LADEVAN nv contra GEMEENTE KUURNE

(1).

(1)Zie concl. OM.

(2)VCRO, art. 2.6.1, § 2, zoals van toepassing vóór de wijziging bij Decreet van 26 mei

1. Thesaurus CAS: STEDENBOUW - RUIMTELIJKE ORDENING. PLAN VAN AANLEG Wettelijke bepalingen: Besluit van de Vlaamse Regering 15 mei 2009 houdende coördinatie van de decreetgeving op de ruimtelijke ordening - 15-05-2009 - Art. 2.6.1, § 2 - 36 ELI link Pub nr 2009A35738 Tekst van de conclusie C.25.0002.N Conclusie van advocaat-generaal F. VROMAN: Het cassatieberoep van eiseres is gericht tegen het arrest van het hof van beroep te Gent, gewezen op 20 september
2. Door de eiseres wordt er één middel aangevoerd. I. Situering. De problematiek die aan het Hof wordt voorgelegd betreft de vraag of een tijdelijk woon- of verkavelingsverbod aanleiding kan geven tot planschade en planschadevergoeding. Centraal in dit dossier staat artikel 2.6.1, § 2, VCRO, zoals van kracht voor de wijziging ervan door het Decreet van 26 mei 2023 tot wijziging van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009, wat de woonreservegebieden betreft (verder Decreet Woonreservegebieden)

(1). Het luidt als volgt: “§ 2 Planschadevergoeding wordt toegekend wanneer, op basis van een in werking getreden ruimtelijk uitvoeringsplan, een perceel niet meer in aanmerking komt voor een vergunning om te bouwen, vermeld in artikel 4.2.1, 1°, of voor het verkavelen van gronden, terwijl het de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van dat definitieve plan wel in aanmerking kwam voor een vergunning om te bouwen of voor het verkavelen van gronden”. Dit dossier kent een lange feitelijke voorgeschiedenis. Eiseres kocht in 1980 een perceel grond te Kuurne dat volgens het gewestplan gelegen was in “woonuitbreidingsgebied” dat uitsluitend bestemd is voor groepswoningbouw zolang de bevoegde overheid over de ordening van het gebied niet heeft beslist. Thans maakt het perceel deel uit van het GRUP WUG Sint-Pieter. Dit GRUP werd definitief vastgesteld op 21 juni 2018 en heeft tot doel het reservekarakter van het woonuitbreidingsgebied vast te leggen door de ontwikkeling ervan te bevriezen tot 2040. Eiseres vroeg de vernietiging van dit GRUP bij de Raad van State. De Raad van State verwierp het beroep tot nietigverklaring op 28 mei 2021 (maar oordeelde niet over het laattijdig aangevoerde middel dat het GRUP strijdig is met artikel 2.2.6, § 2, VCRO)

(2). Op 15 oktober 2020 vroeg eiseres samen met een andere vennootschap die geïnteresseerd was in de ontwikkeling van het perceel een verkavelingsvergunning aan. Dit werd echter geweigerd op 23 februari 2021. Op 21 februari 2022 dagvaardde eiseres verweerster in betaling van een planschadevergoeding. Zowel in eerste aanleg als in hoger beroep werd de vordering afgewezen als ongegrond. II. Het middel. Eiseres verwijt de appelrechters artikel 2.6.1, § 2, VCRO te hebben geschonden door eerst vast te stellen dat het perceel zowel de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van het vermelde GRUP als de dag waarop dit GRUP in werking is getreden gelegen is/blijft in woonuitbreidingsgebied, alsook vast te stellen dat er met het GRUP een tijdelijk bouwverbod (voor een periode van twintig jaar) wordt ingevoerd, en vervolgens te oordelen dat dit tijdelijk bouwverbod geen bestemmingswijziging inhoudt, zodat er geen aanleiding is tot toekenning van een planschadevergoeding zodat hun beslissing niet naar recht verantwoord is. III. Bespreking. Het desbetreffende perceel is gelegen in woonuitbreidingsgebied

(3). Dit houdt in dat dit gebied bestemd is om te wonen. Volgens artikel 5.1.1 van het koninklijk besluit van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en de gewestplannen (het Inrichtingsbesluit) zijn de woonuitbreidingsgebieden in eerste instantie uitsluitend bestemd voor groepswoningbouw

(4). Groepswoningbouw houdt in dat het gaat om het gelijktijdig oprichten van meerdere gebouwen bestemd voor bewoning die één samenhangend geheel vormen

(5). Woonuitbreidingsgebied kan ontwikkeld worden zonder groepswoningbouw wanneer er een GRUP wordt opgemaakt of via een principieel akkoord van de bestendige deputatie (art. 5.6.6, § 1 en 2, VCRO, zoals van toepassing voor het Decreet Woonreservegebieden). In Vlaanderen hebben de beleidsmakers de intentie om te komen tot een betonstop of een bouwshift. Men wil de weinige open ruimte die er nog is in Vlaanderen beschermen en zelfs uitbreiden

(6). Er zijn verschillende manieren om dit te bewerkstellingen. Men kan bijvoorbeeld kiezen voor onteigening of voor bestemmingswijziging. Het spreekt echter voor zich dat er voor de overheid bij beide opties er een kostenplaatje kleeft of kan kleven aan de keuze

(7). Sommige overheden hebben klaarblijkelijk echter de neiging om de kost die inherent is aan de betonstop of de bouwshift af te wentelen op andere overheden of op de burger zelf. In het kader hiervan nemen overheden soms ruimtelijke beleidsplannen (zie art. 2.1.1 tot 2.1.13 VCRO) aan waarin ze gronden “bevriezen”. Traditioneel verklaarde de Raad van State beroepen van particulieren tegen ruimtelijke structuurplannen onontvankelijk

(8). In een recent arrest van 22 maart 2024 oordeelde de Raad van State echter dat het beroep tegen een gemeentelijk beleidsplan ruimte dat zes gronden, eigendom van de verzoeker, bevroor tot 2030, ontvankelijk en gegrond is omdat: “het bestreden besluit de bestaande toestand aldus bevriest en wordt de woonbestemming van het gewestplan – met de door de GECORO gebruikte term – geneutraliseerd tot deze datum, wat neerkomt op een tijdelijk bouwverbod” en “Met verzoekers moet worden vastgesteld dat het in het beleidskader ‘Open ruimte’ vervatte bouwverbod voor hen een griefhoudend karakter heeft, daar het neerkomt op een tijdelijke wijziging van de woonbestemming van het gewestplan en dus een verordenende aard heeft. Terecht stellen verzoekers dat een dergelijk voorschrift thuishoort in een ruimtelijk uitvoeringsplan en niet in een ruimtelijk beleidsplan. Immers, daar waar artikel 2.2.6, § 1 VCRO stelt dat de stedenbouwkundige voorschriften van een ruimtelijk uitvoeringsplan een bouwverbod kunnen inhouden, verbiedt artikel 2.1.2, § 1 VCRO uitdrukkelijk dat een onderdeel van een ruimtelijk beleidsplan verordenende kracht zou krijgen”

(9). Het bevriezen van bouwgronden in een gemeentelijke beleidsplan ruimte kan dus niet volgens de Raad van State. Bepalingen met verordende kracht horen thuis in een ruimtelijk uitvoeringsplan. Wat betreft de ruimtelijke uitvoeringsplannen zag de Raad van State echter geen bezwaren in het voor onbepaalde tijd onmogelijk maken van elke woonontwikkeling

(10). In het arrest van 16 juni 2022 oordeelde het Hof daarentegen

(11): “Een stedenbouwkundig voorschrift in een RUP dat voor onbepaalde tijd verbiedt om woningen te bouwen of constructies op te richten voor aan wonen verwante activiteiten en voorzieningen en aldus elke woonontwikkeling voor onbepaalde tijd onmogelijk maakt, is onverenigbaar met de categorie wonen”. Het Hof nam hiermee duidelijk ander standpunt in dan de Raad van State. Het Hof leidde de voormelde regel af uit de interpretatie van artikel 2.2.6, § 2, eerste en tweede lid VCRO. Volgens artikel 2.2.6, § 2, eerste lid, VCRO ressorteert een stedenbouwkundig voorschrift in een ruimtelijk uitvoeringsplan op elk moment onder een categorie of een subcategorie van gebiedsaanduiding. Volgens artikel 2.2.6, § 2, tweede lid, VCRO bestaat de gebiedsaanduiding uit verschillende categorieën waaronder wonen en bestaat deze categorie ten minste uit de volgende subcategorieën van gebiedsaanduiding:

1. a)woongebied: in hoofdzaak bestemd voor wonen en aan wonen verwante activiteiten en voorzieningen;
2. b)gebied voor wonen en voor landbouw: in hoofdzaak bestemd voor wonen, landbouw, openbare groene ruimten en openbare verharde ruimten en aan wonen verwante activiteiten. De vraag rijst in deze zaak of het Hof (onrechtstreeks, want in dit dossier betreft het de planschadevergoeding) tot eenzelfde oordeel moet komen wanneer er geen sprake is van een “bevriezing” van onbepaalde tijd maar van een bepaalde tijd, in casu tot 2040. Dit is volgens mij inderdaad het geval. De datum van 2040 is ten andere in het licht van artikel 5.6.15 VCRO (zoals ingevoegd door het Decreet Woonreservegebieden) zeer relevant voor lokale overheden. Uit dit artikel volgt dat voor gronden waarvoor op 1 januari 2040 geen gemeenteraadsbesluit tot vrijgave van een woonreservegebied is genomen overeenkomstig artikel 5.6.11 en 5.6.12 en die evenmin een herbestemming hebben gekregen via een ruimtelijk uitvoeringsplan, de Vlaamse Regering uiterlijk op 31 december 2043 een ruimtelijk uitvoeringsplan waarin het gebied begrepen is, definitief vaststelt. De eventuele planschadevergoeding zal dan ten laste zijn van de Vlaamse overheid

(12). Eerste advocaat-generaal MORTIER overwoog

(13): “2.1.3. Hoewel de overheid bij de planning dus beschikt over een grote flexibiliteit zodat bij het uitwerken van stedenbouwkundige voorschriften kan rekening worden gehouden met toekomstige behoeften en onzekere toekomstige ontwikkelingen, vereist de nood aan rechtszekerheid dat de regels ook kenbaar en duidelijk zijn. Rechtszekerheid heeft te maken met voorzienbaarheid en het vermogen om de rechtsgevolgen op voorhand te kunnen inschatten, zodat het voor de belanghebbenden duidelijk moet zijn wat kan en wat verboden is. De rechtsonderhorige heeft op basis van het rechtszekerheidsbeginsel recht op een duidelijk kenbare rechtspositie in een RUP. In de praktijk contrasteert die nood aan rechtszekerheid echter vaak met de behoefte aan dynamiek en flexibiliteit die een doeltreffende ruimtelijke planning nodig heeft. Er moet dus een evenwicht worden gevonden tussen het enerzijds op voldoende duidelijke wijze formuleren van stedenbouwkundige voorschriften - wat evenwel niet impliceert dat de overheid die het RUP uitvaardigt alle aspecten van de betrokken regeling op een precieze en gedetailleerde wijze moet regelen -, terwijl anderzijds ook voorschriften in veeleer algemene of vage bewoordingen kunnen worden opgenomen die evenwel niet tot gevolg mogen hebben dat de rechtzoekende in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel niet in redelijke mate kan voorzien of bepaalde handelingen al dan niet verenigbaar zijn met de voorschriften. De overheid zal er binnen een grote beleidsvrijheid dus moeten op toezien dat de voorgeschreven krijtlijnen van de VCRO en een aantal beginselen van behoorlijk bestuur gerespecteerd worden, zo niet kan het RUP onwettig worden verklaard. Met toepassing van artikel 159 GW kan de onwettigheid van een RUP worden aangevoerd zodat het buiten toepassing wordt verklaard, zelfs na het verstrijken van de termijn om de nietigverklaring van dit plan te vorderen”. Volgens mij reikt de beleidsvrijheid van de overheid, in casu de gemeentelijke overheid, niet zover dat men via een GRUP een stedenbouwkundig voorschrift kan invoeren met als reële doelstelling het invoeren van een bouwverbod voor nieuwe constructies en dus het niet-realiseren van de voorziene bestemming. Eerste advocaat-generaal MORTIER schreef terecht: “Wanneer men immers de ontwikkelingsmogelijkheden van het gebied afhankelijk maakt van een herziening van het GRS en een herziening van het RUP, wordt de woonbestemming in het RUP de facto onmogelijk gemaakt. Dit strookt bovendien niet met de planningslogica zoals vastgelegd in artikel 2.2.6, § 2, eerste lid VCRO. De bestemming ‘reservegebied voor wonen’... – met uitsluiting van de bouw van volledig nieuwe woningen... – staat immers haaks op de bestemmingscategorie van ‘wonen’ waarbij deze gebieden in hoofdzaak bestemd moeten zijn voor wonen en aanverwante activiteiten. In diezelfde planningslogica moet er bovendien te allen tijde een uitvoerbare bestemmingscategorie zijn, wat hier niet het geval is: door het voorschrift “reservegebied voor wonen” zal het bestemmingsvoorschrift voor wonen waarschijnlijk nooit uitvoering krijgen omdat het gebied pas kan worden ontwikkeld na een herziening van het RUP”

(14). Men heeft volgens artikel 2.6.1, § 2, VCRO recht op een planschadevergoeding wanneer, op basis van een in werking getreden ruimtelijk uitvoeringsplan, een perceel niet meer in aanmerking komt voor een vergunning om te bouwen, vermeld in artikel 4.2.1, 1°, VCRO, of voor het verkavelen van gronden, terwijl het de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van dat definitieve plan wel in aanmerking kwam voor een vergunning om te bouwen of voor het verkavelen van gronden. Ieder bouw- of verkavelingsverbod op basis van een RUP kan dus tot een planschadevergoeding leiden, zelfs wanneer er geen bestemmingswijziging is. De eerste noodzakelijke voorwaarde om recht te hebben op planschadevergoeding is dus een bouw- of verkavelingsverbod. Artikel 2.6.2, § 1 bepaalt onder meer dat: - de waardevermindering die voor de planschadevergoeding in aanmerking komt, dient te worden geraamd als het verschil tussen de waarde van dat goed op het ogenblik van de verwerving, geactualiseerd tot op de dag van het ontstaan van het recht op schadevergoeding, verhoogd met de lasten en kosten, vóór de inwerkingtreding van het ruimtelijk uitvoeringsplan en de waarde van dat goed op het ogenblik van het ontstaan van het recht op schadevergoeding na de inwerkingtreding van dat ruimtelijk uitvoeringsplan en - dat als waarde van het goed op het ogenblik van het ontstaan van het recht op schadevergoeding wordt in aanmerking genomen: in geval van weigering van een vergunning om te bouwen of voor het verkavelen van gronden, of in geval van een negatief stedenbouwkundig attest, de verkoopwaarde op dat ogenblik. Uit dit alles volgt dat de weigering van een vergunning om te bouwen of voor het verkavelen van gronden, die het gevolg is van een in werking getreden RUP kan leiden tot het toekennen van een planschadevergoeding en dit ongeacht of er een bestemmingswijziging is. In artikel 2.6.1, § 4, VCRO (zoals van toepassing) worden de gevallen bepaald waarin geen planschadevergoeding is verschuldigd. Het tijdelijk karakter van het bouw- of verkavelingsverbod is daarin niet opgesomd. De duur van het tijdelijk karakter is wel van belang voor de vrijstelling bedoeld in artikel 2.6.1, § 4, 9°, VCRO waarin is bepaald dat wanneer de overeenkomstig artikel 2.6.2, § 1, VCRO berekende waardevermindering die voor schadeloosstelling in aanmerking komt, niet meer bedraagt dan twintig ten honderd van de waarde van het goed op het ogenblik van de verwerving, geactualiseerd tot op de dag van het ontstaan van het recht op vergoeding en verhoogd met de lasten en kosten, er geen planschadevergoeding is verschuldigd. De tijdelijkheid van het verbod kan dus een invloed hebben op de berekening van de verschuldigde planschadevergoeding. Het spreekt echter voor zich dat een bouw- of verkavelingsverbod tot 2040, zal leiden tot een grotere waardevermindering als bedoeld in artikel 2.6.1, § 4, 9°, VCRO. In de praktijk zal men dit perceel immers niet meer kunnen te gelde maken als grond waarop kan worden gebouwd. Hoewel na 2040 het perceel theoretisch terug bebouwd of verkaveld zou kunnen worden, is dit allesbehalve zeker omdat dit verbod op één of andere manier toch nog zou kunnen worden verlengd. Als het niet wordt verlengd, dan zal de overheid wel geen planbatenheffing kunnen innen omdat volgens artikel 2.6.4 een planbatenheffing verschuldigd is in geval van bestemmingswijzigingen. Op 23 februari 2021 werd de door (onder meer) eiseres aangevraagde verkavelingsvergunning geweigerd door verweerster. De appelrechters stellen vast dat het kwestieuze perceel zowel de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van het GRUP WUG SINT-PIETER als de dag waarop dit GRUP in werking is getreden, gelegen is/blijft in woonuitbreidingsgebied en er met het GRUP enkel een tijdelijk bouwverbod (weze het voor een periode van twintig jaar) wordt ingevoerd en oordelen dat dit tijdelijk bouwverbod niet van aard is om het recht op planschadevergoeding te doen ontstaan. Met dit oordeel schenden ze dan ook artikel 2.6.1, § 2, VCRO. Het middel is gegrond. Conclusie: Cassatie van het arrest behalve in zoverre dit het hoger beroep van eiseres ontvankelijk verklaarde. ____________________________________________________________

(1)BS 27 juni 2023.

(2)RvS 28 mei 2021, 250.728, ECLI:BE:RVSCE:2021:ARR.250.728.

(3)Zie hier over DEFOORT P.J., “Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebied”, TROS 2012/67, 161-176; Voor de huidige regelgeving met betrekking tot woonuitbreidingsgebied: zie DEFOORT P.-J., “Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebied volgens het decreet woonreservegebieden”, TROS 2023/107, 5-38.

(4)BS 10 februari 1973.

(5)Vb. RvS 24 oktober 2019, 245.876, ECLI:BE:RVSCE:2019:ARR.245.876.

(6)EMPEREUR E., VEUCHELEN K., “Bevriezen van de woonbestemming in het Vlaamse Gewest: een meerwegenleer” (noot onder Cass. 16 juni 2022), TBO 2022/6, 347; Vlaamse regering, Regeerakkoord 2019-2024, 154 (https://publicaties.vlaanderen.be/view-fi le/31741; Vlaamse Regering, Regeerakkoord 2024-2029, https://publicaties.vlaanderen.be/view-file/69476; Zie ook beslissing van de Vlaamse Regering dd. 14 juli 2025 betreffende het nieuw Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, https://www.vlaanderen.be/vlaamse-regering/beslissingen-van-de-vlaamse-regering/dialoognota-in-kader-opmaak-nieuw-beleidsplan-ruimte-vlaanderen.

(7)Voor bestemmingswijzing zie bijv. GwH, 22 december 2016, 164/2016, ECLI:BE:GHCC:2016:ARR.164.

(8)VANDEVYVERE W., “In het zog van de rechtspraak over documenten met "beleidsmatig gewenste ontwikkelingen”: Raad van State-beroepen van particulieren tegen ruimtelijke beleidsplannen kunnen ontvankelijk zijn (noot onder RvS 22 maart 2024, nr. 259.227)’, TROS 2024, afl. 114, 115.

(9)RvS 22 maart 2024, 259.227, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.227, overweg. 11.1 en 11.3.

(10)RvS 7 juli 2015, 231.876, ECLI:BE:RVSCE:2015:ARR.231.876; Deze rechtspraak werd bekritiseerd in de rechtsleer vb. DE FOORT P., “Enkele bedenkingen bij het ‘bevriezen’ en het faseren van ruimtelijke bestemming via een RUP”, TROS 2015/79, 239-256; VANDERSTRAETEN E., “Strenge winters in Schilde: zeven hectare woonpark bevroren”, TOO 2015, 516-519.

(11)Cass. 16 juni 2022, AR C.21.0319.N, ECLI:BE:CASS:2022:ARR.20220616.1N.8, met concl. van eerste advocaat-generaal Ria MORTIER, ECLI:BE:CASS:2022:CONC.20220616.1N.8; TBO 2022/6, 347, noot EMPEREUR E., VEUCHELEN K.; TROS 2022, afl. 107, 277, noot DEFOORT P.; T.Gem. 2023, afl. 2, 110, noot PAUWELS S., VAN DE VENSTER W.

(12)DEFOORT P.-J., “Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebied volgens het decreet woonreservegebieden”, TROS 2023/107, 9, nr. 13.

(13)MORTIER R., Concl. bij Cass. 16 juni 2022, AR C.21.0319.N, ECLI:BE:CASS:2022:CONC.20220616.1N.8;

(14)MORTIER R., Concl. bij Cass. 16 juni 2022, AR C.21.0319.N, ECLI:BE:CASS:2022:CONC.20220616.1N.8. PDF document ECLI:BE:CASS:2026:CONC.20260326.1N.5 Gerelateerde publicatie(s) Vonnis/arrest: ECLI:BE:CASS:2026:ARR.20260326.1N.5 citeert: ECLI:BE:CASS:2022:ARR.20220616.1N.8 ECLI:BE:CASS:2022:CONC.20220616.1N.8 ECLI:BE:GHCC:2016:ARR.164 ECLI:BE:RVSCE:2015:ARR.231.876 ECLI:BE:RVSCE:2019:ARR.245.876 ECLI:BE:RVSCE:2021:ARR.250.728 ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.227 Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab <div