de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 au regard des principes d'égalité et de non-discrimination. Constat d'illégalité posé en application de l'article 159 de la Constitution qui ne permet, toutefois, pas à la Cour de combler la lacune extrinsèque dont est entaché l'acte incriminé. Bases légales: Arrêté Royal - 25-11-1991 - 59 bis à nonies - 50 Lien ELI No pub 1991013192 Texte de la décision Cour du travail de Mons ARRET AUDIENCE PUBLIQUE DU 19 MAI 2010 R.G. 2008/AM/ 21.109 4ème Chambre Sécurité sociale des travailleurs salariés. Allocations de chômage. Procédure de suivi du comportement de recherche active d'emploi du chômeur. Articles 59 bis à nonies de l'arrêté royal du 25 novembre 1991. Fixité de la durée de l'exclusion (4 mois) sans possibilité de modulation et d'adaptation en fonction des circonstances propres à l'espèce et notamment de l'importance de l'inexécution des engagements contractuellement souscrits par le chômeur. Illégalité de l'
de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 au regard des principes d'égalité et de non-discrimination en ce qu'il induit une différence de traitement non justifiée de manière objective et raisonnable et non proportionnelle par rapport à l'objectif poursuivi par l'article 59 bis entre les chômeurs victimes de certaines mesures d'exclusion qui peuvent bénéficier d'une modalisation de la « peine » subie et ceux qui ne peuvent se voir accorder pareil avantage. Constat d'illégalité posé en application de l'article 159 de la Constitution qui ne permet, toutefois, pas à la Cour de combler la lacune extrinsèque dont est entaché l'acte incriminé. Art. 580 2° du Code judiciaire. Arrêt contradictoire, définitif EN CAUSE DE : Madame J.V., domiciliée à ..., Appelante, comparaissant en personne et assistée par Monsieur Demarteau, délégué syndical, porteur de procuration, CONTRE : L'OFFICE NATIONAL DE L'EMPLOI, dont le siège est établi à 1000 Bruxelles, Boulevard de l'Empereur, n° 7, Intimé, comparaissant par Maître Grévy, avocat à Charleroi, ******* La Cour du Travail, après en avoir délibéré, rend ce jour l'arrêt suivant : Vu les antécédents de la procédure et notamment : - l'acte d'appel établi en requête reçue au greffe le 11 avril 2008 et visant à la réformation d'un jugement prononcé le 14 mars 2008 par le Tribunal du travail de Charleroi, section de Charleroi ; - l'arrêt prononcé par la Cour de céans qui : o déclara la requête d'appel recevable ; o la déclara non fondée en ce qu'elle sollicitait la réformation du jugement dont appel qui a confirmé la décision administratif de l'ONEm du 4 juin 2007 en ce qu'elle avait décidé que Madame J. n'avait pas respecté le troisième engagement souscrit aux termes du contrat du 29 mars 2006 en application de l'article 59 quater § 5 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 ; o confirma le jugement dont appel quant à ce ; o se saisissant par l'effet dévolutif de l'appel de la question non tranchée par le premier juge et portant sur la mesure d'exclusion éventuellement applicable à Madame J., ordonna la réouverture des débats aux fins de permettre aux parties de s'expliquer sur la problématique des mesures d'exclusion prévues par l'
Vu, pour l'ONEm ses conclusions après réouverture des débats reçues au greffe le 9 novembre 2009 ; Vu, pour Madame J., ses conclusions après réouverture des débats reçues au greffe le 9 janvier 2010 ; Entendu le conseil de l'ONEm et la mandataire de Madame J., en leurs dires et moyens à l'audience publique du 3 mars 2010 ; Ouï le Ministère public en son avis oral émis à ladite audience publique auquel aucune des parties n'a répliqué ; Vu les dossiers des parties ; ******* ELEMENTS DE LA CAUSE ET ANTECEDENTS DE LA PROCEDURE. La Cour de céans se réfère quant à ce aux développements consignés aux termes de son arrêt prononcé le 29 septembre 2009 qu'elle tient pour intégralement reproduits. ENSEIGNEMENT A DEDUIRE DE L'ARRET PRONONCE LE 29 SEPTEMBRE
de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 avec les articles 10 et 11 de la Constitution. Sans remettre en cause les termes et le caractère obligatoire du contrat, la Cour de céans a, toutefois, entendu examiner les conséquences de l'inexécution partielle du contrat d'activation et a estimé nécessaire d'ordonner la réouverture des débats aux fins de permettre aux parties de s'expliquer sur : · la nature de l'exclusion prévue par l'
de l'AR du 25 novembre 1991 ; · l'adéquation ou la disproportion entre la situation personnelle de Madame J. et la durée fixe de 4 mois d'exclusion sans possibilité de modulation et d'adaptation de cette durée ; · la conformité de cette disposition au vu des articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'elle exclut de la même manière le chômeur qui n'a failli, comme en l'espèce, que partiellement à ses engagements (ou même partiellement à un seul de ses engagements) et un autre qui n'en aurait rempli aucun. S'il devait s'avérer que cette durée d'exclusion (4 mois) est disproportionnée au vu des circonstances de l'espèce ou que le principe d'égalité et de non-discrimination est violé, il conviendrait, alors, que les parties s'expliquent encore sur les conséquences de cette disproportion et/ou discrimination : · l'exclusion de 4 mois doit-elle être annulée ou peut-elle simplement être adaptée par une réduction de la durée de l'exclusion ou l'octroi d'une mesure tel un sursis ? · si elle doit être annulée, la Cour peut-elle prendre une nouvelle décision d'exclusion qui soit, quant à elle, adaptée aux circonstances de l'espèce ? POSITION DES PARTIES APRES L'ARRET DE REOUVERTURE DES DEBATS. A. L'ONEm. L'ONEm fait valoir que les exclusions prononcées dans le cadre des articles 59 bis et suivants de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 ne constituent pas des peines ou des sanctions administratives car ces dispositions énoncent des conditions d'octroi au bénéfice des allocations de chômage à savoir l'obligation de rechercher activement un emploi et de rester inscrit comme demandeur d'emploi. Selon l'ONEm, ces dispositions n'infligent donc pas une peine au chômeur mais constatent que celui-ci ne remplit pas l'une des conditions d'octroi prévues par une réglementation de sécurité sociale. D'autre part, l'ONEm estime que l'exclusion prononcée à charge de Madame J. n'est pas disproportionnée car, d'une part, l'importance de cette exclusion doit être appréciée au regard de l'ensemble de la procédure d'activation du comportement de recherche d'emploi prévue par les articles 59 bis et suivants de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 et, d'autre part, que l'
permet, déjà, dans une certaine mesure de tenir compte de la situation personnelle du chômeur pour moduler l'importance de l'exclusion prononcée à son encontre. En effet, observe l'ONEm après avoir rappelé les différentes phases de la procédure d'activation du comportement de recherche d'emploi, le chômeur n'est pas exclu soudainement du bénéfice des allocations de chômage « simplement parce qu'il ne remplit pas une partie de ses obligations, l'exclusion n'arrivant qu'au terme d'une procédure relativement longue et progressive où les obligations du chômeur lui sont rappelées à de multiples reprises et où il est, également, averti des conséquences que son comportement peut avoir sur son droit aux allocations de chômage ». L'ONEm indique que la situation est différente dans le cadre de l'application des articles 51 à 53 bis où il s'agit, à chaque fois, de juger un comportement isolé du chômeur (une perte d'emploi, un refus d'emploi déterminé...) de sorte qu'il est compréhensible que le législateur ait souhaité que chaque situation puisse être appréciée en fonction des faits qui ont donné lieu au manquement individuel qui a été constaté. Cette situation est, dès lors, distincte, souligne l'ONEm, de la procédure d'activation du comportement de recherche active d'emploi dans le cadre de laquelle il s'impose de porter une appréciation sur l'ensemble du comportement adopté par le chômeur en vue de retrouver un emploi. Pour l'ONEm, s'agissant de juger un comportement global, il est logique que tous les chômeurs dont le comportement est jugé globalement insatisfaisant soient exclus de la même manière du bénéfice des allocations dès lors qu'ils ne répondent pas à la condition générale d'octroi des allocations prévue par l'article 58 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 leur imposant de « rechercher activement » du travail. Par ailleurs, relève l'ONEm, réévaluée au regard de l'ensemble de la procédure d'activation du comportement de recherche d'emploi, cette exclusion n'est en rien disproportionnée puisqu'elle est précédée d'une phase d'avertissement et d'un premier entretien. L'ONEm souligne que l'article 59 bis permet, néanmoins, dans certaines limites une individualisation des mesures d'exclusion en fonction de la situation familiale et financière du chômeur. D'autre part, l'ONEm fait valoir qu'il existe d'autres situations où la réglementation du chômage prévoit les mêmes exclusions pour tous les chômeurs indépendamment des circonstances entourant leur manquement : tel est le cas des périodes de carences prévues aux articles 54 et 55 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 (abandon d'emploi convenable pour un autre...) ou, encore, de l'exclusion pour indisponibilité prévue par l'article 56 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 (le chômeur qui émet des réserves injustifiées à propos de sa remise au travail est exclu du bénéfice des allocations pour toute la durée de son indisponibilité sans que cette exclusion puisse être assortie d'un sursis, cette exclusion étant toujours totale est applicable à toute la durée de l'indisponibilité et quel que soit le degré d'indisponibilité du chômeur. L'ONEM estime, ainsi que les dispositions des articles 59 bis et suivants relatives à l'activation du comportement de recherche d'emploi, n'ont aucun caractère exceptionnel dès lors qu'elles constituent l'application du principe général selon lequel lorsque le chômeur ne remplit pas une condition d'octroi des allocations, il n'est, tout simplement, pas indemnisable dans le régime de l'assurance chômage. L'ONEm sollicite la confirmation, en toutes ses dispositions, de la décision administrative querellée. B. Position de Madame J.. Madame J. estime que l'exclusion prévue par l'
de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 constitue une sanction civile liée à l'inexécution du contrat et non une sanction administrative ou pénale. Madame J. souligne que si cette exclusion ne peut être qualifiée de clause pénale (dès lors que le chômeur ne s'engage pas à payer, en cas d'inexécution de la convention, une compensation financière pour le dommage éventuellement subi par ladite inexécution), cette sanction est malgré tout comparables à une clause pénale de telle sorte qu'en application de l'article 1231 du Code civil, le juge a le pouvoir de réduire d'office ou à la demande du débiteur, la peine prévue par le contrat. D'autre part, observe Madame J., la sanction imposée par l'ONEm est disproportionnée par rapport aux efforts fournis par ses soins pour, d'une part, respecter le contrat, et d'autre part, pour retrouver du travail. Madame J. estime que le texte même de l'
vise explicitement l'hypothèse du non-respect par le demandeur d'emploi du premier contrat lui soumis : il ne s'agit donc pas d'une mesure sanctionnant le non-respect de l'ensemble de la procédure et ce d'autant qu'une autre sanction est aussi prévue en cas de non-respect du second contrat (exclusion). Analysant la conformité de cette disposition avec la Constitution, Madame J. fait valoir qu'il n'est pas conforme aux principes de non discrimination d'exclure de la même façon l'allocataire social qui n'a failli que partiellement à un de ses engagements et un autre qui n'en aura rempli aucun alors que la législation chômage prévoit elle-même des fourchettes d'exclusion pour tous les litiges autres que ceux induits par la procédure d'activation. Madame J. ne trouve pas de raison objective à cette discrimination, la législation n'expliquant pas les raisons pour lesquelles une personne qui remplit quasi l'intégralité de ses engagements est sanctionnée de la même façon que celle qui reste totalement inactive et ne produit aucun effort pour respecter le contrat. Dès lors que l'
est discriminatoire, relève Madame J., il doit être écarté, en application de l'article 159 de la Constitution. Madame J. fait, encore, valoir que la Cour ne saurait appliquer le texte antérieur à ce nouvel
puisqu'il n'en existe pas ajoutant, par ailleurs, qu'aucune sanction n'était prévue dans le contrat signé par les parties en cas d'inexécution dudit contrat. Madame J. estime, dès lors, ne pouvoir être privée de ses allocations. A titre subsidiaire, souligne Madame J., si la Cour devait considérer que l'
n'est pas discriminatoire, elle relève, néanmoins, l'existence d'une disproportion entre sa situation et la durée fixe de 4 mois d'exclusion et sollicite, partant, que lui soit notifié un simple avertissement ce qui l'autorise à réclamer à charge de l'ONEm le bénéfice des indemnités non perçues durant la période de 4 mois d'exclusion s'étendant du 11 juin 2007 au 10 octobre 2007. DISCUSSION - EN DROIT 1) Nature de la mesure d'exclusion prise sur pied de l'
Schématiquement, comme le relève H. MORMONT (voyez sa note d'observation sous C.T Mons, 18 décembre 2002, Chr. Dr. Soc. 2003, p. 393), les décisions prises par l'ONEm peuvent être rangées en trois catégories distinctes : 1) celles relatives aux conditions d'admissibilité au chômage. Il est unanimement admis qu'elles relèvent d'un pouvoir lié sur lequel les Cours et Tribunaux exercent un contrôle de pleine juridiction. Il s'agit, en effet, de conditions d'obtention des allocations présentant un caractère strictement objectif et qui ne peuvent faire l'objet d'une appréciation de la part de l'ONEm. 2) celles portant sur les conditions d'octroi des allocations au sein de la réglementation. A cet effet, il convient d'opérer une distinction entre d'une part, la grande majorité d'entre elles qui revêtent un caractère objectif (aptitude au travail, privation de rémunération, condition d'âge ou de résidence, disponibilité pour le marché de l'emploi....) et, d'autre part, les causes d'exclusion qui constituent la conséquence d'un comportement du chômeur, soit essentiellement celles qui résultent du chômage volontaire (voyez à cet effet : Ph. Gosseries, « La saisine du juge dans le contentieux de la sécurité sociale », note sous C.T. Liège, 7 février 1992, JTT 1992, p. 354 et Cass., 18 février 2002, Chr. Dr. Soc. 2002, p. 381). 3) enfin, celles appliquant des sanctions administratives au sens strict visées aux articles 153 et suivants de l'arrêté royal du 25 novembre 1991. En l'espèce, il est incontestable que les exclusions prononcées dans le cadre des articles 59 bis et suivants de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 ne constituent pas des sanctions administratives auxquelles les principes du droit pénal devraient trouver à s'appliquer sans autre examen ni conditions (tels la dérogation au principe de non-rétroactivité de la loi en cas de loi nouvelle plus douce, le principe « « non bis in idem » la prescription d'innocence, les mesures d'individualisation de la sanction (sursis, réduction de la sanction en cas de circonstances atténuantes)) la suspension ou la réduction du droit aux allocations de chômage ne poursuivant pas l'objectif de réprimer un comportement prescrit et de dissuader le destinataire d'une éventuelle récidive mais, au contraire, celui de « sanctionner » le chômeur qui ne réunit plus une des conditions d'octroi pour bénéficier des allocations de chômage (voyez par analogie : Cass., 19 février 2002, Chr. Dr. Soc. 2002, p. 381). A cet effet, la Cour de céans relève que les conditions d'octroi des allocations sont déterminées au sein du chapitre 3 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, soit la privation involontaire de travail et de rémunération (section 1 - articles 44 et suivants) la disponibilité sur le marché de l'emploi (section 2 - articles 56 et suivants), la disponibilité sur le marché de l'emploi (section 3 - articles 60 et suivants) ; Les articles 59 bis et suivants sont insérés au sein du chapitre relatif aux conditions d'octroi des allocations de chômage (chapitre 3, section 2) et constituent, partant, la concrétisation du principe inscrit à l'article 58 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 selon lequel « pour pouvoir bénéficier des allocations, le chômeur complet doit rechercher activement un emploi et doit être et rester inscrit comme demandeur d'emploi ». La Cour de céans est, dès lors, sans pouvoir aucun pour faire application ex abrupto des principes généraux du droit pénal assortissant l'exclusion dont a été victime Madame J. d'une mesure d'individualisation de la « peine » faute de reconnaissance du caractère pénal à la mesure d'exclusion du bénéfice des allocations de chômage (ou de réduction) infligée par l'
de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 aux chômeurs n'ayant pas respecté les engagements souscrits aux termes du contrat d'activation. 2) Analyse de la « légalité » de l'
L'
, § 6, de l'arrêté royal du 2S novembre 1991 prévoit qu'un jeune travailleur dont il a été constaté lors de l'entretien dévaluation visé au § 5 dudit article qu'il n'avait pas respecté l'engagement souscrit par lui lors de la signature du premier contrat d'activation de son comportement de recherche d'emploi (article 59 quater, § 5 de cet arrêté royal), doit se voir exclure des allocations d'attente pendant quatre mois (soit dans le présent litige entre le 11 juin 2007 et le 10 octobre 2007). L'article 51, § 1, énonce divers cas d'exclusion des allocations dont un travailleur peut faire l'objet lorsqu'il est, ou devient chômeur par suite de circonstances dépendant de sa volonté : · Lorsqu'il a abandonné un emploi convenable sans motif légitime, ou a refusé un emploi convenable (article 51, § l, alinéa 2,1°) ; · lorsqu'il a été licencié pour un motif équitable, eu égard à son attitude fautive (article 51, § 1, alinéa 2, 2°) ; · par suite de son défaut de présentation, sans justification suffisante, auprès d'un employeur, du service de l'emploi ou de la formation professionnelle, s'il a été invité à se présenter auprès de fun d'entre tant (article 51, § 1, alinéa 2, 3° et 4°) ; · en cas de refus de participer à un plan d'accompagnement ou à un parcours d'insertion professionnelle (article 51, § 1, alinéa 2, 5°) ; · en cas d'arrêt ou d'échec du plan d'accompagnement ou du parcours d'insertion à cause de son attitude fautive (article 51, § 1, alinéa 2, 6°); · et enfin, dans une série de situations dans lesquelles il est fait reproche à un chômeur âgé de plus de 45 ans de ne pas accepter ou de ne pas collaborer à une proposition d'un outplacement ou d'une inscription à une cellule pour l'emploi (article 51, § l, alinéa 2, 7°à 9°). La durée de ces mesures d'exclusion varie en fonction de la cause qui les a justifiées · de 4 à 26 semaines en cas de licenciement pour motif équitable (article 52, § 1er ) ; · de 4 à 52 semaines, dans toutes les autres hypothèses visées par l'article 51, § 1er, précité, parmi lesquelles l'on retiendra essentiellement, dams le cadre du présent litige, l'arrêt ou l'échec du plan d'accompagnement suite à l'attitude fautive du chômeur (voir l'article 52 bis de l'arrêté royal du 25 novembre 1991). Dans chacune des situations visées par l'article 51 précité, il a été prévu (par l'article 53 bis, § 2, introduit dans l'arrêté royal organique de la réglementation du chômage par rareté royal du 29 juin 2000) que le directeur du bureau du chômage pouvait assortir la décision d'exclusion d'un sursis partiel ou complet, dont l'octroi n'est rendu impossible que lorsqu'il est constaté que l'intéressé a déjà fait l'objet, dans les deux ans précédant l'événement ayant donné lieu à l'exclusion, d'une même mesure justifiée par l'une quelconque des causes visées par l'article 51. Lorsqu'ont été adoptées par l'arrêté royal du 4 juillet 2004 les nouvelles dispositions à l'égard des chômeurs complets qui doivent rechercher activement un emploi (voir les articles 58 et 59 bis à 59 decies insérés dans l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage), l'article 53 bis, §2, dudit arrêté royal n'a pas été adapté et complété pour que la possibilité d'un sursis partiel ou total à l'exécution des mesures d'exclusion puisse être étendue à celles dorénavant visées par l'
, § 6, dudit arrêté royal. La Cour de céans constate, dès lors que, dans l'état actuel de la réglementation, certaines mesures d'exclusion (à tout le moins toutes celles énoncées par l'article 51 dudit arrêté royal) peuvent être assorties d'un sursis alors que d'autres (en l'espèce, celles visées par 1'arliele 59 quinquies, § 6) ne le peuvent (ce constat est, également, celui posé par le Tribunal du travail de Bruxelles aux termes de son jugement prononcé le 26 septembre 2008, RG 20.818/06). Il convient, par conséquent, d'examiner si cette différence de traitement est, ou non, constitutive d'une discrimination contraire à l'article 10 de la Constitution, consacrant l'égalité des Belges devant la loi, ainsi qu'à son article 11, assurant sans discrimination la jouissance des droits et libertés reconnus aux Belges. 2.1 Quant à la porter de la règle constitutionnelle d'égalité et de non-discrimination. Les règles de l'égalité des Belges devant la loi et de la non-discrimination dans la jouissance des droits et libertés reconnus aux Belges sont inscrites au sein des articles 10 et 11 de la Constitution. Si en vertu de l'article 26, §1 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, les questions préjudicielles portant sur la violation de ces règles par les actes législatifs sont déférés à la Cour d'arbitrage (devenue entretemps Cour constitutionnelle), il n'en va pas de même lorsque la norme dont l'inconstitutionnalité est allégué est, comme en l'espèce, un arrêté royal. Dans cette hypothèse, il appartient au juge de mener lui-même le contrôle de constitutionnalité de la norme incriminée sur base de l'article 159 de la Constitution (C. HOREVOETS et P. BOUCQUEY, « Les questions préjudicielles à la Cour d'arbitrage », aspects théoriques et pratiques, Bruxelles, Bruylant, 2001, p.98). D'autre part, les paramètres d'analyse sont régulièrement rappelés par la Cour de Cassation dans les termes suivants : « La règle de l'égalité des Belges devant la loi et celle de la non-discrimination dans la jouissance des droits et libertés reconnus aux Belges impliquent que tous ceux qui se trouvent dans la même situation soient traités de la même manière mais n'excluent pas qu'une distinction soit faite entre différentes catégories de personnes pour autant que le critère de distinction soit susceptible de justification objective et raisonnable ; l'existence d'une telle justification doit s'apprécier par rapport au but et aux effets de la mesure prise ; le principe d'égalité est, également, violé lorsqu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé » (Cass., 24/4/1995, Bull., n° 207 ; Cass., 24/3/2003, Chr. D. Soc., 2003, p. 379). Pour vérifier si la réglementation invoquée présente un caractère discriminatoire, la Cour Constitutionnelle procède à un test préalable de comparabilité : la première démarche consiste à vérifier si les catégories de situations qui lui sont soumises sont suffisamment comparables. Ce contrôle s'opère, parfois, au regard de la mesure prise. Dans un second temps, il s'agira de vérifier si le critère de distinction présente une justification objective et si la différence de traitement poursuit un but légitime. Enfin, dans un troisième temps, l'analyse portera sur la pertinence de la mesure au regard de l'objectif poursuivi et la proportionnalité du ou des moyens utilisés pour l'atteindre. Avant de vérifier si la réglementation invoquée présente un caractère discriminatoire, il ne paraît pas inutile aux yeux de la Cour de rappeler que les nouvelles dispositions relatives au suivi actif des chômeurs intégrés au sein des articles 59 bis et suivants de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 par l'arrêté royal du 4 juillet 2004 s'insèrent au sein de la section 2 du chapitre III de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 relative à la disponibilité pour le marché de l'emploi, sans remplacer pour autant les dispositions déjà existantes en la matière ( à savoir les articles 56 à 59 dudit arrêté royal) et pas davantage les sanctions existantes du « chômage dû au propre fait du travailleur » édictées par les articles 51 à 53 bis » (voyez : B. GRAULICH et P. PALSTERMAN « Commentaire de l'arrêté royal du 4 juillet 2004 portant modification de la réglementation du chômage à l'égard des chômeurs complets qui doivent rechercher activement un emploi » Chr. Dr. Soc., 2004, p. 489 à 499 et spécialement p. 481). Il est, dès lors, légitime de penser que ces mesures d'activation s'inscrivent dans la continuité des mesures d'exclusion des chômeurs adoptées par les articles 52 et 52 bis de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 dont le champ d'application a été étendu par l'arrêté royal du 2 octobre 1992 à la situation du chômeur resté en défaut de participer à un plan d'accompagnement ou qui est responsable de son échec ou de son arrêt en raison d'une attitude fautive. Il est incontestable que grâce à ce nouvel arsenal réglementaire, l'ONEm dispose d'un outil du contrôle du caractère involontaire du chômage et de la disponibilité du chômeur pour le marché de l'emploi, le droit aux allocations de chômage étant tributaire du caractère involontaire du chômage (voyez les articles 7 § 1 de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 et 44 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991) et de la disponibilité pour le marché de l'emploi consacré par les articles 56 et 58 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, la nouvelle version de l'article 58 telle que modifiée par l'arrêté royal du 4 juillet 2004 ayant mis l'accent sur la recherche active d'emploi imposée à tout demandeur d'emploi. Cette obligation de recherche active d'emploi fait, ainsi, l'objet d'une évaluation sanctionnée en cas d'irrespect total ou partiel des engagements sosucrits par une mesure d'exclusion du droit aux allocations de chômage pendant quatre mois ou par une mesure de réduction du montant des allocations suivant la « qualité » du chômeur (
Il s'impose, ainsi, de constater que la hauteur de l'exclusion de quatre mois des allocations (ou de la réduction du montant des allocations pendant quatre mois) qui frappe, ainsi, un chômeur dont il est constaté qu'il n'a pas respecté totalement ou partiellement les engagements souscrits lors de la conclusions du premier contrat d'activation n'est pas modulable. Lors de l'adoption de l'arrêté royal du 29 juin 2000, la possibilité d'assortir les exclusions et sanctions visées les unes par l'article 51 et les autres par les articles 153 à 155 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 a été essentiellement motivée par la volonté de doter l'ONEm, et en cas de recours, les juridictions du travail, d'un outil permettant leur individualisation en fonction du profil du chômeur et des éventuelles circonstances atténuantes dont il peut se prévaloir à l'instar de ce qui fut pratiqué en matière pénale par l'adoption de la loi du 29 juin 1964 concernant la suspension, le sursis et la probation (voyez à ce sujet M. DELANGE « Les mesures d'exclusion en matière de chômage après l'arrêté royal du 29 juin 2000 sur la réforme des sanctions administratives » Chr. Dr. Soc.2002, pp. 471 à 488). Il s'impose, dès lors, de s'interroger sur la justification de l'absence d'application de ces mesures d'individualisation de la « sanction » aux mesures d'exclusion édictées par l'
de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 en examinant sont comparables à celles visées par les articles 51 à 53 bis dudit arrêté royal. a) le test de comparaison. Selon l'O.N.Em., l'importance de l'exclusion visée par l'
de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 doit être appréciée au regard de l'ensemble de la procédure d'activation du comportement de recherche d'emploi active prévue par les articles 59 bis et suivants de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, l'
permettant, déjà, dans une certaine mesure de tenir compte de la situation personnelle du chômeur pour moduler l'importance de l'exclusion prononcée à sa charge. En effet, fait valoir l'ONEm, le chômeur n'est pas exclu soudainement du bénéfice des allocations simplement parce qu'il ne remplit pas tout ou partie de ses obligations. L'exclusion n'arrive qu'au terme d'une procédure relativement longue et progressive où ses obligations lui sont rappelées à de multiples reprises et où il est, également, averti des conséquences que son comportement peut avoir sur son droit aux allocations de chômage. Par contre, relève l'ONEm, la situation est différente dans le cadre de l'application des articles 51 à 53 bis où il s'agit, à chaque fois, de juger un comportement isolé du chômeur, situation dans le cadre de laquelle le législateur a souhaité que chaque situation puisse être appréciée en fonction des faits quoi ont donné lieu au manquement individuel constaté. Cet argument n'est pas pertinent. En effet, comme l'observe judicieusement le tribunal du travail de Bruxelles (TT. Bruxelles, 26 septembre 2008, déjà cité), la disposition réglementaire qui se rapproche le plus de celle qui est applicable dans le présent litige est inscrite à l'article 51, § 1er, alinéa 2, 6° de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, qui frappe d'une exclusion des allocations le chômeur dont le plan d'accompagnement ou le parcours d'insertion a été arrêté ou a échoué à cause de son attitude fautive. Il s'agit, dès lors, - que ce soit à l'occasion de l'application de l'
, §§ 5 et 6, ou pour déterminer les modalités de l'exclusion visée par l'article 52 bis, § 1er, 4° de l'arrêté royal du 25 novembre 1991-, d'apprécier dans leur globalité les efforts fournis par le chômeur dans le suivi d'une formation, d'un plan d'accompagnement ou d'une recherche active d'emploi. Les plans d'accompagnement des chômeurs et le programme d'activation des demandeurs d'emploi poursuivent en réalité un objectif identique : s'assurer du caractère involontaire du chômage des intéressés et favoriser leur entrée ou leur retour sur le marché du travail. Par ailleurs, il est de l'essence même de la notion de sursis, qui trouve son origine dans la loi du 29 juin 1964 sur la suspension, le sursis et la probation, d'individualiser la peine infligée du chef de la commission d'une infraction, en appréciant à cet effet l'ensemble du comportement de son auteur, de même que ses possibilités d'amendement. La transposition du sursis à exécution à la matière de l'assurance-chômage a conduit l'ONEm et les juridictions du travail à moduler les mesures d'exclusion appliquées dans les situations visées par l'article 53 bis précité, par le biais d'un sursis partiel ou total, après avoir tenu compte d'une série de facteurs relatifs notamment, à la longueur de l'indemnisation, à la gravité et à la durée du manquement reproché ainsi qu'à la présence d'éventuelles circonstances atténuantes. En conclusion sur ce point, les situations visées par les articles 51, § 1er, alinéa 2, 6° et 59 quinquies, §§ 4, 5 et 6, sont bien comparables, en sorte que ce premier argument de l'ONEm doit être écarté.
de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 qui ne peut faire l'objet d'un sursis partiel ou total, d'un avertissement ou encore d'une réduction de la hauteur de l'exécution. L'ONEm entend rappeler à cet effet que l'importance de l'exclusion infligée par l'article 59 quater §6 de l'arrêté royal susdit doit être appréciée au regard de l'ensemble de la procédure d'activation du comportement de recherche d'emploi, la sanction n'intervenant qu'aux termes d'une longue procédure après que le chômeur ait été dûment averti des obligations à respecter dont les modalités ont été précisées dans le contrat d'activation sous la forme de démarches ciblées et aux termes de deux entretiens avec le facilitateur. En d'autres termes, selon l'ONEm, l'ampleur des moyens mis à disposition du chômeur pour l'épauler dans ses efforts de recherche active d'emploi doit conduire à la conclusion que, même non assortie d'un sursis, la mesure d'exclusion doit être considérée comme proportionnée au but poursuivi par le plan d'activation. Si la règle de l'égalité des citoyens devant la loi contenue au sein de l'article 10 de la Constitution implique que tous ceux qui se trouvent dans la même situation soient traités de la même manière, elle n'exclut toutefois aucunement qu'une distinction soit opérée entre différentes catégories de personnes, pour autant que le critère de distinction soit susceptible de justification objective et raisonnable qui s'apprécie par rapport au but et aux effets de la mesure prise. Ainsi, le principe de l'égalité de citoyens devant la loi n'est pas respecté lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. La Cour de céans partage l'opinion exprimée par le tribunal du travail de Bruxelles (déjà cité) selon laquelle : « L'extension des obligations mises à charge de chômeurs désormais tenus de démontrer l'effectivité de leurs efforts de recherche active d'emploi et la hauteur de l'exclusion attachée au constat de leur insuffisance constituent deux éléments importants à prendre en considération dans l'appréciation du critère de proportionnalité. Dès lors que l'appréciation de la condition d'octroi des allocations relative à la disponibilité pour le marché de l'emploi s'est faite plus exigeante que par le passé, le rapport de proportionnalité avec l'objectif poursuivi par les mesures d'activation requiert précisément que l'exclusion liée au non-respect des engagements contractuels du chômeur soit assortie de la faculté d'un sursis afin de permettre d'en moduler l'application en fonction du profil socioprofessionnel du chômeur, des efforts qu'il a fournis et des éventuelles circonstances atténuantes dont il peut se prévaloir pour expliquer les difficultés rencontrées dans l'exécution des obligations qui lui ont été assignées. II n'est par ailleurs aucunement démontré que l'introduction de la possibilité d'un sursis, - fut-il le cas échéant soumis à des conditions plus strictes que celles visées par l'arrêté royal du 29 juin 2000 au davantage limité quant à sa durée -, serait de nature à déforcer l'effectivité des mesures adoptées par l'arrêté royal du 4 juillet 2004 en rendant aléatoire la réalisation du double objectif poursuivi par ces mesures : d'une part, le contrôle renforcé du caractère involontaire du chômage, mais aussi d'autre part l'accroissement des chances de l'intéressé de retrouver un emploi. Bien au contraire, l'évaluation globale du comportement d'activation du chômeur concerté, au travers de l'exécution plus ou moins satisfaisante des engagements souscrits, revient en réalité à porter une appréciation sur des obligations de moyen et non sur des obligations de résultat : il n'est, en effet. pas fait obligation au chômeur de trouver un emploi mais bien de mettre en oeuvre, conformément à son engagement, tous les moyens possibles à cet effet. Cette absence de proportionnalité de la mesure d'exclusion ne pouvant être assortie d'un sursis au regard de l'objectif légitime et pertinent poursuivi par les mesures d'activation du comportement des demandeurs d'emploi est encore accentuée lorsque l'on constate que le bénéfice de cette mesure d'individualisation que constitue le sursis à l'exécution d'une mesure d'exclusion reste maintenu dans des situations qui révèlent pourtant une volonté, expressément affichée ou tacite, de se maintenir dans un chômage volontaire, comme c'est le cas lorsque l'intéressé refuse de participer un plan d'accompagnement ou se rend responsable de son arrêt ou de son échec par son attitude fautive, ou encore reste en défaut de se présenter au rendez-vous fixé à cet effet." D'autre part, s'agissant des sanctions proprement dites et non plus les exclusions, il convient encore d'observer qu'une série de comportements frauduleux visés par les articles 153, 154 et 155 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 font l'objet de sanctions qui sont, quant à elles, susceptibles d'être assorties d'un sursis, voire d'un simple avertissement, mesures d'individualisation de l'exclusion que le Roi refuse d'accorder aux chômeurs engagés dans le cadre d'un contrat d'activation et qui n'ont pas satisfait ou pas totalement aux engagements souscrits. Il ressort du triple test auquel a été soumis l'
de l'arrêté royal susdit, que la différence de traitement entre deux catégories de personnes se trouvant dans des conditions comparables, les unes soumises à un plan d'accompagnement, les autres à un contrat d'activation de leur comportement de recherche active d'emploi, ne repose pas sur un critère objectif et raisonnable et ne se situe pas dans un rapport de proportionnalité avec l'objectif pertinent et légitime poursuivi par les articles 59bis et suivants de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 de sorte qu'elle est constitutive d'une discrimination contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution. 3) Quant aux conséquences à déduire du constat de discrimination. L'article 159 de la Constitution aux termes desquels les Cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et règlements qu'autant qu'ils seront conformes aux lois est rédigé en termes généraux et n'opère aucune distinction entre les actes administratifs qu'il vise : cet article s'applique aux décisions même non réglementaires de l'administration et aux actes administratifs, fussent-ils individuels (Cass., 23.10.2006, Pas., I, n° 502). L'obligation qu'impose aux Cours et tribunaux l'article 159 de la Constitution couvre ainsi tous les actes administratifs dont l'application est commandée par les faits spécialement invoqués dans le cadre du litige soumis au juge. Aux termes de l'arrêt prononcé le 23 octobre 2006, la Cour de Cassation entend donner de l'article 159 de la Constitution une interprétation précise, à savoir que sur base de cette disposition, le juge ne peut, au motif qu'il n'aurait pas compétence pour ce faire, s'abstenir de vérifier la légalité de tout acte administratif sur lequel sont fondées une demande, une dépense ou une exception avant de donner effet à cet acte (dans l'espèce soumise à la Cour de Cassation, il s'agissait d'un acte réglementaire à portée individuelle). En d'autres termes, le juge devrait priver d'effet l'acte administratif sur lequel sont fondées une demande, une dépense ou encore une exception et dont, comme en l'espèce la Cour soulève l'illégalité au regard du respect des principes d'égalité et de non discrimination garantis par les articles 10 et 11 de la Constitution. Comme le soulignent avec pertinence J.F. NEVEN et E. DERMINE (« Le contrôle de l'obligation pour les chômeurs de rechercher activement un emploi, in « Actualités de droit social », volume 116, CUP, Anthémis, 2010, p.124), « il n'est pas certain que le constat d'une violation des articles 10 et 11 de la Constitution aurait pour effet de permettre au juge de modaliser la sanction d'une manière comparable à ce qui est prévu pour les autres mesures d'exclusion ». En effet, aux termes d'un arrêt prononcé le 17 mars 2003 (Pas. I, p.535), la Cour de Cassation a précisé que « la non application d'une décision de l'autorité en vertu de l'article 159 de la Constitution avait pour seule conséquence de ne faire naître ni droits ni obligations pour les intéressés. Il ne résulte pas du fait que le Roi viole le principe constitutionnel d'égalité en usant de son pouvoir d'accorder des dispenses de l'obligation de payer les cotisations de modération salariale que le juge, en application de l'exception d'illégalité de l'article 159 susdit, devient lui-même compétent pour accorder le bénéfice d'une dispense à une catégorie de personnes auxquelles le Roi n'a pas accordé de dispense ». L'affaire qui a donné lieu à l'arrêt du 17 mars 2003 imposait à la Cour de préciser les conséquences du constat d'illégalité d'un arrêté royal accordant à certaines catégories d'employeurs une dispense du paiement des cotisations de modération salariale tandis que le bénéfice de cet avantage n'était pas accordé à une catégorie dont relevait la demanderesse. Cette dernière soutenait qu'à raison de l'illégalité de cet arrêté royal trouvant son fondement dans la différence de traitement entre deux catégories d'employeurs qui n'était pas raisonnablement justifiée de telle sorte que cette disposition réglementaire violait les principes d'égalité et de non discrimination garantis par les articles 10 et 11 de la Constitution, la Cour du travail ne pouvait refuser d'accorder la dispense sollicitée, pareil refus équivalant à appliquer cet arrêté alors que l'article 159 de la Constitution s'y opposait. En décidant que la non application d'un arrêté royal sur la base de l'article 159 susdit a pour seule conséquence de ne faire naître ni droits ni obligations pour les intéressés, la Cour de Cassation exclut que les juridictions du travail se fondent sur cette disposition pour accorder elle-même le bénéfice de la dispense de cotisations que le Roi n'a pas accordée. Ainsi, pour la Cour de Cassation, l'article 159 de la Constitution ne peut avoir pour effet de conférer au juge une compétence attribuée au Roi. Ce raisonnement est du reste partagé par la Cour constitutionnelle qui, aux termes de deux arrêts (arrêt du 19.04.2006, RG 55/2006 et du 08.03.2005, RG 56/2005) a estimé que « lorsque des mesures réglementaires peuvent éventuellement être considérées comme illégales conformément à l'article 159 de la Constitution, il appartenait, en principe, à l'autorité qui avait adopté la norme en cause de la refaire dans le respect des formalités qu'elle n'avait pas observées ». La Cour de céans, face à ce mécanisme de censure négative que constitue l'exception d'illégalité de la norme incriminée, ne dispose pas du pouvoir de combler la lacune ainsi constatée en individualisant la mesure d'exclusion infligée aux chômeurs qui n'ont pas respecté l'ensemble ou une partie des obligations leurs imposées aux termes du contrat d'activation en les faisant bénéficier d'un régime comparable à ce qui est prévu pour les autres mesures d'exclusion prévues par l'arrêté royal du 25 novembre 1991. En effet, celui qui se prétend victime d'une lacune issue d'une norme réglementaire fait en réalité grief au Roi de le discriminer, soit qu'il estime devoir faire l'objet d'un traitement différent des autres personnes sur base des particularités de sa situation, soit qu'il soutienne, vu l'identité de situation, être en droit de partager le même bénéfice de la norme générale qui ne lui est pourtant pas reconnu : dans les deux cas de figure, il appartient toutefois au Roi seul de remédier au constat d'illégalité relevé par la Cour de céans en amendant la norme incriminée pour permettre à ses destinataires de bénéficier du même régime de modalisation de la « sanction » que celui accordé par le Roi dans le cadre des autres hypothèses d'exclusion du droit aux allocations de chômage visées par l'arrêté royal du 25 novembre 1991. Il s'agit d'une lacune extrinsèque à l'acte réglementaire que seul l'auteur de l'acte peut corriger (voyez M. MELCHIOR et C. COURTOY, « L'omission législative ou la lacune dans la jurisprudence constitutionnelle », J.T., 2008, p.669). 4) Conclusions. La Cour a ainsi, dans un premier temps, constaté qu'en raison de la nature de la mesure d'exclusion prise sur pied de l'
de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, elle était sans pouvoir aucun pour faire application, de son propre chef, des principes généraux du droit pénal (lesquels sont exclusivement applicables aux sanctions administratives mais non aux mesures d'exclusion) en assortissant l'exclusion dont a été victime Madame J. d'un sursis, d'un avertissement ou en réduisant la sanction eu égard à l'exécution partielle des engagements souscrits. Partant de ce constat, la Cour a néanmoins procédé à l'analyse de la conformité de l'
de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 aux principes d'égalité et de non discrimination garantis par les articles 10 et 11 de la Constitution. La Cour a, sur base de son analyse, relevé l'existence d'une différence de traitement entre les chômeurs victimes de certaines mesures d'exécution (à tout le moins celles énoncées par l'article 51 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991) et ceux qui se voyaient infligés une mesure d'exclusion sur pied de l'
de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 qui n'était pas justifiée de manière objective et raisonnable et qui n'apparaissait pas proportionnelle par rapport à l'objectif pertinent et légitime poursuivi par les articles 59bis et suivants de l'arrêté royal précité, de telle sorte que cette différence de traitement était constitutive d'une discrimination prohibée par les articles 10 et 11 de la Constitution. Cependant, la Cour de céans ne saurait priver d'effet l'
de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 sur base du prescrit de l'article 159 de la Constitution en tirant argument de l'illégalité de cette disposition réglementaire au regard des principes d'égalité et de non-discrimination garanti par les articles 10 et 11 de la Constitution dans la mesure où la Cour ne peut suppléer à la lacune extrinsèque contenue au sein de la disposition incriminée. La Cour de céans doit, dès lors, appliquer la sanction d'exclusion visée par l'article 59, quinquies § 6 précité infligée à Madame J. en raison de l'inexécution par ses soins du troisième engagement souscrit aux termes du contrat d'exclusion conclu le 29 mars 2006. Il s'impose, dès lors, de confirmer la mesure d'exclusion contenue au sein de la décision administrative querellée prise par l'ONEm le 4 juin 2007 et, partant, de déclarer la requête d'appel non fondée en ce qu'elle contestait la hauteur de la mesure d'exclusion infligée à Madame J.. ****** PAR CES MOTIFS, La Cour du travail, Statuant contradictoirement, Vu la loi du 15 juin 1935 sur l'emploi des langues en matière judiciaire, notamment l'article 24, Entendu l'avis oral de Madame le Substitut général M. HERMAND ; Déclare la requête d'appel non fondée en ce qu'elle contestait la hauteur de la mesure d'exclusion infligée à Madame J. aux termes de la décision administrative querellée prise par l' ONEm le 4 juin 2007 ; Confirme la mesure d'exclusion contenue au sein de la décision administrative querellée prise par l'ONEm le 4 juin 2007 ; Condamne l'ONEm aux frais et dépens des deux instances s'il en est : Ainsi jugé et prononcé, en langue française, à l'audience publique du 19 mai 2010 par le Président de la 4ème Chambre de la Cour du travail de Mons, composée de : Monsieur X. VLIEGHE, Conseiller présidant la Chambre, Monsieur F. HENSGENS, Conseiller social au titre d'employeur, Monsieur M. VANBAELEN, Conseiller social au titre de travailleur ouvrier, Madame V. HENRY, Greffier. qui en ont préalablement signé la minute. Document PDF ECLI:BE:CTMON:2010:ARR.20100519.5 Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet <div
Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.