ECLI:BE:GHCC:2019:ARR.145

id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab Grondwettelijk Hof (Arbitragehof) Vonnis/arrest van 17 oktober 2019 ECLI nr: ECLI:BE:GHCC:2019:ARR.145 Vervangt nummer: ECLI:BE:GHCC:2019:ARR.20191017.14 Arrest- Rolnummer: 145/2019 Rechtsgebied: Constitutioneel recht - Bestuursrecht Invoerdatum: 2019-11-05 Raadplegingen: 296 - laatst gezien 2026-06-28 22:05 Versie(s): Versie FR Versie DE Fiche Het Hof - vernietigt artikel 5.7.1 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, ingevoegd bij artikel 94 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 8 december 2017 « houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving »; - vernietigt artikel 2, eerste lid, 4°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 25 april 2014 « betreffende de omgevingsvergunning », gewijzigd bij artikel 111, 1°, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 8 december 2017 « houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving », doch uitsluitend voor de gevallen waarin de Raad voor Vergunningsbetwistingen hetzij de administratie niet beveelt een nieuwe beslissing te nemen met toepassing van artikel 37, § 1, hetzij met toepassing van artikel 37, § 2, van het decreet van het Vlaamse Gewest van 4 april 2014 « betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges » de hernieuwing dan wel de omzetting van de vergunning weigert. UTU-thesaurus: PUBLIEK EN ADMINISTRATIEF RECHT - GRONDWETTELIJK HOF - Vernietigingsbevoegdheid (Grondwettelijk Hof) PUBLIEK EN ADMINISTRATIEF RECHT - LEEFMILIEU - Milieuvergunning Vrije woorden: Beroep tot vernietiging van de artikelen 94, 111, 133 en 151 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 8 december 2017 « houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving », ingesteld door de vzw « Natuurpunt » en anderen. Ruimtelijke ordening en milieubeleid - Vlaams Gewest -

1. Ruimtelijke ordening - Gewestplanvoorschriften - Landschappelijk waardevol agrarisch gebied - Toegelaten bouwwerken - Criteria -
2. Omgevingsvergunning - a. Tijdelijke exploitatiemogelijkheden voor hinderlijke inrichtingen zonder geldende milieuvergunning - Voorwaarden - b. Vergunningsprocedure in laatste administratieve aanleg en beslissingen genomen in laatste administratieve aanleg - Aanvragen die overeenkomstig de gewone vergunningsprocedure zijn behandeld - Mogelijkheid voor het betrokken publiek om een beroep in te stellen - Voorwaarden en modaliteiten. Wettelijke bepalingen: Decreet Vlaamse Raad - 08-12-2017 - 94 - 06 ELI link Pub nr 2017040986 Decreet Vlaamse Raad - 25-04-2014 - 2,L1,4° - M4 ELI link Pub nr 2014036510 Vlaamse codex ruimtelijke ordening - 15-05-2009 - 5.7.1 - 36 ELI link Pub nr 2009A35738 Decreet Vlaamse Raad - 08-12-2017 - 111,1° - 06 ELI link Pub nr 2017040986 Tekst van de beslissing Rolnummer 6953 Arrest nr. 145/2019 van 17 oktober 2019 In zake : het beroep tot vernietiging van de artikelen 94, 111, 133 en 151 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 8 december 2017 « houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving », ingesteld door de vzw « Natuurpunt » en anderen. Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters A. Alen en F. Daoût, en de rechters L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman en M. Pâques, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter A. Alen, wijst na beraad het volgende arrest : 2 I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 18 juni 2018 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 19 juni 2018, is beroep tot vernietiging ingesteld van de artikelen 94, 111, 133 en 151 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 8 december 2017 « houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 20 december 2017, tweede editie) door de vzw « Natuurpunt », de vzw « Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen », de vzw « Greenpeace Belgium », de vzw « World Wide Fund for Nature Belgium », de vzw « Bos+ Vlaanderen », de vzw « Vogelbescherming Vlaanderen », de vzw « Ademloos », de vzw « Straatego », de vzw « Milieufront Omer Wattez », de vzw « Aktiegroep Leefmilieu Rupelstreek » en de vzw « Limburgse Milieukoepel », bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. J. Verstraeten, advocaat bij de balie te Leuven. Memories en memories van wederantwoord zijn ingediend door : - de vzw « Aktiekomitee Red de Voorkempen », Hugo Bogaerts, André Didden, Denis Malcorps, Jan Creve, Annick Meurant, Jan Stevens, Guy Van Loon, Dirk Bus en Pascal Malumgré, bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. P. Vande Casteele, advocaat bij de balie te Antwerpen; - de Vlaamse Regering, bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. B. Martel en Mr. K. Caluwaert, advocaten bij de balie te Brussel. De verzoekende partijen hebben een memorie van antwoord ingediend. Bij beschikking van 15 mei 2019 heeft het Hof, na de rechters-verslaggevers E. Derycke en M. Pâques te hebben gehoord, beslist dat de zaak in staat van wijzen is, dat geen terechtzitting zal worden gehouden, tenzij een partij binnen zeven dagen na ontvangst van de kennisgeving van die beschikking een verzoek heeft ingediend om te worden gehoord, en dat, behoudens zulk een verzoek, de debatten zullen worden gesloten op 5 juni 2019 en de zaak in beraad zal worden genomen. Aangezien geen enkel verzoek tot terechtzitting werd ingediend, is de zaak op 5 juni 2019 in beraad genomen. De bepalingen van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof met betrekking tot de rechtspleging en het gebruik van de talen werden toegepast. II. In rechte -A- A.
3. De verzoekende partijen vorderen de vernietiging van de artikelen 94, 111, 131 en 151 van het decreet van het Vlaams Gewest van 8 december 2017 « houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving » (hierna : het decreet van 8 december 2017). 3 Ten aanzien van de ontvankelijkheid A.
4. De Vlaamse Regering betwist het belang van de verzoekende partijen en van de tussenkomende partijen niet. A.3.
5. De Vlaamse Regering betwist de gedeeltelijke ontvankelijkheid van het beroep wegens een gebrek aan grieven. De grieven van de verzoekende partijen hebben enkel betrekking op de met het bestreden artikel 94 van het decreet ingevoerde regeling voor landschappelijk waardevol agrarisch gebied (eerste middel), de met artikel 111, 1°, doorgevoerde wijziging van het begrip « definitieve beslissing » in de zin van het decreet van 25 april 2014 « betreffende de omgevingsvergunning » (hierna : het Omgevingsvergunningsdecreet) (tweede middel), en het met de artikelen 133, 2°, en 151, 3°, ingevoerde voorschrift dat, behoudens uitzondering, het betrokken publiek alleen een (administratief of jurisdictioneel) beroep kan instellen als het tijdens het openbaar onderzoek een gemotiveerd standpunt, opmerking of bezwaar heeft ingediend (derde middel). Daarnaast betwist de Vlaamse Regering de gedeeltelijke ontvankelijkheid van de middelen wegens de onbevoegdheid van het Hof, doordat de rechtstreekse toetsing van de bestreden bepalingen aan internationale bepalingen wordt opgeworpen, en wegens het gebrek aan uiteenzetting van bepaalde middelen. A.3.
6. De verzoekende partijen betogen dat de middelen ontvankelijk zijn, omdat zij de internationale bepalingen steeds in samenhang met de artikelen 10, 11, 13 en 23 van de Grondwet opwerpen en omdat zij elk middel wel voldoende uiteenzetten. A.3.
7. In zoverre de verzoekende partijen in hun memorie van antwoord alsnog trachten te verduidelijken waarom bepaalde verdragsartikelen zouden zijn geschonden, moet, volgens de Vlaamse Regering, worden vastgesteld dat die verduidelijkingen laattijdig zijn, aangezien ze niet zijn opgenomen in het verzoekschrift. Ten gronde Wat betreft het eerste middel (artikel 94 van het decreet van 8 december 2017) A.4.
8. Het eerste middel is afgeleid uit de schending, door artikel 94 van het decreet van 8 december 2017, van de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 2, 3, 5, 6 en 11 van de richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 « betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s » (hierna : de richtlijn 2001/42/EG), met artikel 11 van de richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 « betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten » (hierna : de richtlijn 2011/92/EU) en met de artikelen 7 en 8 van het Verdrag van 25 juni 1998 « betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden » (hierna : het Verdrag van Aarhus). Het bestreden artikel 94 van het decreet van 8 december 2017 wijzigt de toepassing van het gewestplanvoorschrift « landschappelijk waardevol agrarisch gebied », zoals vermeld in artikel 15.4.6.1., tweede lid, van het koninklijk besluit van 28 december 1972 « betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen » (hierna : het koninklijk besluit van 28 december 1972). Die wijziging kan, volgens de verzoekende partijen, worden verklaard door de ongunstige rechtspraak van de administratieve rechtscolleges met betrekking tot de toepassing van dat gewestplanvoorschrift. De verzoekende partijen zijn van mening dat een plannende overheid voor de wijziging van een gewestplanvoorschrift in principe moet overgaan tot de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan. Die procedure biedt zowel inhoudelijke garanties voor de belanghebbenden omtrent de milieueffectbeoordeling van de geplande wijzigingen, als procedurele garanties inzake inspraak in de procedure tot vaststelling van het uitvoeringsplan waarin de geldende gewestplanbestemming gewijzigd wordt en rechterlijke toetsing van de planologische wijzigingen van geldende wetgeving. Door het gewestplanvoorschrift niet in een ruimtelijk uitvoeringsplan verder uit te werken, maar het bij middel van de bestreden norm te wijzigen, heeft de decreetgever de ontwikkeling van landschappelijk waardevol agrarisch gebied aan een andere behandeling onderworpen dan de ontwikkeling van gebieden die onder andere gewestplanvoorschriften vallen. De verzoekende partijen menen dat dit verschil in behandeling voor de 4 rechtsonderhorigen een inperking inhoudt van hun recht op inspraak in de besluitvorming (eerste onderdeel), van hun recht op een beoordeling van de milieueffecten (tweede onderdeel) en van hun recht om de wijzingen aan een grondige rechterlijke toetsing (derde onderdeel) te onderwerpen, terwijl hiervoor geen redelijke verantwoording bestaat. A.4.
9. Allereerst merkt de Vlaamse Regering op dat artikel 94 van het decreet van 8 december 2017 niet kan worden beschouwd als een « wijziging » van het in artikel 15.4.6.
10. van het koninklijk besluit van 28 december 1972 bedoelde gewestplanvoorschrift voor « landschappelijk waardevol agrarisch gebied », noch als een toevoeging. Het bestreden artikel strekt enkel ertoe het gewestplanvoorschrift voor « landschappelijk waardevol agrarisch gebied » te herbevestigen en de wijze waarop die bepaling in het kader van het verlenen van vergunningen moet worden toegepast, verder te verduidelijken. De decreetgever brengt enkel het algemeen principe in herinnering dat in « landschappelijk waardevol agrarische gebieden » alle handelingen en werken mogen worden gesteld en uitgevoerd die met de in grondkleur aangegeven bestemming overeenstemmen. Voor het overige verduidelijkt de bestreden bepaling de voorwaarde van artikel 15.4.6.
11. dat de handelingen en de werken de « schoonheidswaarde van het landschap niet in gevaar brengen ». Die verduidelijking was noodzakelijk, gelet op de strikte interpretatie door de Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen, waardoor het de facto bijna onmogelijk was geworden om het uitvoeren van bouwwerken in landschappelijk waardevol agrarische gebieden te vergunnen. A.4.
12. De verzoekende partijen betwisten de stelling van de Vlaamse Regering, omdat zij in haar betoog een belangrijk onderscheid tussen de formele en materiële wijzigingen miskent. Wat de formele wijzigingen betreft, wordt opgemerkt dat het bestreden artikel 94 de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening heeft gewijzigd, te weten door toevoeging van een nieuw artikel 5.7.1., §
13. Wat de materiële wijzigingen betreft, kan de Vlaamse Regering niet worden gevolgd waar zij meent dat artikel 94 enkel de oorspronkelijke draagwijdte van het voorschrift bevestigt en de toepassing verduidelijkt. De toepassing van dat gewestplanvoorschrift gebeurde in de rechtspraak van de administratieve rechtscolleges waarin een tweevoudig criterium werd ontwikkeld; in het kader van de toepassing van dat criterium wordt, met betrekking tot het esthetisch criterium, de aanwezigheid van mitigerende maatregelen beschouwd als een schending van de schoonheidswaarde van het landschap. Artikel 94 stelt echter dat dergelijke mitigerende maatregelen juist kunnen worden betrokken in de afweging met betrekking tot de landschappelijke inpasbaarheid van de aanvraag in het betrokken gebied, waardoor de toetsingscriteria die de administratieve rechtspraak afleidt uit het gewestplanvoorschrift worden gewijzigd. Artikel 94 wijzigt derhalve op formele wijze de Vlaamse Codex Ruimtelijke ordening en op materiële wijze de manier waarop vergunningsaanvragen aan artikel 15.4.6.
14. van het koninklijk besluit van 28 december 1972 getoetst zullen worden. A.4.
15. De Vlaamse Regering betwist niet dat de decreetgever met de aanname van het bestreden artikel 94 formeel heeft gelegifereerd en dat de verzoekende partijen op ontvankelijke wijze grieven kunnen richten tegen artikel
16. Maar dat het bestreden artikel 94 zou afwijken van de « toetsingscriteria die de administratieve rechtspraak afleidt uit het gewestplanvoorschrift » betekent niet dat het in artikel 15.4.6.
17. van het koninklijk besluit van 28 december 1972 bedoelde gewestplanvoorschrift voor « landschappelijk waardevol agrarisch gebied » op materiële wijze zou zijn gewijzigd. De decreetgever heeft enkel de randvoorwaarden willen verduidelijken die in acht moeten worden genomen bij de boordeling van het in artikel 15.4.6.
18. bedoelde « esthetisch criterium » in het kader van een vergunningsaanvraag, zonder dat daarbij op enigerlei wijze afbreuk wordt gedaan aan de oorspronkelijke draagwijdte van artikel 15.4.6.
19. A.5.
20. Als eerste onderdeel van het eerste middel voeren de verzoekende partijen aan dat de decreetgever met artikel 94 van het bestreden decreet het gewestplanvoorschrift « landschappelijk waardevol agrarisch gebied » heeft gewijzigd, waardoor het beschermingsniveau van alle gebieden die onder dat gewestplanvoorschrift vallen, daalt. De bestreden norm is naar schatting van toepassing op 335 600 hectare, waardoor die norm een zware impact heeft op het leefmilieu. Een dergelijke maatregel vereist dan ook de uitvoering van een studie naar de milieueffecten ervan, teneinde de gevolgen ervan op correcte wijze te kunnen inschatten. Volgens de verzoekende partijen valt artikel 94 binnen het toepassingsgebied van de richtlijn 2001/42/EG, waardoor moet worden onderzocht of de decreetgever bij het vaststellen van artikel 94 de verplichtingen uit de 5 richtlijn 2001/42/EG heeft nageleefd. Artikel 3, lid 1, van die richtlijn stelt dat een milieubeoordeling moet worden uitgevoerd voor de plannen en programma’s, zoals bepaald in artikel 3, leden 2, 3 en
21. Aangezien artikel 94 van het decreet van 8 december 2017 beschouwd kan worden als een « plan of programma » in de zin van artikel 2, a), van de richtlijn 2001/42/EG en inhoudelijk voldoet aan de voorwaarden die artikel 3 van de voormelde richtlijn aan die plannen en programma’s oplegt, kan worden besloten dat het vaststellen van artikel 94 plan-MER-plichtig is. Artikel 94 voert een verschil in behandeling van gelijke situaties in dat niet berust op een objectief criterium, noch redelijk verantwoord is. De rechtsonderhorige met belangen in een « landschappelijk waardevol agrarisch gebied » verliest de rechten die de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan aanbiedt op het gebied van milieueffectrapportage zonder dat de afname van dat beschermingsniveau bijdraagt aan het vooropgestelde doel, namelijk de vermeende de facto quasi-onbebouwbaarheid van de landschappelijk waardevolle agrarische gebieden verhelpen. Het is immers de stringente toetsing van de administratieve rechtscolleges aan het esthetische criterium van het gewestplanvoorschrift dat volgens de decreetgever leidde tot de vermeende onbebouwbaarheid, en niet het organiseren van een milieueffectrapportage. A.5.
22. De Vlaamse Regering voert aan dat het bestreden artikel 94 van het decreet van 8 december 2017 niet onder het toepassingsgebied van de richtlijn 2001/42/EG valt, waardoor de plan-MER-plicht in geen geval van toepassing is. Artikel 94 kan niet worden beschouwd als een « plan » dat aanzienlijke milieueffecten heeft, omdat de bestreden regeling op geen enkele wijze een bestemmingswijziging inhoudt en ook geen nieuwe criteria of voorwaarden toevoegt op basis waarvan een vergunningverlenende overheid over een vergunningsaanvraag beslist. De toepassing van artikel 94 heeft uit zichzelf geen aanzienlijke milieueffecten. Het is immers geen vrijgeleide voor de vergunning van projecten waarvan wordt vermoed dat zij aanzienlijke milieueffecten hebben. Het bestreden artikel 94 heeft niet tot gevolg dat elk project in een landschappelijk waardevol agrarisch gebied vergunbaar moet worden geacht of dat elke vergunningsbeslissing voortaan de wettigheidstoets van de administratieve rechtscolleges zal doorstaan. Een beoordeling in concreto blijft vereist. De decreetgever kon redelijkerwijs van oordeel zijn dat geen plan-MER diende te worden opgesteld. Door de beperkte draagwijdte van artikel 94, dat geen wezenlijke afbreuk doet aan de bestemming van het gebied en slechts een verduidelijking inhoudt van wat reeds oorspronkelijk was vervat in artikel 15.4.6.
23. van het koninklijk besluit van 28 december 1972, is het niet nodig om die specifieke procedurele waarborg toe te passen. Het verschil in behandeling is, volgens de Vlaamse Regering, in redelijkheid te verantwoorden. De bestreden regeling streeft een wettige doelstelling na, namelijk het bevorderen van de rechtszekerheid, door de toepassing van het gewestplanvoorschrift « landschappelijk waardevol agrarisch gebied » opnieuw in overeenstemming te brengen met de ratio legis van de oorspronkelijke bepaling. De doelstelling is dus niet om nieuwe stedenbouwkundige voorschriften vast te stellen binnen één of meer vooraf afgebakende gebieden, maar wel om, bij wijze van algemene en abstracte rechtsregel, te verduidelijken hoe artikel 15.4.6.
24. van het koninklijk besluit van 28 december 1972 moet worden begrepen en met welke elementen rekening kan worden gehouden bij de afweging van een vergunningsaanvraag. Een dergelijke afweging werd reeds verwacht op grond van artikel 15.4.6.1., maar de bestreden bepaling formuleert nauwkeuriger hoe die dient te gebeuren. Bovendien kan er, volgens de Vlaamse Regering, geen sprake zijn van enige afbouw van de rechtsbescherming op het vlak van de milieueffectrapportage, omdat de aanneming van de bestreden bepaling niet gepaard diende te gaan met de opmaak van een plan-MER. Er moet tevens rekening worden gehouden met de ruime beoordelingsvrijheid waarover de decreetgever beschikt om, naast de andere legitieme beleidsdoelstellingen die hij vermag na te streven, het recht op bescherming van een gezond leefmilieu te waarborgen. A.5.
25. In hun memorie van antwoord herhalen de verzoekende partijen dat artikel 94 van het decreet van 8 december 1972 wel onder het toepassingsgebied van de richtlijn 2001/42/EG valt. De notie « kader vormen voor » uit artikel 3, lid 2, a), van de richtlijn moet een ruime uitlegging krijgen waarbij wordt gekeken naar zowel de inhoud als de doelstelling van de programma’s. Het doel van artikel 94 bestaat erin het vergunnen van projecten in landschappelijk waardevol agrarisch gebied te vereenvoudigen, hetgeen wordt bevestigd door de Vlaamse Regering. Het kan dan ook niet worden aanvaard dat artikel 94 slechts een beperkte draagwijdte heeft. 6 Het Hof van Justitie beschouwt de milieueffectbeoordeling als een belangrijk instrument voor de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en de goedkeuring van bepaalde plannen en programma’s. De richtlijn beoogt in een hoog beschermingsniveau te voorzien teneinde duurzame ontwikkeling te bevorderen hetgeen ruim dient te worden uitgelegd. In de mogelijkheid om op projectniveau een milieueffectbeoordeling uit te voeren kan geen rechtmatige verantwoording worden gevonden om de regeling uit artikel 94 niet aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen. Aangaande de mogelijke schending van de standstill-verplichting merken de verzoekende partijen op dat de Vlaamse Regering zich beroept op een doelstelling van algemeen belang waarop de bestreden regeling steunt, maar niet aangeeft op welke manier een studie naar de milieueffecten van die regeling de realisatie van die doelstelling zou verhinderen of onevenredig moeilijk zou maken. De inspraakmogelijkheden bij de concrete vergunningsaanvragen kunnen niet volstaan om tegemoet te komen aan de inspraakverplichtingen uit de voormelde richtlijn en het Verdrag van Aarhus. A.5.
26. De Vlaamse Regering verwijst naar twee recente arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (C-671/16, 7 juni 2018, en C-160/17, 7 juni 2018) en stelt vast dat de in de arresten veroordeelde regelingen op geen enkele wijze te vergelijken zijn met het thans bestreden artikel
27. A.6.
28. Als tweede onderdeel van het eerste middel voeren de verzoekende partijen aan dat de wijziging van het gewestplanvoorschrift « landschappelijk waardevol agrarisch gebied » is doorgevoerd zonder dat het betrokken publiek daarover werd geconsulteerd, waardoor het recht op inspraak van de rechtsonderhorigen is geschonden. Opnieuw herhalen de verzoekende partijen dat het bestreden artikel 94 van het decreet van 8 december 2017 binnen het toepassingsgebied van de richtlijn 2001/42/EG valt, waardoor niet alleen de voormelde richtlijn is geschonden, maar tevens de artikelen 3, 7 en 8 van het Verdrag van Aarhus. Door artikel 94 wordt een verschil in behandeling ingevoerd dat niet berust op een objectief criterium, noch redelijk verantwoord is en wordt het recht op een gezond leefmilieu geschonden. A.6.
29. Voor wat het tweede onderdeel van het eerste middel betreft, stelt de Vlaamse Regering vast dat het bestreden artikel 94 niet valt binnen de werkingssfeer van de richtlijn 2001/42/EG en het Verdrag van Aarhus en dat het recht op inspraak niet toepasselijk is op het niveau van een wetskrachtige norm. Een decretale regeling die er louter op gericht is de initiële bedoeling van de regelgever te herbevestigen en de wijze waarop die moet worden toegepast te verduidelijken, kan niet worden beschouwd als een « plan » of een « programma » dat betrekking heeft op het milieu in de zin van artikel 7 van het Verdrag van Aarhus. De bestreden regeling heeft uit zichzelf geen impact op het leefmilieu en er bestaan redenen van algemeen belang die een dergelijke maatregel verantwoorden. In elk geval moet, volgens de Vlaamse Regering, worden vastgesteld dat er geen sprake is van een onevenredige beperking van de inspraakmogelijkheden. De uitreiking van een omgevingsvergunning in landschappelijk waardevol agrarisch gebied blijft op diverse tijdstippen onderworpen aan belangrijke inspraakmogelijkheden, die toelaten dat een burger zijn stem kan laten horen in de vergunningsprocedure. Er kan dan ook geen sprake zijn van een schending van het gelijkheidsbeginsel. A.6.
30. Inspraak op projectniveau laat, volgens de verzoekende partijen, het publiek niet toe zijn mening te geven over de wijzigingen die worden aangebracht in de toetsing van het gewestplanvoorschrift zelf. Voormelde redenering geldt ook voor de verplichtingen uit artikel 7 van het Verdrag van Aarhus. Er moeten passende praktische en andere voorzieningen voor inspraak aan het publiek worden gegeven, binnen een transparant en eerlijk kader, na het publiek de benodigde informatie te hebben verstrekt. Artikel 94 van het decreet van 8 december 2017 leidt tot het wegvallen van inhoudelijke en procedurele waarborgen, dat niet afdoende gecompenseerd wordt en waarvoor geen redelijke verantwoording bestaat. A.7.
31. Het derde onderdeel van het eerste middel vloeit voort uit de schending van het gelijkheidsbeginsel doordat de wijziging van het gewestplanvoorschrift bij decreet gebeurde en de toetsing daarvan aan de bevoegdheid van de Raad van State is onttrokken, terwijl de Raad van State wel bevoegd is om andere planologische instrumenten waarin gewestplanvoorschriften worden gewijzigd, op hun wettigheid te controleren. Volgens de verzoekende partijen volgt uit artikel 11 van de richtlijn 2001/42/EG dat een milieubeoordeling op planniveau moet voldoen aan de vereisten uit andere wetgeving van het Unierecht, waaronder de voorschriften van de richtlijn 2011/92/EU van 13 december 2011, wat impliceert dat de leden van het betrokken publiek de mogelijkheid moeten hebben om in beroep te gaan bij een rechtbank of bij een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid van enig besluit, handelen of 7 nalaten aan te vechten. Op basis van artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State wordt aangenomen dat de Raad van State bevoegd is om de naleving van de plan-MER-plicht te controleren bij de opmaak van de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Artikel 94 van het decreet van 8 december 2017 is echter een decretale bepaling, waardoor het aan de toetsing van het Hof wordt onderworpen. De omvang van de toetsing die het Hof uitvoert, kan evenwel niet worden gelijkgesteld met die door de Raad van State, zodat die toetsing niet volstaat om te voldoen aan de vereisten inzake rechterlijke toetsing, wanneer de projecten binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen (arrest van het Hof nr. 144/2012 van 22 november 2012). Burgers hebben ook binnen dit kader recht op een exhaustieve formele en materiële toetsing van de maatregelen die onder de plan-MER-plicht van de richtlijn 2001/42/EG vallen, waarbij het Hof echter aangeeft ze niet te kunnen uitvoeren, terwijl de Raad van State wel een dergelijke toetsing kan uitvoeren. Volgens de verzoekende partijen kan niet worden ingezien waarom het onttrekken van de controle van de wijzigingen van het gewestplanvoorschrift aan de Raad van State bijdraagt tot het vooropgestelde doel, namelijk de vermeende de facto quasi-onbebouwbaarheid in landschappelijk waardevol agrarisch gebied verhelpen. De decreetgever verschaft daaromtrent geen duiding. A.7.
32. De Vlaamse Regering voert aan dat de verwijzing naar het arrest nr. 144/2012 niet relevant is, aangezien dat arrest betrekking heeft op de problematiek van decretale validaties van infrastructuurprojecten. Via een dergelijke legislatieve validatie wordt beoogd om hangende of toekomstige rechtsgedingen te onttrekken aan de bevoegdheid van de Raad van State en de hoven en rechtbanken. Te dezen is er geen sprake van een dergelijk motief. De bestreden regeling biedt overigens een bijkomende waarborg aan de rechtsonderhorigen, aangezien zij een verzwaarde motiveringsplicht voor de vergunningverlenende overheid inhoudt. De Vlaamse Regering voert aan dat de toegang tot de rechter aan de rechtsonderhorigen niet wordt ontzegd, noch overdreven moeilijk wordt gemaakt. Het Hof is immers bevoegd om te onderzoeken of de decreetgever de waarborgen van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 23, derde lid, 4°, van de Grondwet, heeft geschonden. Het Hof is eveneens bevoegd om bij zijn toetsing van wetskrachtige normen aan de voormelde referentienormen te onderzoeken of de ter toetsing voorgelegde bepalingen bestaanbaar zijn met de voor België bindende normen van internationaal recht en met het recht van de Europese Unie, waarvan de schending in samenhang met de voormelde grondwetsbepalingen wordt aangevoerd. Niets verhindert dat de verzoekende partijen hun grieven tegen de bestreden regeling ontwikkelen. A.7.
33. De verzoekende partijen antwoorden dat de parlementaire voorbereiding uitdrukkelijk vaststelt dat het de bedoeling is om succesvolle nietigverklaringen door administratieve rechtscolleges terug te dringen, zodat er van een verzwaarde motiveringsplicht geen sprake is, in tegenstelling tot wat de Vlaamse Regering beweert. A.7.
34. De Vlaamse Regering benadrukt dat de doelstelling van artikel 94 er niet in bestaat « succesvolle nietigverklaringen » terug te dringen, maar wel rechtszekerheid te creëren door de toepassing van het gewestplanvoorschrift opnieuw in overeenstemming te brengen met de initiële bedoeling van de regelgever. Het is daarbij geenszins de bedoeling om hangende of toekomstige rechtsgedingen te onttrekken aan de bevoegdheid van de Raad van State of de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Wat betreft het tweede middel (artikel 111 van het decreet van 8 december 2017) A.
35. Het tweede middel is afgeleid uit de schending, door de bestreden bepaling, van de artikelen 10, 11 en 23, 4°, van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met de artikelen 2 en 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, met de artikelen 4, lid 1, en 25, lid 1, van de richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 « inzake industriële emissies » (hierna : de richtlijn 2010/75/EU) en met de algemene principes van de rechtsstaat waaronder het recht op daadwerkelijke uitvoering van gerechtelijke beslissingen. Door artikel 111 van het decreet van 8 december 2017 wordt een extra bepaling toegevoegd aan artikel 2, eerste lid, 4°, van het Omgevingsvergunningsdecreet. De Vlaamse decreetgever meende dat het onduidelijk was te bepalen op welk ogenblik een beslissing omtrent een milieuvergunning een definitief karakter krijgt, in het bijzonder nadat een schorsings- of vernietigingsarrest door de Raad van State is gewezen. Hieruit volgde de noodzaak om de notie « definitieve beslissing » uit artikel 2 van het Omgevingsvergunningsdecreet aan te vullen, ter bevordering van de rechtszekerheid van de betrokkenen. De decreetgever achtte het wenselijk dat een exploitatie waarvoor in eerste en in tweede administratieve aanleg een milieuvergunning werd verkregen, maar 8 waarvan een administratief rechtscollege die verkregen vergunning vervolgens vernietigde, kon worden voortgezet, tot op het moment dat de vergunnende overheid een nieuwe beslissing neemt omtrent de aanvraag tot hernieuwing of omzetting van de verkregen vergunning. De bestreden bepaling laat een verder exploiteren van de hinderlijke inrichting toe na een eerste vernietigingsarrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen, namelijk binnen de termijn waarin de bevoegde overheid van de Raad voor Vergunningsbetwistingen bevel krijgt een nieuwe beslissing te nemen. Het is na een tweede vernietigingsarrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen of indien er geen nieuwe beslissing wordt genomen door de bevoegde overheid binnen vijf maanden na de eerste uitspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen dat het decretaal recht om de exploitatie voort te zetten, uitdooft. A.9.
36. Als eerste onderdeel van het tweede middel voeren de verzoekende partijen een schending aan van het gelijkheidsbeginsel, in samenhang gelezen met « een van de fundamentele principes van de rechtsstaat en het recht op een eerlijke procesbedeling ». Door het bestreden artikel wordt de definitie van het begrip « definitieve beslissing » in het Omgevingsvergunningsdecreet gewijzigd. Een eerste vernietiging door de Raad voor Vergunningsbetwistingen laat het recht op exploitatie bestaan; er is pas sprake van een definitieve beslissing na een tweede vernietiging. Een dergelijke regeling laat de voortzetting van de exploitatie van een bestaande ingedeelde inrichting toe, hoewel een beslissing van een administratief rechtscollege voorligt waarbij de eerder verkregen milieuvergunning wegens een onwettigheid werd vernietigd. Het vernietigingsarrest zal derhalve geen uitwerking hebben ten opzichte van de exploitant van de ingedeelde inrichting, en dit tot op het moment dat de bevoegde administratieve overheid een nieuwe beslissing neemt over de aanvraag tot hernieuwing (artikel 70 van het Omgevingsvergunningsdecreet) of omzetting (artikel 390 van hetzelfde decreet) van de eerder verkregen milieuvergunning. Nochtans kan het belang van de uitvoering van de arresten van de administratieve rechtscolleges niet worden onderschat (rechtspraak van de Raad van State, het Hof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens). Het bestreden artikel 111 voorziet derhalve in een afwijking van de principiële kracht van gewijsde van een arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen, met een weerslag op de procedurele garanties die een derde-belanghebbende normaliter geniet bij het instellen van een vernietigingsberoep. Daardoor wordt een niet te verantwoorden verschil in behandeling ingevoerd tussen uitspraken aangaande een hernieuwing of een omzetting en uitspraken aangaande andere administratieve handelingen. De decreetgever vindt een decretaal recht op exploitatie verantwoord, omdat het vergunde inrichtingen betreft waarvoor de exploitant tijdig een hervergunning of omzetting heeft gevraagd. De decreetgever wijst tevens op de zware financiële gevolgen die bepaalde bedrijven leden ten gevolge van de tijdelijke stopzetting van hun exploitatie, terwijl ze na een procedureslag uiteindelijk vergund werden. De verzoekende partijen menen evenwel dat die redenen het decretale recht op exploitatie niet kunnen verantwoorden. De verzoekende partijen zien niet in waarom het al dan niet verkrijgen van een vergunning in eerste en in tweede administratieve aanleg exploitaties zou moeten toelaten om voorlopig werkzaam te blijven na een vernietigingsarrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Het verkrijgen van een vergunning in eerste en tweede administratieve aanleg biedt geen garantie op bescherming tegen bovenmatige hinder door de exploitatie. De decreetgever lijkt uit te gaan van het standpunt dat het verkrijgen van een hernieuwing of omzetting van een vergunning voor een reeds vergunde exploitatie een louter procedurele handeling betreft, waardoor de continuïteit in de exploitatie tijdens de procedure gerechtvaardigd is. Een hernieuwingsaanvraag moet aan de planologische bestemming van de percelen worden getoetst en de aanvragen tot omzetting van een vergunning worden in hun volledigheid behandeld. Volgens de verzoekende partijen kunnen overigens ook de vermeende zware financiële gevolgen het verschil in behandeling moeilijk verantwoorden. In welke mate verschillen die gevolgen immers van de financiële gevolgen voor andere ondernemingen die niet onder het decretale recht op verdere exploitatie vallen. A.9.
37. De Vlaamse Regering stelt vast dat de verzoekende partijen zich niet lijken te verzetten tegen de tijdelijke mogelijkheid tot voortzetting van bepaalde exploitaties van ingedeelde inrichtingen en activiteiten. De verzoekende partijen lijken enkel problemen te hebben met het bestreden artikel 111 in zoverre het ook voorziet in de mogelijkheid tot tijdelijke voortzetting van bepaalde exploitaties van ingedeelde inrichtingen en activiteiten na een eerste vernietiging door de Raad voor Vergunningsbetwistingen. 9 Daarnaast merkt de Vlaamse Regering op dat de verzoekende partijen er onvoldoende rekening mee houden dat de in artikel 111 bepaalde mogelijkheid tot verdere exploitatie betrekking heeft op twee zeer specifieke situaties, namelijk de gevallen waarin de vergunninghouder de hernieuwing of de omzetting van een vergunning heeft aangevraagd. In beginsel hebben zowel de hernieuwing als de omzetting van een vergunning dezelfde vergunningsplichtige activiteiten tot voorwerp als de activiteiten die de exploitant tot en met het ogenblik waarop hij de aanvraag doet, uitoefent. Op het ogenblik van de aanvraag tot omzetting of hernieuwing wordt het recht op exploitatie opnieuw precair, aangezien de vergunninghouder zich mogelijkerwijs geconfronteerd ziet met een weigering tot hernieuwing van de tijdelijke vergunning of tot omzetting van de milieuvergunning naar een permanente omgevingsvergunning. Dit kan leiden tot een procedureslag. Het bestreden artikel is er dan ook op gericht de continuïteit van de exploitatie van die inrichtingen veilig te stellen in afwachting van een definitieve beslissing over een aanvraag tot hernieuwing of tot omzetting. Op die manier heeft de decreetgever gezocht naar een compromis tussen de belangen van de exploitant en de belangen van het betrokken publiek. Die situatie verschilt aldus wezenlijk van de situatie waarin een rechtsonderhorige zich geconfronteerd ziet met een andere administratieve handeling. In die situaties oefent de exploitant per definitie nog niet de vergunningsplichtige activiteiten uit waarvoor hij een aanvraag indient. De door de verzoekende partijen opgeworpen situaties kunnen dus niet pertinent met elkaar vergeleken worden, waardoor er ook geen sprake kan zijn van een schending van het gelijkheidsbeginsel. Indien het Hof toch van oordeel zou zijn dat de situaties vergelijkbaar zijn, merkt de Vlaamse Regering op dat het verschil in behandeling pertinent en redelijk te verantwoorden is. Het bestreden artikel is niet het gevolg van de beslissing van de decreetgever om de vernietigingsarresten van de Raad voor Vergunningsbetwistingen buitenspel te zetten, maar van zijn keuze om in het kader van een bijzondere vergunningsproblematiek een evenwicht te vinden tussen de belangen van de exploitant en het betrokken publiek. Het ingrijpen van de decreetgever komt de rechtszekerheid ten goede, nu het voor alle betrokkenen duidelijk is wanneer een vergunningsbeslissing met betrekking tot de hernieuwing of omzetting van een vergunning in de zin van het Omgevingsvergunningsdecreet definitief moet worden geacht. De toepassing van artikel 111 is evenwel geen vrijgeleide om hinderlijke activiteiten te blijven uitoefenen. De toepassing ervan is immers aan strikte voorwaarden onderworpen, waardoor het recht op verdere exploitatie beperkt is tot het strikt noodzakelijke en enkel gericht is op de continuïteit van de exploitatie van de vergunde activiteiten. A.9.
38. Allereerst merken de verzoekende partijen op dat de Vlaamse Regering niet kan worden gevolgd waar zij stelt dat de vaststelling van een onwettigheid in een vergunning voor een exploitatie die reeds vergunningsplichtige handelingen heeft uitgevoerd, op fundamentele wijze verschilt van een exploitatie die voor het eerst een vergunning verkrijgt. Exploitaties waarvoor de omgevingsvergunning moet worden hernieuwd of omgezet, zijn allerminst gebonden door het voorwerp van de eerdere beslissingen. Het staat hun vrij, bij de hernieuwings- of omzettingsaanvraag, een vergunning voor bijkomende activiteiten of voor een uitbreiding van hun bestaande activiteiten aan te vragen. Bijkomend kunnen vergunningverlenende overheden vergunningsplichtige handelingen die in het verleden als aanvaardbaar beoordeeld werden, na toetsing aan de gewijzigde feitelijke context als onaanvaardbaar beoordelen. Milieuvergunningen kunnen worden verleend voor een maximale periode van twintig jaar, hetgeen de termijn is waarin de feitelijke context waarin de inrichting zich bevindt, op fundamentele wijze kan veranderen. A.10.
39. Als tweede onderdeel van het tweede middel voeren de verzoekende partijen de schending aan van de artikelen 10, 11 en 23, derde lid, 4°, van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 4, lid 1, en 25, lid 1, van de richtlijn 2010/75/EU, omdat het decretaal verankerde recht op exploitatie ook van toepassing is op exploitaties die vallen binnen het toepassingsgebied van de richtlijn 2010/75/EU, waardoor het gelijkheidsbeginsel, het recht op een gezond leefmilieu en het recht op toegang tot de rechter zijn geschonden. De richtlijn 2010/75/EU beoogt de door industriële activiteiten veroorzaakte verontreiniging te voorkomen, te verminderen en, zoveel mogelijk, te bannen. Artikel 4 van de richtlijn 2010/75/EU bepaalt dat installaties enkel mogen worden geëxploiteerd als daarvoor een vergunning is verleend. Het bestreden artikel 111 maakt het mogelijk dat exploitaties die binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallen ook na de vernietiging van hun vergunning kunnen worden uitgebaat, hetgeen in strijd is met voormeld artikel
40. Daardoor wordt het bestaande beschermingsniveau in aanzienlijke mate verminderd, hetgeen enkel dan toelaatbaar is wanneer er redenen van algemeen belang aanwezig zijn. De verzoekende partijen menen evenwel dat de redenen van de decreetgever niet kunnen worden aanvaard. Het vergund karakter van een exploitatie sluit niet uit dat ze bovenmatige hinder kan veroorzaken voor haar omgeving, waardoor een voortzetting na een vernietigingsbeslissing van dien aard is dat zij de omgeving kan schaden. Daarnaast kunnen louter financiële redenen bezwaarlijk een vermindering van het bestaande beschermingsniveau verantwoorden, temeer omdat de vermindering van het beschermingsniveau eveneens betrekking heeft op industriële activiteiten die zware verontreiniging kunnen veroorzaken. Ook de 10 naleving van de algemene en sectorale milieuvoorwaarden en de tot dan toe geldende bijzondere milieuvoorwaarden uit de vergunning kan een dergelijke vermindering niet verantwoorden. Daarnaast menen de verzoekende partijen dat de rechtsonderhorigen niet de mogelijkheid hebben om, in afwachting van een definitieve beslissing, door een rechterlijke instantie de stopzetting van de exploitatie te laten opleggen nadat de Raad voor Vergunningsbetwistingen de hernieuwing of de omzetting van de vergunning heeft vernietigd. Dit is in strijd met artikel 25 van de richtlijn 2010/75/EU, aangezien dat artikel aan het betrokken publiek de mogelijkheid biedt om in rechte op te komen tegen een besluit in een vergunningsprocedure en, in afwachting van een definitieve beslissing, de exploitatie te laten stilleggen. Dit is een beperking van het recht op toegang tot de rechter en een aanzienlijke vermindering van het beschermingsniveau van het leefmilieu, zonder dat redenen van algemeen belang dit verantwoorden. Uitbaters van installaties die binnen het kader van de richtlijn 2010/75/EU vallen, en die een vergunning tot omzetting of een hernieuwingsvergunning verkrijgen in eerste en tweede administratieve aanleg worden anders behandeld dan uitbaters van een nieuwe exploitatie. Het gemaakte onderscheid heeft ook een weerslag op de rechten van de derde-belanghebbenden. A.10.
41. De Vlaamse Regering stelt vast dat de grieven van de verzoekende partijen in grote mate gebaseerd zijn op de opmerkingen die de afdeling wetgeving van de Raad van State heeft gemaakt over het bestreden artikel
42. Evenwel moet worden vastgesteld dat de decreetgever tegemoetgekomen is aan de opmerkingen van de afdeling wetgeving van de Raad van State, waardoor de tijdelijke voortzetting van exploitatie enkel mogelijk is in die gevallen waar de exploitant reeds over een geldige vergunning beschikte en er in eerste en tweede administratieve aanleg werd beslist dat er geen bezwaren zijn om de hernieuwing of omzetting van de vergunning toe te kennen. De Vlaamse Regering meent dat de verzoekende partijen de gevolgen van de bestreden regeling overdrijven. De beweerde onmogelijkheid om de stillegging van de exploitatie te verkrijgen, heeft enkel betrekking op de periode van vijf maanden na de eerste vernietiging van de vergunning door de Raad voor Vergunningsbetwistingen. De verzoekende partijen verliezen uit het oog dat het decretale recht op verdere exploitatie aan een strikte termijn is onderworpen. Indien bij het verstrijken van de periode van vijf maanden geen nieuwe beslissing over de vergunningsaanvraag wordt genomen, zal de stillegging van de exploitatie worden verkregen. Het recht op toegang tot de rechter wordt op geen enkele wijze gehinderd. Het staat de rechtsonderhorigen immers vrij een beroep in te stellen tegen een vergunningsbeslissing die betrekking heeft op de hernieuwing of omzetting van een bestaande vergunning. De verzoekende partijen vergeten ook dat, opdat toepassing kan worden gemaakt van artikel 111, de betrokken vergunning zowel in eerste als in tweede administratieve aanleg moet zijn verleend. De verzoekende partijen lijken, volgens de Vlaamse Regering, ook een bijkomende voorwaarde aan het recht op exploitatie van hinderlijke inrichtingen in de zin van de richtlijn 2010/75/EU te willen koppelen. Terwijl de Europese wetgever vereist dat er een vergunning aanwezig moet zijn, lijken de verzoekende partijen daarenboven te vereisen dat de exploitatie geen hinder mag veroorzaken. Een dergelijke zienswijze kan niet worden gevolgd. De Vlaamse Regering doet gelden dat als het Hof van oordeel zou zijn dat artikel 111 van het decreet van 8 december 2017 een aanzienlijke achteruitgang van de rechtsbescherming zou impliceren, die vermindering verband houdt met redenen van algemeen belang. Een decretaal ingrijpen komt de rechtszekerheid in het algemeen ten goede, nu het voor alle betrokkenen voortaan duidelijk is wanneer een vergunningsbeslissing met betrekking tot de hernieuwing of omzetting van een vergunning in de zin van het Omgevingsvergunningsdecreet definitief moet worden geacht. De bestreden regeling biedt ook rechtszekerheid aan de vergunningsaanvrager. Aangaande de mogelijke ongelijke behandeling met betrekking tot het recht op toegang tot de rechter, merkt de Vlaamse Regering op dat die grief in essentie een andere draagwijdte heeft dan het eerste onderdeel van het tweede middel. Het verschil in behandeling tussen, enerzijds, definitieve beslissingen met betrekking tot een aanvraag tot hernieuwing of omzetting en, anderzijds, definitieve beslissingen met betrekking tot andere administratieve handelingen, is redelijk verantwoord. A.10.
43. De verzoekende partijen herhalen dat de voorwaarden van artikel 111 van het decreet van 8 december 2017 niet tegemoetkomen aan de bezwaren met betrekking tot de verenigbaarheid met de richtlijn 2010/75/EU. Artikel 4, lid 1, van die richtlijn omvat immers een verbod op exploitatie van de onder die richtlijn vallende inrichtingen zonder schriftelijke machtiging om een installatie te exploiteren, waarop de richtlijn geen 11 uitzonderingen toelaat in de vorm van de voorwaarden zoals bepaald in artikel 111 van het decreet van 8 december
44. De inrichtingen uit de richtlijn, waarvoor de Vlaamse Regering uitdrukkelijk erkent dat het decretale exploitatierecht geldt, betreffen zware industrieën uit verschillende types sectoren waarvan een onvergunde uitbating gedurende vijf maanden zeer verregaande negatieve gevolgen voor de omgeving kan veroorzaken. Ook interpreteert de Vlaamse Regering de argumentatie van de verzoekende partijen verkeerd waar zij meent dat de verzoekende partijen een bijkomende voorwaarde aan het recht op exploitatie van hinderlijke inrichtingen in de zin van de richtlijn 2010/75/EU koppelen. Het verkrijgen van een vergunning vormt een garantie op het voorkomen en beheersen van verontreiniging door vervuilende exploitaties, en is derhalve bedoeld om de hinder veroorzaakt door de inrichtingen in te perken. Er wordt geenszins gesteld dat een exploitatie geen hinder mag veroorzaken; er wordt enkel geopperd dat veroorzaakte hinder moeilijker beheerst en voorkomen zal worden indien een exploitatie zonder vergunning wordt uitgebaat. Wat betreft het derde middel (artikelen 133 en 151 van het decreet van 8 december 2017) A.
45. Als derde middel voeren de verzoekende partijen de schending aan, door de artikelen 133 en 151 van het decreet van 8 december 2017, van de artikelen 10, 11, 13 en 23, 4°, van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 9, leden 2 en 3, van het Verdrag van Aarhus en met artikel 11 van de richtlijn 2011/92/EU. De bestreden bepalingen komen erop neer dat indien een aanvraag tot omgevingsvergunning in eerste aanleg via de gewone vergunningsprocedure werd behandeld, het administratief en gerechtelijk beroep enkel mogelijk is voor de leden van het betrokken publiek die gebruik hebben gemaakt van hun recht op inspraak tijdens het openbaar onderzoek, behoudens een aantal beperkte uitzonderingen. Bij het arrest van het Hof nr. 46/2019 van 14 maart 2019 zijn de artikelen 133, 2°, en 151, 3°, van het decreet van 8 december 2017 vernietigd, waardoor het derde middel thans zonder voorwerp is. -B- B.
46. De verzoekende partijen vorderen de vernietiging van de artikelen 94, 111, 133 en 151 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 8 december 2017 « houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving » (hierna : het decreet van 8 december 2017). Ten aanzien van de ontvankelijkheid B.
47. Zoals de Vlaamse Regering opmerkt, zijn de diverse grieven van de verzoekende partijen enkel gericht tegen de bij artikel 94 ingevoerde regeling voor het « landschappelijk waardevol agrarisch gebied » (eerste middel), tegen de bij artikel 111, 1°, doorgevoerde wijziging van het begrip « definitieve beslissing » in de zin van het decreet van 25 april 2014 « betreffende de omgevingsvergunning » (hierna : het Omgevingsvergunningsdecreet) 12 (tweede middel), en tegen het bij de artikelen 133, 2°, en 151, 3°, van het decreet van 8 december 2017 ingevoerde voorschrift dat, behoudens de in de bestreden bepalingen vermelde uitzonderingen, een lid van het betrokken publiek alleen een administratief of jurisdictioneel beroep kan instellen als het tijdens het openbaar onderzoek een gemotiveerd standpunt, opmerking of bezwaar heeft ingediend (derde middel). B.
48. Voor wat het derde middel betreft, zijn de bestreden artikelen 133, 2°, en 151, 3°, door het Hof vernietigd bij het arrest nr. 46/2019 van 14 maart
49. Bijgevolg is het derde middel zonder voorwerp. B.4.
50. Met betrekking tot de overige twee middelen werpt de Vlaamse Regering de onbevoegdheid van het Hof op vanwege de rechtstreekse toetsing aan internationale bepalingen en algemene rechtsbeginselen en op grond van het gebrek aan uiteenzetting van de grieven. B.4.
51. Om te voldoen aan de vereisten van artikel 6 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, moeten de middelen van het verzoekschrift te kennen geven welke van de regels waarvan het Hof de naleving waarborgt, zouden zijn geschonden, alsook welke de bepalingen zijn die deze regels zouden schenden, en uiteenzetten in welk opzicht die regels door de bedoelde bepalingen zouden zijn geschonden. B.4.
52. De internationale bepalingen en algemene beginselen waaraan het Hof niet vermag rechtstreeks te toetsen, worden samen aangevoerd met grondwetsbepalingen waaraan het Hof wel rechtstreeks vermag te toetsen, zodat al die bepalingen in onderlinge samenhang moeten worden gelezen. Daarnaast blijkt uit de memories van de Vlaamse Regering dat zij op adequate wijze heeft kunnen antwoorden op de diverse grieven van de verzoekende partijen. B.4.
53. De exceptie is niet gegrond. 13 Ten gronde Ten aanzien van het eerste middel (artikel 94 van het decreet van 8 december 2017) B.5.
54. Artikel 94 van het decreet van 8 december 2017 bepaalt : « In [de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening], het laatst gewijzigd bij het decreet van 3 februari 2017, wordt in hoofdstuk VII, toegevoegd bij artikel 93, een artikel 5.7.1 toegevoegd, dat luidt als volgt : ‘ Art. 5.7.
55. §
56. Het voorschrift, vermeld in artikel 15, 4.6.1, van het koninklijk besluit van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen, wordt toegepast als volgt. In deze gebieden mogen alle handelingen en werken worden uitgevoerd die overeenstemmen met de in grondkleur aangegeven bestemming, evenals handelingen en werken die de landschapsontwikkeling of -opbouw tot doel hebben. Bij de beoordeling van vergunningsaanvragen wordt rekening gehouden met de actueel in het gebied aanwezige karakteristieke landschapselementen en landschapsopbouw. In deze gebieden mogen slechts handelingen en werken worden uitgevoerd in zoverre op basis van een afweging wordt aangetoond dat het aangevraagde landschappelijk inpasbaar is in het gebied. Deze afweging kan een beschrijving van maatregelen bevatten ter bevordering van de landschapsintegratie, in voorkomend geval met betrekking tot de inplanting, gabariet, architectuur, aard van de gebruikte materialen en landschapsinkleding en kan eveneens rekening houden met de landschapskenmerken uit de vastgestelde landschapsatlas, vermeld in artikel 4.1.1 van het Onroerenderfgoeddecreet van 12 juli 2013 en de mate waarin het landschap gekenmerkt wordt door de aanwezigheid van clusters van bedrijfscomplexen of verspreide bebouwing of de aanwezigheid van lijninfrastructuur. §
57. Als de gebieden, vermeld in paragraaf 1, deel uitmaken van een erfgoedlandschap of een beschermd cultuurhistorisch landschap, vermeld in artikel 2.1, 14°, van het Onroerenderfgoeddecreet van 12 juli 2013, mogen slechts handelingen en werken worden uitgevoerd in zoverre op basis van een afweging wordt aangetoond dat het aangevraagde de in het gebied aanwezige karakteristieke landschapselementen en landschapsopbouw niet in gevaar brengt. Deze afweging bevat een actuele analyse van de landschaps- en erfgoedelementen van het gebied en een beschrijving van maatregelen ter bevordering van de landschapsintegratie, in voorkomend geval met betrekking tot de inplanting, gabariet, architectuur, aard van de gebruikte materialen en landschapsinkleding. §
58. Als er in de aanvraag in de gebieden, vermeld in paragrafen 1 of 2, maatregelen voorzien worden of als in de vergunning voorwaarden voor landschapsintegratie opgelegd worden, impliceert dat niet dat het aangevraagde niet kan worden ingepast in het gebied noch dat het aangevraagde de in het gebied aanwezige karakteristieke landschapselementen en landschapsopbouw in gevaar brengt. ’ ». 14 B.5.
59. Het bestreden artikel wijzigt het gewestplanvoorschrift « landschappelijk waardevol agrarisch gebied » (artikel 15, 4.6.1., van het koninklijk besluit van 28 december 1972 « betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen » (hierna : het koninklijk besluit van 28 december 1972)). Die wijziging heeft uitsluitend betrekking op de toets van de verenigbaarheid met de stedenbouwkundige voorschriften en laat de toets van de verenigbaarheid met de goede ruimtelijke ordening ongemoeid. Het is derhalve noodzakelijk dat het vergunningverlenende bestuur in zijn vergunningsbeslissing twee onderscheiden motiveringen opneemt, te weten het esthetische en het ruimtelijke aspect. Artikel 15, 4.6.1., van het koninklijk besluit van 28 december 1972 bepaalt : « 4.
60. Voor landelijke gebieden kunnen volgende nadere aanwijzingen worden gegeven : 4.6.
61. De landschappelijke waardevolle gebieden zijn gebieden waarvoor bepaalde beperkingen gelden met het doel het landschap te beschermen of aan landschapsontwikkeling te doen. In deze gebieden mogen alle handelingen en werken worden uitgevoerd die overeenstemmen met de in grondkleur aangegeven bestemming, voor zover zij de schoonheidswaarde van het landschap niet in gevaar brengen ». Het betreft aldus een gewestplanvoorschrift dat een nadere aanwijzing vormt voor de landelijke gebieden, waaronder de agrarische gebieden, de bosgebieden, de groengebieden, de parkgebieden en bufferzones vallen (artikel 2, 4.0., van het koninklijk besluit van 28 december 1972) en dat stelt dat alle werken en handelingen toegelaten zijn die ook in gewone landelijke gebieden zijn toegelaten, op voorwaarde dat ze de schoonheidswaarde van het landschap eerbiedigen. B.5.
62. De rechtspraak van de Raad van State en van de Raad voor Vergunningsbetwistingen leidde een tweevoudig criterium af uit artikel 15, 4.6.1., van het koninklijk besluit van 28 december 1972 waaraan de toelaatbaarheid van bouwwerken in landschappelijk waardevolle agrarische gebieden diende te worden getoetst. Dat tweevoudige criterium omvat een planologisch criterium waarbij de overheid nagaat of de te vergunnen werken in overeenstemming zijn met de bestemming « agrarisch gebied » en een esthetisch 15 criterium waarbij de overheid nagaat of de te vergunnen werken in overeenstemming zijn met de eisen ter vrijwaring van het landschap. B.5.
63. De decreetgever was van oordeel dat zowel de Raad van State als de Raad voor Vergunningsbetwistingen het gewestplanvoorschrift « op een zeer behoudende wijze » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2016-2017, nr. 1149/1, p. 19) interpreteerde, hoewel het voormelde gewestplanvoorschrift niet zou verbieden dat bepaalde werken en handelingen in die gebieden kunnen worden vergund. Volgens de decreetgever is het « landschappelijk waardevol agrarisch gebied » « geenszins als bouwvrij te beschouwen », maar « toch worden verschillende vergunningen (waaronder ook milieuvergunningen) vernietigd » (ibid., p. 19). Het is derhalve « de facto quasi onmogelijk geworden om nog stedenbouwkundige vergunningen af te leveren voor het uitvoeren van bouwwerken in landschappelijk waardevol agrarisch gebied » (ibid., p. 117). « Voorliggend decreet wil dan ook nauwer aansluiten bij de initiële bedoeling van de regelgever » (ibid., p. 19). B.5.
64. Volgens de parlementaire voorbereiding wordt als algemeen principe gesteld dat « alle handelingen en werken mogen worden uitgevoerd die overeenstemmen met de in de grondkleur aangegeven bestemming evenals handelingen en werken die de landschapsontwikkeling of -opbouw tot doel hebben. Bij de beoordeling van vergunningsaanvragen moet aan de hand van een afweging worden aangetoond dat de handelingen en werken inpasbaar zijn in het gebied [...]. Deze afweging kan een beschrijving van maatregelen bevatten ter bevordering van de landschapsintegratie, in voorkomend geval met betrekking tot de inplanting, gabariet, architectuur, aard van de gebruikte materialen en landschapsinkleding en kan eveneens rekening houden met de mate waarin het landschap gekenmerkt wordt door de aanwezigheid van clusters van bedrijfscomplexen of verspreide bebouwing of de aanwezigheid van lijninfrastructuur. Onder de verspreide bebouwing worden ook de bestaande bedrijfsgebouwen van de vergunningsaanvrager gerekend. Het is evident dat indien het niet gaat om een van de opgesomde gevallen, dit niet automatisch betekent dat het aangevraagde niet kan worden ingepast in het gebied. In paragraaf 1 wordt verwezen naar de vastgestelde landschapsatlas, zoals vermeld in het Onroerenderfgoeddecreet, als een van de elementen waarmee rekening kan worden gehouden bij de afweging inzake de landschappelijk inpasbaarheid. Voor gebieden die deel uitmaken van erfgoed- en cultuurhistorische landschappen wordt, met het oog op maximale bescherming van deze landschappen, een strenger criterium gehanteerd voor de afweging dan voorzien in paragraaf 1, tweede lid, in die zin dat moet 16 worden aangetoond dat het aangevraagde de in het gebied aanwezige karakteristieke landschapselementen en landschapsopbouw niet in het gevaar brengt [...]. Ook wordt expliciet aangegeven dat het voorzien van maatregelen in de aanvraag of het opleggen van voorwaarden in de vergunning voor landschapsintegratie niet impliceren dat het aangevraagde niet kan worden ingepast in het gebied » (ibid., pp. 117-118). B.
65. Het eerste middel is afgeleid uit de schending, door artikel 94 van het decreet van 8 december 2017, van de artikelen 10, 11 en 23 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 2, 3, 5, 6 en 11 van de richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 « betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s » (hierna : de richtlijn 2001/42/EG), met artikel 11 van de richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 « betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten » (hierna : de richtlijn 2011/92/EU) en met de artikelen 7 en 8 van het Verdrag van 25 juni 1998 « betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden » (hierna : het Verdrag van Aarhus). Het bestreden artikel 94 van het decreet van 8 december 2017 wijzigt het gewestplanvoorschrift « landschappelijk waardevol agrarisch gebied » en die wijziging zou worden doorgevoerd vanwege ongunstige rechtspraak van de administratieve rechtscolleges met betrekking tot de toepassing van dat gewestplanvoorschrift. De verzoekende partijen voeren aan dat een plannende overheid voor de wijziging van een gewestplanvoorschrift in beginsel zou moeten overgaan tot de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan. Die procedure biedt zowel inhoudelijke als procedurele waarborgen. Door het gewestplanvoorschrift niet in een ruimtelijk uitvoeringsplan verder uit te werken, maar door middel van een decretale wijziging, heeft de decreetgever de ontwikkeling van « landschappelijk waardevol agrarisch gebied » aan een andere behandeling onderworpen dan de ontwikkeling van gebieden die onder andere gewestplanvoorschriften vallen. In het eerste en tweede onderdeel voeren de verzoekende partijen aan dat die decretale bepaling onder het toepassingsgebied valt van de richtlijn 2001/42/EG en dat de aanneming ervan het voorwerp diende uit te maken van een voorafgaande milieueffectbeoordeling overeenkomstig de voormelde richtlijnen en van de participatie in de zin van de artikelen 7 en 8 van het Verdrag van Aarhus. 17 In het derde, vierde en vijfde onderdeel voeren de verzoekende partijen inzonderheid aan dat de bestreden bepaling, wat haar inhoud betreft, de in het middel aangevoerde bepalingen schendt. In het derde onderdeel voeren de verzoekende partijen aan dat een wijziging van een gewestplanvoorschrift waarop artikel 94 geen betrekking heeft, gebeurt met behulp van een ruimtelijk uitvoeringsplan en overeenkomstig de vigerende bepalingen wordt onderworpen aan een plan-MER, zodat de rechtsonderhorigen geïnformeerd worden omtrent de milieueffecten van de bestemmingswijziging, terwijl dat niet het geval is met de bestreden bepaling, waardoor rechtsonderhorigen met belangen in het landschappelijk waardevol agrarisch gebied de rechten verliezen die de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan inhoudt op het gebied van milieueffectrapportage, zonder dat de afname van het beschermingsniveau bijdraagt aan het vooropgestelde doel. Zodoende zou een onverantwoord verschil in behandeling worden ingevoerd dat niet berust op een objectief criterium, noch redelijk verantwoord is. In het vierde onderdeel wordt aangevoerd dat het onttrekken van de wijziging van een gewestplanvoorschrift aan milieueffectrapportage leidt tot een aanzienlijke achteruitgang van het beschermingsniveau inzake leefmilieu, zonder dat zulks kan worden verantwoord door redenen van algemeen belang. In het vijfde onderdeel wordt aangevoerd dat aldus een verschil in behandeling wordt ingevoerd inzake publieke participatie dat niet op een objectief criterium berust, noch redelijk is verantwoord. B.
66. De in B.6 vermelde bepalingen bevatten verplichtingen tot de opmaak van een milieurapport, dan wel tot inspraak van het publiek. De richtlijn 2001/42/EG betreft de milieubeoordeling van plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben. Het betreft inzonderheid plannen en programma's, alsook de wijzigingen ervan, die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld en die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven, voor zover zij onder de werkingssfeer van die richtlijn vallen. Artikel 7 van het Verdrag van Aarhus legt de verplichting op om « de voorbereiding van plannen en programma’s betrekking hebbende op het milieu » te onderwerpen aan een inspraakprocedure waarvan het bepaalde modaliteiten vastlegt. Meer bepaald dienen passende 18 praktische en/of andere voorzieningen voor inspraak van het publiek te worden getroffen, binnen een transparant en eerlijk kader, na het publiek de benodigde informatie te hebben verstrekt. Artikel 8 van hetzelfde Verdrag bepaalt dat de partijen trachten doeltreffende inspraak in een passend stadium te bevorderen - en terwijl opties nog openstaan - gedurende de voorbereiding door overheidsinstanties van uitvoerende regelingen en andere algemeen toepasselijke wettelijk bindende regels die een aanzienlijk effect kunnen hebben op het milieu; er wordt bepaald dat met het resultaat van de inspraak zoveel mogelijk rekening wordt gehouden. B.
67. De verzoekende partijen voeren aan, meer bepaald in het eerste en tweede onderdeel van het middel, dat de procedure voor de aanneming van de bestreden bepaling het voorwerp diende uit te maken van een milieueffectbeoordeling overeenkomstig de voormelde richtlijnen en van de participatie in de zin van de artikelen 7 en 8 van het Verdrag van Aarhus. B.9.
68. De bestreden bepaling maakt deel uit van het door het decreet van 8 december 2017 in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening ingevoegde hoofdstuk VII (« Gewestplanvoorschriften ») van titel V. Zoals is vermeld in B.5.2, wijzigt de bestreden bepaling aldus de bestemmingsvoorschriften van de in de gewestplannen opgenomen landschappelijk waardevolle agrarische gebieden, zoals zij tot dusver werden geïnterpreteerd door de Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Ook al werkt de bestreden bepaling aldus door in de van toepassing zijnde gewestplannen, toch kan zij noch afzonderlijk beschouwd, noch gelezen in haar context, geacht worden een handeling te zijn « die, door vaststelling van op de betrokken sector toepasselijke regels en controleprocedures, een heel pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van één of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben », zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie het begrip « plannen en programma’s » bedoeld in artikel 2, a), van de richtlijn 2001/42/EG nader heeft omschreven (HvJ, 11 september 2012, C-43/10, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a., punt 95; 27 oktober 2016, C-290/15, D'Oultremont e.a., punt 49; 7 juni 2018, C-671/16, Inter-Environnement Bruxelles ASBL e.a., punt 53; 7 juni 2018, C-160/17, 19 Thybaut e.a., punt 54). In dit opzicht is de bepaling vergelijkbaar met diegene die het Hof diende te onderzoeken in zijn arrest nr. 33/2019 van 28 februari
69. B.9.
70. De Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, waarvan de bestreden bepaling slechts een klein onderdeel vormt, kan inderdaad niet worden vergeleken met de bij het arrest nr. 33/2019 vermelde maatregelen waarvan het Hof van Justitie van de Europese Unie oordeelde dat zij te beschouwen zijn als een « plan » of « programma » in de zin van de richtlijn 2001/42/EG, of het nu gaat om een regeling inzake duurzaam stikstofbeheer in de landbouw (B.20.2 van dat arrest), dat een actieprogramma voor kwetsbare gebieden omvat ter uitvoering van de richtlijn 91/676/EEG, om een bijzonder bestemmingsplan (B.20.3 van dat arrest), om een bestemmingsplan voor een hoofdstedelijke agglomeratie (B.20.5 van dat arrest), om een besluit waarbij voor een gewest technische normen, exploitatievoorwaarden (met name de stroboscopische schaduwen), voorwaarden inzake de voorkoming van ongevallen en brand (onder meer de stopzetting van de windturbine), de geluidsnormen, het herstel van de locatie in de oorspronkelijke toestand en de zekerheidstelling voor de windturbines worden vastgesteld als onderdeel van een breder referentiekader (B.20.6 van dat arrest), om een besluit dat een titel van een gewestelijke stedenbouwkundige verordening met betrekking tot de kenmerken van de bouwwerken en hun naaste omgeving opheft en vervangt binnen de grenzen van de perimeter die gedefinieerd wordt op een bijgevoegd plan (B.20.7 van dat arrest) of om een besluit waarbij de omtrek voor een stedelijke verkaveling in een welbepaalde zone wordt afgebakend (B.20.8 van dat arrest). B.9.
71. Hoewel het toepassingsgebied van de richtlijn 2001/42/EG ruim moet worden geïnterpreteerd nu zij ertoe strekt een hoog niveau van milieubescherming te waarborgen en hoewel bepaalde handelingen van reglementaire aard in bijzondere omstandigheden dienen beschouwd te worden als « plannen » of « programma’s » die onder de werkingssfeer van die richtlijn vallen, blijft de vaststelling overeind dat noch regelgeving als zodanig, noch wetgeving als zodanig, onder de werkingssfeer van de richtlijn zijn gebracht. Oordelen dat de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening of bepaalde onderdelen ervan onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen, zou erop neerkomen dat elke wetgeving en elke regelgeving die aanzienlijke effecten op het milieu kan hebben, overeenkomstig de richtlijn aan een milieubeoordeling zou moeten worden onderworpen. 20 Een dergelijke conclusie stemt, zoals het Hof heeft aangegeven bij zijn arrest nr. 33/2019, niet overeen met het doel van de Europese wetgever, die beoogt « dat bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig [de] richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen » (artikel 1). In de toelichting bij het voorstel voor de richtlijn van de Raad betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s is inderdaad aangegeven : « 1.
72. Het voorstel bevat een omschrijving van de milieubeoordelingsprocedure met betrekking tot de in artikel 2 van de richtlijn aangegeven plannen en programma’s. Het blijft dus beperkt tot de plannings- en programmeringsfase van de besluitvorming en is niet van toepassing op de hoogste niveaus van de besluitvormingspiramide, waar de beleidslijnen in hun meest algemene vorm worden geformuleerd. Hoewel ook in die algemene beleidsbeslissingen zeker rekening moet worden gehouden met het milieu, zijn de procedurele voorschriften van het onderhavige voorstel misschien niet het meest geschikte instrument om dat doel te bereiken. Bij de totstandkoming van beleidsbeslissingen van algemene aard worden geen vaste paden bewandeld, en daarom is misschien een andere aanpak nodig om het milieuaspect in dit proces te integreren. De Commissie blijft deze kwestie bestuderen » (COM