op een totaal andere rechtsgrond, met name het niet-naleven van een contractuele verbintenis, die los staat van het fiscaalrechtelijk verhaal tegen de aanslagen. Het middel dat steunt op een andere rechtsopvatting, kan m.i. niet worden aangenomen. Besluit: verwerping. ____________________________________

(1)PPS = Publiek-private samenwerking.

(2)SPV = Special Purpose Vehicle.

(3)“no taxation without representation” geldt ook voor een vrijstelling of vermindering van belasting.

(4)VAN DE VELDE E., “‘Afspraken’ met de fiscus: de grenzen, juridische kwalificatie en rechtsgevolgen”, Brussel, Intersentia 2009, randnr. 535, 383.

(5)Een ‘afspraak’ in de zin van de definitie in het proefschrift van VAN DE VELDE, ‘Afspraken” met de fiscus, Larcier 2009, 433: “Een fiscale ‘afspraak’ is een impliciete of expliciete individuele eenzijdige obligatoire bevoegdhedenovereenkomst tussen de fiscus en de belastingplichtige waarin de fiscus als administratieve overheid toezegt hoe hij zijn publiekrechtelijke bevoegdheid van belastingheffing zal uitoefenen op de concrete situatie van de belastingplichtige in eender welk belastingniveau of -stadium”.

(6)Zijnde een toepassing van de zogenaamde ‘tweewegenleer’: zie VAN DE VELDE E., ‘Afspraken’ met de fiscus: de grenzen, juridische kwalificatie en rechtsgevolgen, Brussel, Intersentia 2009, randnr. 518, 373.

(7)En dus niet via een overheidsopdracht of (domein)concessie.

(8)VAN DE VELDE E., “‘Afspraken’ met de fiscus: de grenzen, juridische kwalificatie en rechtsgevolgen”, Brussel, Intersentia 2009, 378; D. D’HOOGHE en Ph. DE KEYSER, “Het continuïteitsbeginsel en het veranderlijkheidsbeginsel” in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, die Keure 2006, 389-390, nr. 525.

(9)M. BOSMANS, “De verhouding tussen het privé-contractenrecht en het publiekrecht”, RW 1985-86, 2118; D. D’HOOGHE en Ph. DE KEYSER, “Het continuïteitsbeginsel en het veranderlijkheidsbeginsel” in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, die Keure 2006, 389-390, nr. 525.

(10)VAN DE VELDE E., “‘Afspraken’ met de fiscus: de grenzen, juridische kwalificatie en rechtsgevolgen, Brussel, Intersentia,2009, randnr. 659, p. 472 en randnr. 663, p. 475.

(11)Adv.RvS bij het decreet van 15 juni 1994 betreffende de milieubeleidsovereenkomsten, Parl.St. Vl.Parl. 1992-93, nr. 401/1, 58-59.

(12)VAN DE VELDE E., “‘Afspraken’ met de fiscus: de grenzen, juridische kwalificatie en rechtsgevolgen”, Brussel, Intersentia 2009, randnr. 537, p. 385.

(13)Cass. 23 juin 2008 AR C.05.0012.F, AC 2008, nr. 385, ECLI:BE:CASS:2008:ARR.20080623.3. PDF document ECLI:BE:CASS:2023:CONC.20231109.1N.11 Gerelateerde publicatie(s) Vonnis/arrest: ECLI:BE:CASS:2023:ARR.20231109.1N.11 citeert: ECLI:BE:CASS:2008:ARR.20080623.3 Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab <div