Provincie Limburg contra J.

(1).

(1)Zie concl. OM. Thesaurus CAS: STEDENBOUW - RUIMTELIJKE ORDENING. PLAN VAN AANLEG Vrije woorden: Planschadevergoeding - Bouwverbod - Omvang Wettelijke bepalingen: Besluit van de Vlaamse Regering 15 mei 2009 houdende coördinatie van de decreetgeving op de ruimtelijke ordening - 15-05-2009 - Art. 2.6.1, § 2 - 36 ELI link Pub nr 2009A35738 Besluit van de Vlaamse Regering 15 mei 2009 houdende coördinatie van de decreetgeving op de ruimtelijke ordening - 15-05-2009 - Art. 4.2.1, 1° - 36 ELI link Pub nr 2009A35738 Tekst van de conclusie C.21.0083.N Conclusie van advocaat-generaal S. Ravyse: 1 Situering. 1. Uit de stukken waarop het Hof acht mag slaan, blijkt dat de verweerders eigenaars zijn van een perceel grond, waarvan volgens het gewestplan de eerste 50 meter als bestemming ‘woongebied met landelijk karakter’ had en het achterliggende gedeelte ’agrarisch gebied’. Deze bestemmingen werden door het provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplan (PRUP) van 7 februari 2013 ‘Afbakening van het kleinstedelijk gebied Maasmechelen’ gewijzigd naar ‘specifiek regionaal bedrijventerrein voor kleinhandel’. Vervolgens werd de stedenbouwkundige aanvraag van de verweerders voor het verbouwen van een woning met kantoren naar appartementen geweigerd en stelden de verweerders een vordering in tot planschadevergoeding. Het bestreden arrest van 26 oktober 2020 verklaart die vordering gegrond en stelt een gerechtsdeskundige aan om de mogelijke waardevermindering van het perceel vergoeding te begroten. 2. Tegen dat arrest komt de eiseres op met één middel tot cassatie. 2 Bespreking. 3. De rechtsvraag stelt zich of het in aanmerking komen van een perceel voor een planschadevergoeding vereist dat een volledig bouwverbod geldt, hetzij daartoe volstaat dat de bouwmogelijkheden op een perceel ingevolge het in werking getreden ruimtelijk uitvoeringsplan. 4. Volgens de eiseres is er hier geen sprake van een ‘bouwverbod’ in de zin van artikel 2.6.1, § 2, VCRO. Sinds de wetswijziging van 1999 is het volgens haar vereist dat geen enkele vergunning meer kan worden verleend voor het optrekken, verbouwen, herbouwen of afbreken van een bouwwerk vooraleer de eigenaar recht zou kunnen hebben op planschadevergoeding. Het recht op planschadevergoeding vereist met andere woorden een volledig bouwverbod en het volstaat niet dat de bouwmogelijkheden op het perceel louter worden beperkt (of gewijzigd?). 5. Het hier toepasselijk artikel 2.6.1, §§ 1 en 2, VCRO, bepalen dat een bouw- of verkavelingsverbod aanleiding kan geven tot een beperkte schadevergoeding, planschadevergoeding genaamd wanneer, op basis van een in werking getreden ruimtelijk uitvoeringsplan, een perceel niet meer in aanmerking komt voor een vergunning om te bouwen, vermeld in artikel 4.2.1, 1°, of voor het verkavelen van gronden, terwijl het de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van dat definitieve plan wel in aanmerking kwam voor een vergunning om te bouwen of te verkavelen. 6. De essentiële vraag die hier rijst is wat de zinsnede “niet meer in aanmerkingen komen voor een vergunning om te bouwen, vermeld in artikel 4.2.1, 1°” in artikel 2.6.1, § 2 VCRO betekent. Artikel 4.2.1, 1°, VCRO, bepaalt dat niemand zonder voorafgaande omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen de hiernavolgende bouwwerken mag verrichten, met uitzondering van onderhoudswerken:

1. a)het optrekken of plaatsen van een constructie,
2. b)het functioneel samenbrengen van materialen waardoor een constructie ontstaat,
3. c)het afbreken, herbouwen, verbouwen en uitbreiden van een constructie; 7. De tekst van het decreet lijkt op zich duidelijk en lijkt het standpunt van de eiseres te bevestigen. In vergelijking met de vorige versie van het artikel, voorziet deze tekst geen nuance naar bestemming of gebruik wat betreft de toestand voorafgaand aan de inwerkingtreding van het definitieve plan. Louter de wijziging van de bestemming van woongebied naar bedrijventerrein betekent niet dat geen bouwvergunning (zoals bedoeld in artikel 4.2.1, 1°, VCRO) meer kan worden verkregen. De tekst van het decreet laat m.i. op zich evenmin toe te besluiten dat de bouwmogelijkheden op het perceel worden beperkt ingevolge het enkele feit dat geen vergunning voor woningen meer kan worden verkregen. Er kan immers een bouwvergunning conform een bedrijventerrein worden afgeleverd. Houdt een wijziging van de bouwmogelijkheden (noodzakelijk) een beperking in van de bouwmogelijkheden? De toepasselijke tekst van het decreet op zich laten m.i. dat besluit niet toe. 8. Het voornoemde artikel 2.6.1, § 2, VCRO is een overname het voormalige artikel 84 van het Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening (DRO). Dit decreet wijzigde het oude artikel 37 van de wet van 29 maart 1962 op de Stedenbouw en de ruimtelijke ordening (de Stedenbouwwet). Dit artikel 37, eerste lid, bepaalde het volgende: “Schadevergoeding is al naar het geval verschuldigd door het Rijk, de vereniging van gemeenten of de gemeente, wanneer het bouw- of verkavelingsverbod, volgend uit een plan dat bindende kracht heeft verkregen, een einde maakt aan het gebruik waarvoor een goed dient of normaal bestemd is op de dag van de aanwijzing van de ontwerper van dat plan”. 9. De eiseres is van oordeel dat de formulering van dit oude artikel 37 van de Wet van 29 maart 1962 met de verwijzing naar een “einde maken aan het gebruik waarvoor een goed dient of normaal bestemd is” veel ruimer is dan de nieuwe formulering sinds de wetswijziging in 1999 bij het DRO. Deze laatste formulering verwijst volgens haar enkel naar het (totaal) “niet meer in aanmerking komen voor een bouwvergunning”. Volgens de eiseres slaat de nieuwe wetgeving dus alleszins niet op een verminderd recht om te bouwen. Slechts het niet meer in aanmerking komen van een perceel tot enige vergunning, en aldus een volledig verbod op bouwen, zou volgens de eiseres tot planschade kunnen leiden. 10. De appelrechters zien het anders en motiveren dat de decreetgever de bedoeling had het bestaande systeem te behouden. In de memorie van toelichting bij het ontwerp van decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening wordt inderdaad de volgende (algemene) opmerking gemaakt: “Het bestaande systeem van de planschade wordt in grote lijnen behouden”

(1).

1. Het is echter niet duidelijk welke draagwijdte de decreetgever aan die algemene doelstelling heeft willen geven. Zoals de eiseres terecht opmerkt, heeft de decreetgever het hier toepasselijke artikel wel gewijzigd, hetgeen haar argument ondersteunt dat de decreetgever wat betreft dit artikel de bedoeling had om het bestaande systeem van de planschade niet te behouden.
2. De wetshistoriek leert dat aanvankelijk de regering meende dat de wettelijke erfdienstbaarheden van algemeen nut geven geen aanleiding tot schadevergoeding, evenmin bij een beperking van het eigendomsrecht

(2). Voordien kon een waardevermindering ten gevolge van een bestemmingsplan enkel aanleiding geven tot een vergoeding wegens buitengewone schade voor de Raad van State

(3). De parlementaire voorbereidingen gaven aanleiding tot het ontstaan van artikel 37 van de Stedenbouwwet

(4). De wet kende slechts een beperkte schadevergoeding toe, die onderworpen was aan een aantal uitzonderingen. Naar aanleiding van de totstandkoming van de gewestplannen werd de regeling ingrijpend gewijzigd door de wet van 22 december 1977 houdende de budgettaire voorstellen 1977-78

(5). De bedoelding was om de budgettaire weerslag van de planschadeverplichting te beperken, door meer voorwaarden toe te voegen en een berekeningswijze vast te stellen die tot een lagere schadevergoeding aanleiding gaf

(6). Het begrip ‘planschade’ werd nader omschreven in: de waardevermindering wordt berekend als het verschil tussen enerzijds de werkelijke verwervingswaarde, verhoogd met de consumptie-index en de kosten die de eigenaar droeg tot verwerving en anderzijds de nieuwe vastgoedwaarde die het goed kreeg door de (her-)bestemming. Vervolgens werd de regeling van de artikelen 37 en 38 van de Stedenbouwwet, in 1996 hernummerd tot de artikelen 35 en 36 van het Coördinatiedecreet RO

(7). Het toen bestaande criterium was dat een nieuw plan een einde maakt aan het gebruik waarvoor het goed dient of normaal bestemd is de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding ervan. Het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening (DRO) brengt als belangrijkste wijziging op het vlak van de planschade de vereiste dat enkel de eerste 50 meter vanaf de rooilijn van de uitgeruste weg in aanmerking komt voor planschade

(8). 13. Het Hof gaf aan het criterium dat ‘een nieuw plan een einde maakt aan het gebruik waarvoor het goed dient of normaal bestemd is de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding ervan’, een duidelijke (letterlijke) interpretatie door te oordelen dat artikel 37 Stedenbouwwet het daarin vastgelegde recht op schadevergoeding niet afhankelijk stelt van de voorwaarde dat dit verbod totaal is; voldoende is dat het bouwverbod een einde maakt aan het gebruik waarvoor een goed dient of normaal bestemd is

(9). Deze toen geldende regel houdt een vergelijking in tussen de oude en nieuwe toestand op basis van het criterium van “het gebruik waarvoor een goed dient of normaal bestemd is”. De woorden “dient of normaal bestemd is” houden mijns inziens een feitelijke en een juridische vergelijking in. Die juridische vergelijking was destijds relatief aangezien er vaak nog geen gewestplannen waren, waardoor men een vergelijking maakte op basis van de feitelijke situatie van het perceel en zijn omgeving. Op basis van dit criterium is het logisch dat voor het in aanmerking komen van een planschadevergoeding het volstaat dat de dag voordien een vergunning voor een woning kon worden verkregen, terwijl de dag nadien geen vergunning meer voor een woning kan worden verkregen, ongeacht of de dag nadien wel een vergunning conform een bedrijventerrein kan worden verkregen. Die redenering gaat mijns inziens niet op in de ‘nieuwe’ regeling die enkel stelt dat een perceel in aanmerking komt voor planschadevergoeding indien er geen vergunning meer kan worden verkregen ‘tout court’. Dat vereist is dat geen vergunning meer kan worden verkregen, houdt een volledig bouwverbod in. Een duidelijke wettekst behoeft geen interpretatie. Zoals voormeld, meen ik dat de algemene formulering dat het de bedoeling was om de regeling “in grote lijnen” te behouden, niet overtuigt om de nieuwe regeling (art 2.6.1 VCRO) te interpreteren conform de oude wettekst (art. 37 Stedenbouwwet). 14. In een arrest van 3 januari 2003 heeft het Hof geoordeeld dat wat betreft de grondslag en de berekeningswijze het oude artikel 35 gecoördineerd DO overeenstemt met artikel 85 DRO, waarmee m.i. het Hof niets heeft gezegd over de draagwijdte of interpretatie van een bouwverbod

(10). 15. Evenwel is volgens DE PRETER onder het nieuwe criterium niet vereist dat alle vergunningsmogelijkheden worden afgeschaft (geen vereiste van een absoluut bouw- of verkavelingsverbod). Het volstaat dat de vergunningsmogelijkheden worden verminderd

(11). Hij verzet zich dus tegen de interpretatie waarop de eiseres in cassatie aanstuurt: het volstaat volgens hem niet dat een perceel na de inwerkingtreding van het ruimtelijk uitvoeringsplan nog in aanmerking komt voor een bouwvergunning, om elke vorm van planschade uit te sluiten. Men moet volgens hem dus echt een vergelijking maken met wat mogelijk

(12)was op vergunningsvlak vóór de aanneming van het plan en erna. Elke waardevermindering die voortvloeit uit een beperking van de mogelijkheid om een vergunning te krijgen, kan dus in aanmerking worden genomen om als planschade vergoed te worden. Hij geeft als voorbeeld een Gemeentelijk Uitvoeringsplan dat aan een perceel dat volgens een Gewestelijk Uitvoeringsplan gelegen was in woongebied, voortaan de bestemming eengezinswoning geeft. In dit geval is er volgens hem grond tot planschadevergoeding omdat, vooraleer het Gemeentelijk Uitvoeringsplan in voege was, men een vergunning kon krijgen voor een meergezinswoning en daarna niet meer. DE PRETER stelt zelfs dat het nieuwe criterium ruimer is dan het oude criterium. Volgens hem nodigde het oude criterium uit om een vergelijking te maken tussen het feitelijke gebruik en de feitelijke bestemming die de grond vóór het plan had met de bestemming in het plan van aanleg. Het gaat hier over een louter feitelijke vergelijking zonder dat sprake moest zijn van een absoluut bouw- of verkavelingsverbod. Het nieuwe criterium gaat volgens DE PRETER uit van de vraag of er voor het perceel een welbepaalde bouw- of verkavelingsvergunning kon worden bekomen, waardoor men een vergelijking moet maken wat vóór en na de inwerkingtreding van het ruimtelijk uitvoeringsplan mogelijk is met betrekking tot de vergunning. Het gaat hier over een vergelijking van twee juridische statuten. Men kijkt niet meer naar, zoals onder het oude criterium, de oorspronkelijke feitelijke bestemming of het feitelijk gebruik om dat dan met de bestemming in het nieuwe plan te vergelijken

(13). BOES volgt de visie van DE PRETER en concludeert dat de voorwaarde dat de schadelijder een wijziging van bestemming waardoor bouwen onmogelijk wordt moet aantonen, inhoudelijk zo goed als dezelfde gebleven te zijn

(14). Ook BOUCKAERT stelt met betrekking tot het nieuwe criterium dat een bestemming als industriegebied voor particulieren die de bedoeling hadden een residentiële verkaveling te realiseren, een bouwverbod inhoudt dat in aanmerking komt voor planschadevergoeding. 16. Verschillende auteurs en de verweerders in cassatie wijzen in dit verband ook op een parallellisme dat door de decreetgever in 1999 werd nagestreefd. Volgens DE PRETER moest de planbatenvergoeding de tegenpool zijn van de planschadevergoeding. Hierdoor zou de overheid zijn uitgekomen op een vergelijking van wat er voor en na het ruimtelijk uitvoeringsplan mogelijk was. Deze visie houdt in dat de vergelijking omkeerbaar moet zijn en gelijk toepasselijk is bij planbaten als bij planschade. BOUCKAERT en de verweerders in cassatie wijzen op artikel 2.6.4 VCRO die de bestemmingswijzigingen opsomt die in principe aanleiding geven tot een planbatenheffing

(15). Onder punt 5° valt een bestemmingswijziging van een zone die onder de categorie van gebiedsaanduiding “bedrijvigheid” valt, naar een zone die onder de categorie van gebiedsaanduiding “wonen” valt, terugvinden. In de huidige zaak is net het omgekeerde het geval: een bestemmingswijziging van wonen naar bedrijvigheid. Bijgevolg zou het logisch zijn planschade in dit omgekeerde geval toe te kennen. Dit parelisme verantwoordt wel de hoger weergegeven interpretatie van DE PRETER. 17. Mijn conclusie is dat daar waar een eerder geïsoleerde letterlijke lezing van de wettekst leidt tot de interpretatie dat planschadevergoeding vereist dat er een volledig bouwverbod is, een ruimere consequente interpretatie van de wettekst in zijn context, in het bijzonder in vergelijking met de planbatenheffing, tot de conclusie leidt dat het volstaat dat de bouwmogelijkheden worden gewijzigd en die wijziging aanleiding geeft tot een waardevermindering van het betrokken perceel opdat het in aanmerking komt tot planschadevergoeding. Het middel dat uitgaat van een andere rechtsopvatting, faalt naar recht. Besluit: verwerping. _________________________________________

(1)Ontwerp van decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, Parl.St. 1998-99, stuk 1332, nr. 1, 5.

(2)Parl.St. Senaat 1958-59, nr. 124, 20; BOES M., “De evolutie van de regelgeving in verband met planschadevergoeding en planbatenheffing” in PALMANS R., BOES M., en WILLEM V. (eds.), Planschade en planbaten, Antwerpen, Intersentia 2018, 1.

(3)DE PRETER F., “Planschade en planbaten” in HUBEAU B., VANDEVYVERE W. en DEBERSAQUES G. (eds.), Handboek Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw, I, Brugge, die Keure 2010, 653.

(4)De wet van 29 maart 1962 op de Stedenbouw en de Ruimtelijke Ordening.

(5)Wet 22 december 1977 betreffende de budgettaire voorstellen 1977-1978, BS 24 december 1977. De wijzigingen waren van onmiddellijke toepassing, ook op de hangende zaken (artikelen 144 en 145).

(6)VAN HOORICK G. en LACOERE P., “Planschade vroeger, nu en straks: een moeilijke evenwichtsoefening”, STORM, 2020/4, 3.

(7)Zie o.m. het Besluit van de Vlaamse regering van 22 oktober 1996 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 24 september 1996 tot coördinatie van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw.

(8)Als reactie op Cass. 30 november 1990, AR 7028, AC 1990-91, nr. 172 werd artikel 84, § 3, 4° DRO gewijzigd; zie ook F. SEBREGHTS en O. VERHULST, “Grondwettelijk Hof zwengelt het debat omtrent de 50 meterregel verder aan: een casuïstische benadering dringt zich op in alle bestemmingsgebieden?”, TROS 2017, 115-124; VAN HOORICK G. en LACOERE P., “Planschade vroeger, nu en straks: een moeilijke evenwichtsoefening”, STORM, 2020/4, 3.

(9)Cass. 9 november 1990, AR 6588, AC 1990-91, nr. 134, ECLI:BE:CASS:1990:ARR.19901109.10; Cass. 9 mei 1985, AR 6951, AC 1985, nr. 539, ECLI:BE:CASS:1985:ARR.19850509.11.

(10)Cass. 3 januari 2003, AR C.01.0349.N, AC 2003, nr. 7, ECLI:BE:CASS:2003:ARR.20030103.6.

(11)F. DE PRETER, “Planbaten en planschade in het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening”, TMR 2000,

(2)5.

(12)Het in “aanmerking komen voor een vergunning” kan in concreto of in abstracto worden nagegaan (zie ook: L. OTTERVAERE, Planschade – planbaten, Kluwer 2010, p. 33). Terecht merken BOES en DE PRETER op dat men van een rechter niet kan verlangen om in de plaats van de overheid in concreto uit te maken of zij, bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid de vergunning ook effectief verleend zou hebben; het is aldus volgens hen voldoende dat de rechter vaststelt dat de overheid de vergunning mogelijks had verleend: M. BOES, “De evolutie van de regelgeving in verband met planschadevergoeding en planbatenheffing” in R. PALMANS et al., Planschade en planbaten, Antwerpen, Intersentia 2018,

(1)22-23; F. DE PRETER, “Planbaten en planschade in het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening”, TMR 2000,

(2)4-5.

(13)DE PRETER F., “Planschade en planbaten” in HUBEAU B., VANDEVYVERE W. en DEBERSAQUES G. (eds.), Handboek Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw, I, Brugge, die Keure 2010,

(653)660.

(14)BOES, “De evolutie van de regelgeving in verband met planschadevergoeding en planbatenheffing” in R. PALMANS et al., Planschade en planbaten, Antwerpen, Intersentia 2018,

(1)22-23.

(15)BOUCKAERT B en DE WAELE T., “De vergoeding van planschade en planbaten” in Ruimtelijke ordening & stedenbouw in het Vlaamse Gewest, CDPK, Libri nr. 6, Gent, MYS & BREESCH 2000,

(180)182, nr. 204 (over de nieuwe regeling in artikel 84 DRO, met verwijzing naar rechtspraak onder de oude regeling: nl. Rb. Kortrijk 9 maart 1993 en 15 februari 1994). PDF document ECLI:BE:CASS:2025:CONC.20250117.1N.3 Gerelateerde publicatie(s) Vonnis/arrest: ECLI:BE:CASS:2025:ARR.20250117.1N.3 citeert: ECLI:BE:CASS:1985:ARR.19850509.11 ECLI:BE:CASS:1990:ARR.19901109.10 ECLI:BE:CASS:2003:ARR.20030103.6 Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab <div