ECLI:BE:GHCC:2021:ARR.107

id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab Grondwettelijk Hof (Arbitragehof) Vonnis/arrest van 15 juli 2021 ECLI nr: ECLI:BE:GHCC:2021:ARR.107 Vervangt nummer: ECLI:BE:GHCC:2021:ARR.20210715.2 Arrest- Rolnummer: 107/2021 Rechtsgebied: Constitutioneel recht Invoerdatum: 2021-08-10 Raadplegingen: 636 - laatst gezien 2026-06-19 17:12 Versie(s): Versie FR Versie DE Fiche Het Hof verwerpt het beroep, rekening houdend met hetgeen is vermeld in B.19.5, B.52.5 en B.64.4 en onder voorbehoud van de in B.33.2, B.42.3 en B.51.7 vermelde interpretaties. UTU-thesaurus: PUBLIEK EN ADMINISTRATIEF RECHT - GRONDWETTELIJK HOF - Vernietigingsbevoegdheid (Grondwettelijk Hof) Vrije woorden: Beroep tot vernietiging van de wet van 23 maart 2019 « betreffende de organisatie van de penitentiaire diensten en van het statuut van het penitentiair personeel », ingesteld door Michel Jacobs. Strafrecht - Penitentiaire administratie -

1. Statuut van het personeel - Beroepsgeheim - Regeling inzake verloven en afwezigheden - Ontslag van ambtswege -
2. Aanwerving - Moraliteitsonderzoek -
3. Stakingsrecht - Minimale dienstverlening - Bepalen van de diensten die vallen onder de minimale dienstverlening - Voorafgaande verplichting om te verklaren aan de staking deel te nemen - Administratieve maatregel - Mechanisme van opvordering. Wettelijke bepalingen: Wet - 23-03-2019 - 12 ELI link Pub nr 2019011569 Tekst van de beslissing Rolnummer 7261 Arrest nr. 107/2021 van 15 juli 2021 In zake : het beroep tot vernietiging van de wet van 23 maart 2019 « betreffende de organisatie van de penitentiaire diensten en van het statuut van het penitentiair personeel », ingesteld door Michel Jacobs. Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters F. Daoût en L. Lavrysen, de rechters P. Nihoul, T. Giet, R. Leysen, J. Moerman, M. Pâques, Y. Kherbache en T. Detienne, en, overeenkomstig artikel 60bis van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, emeritus rechter T. Merckx-Van Goey, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter F. Daoût, wijst na beraad het volgende arrest : 2 I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 10 oktober 2019 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 11 oktober 2019, heeft Michel Jacobs beroep tot vernietiging ingesteld van de wet van 23 maart 2019 « betreffende de organisatie van de penitentiaire diensten en van het statuut van het penitentiair personeel » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 11 april 2019). De Ministerraad, bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. S. Depré, Mr. E. de Lophem, Mr. M. Chomé en Mr. C. Nennen, advocaten bij de balie te Brussel, heeft een memorie ingediend, de verzoekende partij heeft een memorie van antwoord ingediend en de Ministerraad heeft ook een memorie van wederantwoord ingediend. Bij beschikking van 31 maart 2021 heeft het Hof, na de rechters-verslaggevers T. Giet en R. Leysen te hebben gehoord, beslist dat de zaak in staat van wijzen is, dat geen terechtzitting zal worden gehouden, tenzij een partij binnen zeven dagen na ontvangst van de kennisgeving van die beschikking een verzoek heeft ingediend om te worden gehoord, en dat, behoudens zulk een verzoek, de debatten zullen worden gesloten op 21 april 2021 en de zaak in beraad zal worden genomen. Ingevolge het verzoek van de verzoekende partij om te worden gehoord, heeft het Hof bij beschikking van 21 april 2021 de dag van de terechtzitting bepaald op 19 mei
4. Op de openbare terechtzitting van 19 mei 2021 : - zijn verschenen : . Mr. M. Wilmet, advocaat bij de balie te Brussel, voor de verzoekende partij; . Mr. M. Chomé, tevens loco Mr. S. Depré en Mr. E. de Lophem, voor de Ministerraad; - hebben de rechters-verslaggevers T. Giet en R. Leysen verslag uitgebracht; - zijn de voornoemde advocaten gehoord; - is de zaak in beraad genomen. De bepalingen van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof met betrekking tot de rechtspleging en het gebruik van de talen werden toegepast. II. In rechte –A– A.
5. Het beroep tot vernietiging van de wet van 23 maart 2019 « betreffende de organisatie van de penitentiaire diensten en het statuut van het penitentiair personeel » (hierna : de bestreden wet) is ingesteld door een personeelslid van de penitentiaire administratie dat sinds 1992 in functie is en dat sinds 2008 een verlof 3 geniet om zijn functies van vaste gevolmachtigde en van verantwoordelijk leider van de Algemene Centrale der Openbare Diensten (ACOD) uit te oefenen. De verzoekende partij verantwoordt haar persoonlijk belang om in rechte op te treden door het feit dat de bestreden wet, enerzijds, haar een nadeel berokkent op het vlak van de ontwikkeling van haar administratieve en geldelijke loopbaan door een specifiek statuut vast te stellen voor het penitentiair personeel en, anderzijds, haar stakingsrecht op overdreven wijze beperkt door te voorzien in bijzondere voorwaarden voor de uitoefening van het stakingsrecht. De verzoekende partij voert eveneens een functioneel belang aan in haar hoedanigheid van verantwoordelijk leider en vaste gevolmachtigde van het ACOD, in zoverre de bestreden wet afbreuk doet aan de vakbondsprerogatieven door de voorwaarden inzake de organisatie van de collectieve arbeidsbetrekkingen binnen de penitentiaire administratie in geval van een sociaal conflict vast te stellen. A.2.
6. Het eerste middel is afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11, in samenhang gelezen met de artikelen 37 en 107 van de Grondwet, alsook van het beginsel van de scheiding der machten en van het beginsel van de materiële motivering van de wetgevende handelingen. De verzoekende partij is van mening dat de bestreden wet, door een volledig en autonoom statuut van het personeel van de penitentiaire administratie vast te stellen, met talrijke afwijkende of specifieke regels ten opzichte van de algemene bepalingen die van toepassing zijn op de personeelsleden van het federaal openbaar ambt, een onverantwoorde discriminatie met zich meebrengt ten aanzien van de tewerkstellingsvoorwaarden tussen de leden van het penitentiair personeel en de leden van het personeel van het federaal openbaar ambt. A.2.
7. De verzoekende partij herinnert eraan dat, zoals het Hof heeft geoordeeld bij zijn arrest nr. 99/2004 van 2 juni 2004, de vaststelling van het statuut van de ambtenaren van de algemene administratie krachtens de artikelen 37 en 107, tweede lid, van de Grondwet ressorteert onder de exclusieve bevoegdheid van de Koning, en dat niets verantwoordt dat de wetgever zich in die aangelegenheid mengt door, voor de personeelsleden van de penitentiaire administratie, een autonoom statuut in te voeren dat onderscheiden is van dat van de andere personeelsleden van het federaal openbaar ambt. Uit het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State over het voorontwerp van wet dat de bestreden wet is geworden, blijkt eveneens dat de wetgever, indien hij sommige aspecten kan regelen inzake de grondrechten, evenwel geen volledig administratief en geldelijk statuut van het personeel in detail kan aannemen, hetgeen nochtans het voorwerp van de bestreden wet uitmaakt. A.2.
8. De bestreden wet voorziet immers in de organisatie van een interne inspectiedienst en in de oprichting van een penitentiaire opleidingsdienst, en definieert de organisatie van de penitentiaire administratie. Zij voorziet in de bijzondere regels ten aanzien van de plichten, de toekenning van de betrekkingen, de toelagen, de evaluatie van het personeel, het recht op wedde en de gewaarborgde bezoldiging, de tuchtregeling, de maatregelen van orde en veiligheid, het ambtshalve ontslag en de beëindiging van de arbeidsovereenkomst, en de gezondheidszorg. Ten slotte stelt zij de regels inzake het sociaal overleg vast die specifiek zijn voor de penitentiaire administratie in geval van een sociaal conflict. De bestreden wet bevat dus een nieuw autonoom en afwijkend statuut dat zij in detail regelt. Ook al heeft de memorie van toelichting het over een « coördinatie » en een « actualisatie » van de toepasselijke bepalingen – maar de bestreden wet beperkt zich geenszins hiertoe -, wordt helemaal niet aangetoond dat de Koning die coördinatie niet had kunnen uitvoeren, temeer daar een ontwerp van codificatie overigens is opgesteld voor het federaal openbaar ambt. A.2.
9. De verzoekende partij bekritiseert in het bijzonder de relevantie en de verantwoording van de volgende maatregelen : de specifieke voorwaarden inzake de in de tijd beperkte aanstelling van de leden van de inspectiedienst (artikel 10); de tuchtrechtelijke bevoegdheden toevertrouwd aan de inspectiedienst (artikel 9); de opheffing van het beroepsgeheim van de leden van de inspectiedienst (artikel 9, § 3, tweede lid); de moraliteitsonderzoeken van de kandidaten voor de betrekkingen van de penitentiaire administratie, die in strijd zijn met de individuele vrijheden en met het privéleven (artikel 21); het absolute verbod op de toegang tot de selectieproeven voor iedere persoon die gedurende de voorbije vijf jaar het voorwerp heeft uitgemaakt van een tuchtmaatregel of van een negatieve evaluatie (artikel 22); de mogelijkheid om de uitoefening van bepaalde functies in de tijd te beperken (artikel 25); de beperking van de toekenning van verloven (artikel 26), de vermindering van de wedde van een ambtenaar in voorlopige hechtenis (artikelen 29 en 30); de verplichting om 4 zich automatisch en zonder opzegging te ontdoen van een ambtenaar die het voorwerp heeft uitgemaakt van een gevangenisstraf, zonder dat de overheid beschikt over een beoordelingsbevoegdheid (artikel 34). De verzoekende partij bekritiseert eveneens het feit dat al die maatregelen – en met name die welke ertoe strekken de continuïteit van de dienst in geval van staking te verzekeren (artikelen 15 tot 20) – van toepassing zijn op alle personeelscategorieën van de penitentiaire administratie, ongeacht of zij in contact staan met de gedetineerden dan wel zijn toegewezen aan administratieve diensten. A.3.
10. De Ministerraad voert aan dat het Hof niet bevoegd is om zich uit te spreken over de schending van de artikelen 37 en 107 van de Grondwet, zodat de bevoegdheid waarover de wetgever beschikte om de wet aan te nemen – bevoegdheid die is bevestigd door de afdeling wetgeving van de Raad van State – niet als dusdanig kan worden onderzocht. Het onderzoek van het Hof kan derhalve alleen betrekking hebben op de vermeende discriminaties. A.3.
11. Allereerst, ten aanzien van het vermeende verschil in behandeling dat voortvloeit uit het feit dat een statuut zou zijn geregeld bij de wet en niet door de Koning, is de Ministerraad van mening dat het verschil op zich niet discriminerend is, daar de verzoekende partij niet aantoont dat de inhoud van de bestreden bepalingen een onverantwoord en onevenredig verschil in behandeling zou doen ontstaan. Het totstandkomingsproces van een wet biedt overigens evenveel waarborgen als het totstandkomingsproces van een koninklijk besluit. A.3.
12. Vervolgens, wat betreft het vermeende verschil in behandeling tussen de personeelsleden van de penitentiaire administratie en de andere personeelsleden van het openbaar ambt, stelt de Ministerraad vast dat elk van de bekritiseerde maatregelen verantwoord is. Aldus is de oprichting van een inspectiedienst die ermee belast is toe te zien op het beheer van de klachten tegen de penitentiaire administratie (artikel 9) verantwoord door de wil om de effectieve naleving van de grondrechten van de gedetineerden te waarborgen. De opheffing van het beroepsgeheim in die context (artikel 9, § 3, tweede lid) – die niet de verplichting inhoudt om informatie te onthullen – is verantwoord door de noodzaak om de inspecteurs toe te laten zich te vergewissen van het daadwerkelijke beheer van de klachten die zijn ingediend tegen de penitentiaire administratie. De tijdelijke aanstelling van de inspecteurs (artikel 10) maakt het die laatsten mogelijk voeling te houden met de realiteit van het terrein. Het moraliteitsonderzoek (artikel 21) ten aanzien van de personeelsleden van de penitentiaire administratie is verantwoord door hun positie ten opzichte van de gedetineerden. De beperking van de toegang tot sommige functies (artikel 22) bestaat uitsluitend erin te preciseren wat wordt beschouwd als een gedrag dat voldoet aan de vereisten van integriteit en moraliteit van het penitentiair personeel. De mogelijkheid waarover de Koning beschikt om de functies te bepalen waarvoor een aanstelling kan worden beperkt in de tijd (artikel 25) is niet onevenredig als dusdanig en het staat aan de Koning die bepaling uit te voeren met inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Hetzelfde geldt voor de regeling inzake de verloven en afwezigheden (artikel 26), die kan worden beperkt om te beantwoorden aan de doelstellingen van de wet, zonder dat die mogelijkheid op zich als discriminerend kan worden beschouwd. Het recht op wedde en de gewaarborgde bezoldiging van de ambtenaar die in voorlopige hechtenis zou zijn (artikelen 29 en 30), is verantwoord door de zorg van de wetgever om de integriteit van de penitentiaire ambtenaren te waarborgen, daar tot de voorlopige hechtenis alleen onder strikte voorwaarden kan worden beslist. Ten slotte is het ambtshalve ontslag in geval van een veroordeling tot een gevangenisstraf (artikel 34) verantwoord door de integriteitsplicht van de penitentiaire ambtenaren, en de wetgever kan, in een wet, de ontslagvoorwaarden in dermate voldoende nauwkeurige bewoordingen formuleren dat de rechter die niet hoeft te beoordelen. A.3.
13. Ten slotte, ten aanzien van de identieke behandeling van verschillende categorieën van personeelsleden van de penitentiaire administratie, stelt de Ministerraad vast dat die verantwoord is door de zorg om te voorzien in eenzelfde statuut voor alle ambtenaren van de penitentiaire administratie, teneinde het gevoel te bevorderen tot een gemeenschappelijke administratie te behoren en de mobiliteit tussen de gevangenissen en de centrale administratie vlotter te laten verlopen. A.4.
14. De verzoekende partij antwoordt dat het middel ontvankelijk is, daar de schending van de artikelen 37 en 107 van de Grondwet wordt aangevoerd in samenhang met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, die deel uitmaken van de normen die worden beoogd in artikel 1, 2°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof. 5 De verzoekende partij bekritiseert het feit dat, tegenover de noodzaak om de grondrechten van de gedetineerden in acht te nemen, de wetgever, die zich in de plaats van de Koning heeft gesteld, de leden van de penitentiaire administratie discrimineert ten opzichte van de personeelsleden van de andere federale administraties. Het disparate karakter van de bestaande bepalingen kan niet worden aangevoerd om een aantasting te verantwoorden van het beginsel van de scheiding tussen de wetgevende en de uitvoerende macht, daar de Koning de bestaande bepalingen had kunnen coördineren en tegelijk de grondrechten van de gedetineerden waarborgen. A.4.
15. De verzoekende partij antwoordt dat het aan de Ministerraad staat om, in het licht van zijn gedetailleerde argumentatie, aan te tonen dat de aangenomen normen redelijk verantwoord, evenredig en gewettigd zijn. Zij betwist overigens de bewering volgens welke het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State bevestigt dat de wetgever bevoegd is om de bestreden wet aan te nemen. Hoewel de afdeling wetgeving van de Raad van State aanvaardt dat de wetgever bepaalde algemene beginselen kan vaststellen, voor zover het gaat om de vrijwaring van de grondrechten van de gedetineerden of van de betrokken ambtenaren betreft, lijkt zij daarentegen niet te aanvaarden dat de wetgever het administratief en geldelijk statuut van de penitentiaire ambtenaren vaststelt. Het totstandkomingsproces van de koninklijke besluiten – met de voorafgaande raadpleging van de afdeling wetgeving van de Raad van State en de verplichte onderhandeling over de ontwerpen van koninklijke besluiten houdende de basisreglementeringen betreffende het statuut van het Rijkspersoneel, zoals bepaald in de wet van 19 december 1974 « tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel » -, biedt waarborgen die niet te vergelijken zijn met die van het totstandkomingsproces van een wet en die, in tegenstelling tot die laatste waarborgen, het voorwerp kunnen uitmaken van een jurisdictionele controle van de Raad van State. Terwijl de penitentiaire administratie, bij ontstentenis van een eigen rechtspersoonlijkheid, integraal blijft deel uitmaken van de Federale Overheidsdienst Justitie, kent de wet aan het personeel van die administratie een hybride statuut toe dat zich onderscheidt van het statuut van de andere personeelsleden van de FOD Justitie. Die situatie wordt geenszins verantwoord door de nagestreefde doelstelling die erin bestaat de inachtneming van de grondrechten van de gedetineerden te waarborgen. A.4.
16. Ten aanzien van de verschillende bestreden artikelen stelt de verzoekende partij vast dat de afdeling wetgeving van de Raad van State zich heeft gebogen over het nut van de oprichting van een inspectiedienst (artikel 9), wetende dat er reeds toezichtcommissies bestaan. Het feit dat die niet beschikken over een onderzoeksbevoegdheid volstaat niet om de noodzaak te verantwoorden om bij de wet een specifieke inspectiedienst te creëren, temeer daar reeds een mechanisme van interne controle bestaat, geregeld bij koninklijk besluit. In elk geval is het niet redelijk aan die dienst tuchtrechtelijke bevoegdheden toe te kennen. Het is evenmin nodig om de personeelsleden van de penitentiaire administratie te ontdoen van hun beroepsgeheim (artikel 9, § 3), daar zij reeds zijn onderworpen aan de toepassing van talrijke wetsbepalingen die hen ertoe verplichten feiten aan te klagen waarvan zij kennis hebben. Die maatregel is zelfs onredelijk, aangezien de penitentiaire ambtenaren gehouden zijn tot een zwijgplicht die ze moeten kunnen vervullen teneinde hun eigen veiligheid, de veiligheid van hun collega’s en die van de penitentiaire inrichtingen te kunnen verzekeren. Het stilzwijgen van de afdeling wetgeving van de Raad van State over het bestreden artikel 10 laat niet toe te besluiten dat de maatregel gewettigd is, aangezien de Ministerraad niet aantoont dat een beperkte aanstelling, meer dan een levenslange benoeming, een inspecteur die ermee belast is te waken over de naleving van de wettigheid, zou toelaten voeling te blijven hebben met de « realiteit van het terrein ». Die verantwoording staat bovendien los van de nagestreefde doelstelling die erin bestaat de inachtneming van de grondrechten van de gedetineerden te waarborgen. Ten aanzien van het moraliteitsonderzoek (artikel 21) zijn de integriteit en de moraliteit een noodzaak voor alle personeelsleden van het openbaar ambt, zodat het niet verantwoord is te voorzien in een controle die dermate ingrijpend en invasief is in het privéleven van alleen de kandidaat-leden van het penitentiair personeel. Indien het statuut reeds voorzag in de beperking van de toegang beoogd in artikel 22, ziet de verzoekende partij de noodzaak niet in om die beperking op te nemen in een wet, inzonderheid wanneer de ambtenaar zijn betrekking heeft verloren om redenen die verband houden met de beroepsgeschiktheid, daar die ambtenaar zich kan verbeteren. 6 De verzoekende partij is van mening dat de Ministerraad geen enkele verantwoording geeft voor de maatregelen die zijn vervat in de bestreden artikelen 25 en 26, gelet op het doel dat erin bestaat de inachtneming van de grondrechten van de gedetineerden te waarborgen. Het feit dat er geldelijke maatregelen bestaan voor de politieagenten, die zijn onderworpen aan een specifieke rechtspositie, vastgesteld in een autonoom wettelijk en reglementair geheel, en niet aan het statuut van het Rijkspersoneel, laat niet toe de geldelijke maatregelen te verantwoorden waarin de artikelen 29 en 30 voorzien, daar de penitentiaire ambtenaren nog steeds deel uitmaken van de diensten van de Regering, geregeld door de Koning krachtens de artikelen 37 en 107 van de Grondwet. Gelet op hun verschillende statuten bevinden de politieagenten en de penitentiaire ambtenaren zich niet in vergelijkbare situaties, ook al staan zij in contact met gedetineerden. Volgens de verzoekende partij verantwoordt de Ministerraad evenmin de daaruit voortvloeiende bevoegdheid van de overheid inzake het ambtshalve ontslag in geval van een gevangenisstraf, daar een integriteitsvoorwaarde van toepassing is op alle personeelsleden van het openbaar ambt. Integendeel, zijn argumenten tonen aan dat de bestreden maatregel de rechter het hem op algemene wijze inzake het arbeidsrecht toegekende voorrecht ontneemt, om te oordelen over de ernst van de ontslagreden. A.4.
17. Ten slotte staat de verantwoording die de Ministerraad geeft ten aanzien van de identieke behandeling van alle personeelsleden in de strafinrichtingen, los van de bestreden wet, die de inachtneming van de grondrechten van de penitentiaire beambten moet waarborgen. Door aan de penitentiaire ambtenaren een statuut toe te kennen dat verschilt van dat van de andere personeelsleden van de diensten van de federale Staat, zal de bestreden wet integendeel tot gevolg hebben hun mobiliteit naar andere diensten, met inbegrip binnen de FOD Justitie zelf, waaronder de penitentiaire administratie ressorteert, af te remmen. Bovendien stelt de verzoekende partij vast dat de Ministerraad die identieke behandeling van de ambtenaren geenszins verantwoordt ten aanzien van de te verzekeren « minimale dienstverlening » in geval van staking in de penitentiaire inrichtingen. A.
18. De Ministerraad repliceert dat de wetgever niet bevoegd was om een volledig en autonoom statuut aan te nemen, maar wel om een geheel van aanvullende en specifieke regels aan te nemen die verschillende doelstellingen nastreven, met name het waarborgen van de grondrechten van de gedetineerden, waarborg die het evenredige karakter van de bestreden maatregelen aantoont. Het feit dat is voorzien in specifieke regels voor de penitentiaire ambtenaren ter aanvulling van het statuut van het Rijkspersoneel, doet geen discriminatie ontstaan. Bovendien bevinden de penitentiaire ambtenaren en de politieagenten zich, op bepaalde precieze punten, in vergelijkbare situaties, daar hun functies bepaalde gelijkenissen vertonen, met name wegens hun contact met gedetineerden. Het totstandkomingsproces van de bestreden wet is overigens normaal verlopen en het ontwerp werd uitgebreid besproken met de mensen op het terrein, zodat de aanneming van die maatregelen in een wet, in plaats van in een reglement, niet minder waarborgen biedt. Ten slotte houdt de opheffing van het beroepsgeheim geen verplichting in om te spreken, zodat de betrokken ambtenaren geen tuchtsanctie riskeren wanneer zij zwijgen. A.
19. Het tweede middel, dat is gericht tegen artikel 21 van de bestreden wet, is afgeleid uit de schending van de artikelen 10, 11, 12 en 22 van de Grondwet. De verzoekende partij is van mening dat artikel 21 van de bestreden wet op discriminerende wijze afbreuk doet aan het recht op de naleving van de individuele vrijheid en aan het recht op de eerbiediging van het privéleven. Die discriminatie vloeit voort uit het feit dat de betrokken bepaling de administratieve overheid toelaat, ten aanzien van de kandidaten voor de aanwerving binnen de penitentiaire administratie, over te gaan tot een moraliteitsonderzoek dat bijzonder ingrijpend is in het privéleven en dat niet verantwoord is, noch voor alle binnen die administratie uit te oefenen functies, noch in vergelijking met het hele openbare ambt. 7 De functie van ambtenaar van de penitentiaire administratie vertoont noch voor de nationale veiligheid noch voor de goede zeden risico’s die dermate in het privéleven ingrijpende maatregelen zouden kunnen verantwoorden. Die vaststelling geldt inzonderheid voor de ambtenaren wier functies louter administratief zijn. A.
20. De Ministerraad zet uiteen dat de maatregel verantwoord is door het gewettigde doel dat erin bestaat te waken over de integriteit en de moraliteit van het penitentiair personeel, gelet op de machtsverhouding van dat personeel ten opzichte van de gedetineerden. Die maatregel is evenredig, aangezien die zich ertoe beperkt de lijst op te stellen van de gegevens die kunnen worden geraadpleegd en verzameld in het kader van de beoordeling van de moraliteit van de kandidaat. Die bepaling legt niet stelselmatig een onderzoek op voor iedere kandidaat, zodat de Ministerraad verzoekt om de bestreden bepaling zo te interpreteren dat het onderzoek zal worden uitgevoerd naar gelang van de betrekking waarvoor de kandidaat postuleert. De voorwaarden inzake de uitvoering van dat onderzoek zullen overigens door de Koning moeten worden gepreciseerd. De verzoekende partij toont overigens niet aan hoe dat onderzoek – waarin eveneens is voorzien in het kader van de aanwerving van politieagenten – bijzonder ingrijpend zou zijn. De Gegevensbeschermingsautoriteit heeft overigens advies uitgebracht over het voorontwerp van wet dat de bestreden wet is geworden en heeft daarbij gesteld dat de maatregel geen enkel probleem deed rijzen in het licht van de algemene reglementering betreffende de bescherming van de gegevens. Ten slotte doet de bestreden maatregel geen discriminatie ontstaan ten aanzien van de betrekkingen van de algemene administratie. Allereerst oefent de verzoekende partij niet zelf een dergelijke betrekking uit, zodat zij geen belang heeft bij het middel. Vervolgens voorziet de bestreden wet in eenzelfde statuut voor alle ambtenaren van de penitentiaire administratie en is het niet onredelijk te voorzien in de mogelijkheid om de moraliteit te beoordelen van kandidaten voor administratieve betrekkingen die bijvoorbeeld toegang zouden hebben tot gegevens met een privaat karakter betreffende de gedetineerden of gedeeltelijk verantwoordelijk zouden zijn voor het penitentiair beleid in de gevangenissen. A.
21. De verzoekende partij antwoordt dat ieder personeelslid van het openbaar ambt gehouden is tot onpartijdigheid, integriteit en moraliteit bij de uitoefening van zijn functies. Die plichten zijn opgenomen in het koninklijk besluit van 2 oktober 1937 « houdende het statuut van het rijkspersoneel » en zijn van toepassing op de stagiairs. Daar die regels gelden voor alle personeelsleden van het openbaar ambt, is het niet redelijk verantwoord de kandidaten voor functies van penitentiaire ambtenaren anders te behandelen dan de kandidaten voor andere functies van de openbare administratie. Het bestreden moraliteitsonderzoek is, doordat het ingrijpt in het privéleven, kennelijk onevenredig, temeer daar de lijst van gegevens bedoeld in het bestreden artikel 21 niet limitatief is. De vergelijking met de politieagenten is niet relevant, daar die laatstgenoemden beschikken over dwingende bevoegdheden ten aanzien van de burgers waarover de personeelsleden van de penitentiaire administratie niet beschikken, en daar de wet van 26 april 2002 « houdende de essentiële elementen van het statuut van de personeelsleden van de politiediensten en houdende diverse andere bepalingen met betrekking tot de politiediensten » voorziet in voorwaarden die aanzienlijk verschillen van de plichten van de penitentiaire ambtenaren. Het bekritiseerde gebrek vindt zijn grondslag in de bestreden wet, daar die laatste aan de Koning slechts de mogelijkheid toekent om de voorwaarden inzake de beoordeling van de resultaten van het moraliteitsonderzoek vast te stellen, en niet de mogelijkheid om de voorwaarden van dat onderzoek te bepalen. Het advies van de Gegevensbeschermingsautoriteit, waarnaar de Ministerraad verwijst, berust in dat opzicht op een verkeerde beoordeling van de bestreden bepaling. Ten slotte vloeit de door de Ministerraad gesuggereerde interpretatie, volgens welke het onderzoek uitsluitend zou worden uitgevoerd naar gelang van de betrekking waarnaar de kandidaat solliciteert, geenszins voort uit de tekst van de wet, die geen enkel onderscheid maakt op basis van het type van betrekking. A.
22. De Ministerraad herinnert eraan dat het Hof, bij zijn arrest nr. 106/2011 van 16 juni 2011, de uitvoering van een moraliteitsonderzoek heeft aanvaard voor personen die wensen te werken in bewakingsondernemingen. Te dezen zal het onderzoek niet stelselmatig worden uitgevoerd, maar zal het worden aangepast naar gelang van de functies die de aangeworven ambtenaren zullen uitoefenen. A.10.
23. Het derde middel, dat hoofdzakelijk is gericht tegen artikel 3 en de artikelen 15 tot 20 van de bestreden wet, is afgeleid uit de schending van de artikelen 10, 11, 12, 19, 26 en 27 van de Grondwet, al dan niet 8 in samenhang gelezen met artikel 8, lid 1, d), van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, met artikel 6, 4°, van het herziene Europees Sociaal Handvest, met de artikelen 3, 8, 10 en 11 van het Verdrag nr. 87 van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende de vrijheid tot het oprichten van vakverenigingen en bescherming van het vakverenigingsrecht, met de artikelen 4 en 5 van het Verdrag nr. 98 van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende de toepassing van de grondbeginselen van het recht van organisatie en collectief overleg, met artikel 11 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 22 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en met artikel 28 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De verzoekende partij herinnert eraan dat het stakingsrecht, dat is gedefinieerd als het recht om het werk collectief te onderbreken teneinde economische en sociale belangen te verdedigen, nauw verbonden is met de uitoefening van de vakbondsvrijheid. Het stakingsrecht is erkend bij de in het middel beoogde internationale bepalingen en door de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof, van het Hof van Cassatie en van de Raad van State. Het stakingsrecht wordt, hoewel het niet absoluut is en het in het openbaar ambt kan worden beperkt, evenwel op overdreven wijze belemmerd door de bestreden bepalingen. A.10.
24. Het eerste onderdeel van het middel heeft betrekking op de verplichting om te verklaren aan de staking deel te nemen. De bestreden bepalingen verplichten de personeelsleden van de penitentiaire administratie, naast de indiening van een stakingsaanzegging minstens tien dagen tussen de aankondiging en de aanvang van de staking, ertoe hun inrichtingshoofd uiterlijk 72 uur vóór de aanvang van de eerste stakingsdag hun definitieve intentie aan te geven al dan niet aan de staking deel te nemen. De bestreden bepalingen verplichten hen overigens ertoe die verklaring af te leggen voor elke stakingsdag indien die staking langer duurt dan één dag, en maken het hen alleen mogelijk terug te komen op hun verklaring indien de staking langer duurt dan één dag, doch uiterlijk 48 uur vóór de stakingsdag indien zij uiteindelijk beslissen om te werken, maar uiterlijk 72 uur vóór de stakingsdag indien zij beslissen aan de stakingsactie deel te nemen (artikel 16, § 1). De niet-naleving van die regels geeft aanleiding tot administratieve maatregelen, die sancties zijn. Het feit dat personeelsleden ertoe worden verplicht drie dagen vóór de eerste dag van de aangekondigde staking hun definitieve intentie aan te geven om daaraan deel te nemen, laat de autoriteit toe een beeld te hebben van de steun die de personeelsleden bereid zijn te verlenen aan de aan de gang zijnde vakbondsonderhandelingen, zodat een onredelijk verstoord evenwicht wordt ingevoerd onder de aanwezige partijen, verstoring die afbreuk doet aan de « krachtsverhouding » in het kader van het sociaal overleg, met schending van de vrijheid van vereniging en van de vakbondsvrijheid. Dat mechanisme verhindert de vakorganisaties aldus uiteen te zetten welke vooruitgang in de lopende onderhandelingen is geboekt en zulks tot het laatste ogenblik vóór de staking teneinde de steun van de personeelsleden te verkrijgen. Die verplichting beperkt eveneens op onevenredige wijze de vrijheid van meningsuiting en het stakingsrecht van de ambtenaren, door hen op te leggen een standpunt in te nemen, op meer dan drie dagen van het verstrijken van een aanzegging van minstens tien dagen, over hun deelname of niet-deelname aan de staking. Die ambtenaren wordt aldus de vrijheid ontnomen om in het kader van een sociaal conflict persoonlijk en op elk ogenblik te kiezen en te beslissen welke houding zij op de stakingsdagen zullen aannemen. Die verplichting kan bovendien een vorm van passieve intimidatie van de ambtenaar met zich meebrengen, waarbij die ambtenaar zou vrezen dat hij de autoriteit moet inlichten over zijn deelname aan een staking, of een vorm van actieve intimidatie van de ambtenaar wanneer de autoriteit die die verklaring krijgt, hem tracht te beïnvloeden door haar hiërarchische positie. A.10.
25. Het tweede onderdeel van het middel heeft betrekking op de sancties. De bestreden bepalingen voorzien in de mogelijkheid om een administratieve maatregel op te leggen aan de ambtenaren die hun intentie kenbaar hebben gemaakt om deel te nemen aan de staking of, bij ontstentenis daarvan, die worden verondersteld daaraan niet deel te nemen, maar die, op de dag van de staking, « zonder geldige reden », hun dienst niet hebben uitgevoerd en niet hebben gereageerd op het bevel van de provinciegouverneur of van de minister-president van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest om hun dienst uit te voeren. Een dergelijke administratieve maatregel is een sanctie ten aanzien van de ambtenaar voor zijn deelname aan een gewettigde staking, hetgeen de in het middel beoogde bepalingen schendt. A.10.
26. Het derde onderdeel van het middel heeft betrekking op de minimale dienstverlening. 9 De bestreden bepalingen verplichten de administratieve autoriteiten ertoe om, op basis van een door de Koning opgesteld model, een plan vast te stellen van de prestaties en de maatregelen die de personeelsleden gedurende de staking moeten uitvoeren (artikel 19), opdat de grondrechten die zijn gedefinieerd in artikel 17 (aangevuld door artikel 18) van de wet gedurende diezelfde periode worden gewaarborgd. Die bepalingen stellen dus de « minimale dienstverlening » vast die moet worden gepresteerd opdat de « essentiële diensten » gedurende de staking worden verzekerd. Hoewel de verzoekende partij de doelstelling niet betwist die erin bestaat de naleving van de grondrechten van de gedetineerden in geval van een staking van de leden van het penitentiair personeel te waarborgen, is zij evenwel van mening dat de « minimale dienstverlening », zoals die is opgevat in de bestreden wet, volkomen losstaat van de realiteit van het penitentiair leven. De « essentiële » activiteiten gedefinieerd in de artikelen 17 en 18 van de bestreden wet dekken immers het overgrote deel van de gewone activiteiten van de penitentiaire administratie, waarvoor het aantal leden van het penitentiair personeel in normale tijden reeds onvoldoende is. Het model bedoeld in de artikelen 19 en 20 van de bestreden wet, dat moet toelaten alle aldus opgesomde essentiële diensten te verzekeren, is dus uitsluitend uitgedacht en geregeld voor de langdurige stakingen, die zeer zeldzaam zijn in een penitentiaire inrichting, en houdt geenszins rekening met de noden van de dienst die kunnen variëren volgens de betrokken stakingsdagen, met het parcours van de gedetineerden of met het aantal aangekondigde stakingsdagen. Om die diensten te verzekeren, zal meer dan de helft van de personeelsleden aanwezig moeten zijn op een stakingsdag, zodat de bestreden wet het aantal ambtenaren dat nodig is om die essentiële diensten te verzekeren, maximaal vaststelt, ongeacht de duur van de staking. Die beperking van de vrijheid van vereniging, van de vakbondsvrijheid en van het stakingsrecht is des te minder evenredig daar vanaf de derde stakingsdag, de ambtenaren die hebben verklaard deel te nemen aan de staking zullen kunnen worden opgevorderd en daar die opvordering bovendien, na afloop van de evaluatie van het systeem die uiterlijk één jaar na de inwerkingtreding van de wet moet plaatshebben, zou kunnen worden uitgebreid en uitgevoerd vanaf de eerste stakingsdag. A.10.
27. Het vierde onderdeel van het middel heeft betrekking op de opvordering. De bestreden bepalingen maken het de provinciegouverneur of de minister-president van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, of hun afgevaardigden, mogelijk om een regeling vast te stellen teneinde een personeelsbezetting te bereiken die toelaat de in het hiervoor vermelde plan gedefinieerde diensten te waarborgen en in voorkomend geval de personeelsleden te bevelen zich naar hun arbeidsplaats te begeven, teneinde er de diensten te verrichten die ten aanzien van de gedetineerden zijn gewaarborgd. Die mogelijkheid om ambtenaren op te vorderen bestaat zodra de staking wordt aangekondigd voor meer dan twee dagen en die mogelijkheid zou, na de evaluatie van de wet, die moet gebeuren één jaar na de inwerkingtreding ervan, overeenkomstig artikel 20 ervan, kunnen worden uitgebreid tot elke stakingsdag. Zoals de afdeling wetgeving van de Raad van State heeft onderstreept, vormt die opvorderingsbevoegdheid een beperking van het stakingsrecht en die beperking is des te groter daar, in het licht van de essentiële diensten die zijn vastgelegd in een voorafgaand, vast en algemeen plan, en in het licht van het aantal ambtenaren dat veel minder groot is dan de noden van de dienst, meer dan de helft van de personeelsleden elke stakingsdag aanwezig zullen moeten zijn. Hieruit vloeit voort dat de opvorderingsbevoegdheid noodzakelijkerwijs en stelselmatig zal moeten worden uitgeoefend om dat aantal te bereiken, zelfs al beantwoordt dat laatste niet aan de reële noden van de dienst. Een dergelijke opvordering vormt een onevenredige aantasting van de vakbondsvrijheid en van het recht op collectief overleg, daar zij de krachtsverhouding kan tenietdoen waarover de vakorganisaties moeten kunnen beschikken om in het kader van een sociaal conflict hun eisen kracht te kunnen bijzetten. A.11.
28. De Ministerraad herinnert allereerst eraan dat het stakingsrecht niet absoluut is en dat het het voorwerp kan uitmaken van beperkingen die verantwoord zijn door de wettige doelstelling bestaande in het bevorderen van de algemene werking van de penitentiaire ambtenaren, op voorwaarde dat een evenwicht tot stand wordt gebracht tussen het stakingsrecht van de penitentiaire ambtenaren en het waarborgen van levensomstandigheden die in overeenstemming zijn met het recht van de gedetineerden om geen onmenselijke of onterende behandelingen te ondergaan gedurende hun detentie, en dat een einde wordt gemaakt aan de stelselmatige opvorderingen van de politiediensten en van de civiele diensten, die dan hun opdrachten van algemeen belang gedurende de staking niet meer kunnen verzekeren. A.11.
29. Ten aanzien van het eerste en het derde onderdeel van het middel, die betrekking hebben op met elkaar verbonden maatregelen, onderstreept de Ministerraad dat het model van een operationeel plan is 10 aangenomen bij een koninklijk besluit van 4 augustus 2019 en dat de minister de operationele plannen zal aannemen voor elke penitentiaire inrichting opdat de essentiële diensten worden gewaarborgd aan de gedetineerden. De verplichte verklaring strekt bijgevolg ertoe het inrichtingshoofd in staat te stellen minstens tien dagen vóór de staking te weten hoeveel personen zullen werken tijdens de staking, zodat hij kan nagaan of het operationeel plan al dan niet toereikend is. Die redelijke termijn is dus noodzakelijk om het inrichtingshoofd toe te laten in voorkomend geval te weten of hij een oplossing moet vinden om de essentiële diensten ten aanzien van de gedetineerden te verzekeren. De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft overigens gesteld dat de termijn van tien dagen en die van 72 uur niet onredelijk waren. De Ministerraad is van mening dat de verzoekende partij niet aantoont in welke zin die termijnen het stakingsrecht op onredelijke wijze zouden beperken. Volgens de Ministerraad zouden de nadelige gevolgen die de verzoekende partij aanvoert, zich alleen kunnen voordoen indien het inrichtingshoofd zelf artikel 16 van de bestreden wet zou schenden, door de mogelijke stakers te trachten te intimideren of te ontmoedigen. A.11.
30. Ten aanzien van het tweede onderdeel van het middel onderstreept de Ministerraad dat, in antwoord op een opmerking van de afdeling wetgeving van de Raad van State, de tekst zodanig is gewijzigd dat wordt gepreciseerd dat de administratieve maatregel geen tuchtsanctie kan vormen. Bovendien is de kritiek voorbarig, aangezien de bestreden wet alleen voorziet in de principiële mogelijkheid om administratieve maatregelen op te leggen en het koninklijk besluit dat die maatregelen zal vaststellen, zal kunnen worden betwist. Ten slotte is het niet onredelijk te voorzien in het opleggen van een administratieve maatregel om de niet-naleving van de bestreden wet te bestraffen, daar een eventuele administratieve maatregel op geen enkele wijze kan worden gebruikt om een ambtenaar te stigmatiseren. A.11.
31. Ten aanzien van het vierde onderdeel van het middel is de Ministerraad van mening dat de in artikel 17 van de bestreden wet beoogde essentiële diensten een heel andere werklast vormen voor de betrokken ambtenaren naargelang zij werken in het kader van een minimale dienstverlening of in het kader van de gewone uitoefening van hun functies. De kritiek betreffende het algemeen personeelstekort in de gevangenissen staat overigens los van de bestreden wet en kan niet verantwoorden dat de detentievoorwaarden de grondrechten van de gedetineerden aantasten. De wetgever heeft overigens een zekere flexibiliteit aan de dag gelegd door de bestreden wet aan te nemen, daar hij een operationeel plan per gevangenis heeft georganiseerd dat aan het basisoverlegcomité moet worden voorgelegd. Ten slotte, indien de wet het niet mogelijk zou maken personeelsleden op te vorderen om de minimale dienstverlening ten aanzien van de gedetineerden te verzekeren, zou zij geen enkel nut hebben. Een mechanisme van opvordering van de politiediensten en van de civiele bescherming bestond overigens ook al vóór de bestreden wet, maar het was geen gepaste oplossing. Die mogelijkheid tot opvordering betreft overigens alleen de stakingen die langer duren dan 24 uur, zodat de wetgever heeft gekozen voor de oplossing die het stakingsrecht het minst aantast in het licht van het nagestreefde doel. A.12.
32. Ten aanzien van het eerste en het derde onderdeel van het middel antwoordt de verzoekende partij dat de Ministerraad, door te focussen op de twee in de wet bepaalde termijnen, de draagwijdte van de twee onderdelen volkomen negeert en geenszins antwoordt op de kritiek die is gericht tegen het derde onderdeel, waarvan de verzoekende partij vraagt dat het afzonderlijk wordt onderzocht. De verklaring die de penitentiaire ambtenaren moeten doen uiterlijk 72 uur vóór het verstrijken van de stakingsaanzegging belet hen in alle vrijheid deel te nemen aan de sociale beweging en leidt tot een klaarblijkelijk onevenwicht tussen de sociale gesprekspartners, vooral bij een langdurige staking. De verzoekende partij verwijst hier niet naar de theorie, maar naar de realiteit van de krachtsverhouding bij het verloop van collectieve onderhandelingen. Bovendien, ook al worden de verklaringen vernietigd, dan nog hebben de directies toegang tot de administratieve documenten die hun toelaten de ambtenaren te identificeren die aan de staking hebben deelgenomen en hun in voorkomend geval te intimideren. A.12.
33. Ten aanzien van het tweede onderdeel van het middel antwoordt de verzoekende partij dat, hoewel de bestreden administratieve maatregel geen tuchtsanctie is in de zin van het statuut van de personeelsleden van de Staat, zij niettemin een repressieve maatregel is en in die zin een sanctie. Met toepassing van de bestreden wet heeft de Koning het koninklijk besluit van 19 november 2019 « tot uitvoering van de artikelen 15 en 16 van de wet van 23 maart 2019 betreffende de organisatie van de penitentiaire diensten en van het statuut van het penitentiair personeel » aangenomen, krachtens hetwelk de administratieve maatregel onmiddellijke gevolgen 11 heeft voor de administratieve anciënniteit van de ambtenaar en voor zijn geldelijke situatie. Los van het beroep dat de verzoekende partij tegen dat koninklijk besluit zal instellen, is het beginsel zelf van het opleggen van een administratieve maatregel bepaald in de bestreden wet, en het is dat beginsel dat de verzoekende partij betwist in het kader van het beroep dat thans wordt onderzocht. A.12.
34. Ten aanzien van het vierde onderdeel van het middel antwoordt de verzoekende partij dat in de lijst van de in artikel 17 beoogde maatregelen het overgrote deel van de activiteiten van de penitentiaire administratie wordt opgesomd. Echter, terwijl sommige van die diensten slechts één keer per week moeten worden verleend, veronderstelt die lijst, wanneer het erom gaat het aantal ambtenaren te bepalen dat nodig is in geval van staking, dat die diensten elke dag worden verleend. De Ministerraad betwist overigens niet dat, gelet op de vastgestelde regeling, meer dan de helft van de personeelsleden aanwezig zullen moeten zijn om de aldus in de lijst opgesomde diensten te verlenen. Dat percentage van 50 %, gekoppeld aan de situatie van chronische onderbemanning van bijna 80 % van de vereiste bezetting, heeft tot gevolg de toegang tot het stakingsrecht sterk te beperken, de vakbondsvrijheid in het gedrang te brengen en de weg te openen voor stelselmatige opvorderingen. Bovendien zal elke penitentiaire inrichting gebonden zijn door het model van een operationeel plan dat is voorgeschreven bij de bestreden wet en is vastgesteld in het koninklijk besluit van 4 augustus 2019 « tot uitvoering van artikel 19 van de wet van 23 maart 2019 betreffende de organisatie van de penitentiaire diensten en van het statuut van het penitentiair personeel ». De inrichting zal dus alleen het aantal personeelsleden kunnen aangeven dat nodig is in geval van staking om de in de lijst opgesomde diensten te verzekeren, zonder dat het inrichtingshoofd die organisatie kan herzien teneinde de naleving van de grondrechten van de gedetineerden te waarborgen naar gelang van de duur van de aangekondigde staking. Die maatregel kan overigens het stelselmatige en absolute karakter van de mogelijke opvorderingen versterken zodat de op algemene en voorafgaande wijze vastgestelde bezetting wordt bereikt. De opvordering waarin de bestreden wet voorziet, is des te minder noodzakelijk daar de politiediensten en de civiele bescherming, zoals zij altijd hebben gedaan, de veiligheid in de gevangenissen kunnen verzekeren en kunnen tegemoetkomen aan de noden van de gedetineerden in het uitzonderlijke geval van een staking die aanhoudt. A.
35. De Ministerraad repliceert dat de bestreden wet noodzakelijkerwijs moest voorzien in een strikte termijn voor de verklaring van deelname aan de staking, zo niet wordt het door de wetgever nagestreefde doel, dat erin bestaat de grondrechten van de gedetineerden te waarborgen, uitgehold. De verschillende termijnen naargelang de ambtenaar uiteindelijk beslist om te werken of om te staken, zijn redelijk en zijn te verklaren door het feit dat een te grote bezetting de organisatie minder verstoort dan een te kleine bezetting. De bekritiseerde administratieve maatregel heeft alleen tot doel die termijnen te doen naleven en vormt geen tuchtmaatregel. De door de verzoekende partij geformuleerde kritiek in verband met de mogelijkheid om de stakers te identificeren, heeft geen betrekking op de bestreden wet, daar die mogelijkheid reeds bestond vóór de aanneming van de bestreden wet, gelet op het feit dat de stakers zich noodzakelijkerwijs moeten bekendmaken, aangezien hun deelname aan een staking gevolgen heeft voor hun wedde. Integendeel, de bestreden wet biedt meer waarborgen, daar zij erin voorziet dat de gegevens zullen worden vernietigd na het sociaal conflict. De Ministerraad is niet in staat de door de verzoekende partij aangevoerde percentages te betwisten, daar die zullen afhangen van elke gevangenis en van het aangenomen organisatorisch plan. De rechten van de gedetineerden moeten overigens worden verzekerd ongeacht de duur van de staking, en de organisatie van de diensttabel – die vanzelfsprekend het operationeel plan in acht zal moeten nemen – zal door het inrichtingshoofd kunnen worden aangepast. Ten slotte blijven de opvorderingen van de politiediensten en van de civiele bescherming mogelijk wanneer het door de bestreden wet ingevoerde mechanisme niet toelaat de orde in een penitentiaire inrichting te handhaven. 12 -B- Ten aanzien van de bestreden bepalingen en de context ervan B.
36. De verzoekende partij vordert de vernietiging van de wet van 23 maart 2019 « betreffende de organisatie van de penitentiaire diensten en van het statuut van het penitentiair personeel » (hierna : de wet van 23 maart 2019). B.2.
37. Steunend op vier fundamentele beginselen, namelijk « continuïteit, kwaliteit, betrokkenheid en verantwoording », beoogt de wet van 23 maart 2019 « deze behoefte aan een wettelijk kader te regelen teneinde dit wettelijke deficit op te vangen », en « in het bijzonder om mechanismen in te stellen die van aard zijn bij te dragen tot de legitimiteit van de penitentiaire instellingen en erover te waken dat haar personeelsleden haar missie uitdragen » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 9) : « De penitentiaire administratie is een schakel in de strafrechtsketen. In dat opzicht speelt zij een niet verwaarloosbare rol bij de veiligheid die de Staat de burgers moet waarborgen. Voor wat de penitentiaire administratie betreft, verstaan we veiligheid enerzijds in de statische betekenis van het woord, zijnde het in bewaring houden van die personen waarvan de justitie meent dat ze in een beveiligde omgeving moeten verblijven, en anderzijds in de dynamische betekenis van het woord en die rekening houdt met het gegeven dat deze personen op een gegeven moment terugkeren naar de vrije samenleving. De opsluiting raakt, door zijn aard, aan het fundamenteel recht op individuele vrijheid. Het past niet, in een democratische rechtsstaat, dat de wetgever zich niet uitspreekt [over de wijze] waarop de penitentiaire diensten moeten georganiseerd worden en functioneren. Het maatschappelijk belang waarvoor een gevangenis staat, noopt tot een reflectie op het hoogste niveau wat betreft het beschrijven van haar opdrachten, haar prioritaire doelstellingen, haar waarden en de verwachtingen die men ten aanzien van haar kan hebben en tot een verplichting om deze reflectie in een wettekst te gieten » (ibid., p. 7). B.2.
38. Artikel 4 van de wet van 23 maart 2019 definieert de opdrachten van de penitentiaire administratie als volgt : « §
39. De penitentiaire administratie heeft tot opdracht de uitvoering van de vrijheidsberovende straffen en maatregelen te waarborgen, met respect voor de van kracht zijnde wetten en reglementeringen. In die context waarborgt en bevordert zij, ongeacht de omstandigheden, de effectieve uitoefening van de rechten van de gedetineerden en van haar personeelsleden. 13 §
40. De diensten die door de personeelsleden van de penitentiaire administratie in de gevangenissen geleverd worden, worden beschouwd als essentiële diensten in de zin van de bepalingen van ‘ La Liberté syndicale. Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale ’ van het Internationaal Arbeidsbureau van 2018 en meer bepaald de bepalingen n° 830 en n°
41. […] ». B.2.
42. Wat het statuut van het penitentiair personeel betreft, wordt in de parlementaire voorbereiding vastgesteld dat « de missie, de opdrachten, rechten en plichten van het penitentiair personeel […] evenzeer een wettelijke verankering [dienen] te krijgen die op een coherente wijze spoort met de bepalingen die het statuut van de gedetineerden regelen » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 7). De wet van 23 maart 2019 voert daarnaast een ander beginsel uit, namelijk dat van « de noodzaak om in alle omstandigheden de uitvoering van de opdrachten van de penitentiaire administratie te waarborgen », waarbij het federale regeerakkoord van 2014 « de invoering van een gegarandeerde dienstverlening tijdens stakingsperiodes dan ook expliciet als doelstelling [heeft] opgenomen » (ibid., p. 13). De wet van 23 maart 2019 stelt bijgevolg, tijdens de stakingsperiodes, « mechanismen in die de continue uitvoering van de opdrachten van de penitentiaire inrichtingen moeten waarborgen » (ibid., p. 14). Het voorontwerp van wet dat de wet van 23 maart 2019 is geworden, heeft overigens het voorwerp uitgemaakt van onderhandelingen met de representatieve vakorganisaties (ibid., p. 10; zie ook Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/004, pp. 4-5). B.2.
43. Artikel 37 van de wet van 23 maart 2019 bepaalt : « Met uitzondering van dit artikel, dat in werking treedt de dag waarop deze wet in het Belgisch Staatsblad wordt bekendgemaakt en de artikelen 4, 12, 15 tot 20, 32, 34 en 36 die in werking treden op 1 juli 2019, bepaalt de Koning de datum waarop elk artikel van deze wet in werking treedt ». 14 Ten aanzien van de omvang van het beroep B.
44. Het Hof bepaalt het onderwerp van het beroep tot vernietiging op basis van de inhoud van het verzoekschrift en inzonderheid rekening houdend met de uiteenzetting van de middelen. Het onderzoekt alleen de bestreden bepalingen waartegen een middel is gericht. B.
45. De middelen die in het verzoekschrift worden uiteengezet, zijn enkel gericht tegen de artikelen 3, 7, 9, 10 en 15 tot 35 van de wet van 23 maart
46. Het Hof beperkt zijn onderzoek derhalve tot die bepalingen. Ten gronde Wat het eerste middel betreft B.
47. Het eerste middel is afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11, in samenhang gelezen met de artikelen 37 en 107 van de Grondwet, alsook van het beginsel van de scheiding der machten en van het beginsel van de materiële motivering van de wetgevende handelingen. De verzoekende partij is van mening dat de wet van 23 maart 2019, door een volledig en autonoom statuut van het personeel van de penitentiaire administratie vast te stellen, inbreuk maakt op een exclusieve bevoegdheid van de Koning en, ten aanzien van de tewerkstellingsvoorwaarden, een discriminatie invoert tussen de leden van het penitentiair personeel en de leden van het personeel van het federaal openbaar ambt. Meer in het bijzonder bekritiseert zij de relevantie en de verantwoording van de maatregelen waarin de artikelen 7, 9, 10, 21, 22, 25, 26, 29, 30 en 34 van de wet van 23 maart 2019 voorzien. De verzoekende partij bekritiseert tevens het feit dat al die maatregelen van toepassing zijn op alle leden van het penitentiair personeel, ongeacht of zij al dan niet in contact staan met de gedetineerden. 15 B.6.
48. Artikel 37 van de Grondwet bepaalt : « De federale uitvoerende macht, zoals zij door de Grondwet is geregeld, berust bij de Koning ». Artikel 107 van de Grondwet bepaalt : « De Koning verleent de graden in het leger. Hij benoemt de ambtenaren bij het algemeen bestuur en bij de buitenlandse betrekkingen, behoudens de door de wetten gestelde uitzonderingen. Andere ambtenaren benoemt hij alleen krachtens een uitdrukkelijke wetsbepaling ». B.6.
49. De artikelen 37 en 107, tweede lid, van de Grondwet behouden de Koning de principiële bevoegdheid voor om het statuut van de ambtenaren bij het algemeen bestuur te regelen. B.7.
50. Ten aanzien van het statuut van het penitentiair personeel wordt in de parlementaire voorbereiding uiteengezet dat titel IV van de wet van 23 maart 2019 ertoe strekt de bestaande reglementeringen op coherente wijze te bundelen : « Het statuut van het penitentiaire personeel en de regels die haar functioneren bepaalt, [dienen] afgeleid uit een disparaat amalgaam van regels die bij wijlen erg ‘ gedateerd ’ zijn (het betreft meer bepaald het koninklijk besluit van 21 mei 1965 houdende algemeen reglement van de strafinrichtingen, het koninklijk besluit van 14 mei 1971 houdende bijzondere instructie van toepassing op de personeelsleden van de buitendiensten van het bestuur strafinrichtingen en het ministerieel besluit van 12 juli 1971 houdende algemene instructie voor de strafinrichtingen). De missie, de opdrachten, rechten en plichten van het penitentiair personeel dienen evenzeer een wettelijke verankering te krijgen die op een coherente wijze spoort met de bepalingen die het statuut van de gedetineerden regelen » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 7). « Titel IV regelt alle aspecten van de loopbaan van het penitentiair personeel die momenteel eveneens verspreid zijn over reglementeringen waarvan sommige door de jaren heen hun pertinentie en coherentie ten aanzien van de opdrachten van de penitentiaire organisatie verloren hebben » (ibid., p. 15). B.7.
51. Ten aanzien van de bepalingen die afwijken van het statuut van de andere personeelsleden van de federale administratie wordt in de parlementaire voorbereiding van de wet van 23 maart 2019 uiteengezet : 16 « In grote lijnen is het statuut van het penitentiair personeel dat van de andere personeelsleden van de federale overheid. Deze wet regelt enkel deze aspecten die afwijken van de algemene bepalingen wanneer de specificiteit van de penitentiaire opdrachten het rechtvaardigt maar meer nog, wanneer ze bijdragen tot een versterking van de rechtspositie van het penitentiair personeel vanuit de invalshoeken die hierboven geschetst werden. Voor wat betreft de volgende domeinen van de loopbaan van het penitentiair personeel werden bepalingen opgenomen die op zich reeds afwijken van de algemene reglementering van toepassing op het personeel van de federale overheidsdiensten of die de mogelijkheid moeten creëren om dat te doen : - De toekenning van een betrekking; - De verloven en afwezigheden; - De toelagen; - De evaluatie; - Het recht op wedde en de gewaarborgde bezoldiging; - Het tuchtstelsel; - Orde en veiligheidsmaatregelen en - De ambtshalve beëindiging van de tewerkstelling » (ibid., pp. 15-16). B.7.3.
52. Ten aanzien van de bevoegdheid van de wetgever heeft de afdeling wetgeving van de Raad van State opgemerkt : « Zoals de Raad van State, afdeling Wetgeving, recent nog heeft bevestigd […] ontleent de Koning aan de artikelen 37 en 107, tweede lid, van de Grondwet, de principiële en exclusieve bevoegdheid om de federale openbare diensten te organiseren en het statuut van de eraan verbonden ambtenaren vast te stellen. Van dit beginsel kan de wetgever slechts afwijken wanneer daartoe een dwingende reden bestaat, zo wanneer de Grondwet zelf of een hogere rechtsnorm daartoe zou verplichten. Het wetgevend orgaan kan ook bepaalde regels uitvaardigen in een aangelegenheid die ‘ tot de natuurlijke bevoegdheidssfeer van de wetgever ’ behoort, wat het geval is wanneer een regeling gericht is op de verwezenlijking van grondrechten. De wetgever kan tot slot tevens optreden in uitzonderlijke omstandigheden, in welk geval die omstandigheden in de memorie van toelichting van het voorontwerp van wettekst moeten worden toegelicht. 17 […] De ontworpen regeling geldt als bijzondere en specifieke regeling, ter aanvulling van de algemene bepalingen van toepassing op de personeelsleden van het federaal openbaar ambt (artikel 3 van het voorontwerp). In de memorie van toelichting worden een aantal elementen vermeld, die dit optreden van de wetgever inzake het statuut van de bijzondere categorie van personeelsleden van de penitentiaire administratie kunnen verantwoorden » (ibid., pp. 64-65). De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft eveneens eraan herinnerd dat de vergelijking met het statuut van de leden van de politie werd onderstreept door de gemachtigde van de minister (ibid., p. 66). B.7.3.
53. Ten aanzien van de meer specifieke maatregelen betreffende de loopbaan van het penitentiair personeel heeft de afdeling wetgeving van de Raad van State gesteld dat het optreden van de wetgever verantwoord was voor de bepalingen betreffende de continuïteit van de penitentiaire dienst tijdens een staking, de oprichting van een penitentiaire beleidsraad of de opheffing van het beroepsgeheim bepaald in artikel 9, § 3, in fine, van de wet van 23 maart 2019 (ibid., pp. 67-68), alvorens te besluiten : « Wat betreft de andere bepalingen van het voorontwerp, is het optreden van de wetgever mogelijk in de mate dat deze bepalingen voortvloeien uit het vereiste van interne samenhang van het voorontwerp, dat gericht is op het waarborgen van grondrechten, en de specifieke context van het gevangeniswezen en het maatschappelijk belang ervan. Het kan aanvaard worden dat voor een bijzondere categorie van overheidspersoneel, waarvan het optreden een grote weerslag heeft op de grondrechten van de personen die aan hen worden toevertrouwd, de wetgever de opdrachten, de prioritaire doelstellingen, de waarden en de verwachtingen omschrijft en dat, om de ongewenste neveneffecten van de ongelijke relatie tussen gedetineerden en de penitentiaire organisatie en haar medewerkers te vermijden, de rechtspositie van alle actoren die bij de penitentiaire vrijheidsberoving betrokken zijn, op wettelijk niveau in een kaderregeling, wordt vastgelegd. Dit geldt des te meer aangezien het gaat om bijkomende bepalingen en voorwaarden onverminderd de algemene bepalingen van toepassing op de personeelsleden van het federaal openbaar ambt » (ibid., p. 68). B.8.
54. Door te voorzien in bepalingen die het statuut van het penitentiair personeel regelen, regelt de wetgever te dezen een aangelegenheid die, zoals is vermeld in B.6, ressorteert onder de principiële bevoegdheid van de Koning. Het Hof moet nagaan of de wetgever, door een wettelijke grondslag te geven aan sommige statutaire regels ten aanzien van een categorie van ambtenaren van de algemene administratie, niet het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie heeft geschonden. 18 B.8.
55. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie sluit niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden wanneer vaststaat dat er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel. B.9.
56. Uit de hiervoor aangehaalde parlementaire voorbereiding blijkt dat de bepalingen betreffende het statuut van het penitentiair personeel in de lijn liggen van de bedoeling om de legitimiteit van de penitentiaire instelling in haar geheel te versterken en de fundamentele rechten van de gedetineerden te verzekeren. Te dezen gaat het om fundamentele rechten – aangezien « de opsluiting […], door zijn aard, [raakt] aan het fundamenteel recht op individuele vrijheid » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 7) –, maar ook om het verbod te worden onderworpen aan onmenselijke of vernederende behandelingen. De verschillende bepalingen waarin de wet van 23 maart 2019 voorziet, gaan uit van die doelstelling om de fundamentele rechten van de gedetineerden te waarborgen, wat betreft de algemene werking van de penitentiaire diensten, met inbegrip van de continuïteit ervan in geval van staking. In die context vallen specifieke statutaire bepalingen voor het penitentiair personeel onder de algemene organisatie en de werkwijze van de penitentiaire diensten, en passen zij bijgevolg in dezelfde algemene reflectie, « op het hoogste niveau », over de plaats en de rol van de gevangenissen in de maatschappij, met name door de invoering van mechanismen die de legitimiteit van de penitentiaire instelling kunnen versterken. Door ook rekening ermee te houden dat in de gevangenis, « waar de gedetineerde voor alle levensgebieden afhankelijk is van de overheidsdienst en haar medewerkers, de machtsverhoudingen tussen beide partijen inherent in onevenwicht zijn » (ibid., p. 8), heeft de wetgever rechtmatig kunnen beslissen om de opdrachten, taken, rechten en plichten van het penitentiair personeel op coherente wijze, in een wettelijk kader, te organiseren, teneinde de rechtschapenheid te waarborgen van het personeel dat zijn functies uitoefent in diensten die 19 het leven van gedetineerden begeleiden. Dergelijke maatregelen dragen bij tot een grotere legitimiteit van de instelling en het uitdragen van haar missie. Het optreden van de wetgever om in de wet statutaire bepalingen op te nemen voor het hele penitentiair personeel is derhalve verantwoord door de legitieme zorg om op wettelijk niveau de essentiële elementen van het statuut van het penitentiair personeel te regelen, met inbegrip van het mechanisme van de continuïteit in geval van staking, die ertoe bijdragen de fundamentele rechten van de gedetineerden te waarborgen. B.9.
57. Uit hetgeen voorafgaat, vloeit voort dat de specifieke rol van het penitentiair personeel in het waarborgen van de fundamentele rechten van de gedetineerden kan verantwoorden dat de wetgever zelf door middel van wetsbepalingen – zoals artikel 107, tweede lid, in fine, van de Grondwet hem overigens toestaat - de essentiële elementen van het statuut van het penitentiair personeel vaststelt. Die bepalingen vertonen overigens een aanvullend karakter ten opzichte van de algemene bepalingen die van toepassing zijn op de leden van het federaal openbaar ambt, overeenkomstig artikel 3 van de wet van 23 maart 2019, dat bepaalt : « Onverminderd de algemene bepalingen van toepassing op de personeelsleden van het federaal openbaar ambt, zijn de bijkomende bepalingen en nadere regels bedoeld in deze wet van toepassing op de personeelsleden van de penitentiaire administratie ». In de parlementaire voorbereiding van de wet van 23 maart 2019 wordt overigens aangegeven dat « aan de vakorganisaties [werd] bevestigd dat het voorontwerp niets verandert aan de statutaire band tussen het personeelslid en zijn werkgever, de federale Staat, met inbegrip van de verworven rechten » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 10). Bovendien wordt gepreciseerd : « Het statuut van de personeelsleden is initieel gebaseerd op de bepalingen van toepassing op al het federaal overheidspersoneel, behoudens voor wat betreft de specifieke kenmerken eigen aan hun functie en zoals bepaald in dit wetsontwerp. Het opzet is dus niet hen aan het statuut van het rijkspersoneel te onttrekken maar enkel voor die, al dan niet bijkomende, aspecten die omwille van de eigenheid van de penitentiaire context best specifiek geregeld worden. Er dient trouwens onderstreept te worden dat 20 momenteel reeds een 26-tal koninklijke en ministeriële besluiten afwijkingen op het algemeen statuut voor het gevangenispersoneel voorzie[n]. De bepalingen die volgen zijn, tenzij anders bepaald, van toepassing op alle personeelsleden van de penitentiaire administratie, en dus zowel op deze die behoren tot de centrale diensten als de buitendiensten (de gevangenissen). Wat hen verbindt, is het specifieke gegeven dat zij allen werkzaam zijn met oog op de uitvoering van de vrijheidsberovende straffen en maatregelen en, de ene weliswaar intensiever dan de andere, direct of indirect contact hebben of kunnen hebben met gedetineerden en hun omgeving (familie, advocaat, …) » (ibid., pp. 19-20). B.9.
58. In tegenstelling tot wat de verzoekende partij beweert, is het redelijk verantwoord te voorzien in wetsbepalingen die van toepassing zijn op alle leden van het penitentiair personeel, zonder een onderscheid te maken naargelang de ambtenaar al dan niet rechtstreeks in contact staat met de gedetineerden. In het licht van de nagestreefde doelstellingen die erin bestaan de legitimiteit van de penitentiaire instelling in haar geheel te versterken en de fundamentele rechten van de gedetineerden te verzekeren, is het immers de uitoefening van een functie binnen een penitentiaire dienst die bepalend is, en niet de aard van die functie. Het blijkt integendeel dat, indien de wetgever het personele toepassingsgebied van die regels had beperkt, hij mogelijks een discriminatie zou hebben ingevoerd onder de leden van het penitentiair personeel, die allen bijdragen tot dezelfde opdracht die erin bestaat de uitvoering van de straffen te verzekeren en de fundamentele rechten van de gedetineerden te waarborgen. B.
59. Een dergelijk wetgevend optreden brengt op zich geen onevenredige gevolgen met zich mee ten aanzien van het betrokken penitentiair personeel. Allereerst, zoals de afdeling wetgeving van de Raad van State heeft benadrukt, leggen de bestreden bepalingen specifieke regels en aanvullende voorwaarden vast « onverminderd de algemene bepalingen van toepassing op de personeelsleden van het federaal openbaar ambt » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 68). Die bepalingen zullen bijgevolg moeten aansluiten op de algemene regels die van toepassing zijn op de algemene administratie. Vervolgens waarborgt het totstandkomingsproces van een wet de aanneming van een norm na een parlementair debat over de maatschappelijke rol en de werking van de 21 penitentiaire diensten, en werden de vakorganisaties, zoals is vermeld in B.2, betrokken bij de totstandkoming van de wet van 23 maart
60. Verschillende van de bestreden bepalingen bevatten overigens delegaties aan de Koning, die die bepalingen ten uitvoer zal moeten leggen met inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Ten slotte heeft de wetgever de rechtszekerheid gewaarborgd door een amalgaam van bestaande regels die « gedateerd » zijn (ibid., p. 7) uniform te maken en door op coherente wijze erin te voorzien dat alle ambtenaren die hun functie uitoefenen binnen de penitentiaire administratie aan dezelfde regels zijn onderworpen. B.
61. Het Hof moet evenwel nagaan of de specifieke wettelijke regeling die is vastgelegd in elk van de bepalingen die inzonderheid in het verzoekschrift worden bekritiseerd, verantwoord is en geen onevenredige gevolgen met zich meebrengt voor het betrokken penitentiair personeel ten opzichte van het personeel van de algemene administratie. De aanwijzing van de personen die de penitentiaire beleidsraad zullen bijstaan (artikel 7) B.
62. De verzoekende partij bekritiseert de aanwijzing, door de wetgever, van de autoriteit die de personen moet benoemen die de penitentiaire beleidsraad zullen bijstaan in zijn opdrachten. B.13.
63. Artikel 7 van de wet van 23 maart 2019 bepaalt : « De directeur-generaal duidt de personeelsleden aan die de penitentiaire beleidsraad zullen bijstaan bij de uitvoering van haar opdrachten ». Die bepaling ligt in het verlengde van de oprichting van een penitentiaire beleidsraad bij artikel 5 van de wet van 23 maart 2019, dat « bepaalt dat de werking van het gevangeniswezen haar legitimiteit moet vinden in de deelname van de samenleving aan de definiëring van haar doelstellingen en prioriteiten » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 21). 22 In de parlementaire voorbereiding van de wet van 23 maart 2019 wordt in dat verband uiteengezet : « De instelling van een penitentiaire beleidsraad beantwoordt aan de behoefte aan een geïntegreerde aanpak. De raad zal de rechterlijke en academische wereld, de politieke en administratieve overheden samenbrengen. Zij zullen allen, op een geïnstitutionaliseerde wijze, van dichtbij betrokken worden bij de penitentiaire beleidvoering » (ibid., p. 23). De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft opgemerkt dat het optreden van de wetgever om dat orgaan op te richten, verantwoord was om met name « de samenstelling, de opdrachten en de essentiële regels inzake de werkwijze ervan te bepalen, alsmede de eventueel aan de leden toegekende vergoedingen of bezoldigingen » (ibid., p. 68). B.13.
64. Ten aanzien van artikel 7 van de wet van 23 maart 2019 wordt in de parlementaire voorbereiding van de wet van 23 maart 2019 uiteengezet : « Naast de leden van de Raad die voor de uitvoering van haar opdrachten instaan, is de ondersteuning door een secretariaat noodzakelijk opdat de Raad goed zou functioneren. Dit secretariaat wordt verzekerd door personeelsleden aangeduid door de directeur-generaal van de penitentiaire administratie » (ibid., p. 26). B.13.
65. Aangezien de oprichting van een penitentiaire beleidsraad door de wetgever noodzakelijk is bevonden om de legitimiteit van de penitentiaire administratie te verzekeren, en dat de samenstelling van dat orgaan door de wetgever is bepaald, is het niet onredelijk in de wet ook te bepalen welke autoriteit bevoegd is om het secretariaat van dat orgaan aan te wijzen. De inspectie (artikelen 9 en 10) B.
66. De verzoekende partij bekritiseert de tuchtrechtelijke bevoegdheden die zijn toevertrouwd aan de inspectiedienst (artikel 9) en de specifieke voorwaarden inzake de in de tijd beperkte aanwijzing van de leden van de inspectiedienst (artikel 10), alsook de opheffing van het beroepsgeheim voor de personen die door leden van de inspectiedienst worden gehoord (artikel 9, § 3, tweede lid). 23 B.
67. De artikelen 9 en 10 van de wet van 23 maart 2019 bepalen : « Art.
68. §
69. De minister duidt binnen de administratie, op voordracht van de Voorzitter van het Directiecomité, een personeelslid van de Nederlandse taalrol en een personeelslid van de Franse taalrol aan die belast zijn met de inspectie van de uitvoering van de opdrachten van de penitentiaire administratie. Voor de duur van hun opdracht vallen deze personeelsleden onder het gezag van de Voorzitter van het Directiecomité. §
70. Deze inspectie heeft betrekking op : 1° het toezicht op het beheer van de klachten die aan de penitentiaire administratie gericht worden en waartoe zij de nodige instrumenten ontwikkelt; 2° de controle van de implementatie van rechtspositionele regelingen voor de gedetineerden en het personeel; 3° de significante indicatoren betreffende de effectiviteit van de rechten van de gedetineerden en de ontwikkelde acties met het oog op het bevorderen van de uitoefening van deze rechten; 4° de naleving van de deontologische bepalingen door elke persoon die een functie uitoefent in het gevangenismilieu; 5° de opvolging van het tuchtbeleid in de gevangenissen. De opvolging bedoeld in het eerste lid, 5°, houdt een inzagerecht in de tuchtdossiers voor de ambtenaren in. De inspectie heeft geen betrekking op de afhandeling van individuele klachten van gedetineerden, personeelsleden of derden. §
71. In het kader van de uitvoering van hun opdrachten, hebben de personeelsleden belast met de inspectie vrije toegang tot de gevangenissen en tot elk document met betrekking tot de penitentiaire administratie, met inbegrip van de beelden van de bestaande camera's, en hebben zij het recht zich vrij en zonder getuigen te onderhouden met de gedetineerden, de personeelsleden en derden die zij wensen te ontmoeten. Deze personen hebben het recht dit onderhoud te weigeren. Indien zij ingaan op de vraag voor een onderhoud dan kunnen ze zich laten bijstaan door een vertrouwenspersoon van hun keuze. Wanneer de personeelsleden belast met de inspectie, in het kader van de uitoefening van hun opdrachten, personen horen die gebonden zijn aan het beroepsgeheim, worden deze personen ontlast van de verplichting tot geheimhouding. Bij de uitoefening van hun bevoegdheden zorgen de personeelsleden belast met de inspectie er voor dat de middelen die zij aanwenden passend en noodzakelijk zijn voor het toezicht op de uitvoering van de opdrachten van de penitentiaire administratie zoals bepaald in artikel 9, §
72. 24 De personeelsleden belast met de inspectie zijn ertoe gehouden de geldende veiligheidsregels na te leven. §
73. Het personeelslid belast met de inspectie verzendt, binnen twee weken te rekenen van de ontvangst ervan, de klachten omtrent het klachtenbeheer met betrekking tot de gevangenissen die onder zijn bevoegdheid vallen en waarvan de afhandeling niet kan worden uitgesteld aan de Voorzitter van het Directiecomité. De Voorzitter van het Directiecomité geeft gevolg aan deze klacht binnen de maand volgend op de ontvangst ervan. Het personeelslid belast met de inspectie verzekert de opvolging van de klachten. Wanneer de personeelsleden belast met de inspectie, tijdens de uitvoering van hun opdrachten bedoeld in paragraaf 2, problemen opmerken welke vereisen dat er gereageerd wordt, nemen zij contact op met de bevoegde organen. Deze geven hieraan gevolg uiterlijk binnen de maand volgend op de ontvangst van de klacht of binnen de reglementair bepaalde termijn als deze anders is vastgelegd. §
74. De uitoefening van de inspectieopdrachten door de personeelsleden belast met de inspectie is voorwerp van een gezamenlijk jaarlijks verslag, gericht aan de minister en de Voorzitter van het Directiecomité. Dit verslag wordt tevens bezorgd aan de penitentiaire beleidsraad. Art.
75. §
76. De personeelsleden belast met de inspectie worden aangeduid door de minister voor een periode van vier jaar, eenmaal verlengbaar. De Koning bepaalt de nadere regels van de oproep aan de kandidaten voor de functie van personeelslid belast met de inspectie alsook de voorwaarden voor hun aanstelling. §
77. De Voorzitter van het Directiecomité duidt de personeelsleden aan die belast zijn met de administratieve ondersteuning van de personeelsleden belast met de inspectie ». B.16.
78. In de parlementaire voorbereiding van de wet van 23 maart 2019 wordt uiteengezet dat de interne inspectie, onder het directe gezag van de voorzitter van het directiecomité, toeziet op « de performantie van de penitentiaire instellingen en hun personeel » en « een cultuur van verantwoording en zelfevaluatie [moet] bevorderen binnen de penitentiaire administratie » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 11). Er wordt gepreciseerd dat de inspectie « [niet] wordt […] geacht zelf klachten te behandelen maar wel toe te zien op welke wijze in de gevangenissen met klachtenbeheer wordt omgegaan » (ibid., p. 27), en « [niet] mag […] worden verward met het concept van interne controle » (ibid.) : 25 « De inspectie bestaat uit twee inspecteurs, een Nederlandstalige en een Franstalige die beroep kunnen doen op personeelsleden die hen zullen ondersteunen. Het is inherent aan hun functie dat zij hun opdracht kunnen uitoefenen in de grootste onafhankelijkheid. Zij worden aangeduid door de minister voor een periode van zes jaar op voordracht van de hoogste leidinggevende binnen de FOD Justitie, zijnde de Voorzitter van het Directiecomité. Zij staan ook onder het gezag van deze laatste. Zij zullen, naar analogie van de adviseurs informatieveiligheid of de preventieadviseurs, door hem worden geëvalueerd. Paragraaf 2 bepaalt de opdrachten van de inspecteurs. Zij worden belast met : - het toezicht op het klachtenbeheer binnen de penitentiaire administratie; […] - De inspecteurs dienen bovendien te controleren of de rechtspositionele regelingen voor de gedetineerden en het personeel correct worden geïmplementeerd. - De inspecteurs waken tevens over de correcte naleving van de deontologische code die eigen is aan de penitentiaire functie en de naleving ervan door het personeel. - Zij waken daarenboven over het tuchtbeleid binnen de gevangenissen. Alle niveaus in de penitentiaire administratie spelen hun rol bij het tuchtbeleid. Het topmanagement dient duidelijke algemene instructies uit te werken en te communiceren naar het middelmanagement (veiligheid, personeelsbeheer, enz.). Het middelmanagement dient ze te implementeren. De ervaring leert dat het tuchtbeleid en de initiatieven die er aan voorafgaan, aanzienlijk kunnen verschillen van gevangenis tot gevangenis. De respons bijvoorbeeld van leidinggevenden bij herhaaldelijke onwettige afwezigheden van een personeelslid is zeer gevarieerd. Zij kunnen hiertoe kennis nemen van de dossiers van de personeelsleden alsook van rapporten die de penitentiaire administratie aanlevert » (ibid., pp. 28-29). Hoewel de inzage, door de inspectie, in de individuele dossiers van de personen, ongeacht of het gaat om gedetineerden of personeelsleden, noodzakelijk is, teneinde de functie niet uit te hollen, wordt gepreciseerd dat « de inspecteurs geen tuchtrechtelijke vervolgingen kunnen instellen » (ibid., p. 30). B.16.
79. Uit hetgeen voorafgaat, vloeit voort dat de oprichting van een inspectiedienst past binnen de doelstellingen die op algemene wijze worden nagestreefd door de wet van 23 maart 2019, namelijk het versterken van de legitimiteit van de penitentiaire instelling in haar geheel en het verzekeren van de fundamentele rechten van de gedetineerden, alsook binnen het meer specifieke doel van de modernisering van de penitentiaire instelling, door een dienst die toezicht houdt op onder meer het klachtenbeheer binnen de gevangenissen en 26 waarvan het optreden « op een veel directere wijze [kan] leiden tot interventies van het management van de FOD Justitie in het algemeen en van penitentiaire administratie in het bijzonder doordat zij dwingend gevolg dienen te geven aan de rapporten van de inspecteurs » (ibid., p. 27). B.16.
80. In tegenstelling tot wat de verzoekende partij aanvoert, beschikt de inspectie, hoewel zij waakt over het tuchtbeleid binnen de gevangenissen en, teneinde die opdracht te vervullen, inzage kan hebben in de tuchtdossiers van de ambtenaren, evenwel niet zelf over tuchtrechtelijke bevoegdheden ten aanzien van de ambtenaren van het penitentiair personeel. Het uitgangspunt van de kritiek van de verzoekende partij is bijgevolg verkeerd. B.
81. Artikel 10 van de wet van 23 maart 2019 bepaalt dat de personeelsleden die belast zijn met de inspectie, worden aangewezen door de minister voor een periode van vier jaar, eenmaal verlengbaar. De verzoekende partij toont niet aan dat een in de tijd beperkte aanstelling, eenmaal verlengbaar, afbreuk zou kunnen doen aan de onafhankelijkheid van de met de inspectie belaste personeelsleden. B.18.
82. Artikel 9, § 3, tweede lid, van de wet van 23 maart 2019 bepaalt dat de personen die gehouden zijn tot het beroepsgeheim, wanneer zij worden gehoord door de personeelsleden van de inspectie, in het kader van de uitoefening van hun opdrachten, worden « ontlast van de verplichting tot geheimhouding ». De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft in dat verband opgemerkt dat een dergelijke « uitzondering […] op het beroepsgeheim dat krachtens artikel 458 van het Strafwetboek voor deze (of bepaalde van deze) personen geldt, […] onder de principiële bevoegdheid van de federale wetgever [valt] » (ibid., p. 68). Die bepaling moet bovendien worden gelezen in samenhang met artikel 9, § 3, eerste lid, van de wet van 23 maart 2019, dat bepaalt dat, in het kader van de uitvoering van hun opdrachten, de personeelsleden belast met de inspectie « [het recht] hebben […] zich vrij en zonder getuigen te onderhouden met gedetineerden, de personeelsleden en derden die zij 27 wensen te ontmoeten », maar dat die personen « het recht [hebben] dit onderhoud te weigeren » en, indien zij ingaan op de vraag voor een onderhoud, « zich [kunnen] laten bijstaan door een vertrouwenspersoon van hun keuze ». B.18.
83. Het optreden van de wetgever is, zoals is vermeld in B.9, verantwoord door de te dezen nagestreefde doelstellingen, en de opheffing van het beroepsgeheim, die valt onder de principiële bevoegdheid van de wetgever, vermocht noodzakelijk te worden geacht om de daadwerkelijke uitvoering mogelijk te maken van de opdrachten die vallen onder de inspectie die is ingevoerd bij de wet van 23 maart
84. B.19.
85. Vervolgens moet worden nagegaan of een dergelijke maatregel niet op onevenredige wijze afbreuk kan doen aan de rechten van de personen wier geheimhoudingsplicht zou worden opgeheven, noch aan de rechten van de personen die aan hen elementen zouden hebben toevertrouwd die onder dat geheim vallen. B.19.
86. Een houder van het beroepsgeheim moet in principe elke vertrouwelijke mededeling die is verkregen in de omstandigheden vermeld in artikel 458 van het Strafwetboek, geheimhouden. Dat artikel bepaalt : « Geneesheren, heelkundigen, officieren van gezondheid, apothekers, vroedvrouwen en alle andere personen die uit hoofde van hun staat of beroep kennis dragen van geheimen die hun zijn toevertrouwd, en deze bekendmaken buiten het geval dat zij geroepen worden om in rechte of voor een parlementaire onderzoekscommissie getuigenis af te leggen en buiten het geval dat de wet, het decreet of de ordonnantie hen verplicht of toelaat die geheimen bekend te maken, worden gestraft met gevangenisstraf van een jaar tot drie jaar en een geldboete van honderd euro tot duizend euro of met een van die straffen alleen ». De geheimhoudingsplicht, die door de wetgever aan de houder van het beroepsgeheim is opgelegd, heeft hoofdzakelijk tot doel het fundamentele recht op eerbiediging van het privéleven te beschermen van diegene die iemand in vertrouwen neemt. Daarenboven is de inachtneming van het beroepsgeheim de conditio sine qua non voor het instellen van een vertrouwensband tussen de houder van het geheim en de persoon die iemand in vertrouwen neemt. Alleen die vertrouwensband maakt het voor de houder van het beroepsgeheim mogelijk de persoon die hem in vertrouwen neemt op dienstige wijze bijstand te verlenen. 28 B.19.
87. Het beroepsgeheim is niet absoluut. Artikel 458 van het Strafwetboek bepaalt overigens dat de houders van het beroepsgeheim niet strafbaar zijn wanneer de wet hen verplicht of toelaat de geheimen die hen zijn toevertrouwd, bekend te maken. B.19.
88. In haar advies met betrekking tot het voorontwerp dat tot de wet van 23 maart 2019 heeft geleid, heeft de Gegevensbeschermingsautoriteit opgemerkt dat de opheffing van het beroepsgeheim een significante impact kan hebben op de bescherming van het privéleven van bijvoorbeeld de gedetineerden, maar dat de maatregel aanvaardbaar is gelet op de opdrachten die de inspectiedienst dient te vervullen (advies nr. 95/2018 van 26 september 2018, punt 14). B.19.
89. De kritiek van de verzoekende partij betreft voornamelijk de toepassing van de bestreden bepaling op de personeelsleden van de penitentiaire instellingen. De houder van het beroepsgeheim die door een met de inspectie belast personeelslid wordt uitgenodigd om gehoord te worden, heeft het recht om dat onderhoud te weigeren (artikel 9, § 3, tweede lid). Zoals in B.18.1 is vermeld, werd er ook tijdens de parlementaire voorbereiding van de wet van 23 maart 2019 uitdrukkelijk op gewezen dat « de personeelsleden, alsook de overige personen, [echter] kunnen weigeren […] om in te gaan op deze vraag om gehoord te worden » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 30). Indien zij ingaan op de vraag voor een onderhoud, dan kunnen ze zich laten bijstaan door een vertrouwenspersoon van hun keuze. De bestreden bepaling voert geen actieve of passieve informatieplicht in ten aanzien van de houder van het beroepsgeheim. Zij voorziet in een spreekrecht en niet in een spreekplicht. Het staat het personeelslid derhalve vrij al dan niet in te gaan op de vraag van het met de inspectie belast personeelslid voor een onderhoud en om, wanneer een dergelijk onderhoud plaats heeft, al dan niet informatie te onthullen die gedekt is door het beroepsgeheim. Voorts kunnen de personeelsleden belast met de inspectie de door hen vergaarde informatie slechts meedelen binnen de grenzen van de opdracht die de wet hen verleent en enkel aan de overheden die de wet uitdrukkelijk vermeldt. Het feit dat die inspecteurs een rapporteringsplicht hebben aan de voorzitter van het directiecomité (artikel 9, § 3, van de wet 29 van 23 maart 2019) en een jaarlijks verslag uitbrengen aan de minister, de voorzitter van het directiecomité en de penitentiaire beleidsraad (artikel 9, § 4) ontslaat hen niet van de geheimhoudingsplicht die voortvloeit uit artikel 458 van het Strafwetboek, voor wat de vertrouwelijke informatie betreft die hun werd toevertrouwd. Bovendien moet bij de verplichting tot rapportering ook rekening worden gehouden met de wetgeving die geldt voor de verwerking van persoonsgegevens. B.19.
90. Rekening houdend met, enerzijds, het feit dat de goede werking van de penitentiaire diensten bijdraagt tot het waarborgen van de fundamentele rechten van de gedetineerden en van de personeelsleden waarbij de inspectie een essentiële rol vervult, en met, anderzijds, hetgeen in B.19.5 is vermeld, vormt de opheffing van de verplichting tot geheimhouding voor de houder van het beroepsgeheim geen onevenredige aantasting van de rechten van de personen die door het beroepsgeheim worden beschermd, en bijgevolg van de vertrouwensrelatie die aan de basis ligt van het beroepsgeheim. Het moraliteitsonderzoek (artikel 21) B.
91. De verzoekende partij is van mening dat het moraliteitsonderzoek, bepaald in artikel 21 van de wet van 23 maart 2019, de kandidaten voor betrekkingen van de penitentiaire administratie discrimineert ten opzichte van de andere kandidaten voor betrekkingen van de algemene administratie, door op onevenredige wijze afbreuk te doen aan de individuele vrijheden en aan het privéleven. B.
92. Daar die kritiek nauw aanleunt bij die welke is uiteengezet in het tweede middel, zal die nader worden onderzocht in het kader van het onderzoek van dat middel. Het verbod om te worden toegelaten tot de selectieproeven (artikel 22) B.
93. De verzoekende partij is van mening dat het absolute verbod om te worden toegelaten tot de selectieproeven voor iedere persoon die, gedurende de voorbije vijf jaar, het voorwerp heeft uitgemaakt van een tuchtrechtelijke maatregel of van een negatieve evaluatie, bepaald in artikel 22 van de wet van 23 maart 2019, de ambtenaren van de penitentiaire 30 administratie discrimineert ten opzichte van de andere ambtenaren van de algemene administratie. De kritiek van de verzoekende partij beperkt zich tot artikel 22, eerste lid, van de wet van 23 maart
94. B.
95. Artikel 22 van de wet van 23 maart 2019 bepaalt : « Tot de vergelijkende selectieproeven wordt niet toegelaten, de kandidaat die gedurende de voorbije vijf jaar : 1° voor de bedoelde functie als stagiair werd ontslagen dan wel is verplaatst wegens beroepsongeschiktheid; 2° het voorwerp is geweest van een ontslag van ambtswege om tuchtredenen of in geval van veroordeling tot een effectieve gevangenisstraf; 3° als contractueel het voorwerp is geweest van een ontslag om dringende reden zoals bedoeld in artikel 35 van de wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten; 4° op het ogenblik van het ontslag, een negatieve eindvermelding op de evaluatie heeft ontvangen voor de bedoelde functie. De laureaat die de voor de bedoelde functie vereiste veiligheidsmachtiging zoals bepaald in het koninklijk besluit van 24 maart 2000 tot uitvoering van de wet van 11 december 1998 betreffende de classificatie en de veiligheidsmachtigingen, veiligheidsattesten en veiligheidsadviezen, niet verkrijgt, wordt niet toegelaten tot de stage of wordt niet in dienst genomen ». B.24.
96. Volgens de parlementaire voorbereiding van de wet van 23 maart 2019 legt die bepaling « uitsluitingsgronden [vast] op basis waarvan een persoon zich niet kandidaat kan stellen voor een functie in de penitentiaire administratie » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 39). B.24.
97. Zoals is vermeld in B.9.1, heeft de wet van 23 maart 2019 tot doel de rechtschapenheid te waarborgen van het personeel dat een functie uitoefent in diensten die het leven van gedetineerden begeleiden, door een geheel van maatregelen die bijdragen tot de versterking van de legitimiteit van de penitentiaire instelling : « Wat de toekenning van een betrekking betreft (klassiek de selectie en rekrutering genoemd), moeten de voorgestelde bepalingen uitdrukking geven aan het gegeven dat tal van 31 penitentiaire medewerkers ten aanzien van derden (in hoofdorde gedetineerden maar tevens bezoekers) een machts- of gezagspositie bekleden. In het bijzonder hebben zij een invasieve impact op het leven van de gedetineerde burger die voor tal van, zo niet al zijn behoeften, van het gevangenispersoneel afhankelijk is. De toekomstige selectieprocedure zal dus nog meer aandacht moeten hebben voor de moraliteit van de kandidaat penitentiair medewerker en de mate waarin die zich een professioneel normatief kader eigen kan maken » (ibid., p. 16). B.25.
98. Door van de vergelijkende selectieproef de kandidaten uit te sluiten die, gedurende de voorbije vijf jaar, voor de bedoelde functie, als stagiair werden ontslagen of werden verplaatst wegens beroepsongeschiktheid (artikel 22, 1°), of voor de bedoelde functie een negatieve evaluatie hebben ontvangen, vóór een ontslag (artikel 22, 4°), strekt de bestreden bepaling ertoe te voorkomen dat personen zich blijven kandidaat stellen voor functies waarvoor reeds werd aangetoond dat zij niet geschikt zijn. Door daarnaast van de vergelijkende selectieproef de kandidaten uit te sluiten die, gedurende de voorbije vijf jaar, het voorwerp hebben uitgemaakt van een ontslag van ambtswege om tuchtredenen of in geval van veroordeling tot een effectieve gevangenisstraf (artikel 22, 2°) of, als contractueel, het voorwerp zijn geweest van een ontslag om dwingende reden (artikel 22, 3°), strekt de bestreden bepaling eveneens ertoe te voorkomen dat personen zich kandidaat stellen in penitentiaire diensten, terwijl klaarblijkelijk is aangetoond dat hun gedrag niet voldoet aan de vereisten inzake rechtschapenheid van het personeel van de penitentiaire administratie, dat « ten aanzien van derden (in hoofdorde gedetineerden maar tevens bezoekers) een machts- of gezagspositie [bekleedt] » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 16). Die maatregel is overigens rechtstreeks verbonden met het ontslag van ambtswege bepaald in artikel 34 van de wet van 23 maart 2019, dat tegemoetkomt aan de zorg om zich te vergewissen van de integriteit van het penitentiair personeel. Dergelijke maatregelen zijn pertinent in het licht van de doelstellingen die door de wet van 23 maart 2019 worden nagestreefd. B.25.
99. Die maatregelen doen niet op onevenredige wijze afbreuk aan de rechten van de betrokkenen, daar zij slechts een in de tijd beperkte uitsluiting met zich meebrengen, met een referentieperiode van vijf jaar, vóór de vergelijkende selectieproef. 32 De personen die, na afloop van die periode van vijf jaar, hun gedrag hebben aangepast aan de vereisten voor het personeel van de penitentiaire administratie, kunnen zich bijgevolg opnieuw kandidaat stellen en worden toegelaten tot de vergelijkende selectieproef. De mogelijkheid om de uitoefening van sommige functies in de tijd te beperken (artikel 25) B.
100. De verzoekende partij is van mening dat de mogelijkheid om de uitoefening van sommige functies in de tijd te beperken, zoals bepaald in artikel 25 van de wet van 23 maart 2019, de ambtenaren van de penitentiaire administratie discrimineert ten opzichte van de andere ambtenaren van de algemene administratie. B.
101. Artikel 25 van de wet van 23 maart 2019 bepaalt : « De Koning bepaalt de functies en de graden waarvoor de aanstelling in de tijd beperkt kan worden. In voorkomend geval wordt de verlenging ervan afhankelijk gemaakt van de resultaten van de evaluatie. Hij kan bovendien het aantal mogelijke verlengingen van deze aanstellingen beperken ». B.
102. In de parlementaire voorbereiding wordt in dat verband uiteengezet : « Er is voorzien dat sommige functies kunnen ingevuld worden beperkt in de tijd. Zij beantwoorden niet aan de definitie van de mandaatfunctie zoals voorzien in het koninklijk besluit van 29 oktober 2001 betreffende de aanduiding en de uitoefening van managementfuncties in de federale overheidsdiensten maar zijn, net als deze mandaten verlengbaar na evaluatie en het aantal termijnen van aanstelling kan tevens beperkt worden. Momenteel betreft dit de functies van adviseur generaal penitentiaire instelling III - directeur en van regionaal directeur gevangeniswezen » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, pp. 40-41). B.29.
103. Krachtens artikel 3 van het koninklijk besluit van 29 oktober 2001 « betreffende de aanduiding en de uitoefening van de managementfuncties in de federale overheidsdiensten en de programmatorische federale overheidsdiensten » (hierna : het koninklijk besluit van 29 oktober 2001) zijn de managementfuncties beheerfuncties in een federale overheidsdienst of een programmatorische federale overheidsdienst die worden « uitgeoefend in het kader van 33 een mandaat, zijnde een hernieuwbare tijdelijke aanwijzing overeenkomstig artikel 10 ». Luidens artikel 10, § 1, van het koninklijk besluit van 29 oktober 2001 gebeurt die aanstelling voor een periode van in de regel zes jaar. B.29.
104. Door te voorzien in de mogelijkheid voor de Koning om de uitoefening van sommige functies in de tijd te beperken, voert artikel 25 van de wet van 23 maart 2019 geen verschil in behandeling in tussen het penitentiair personeel en het personeel van de andere federale administraties, maar strekt het integendeel ertoe voor de penitentiaire administratie een systeem te organiseren dat analoog is aan dat van de mandaten bedoeld in het koninklijk besluit van 29 oktober 2001, door dat evenwel aan te passen aan de specifieke kenmerken en aan de functies van de penitentiaire administratie. De bestreden bepaling voert dus niet het door de verzoekende partij bekritiseerde verschil in behandeling in. B.29.
105. Voor het overige zal het aan de Koning staan om de functies en de graden te bepalen waarvoor de aanstelling in de tijd kan worden beperkt, alsook de in voorkomend geval beperkte mogelijkheid om die aanstelling te verlengen. Het zal in voorkomend geval aan de bevoegde rechter staan om na te gaan of de aanwending, door de Koning, van die machtiging in overeenstemming is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. De beperkingen van de toekenning van verloven (artikel 26) B.
106. De verzoekende partij is van mening dat de beperkingen van de toekenning van verloven en afwezigheden, bepaald in artikel 26 van de wet van 23 maart 2019, de ambtenaren van de penitentiaire administratie discrimineren ten opzichte van de andere ambtenaren van de algemene administratie. B.
107. Als enige bepaling van een hoofdstuk 2 met als opschrift « Basisprincipes betreffende de verloven en afwezigheden » bepaalt artikel 26 van de wet van 23 maart 2019 : 34 « De Koning kan de toekenning aan de personeelsleden van de gevangenissen van bepaalde verloven en afwezigheden die geen onvoorwaardelijk karakter hebben, zoals bepaald in het statuut van toepassing op de personeelsleden van het federaal openbaar ambt, afhankelijk maken van het belang van de dienst ». B.
108. In de parlementaire voorbereiding van de wet van 23 maart 2019 wordt in dat verband uiteengezet : « Deze bepaling voorziet dat de toekenning van afwezigheden en verloven die geen onvoorwaardelijk karakter hebben, zoals omstandigheidsverloven bijvoorbeeld, afhankelijk kan gemaakt worden van de belangen van de dienst. Het gebruiken van alle types verloven en afwezigheden die voorzien zijn, heeft een impact op de organisatie van de diensten in de gevangenis die 24 u op 24 u, 365 dagen op 365 dagen moeten kunnen gegarandeerd worden. En ook al is het belangrijk om de life-work balance van de personeelsleden voor ogen te houden, dergelijke balans geldt evenzeer voor de organisatie en haar opdrachten die er toch in bestaat gedetineerde personen permanent te huisvesten, te begeleiden en te verzorgen indien nodig. Er dient uiteraard maximaal ingezet te worden op technieken zoals werken in team en flexibele werkplanning maar dit geeft geen absolute waarborg dat de organisatie in staat zal zijn zich permanent van de uitvoering van haar opdrachten te verzekeren » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 41). B.33.
109. Die maatregel is verantwoord door het algemeen doel, nagestreefd door de wet van 23 maart 2019, om de continuïteit van de penitentiaire diensten te verzekeren, teneinde de fundamentele rechten van de gedetineerden te waarborgen. B.33.
110. De mogelijkheid voor de Koning om de goedkeuring van sommige verloven en afwezigheden, die geen onvoorwaardelijk karakter hebben, te koppelen aan de noden van de dienst en bijgevolg de eventuele mogelijkheid om, in het belang van de dienst, de verloven en afwezigheden te beperken die geen onvoorwaardelijk karakter hebben, moet evenwel worden geïnterpreteerd, zoals wordt aangegeven in de parlementaire voorbereiding aangehaald in B.32, rekening houdend met de noodzaak om een evenwicht te vinden tussen het privéleven en het beroepsleven van het penitentiair personeel, maar ook in het licht van het algemeen doel, van de wet van 23 maart 2019 dat erin bestaat de continuïteit van de penitentiaire diensten te verzekeren. Hieruit vloeit voort dat die mogelijkheid om verloven en afwezigheden te koppelen aan de « noden van de dienst », moet worden geïnterpreteerd in het licht van de noodzaak om de continuïteit van de penitentiaire diensten, zoals bepaald in artikelen 15 tot 20 van de wet van 35 23 maart 2019, te verzekeren. De eventuele koppeling tussen de goedkeuring van verloven en afwezigheden en de noden van de dienst zal derhalve alleen op subsidiaire wijze mogelijk zijn, zodat die de toekenning van verloven en afwezigheden alleen in de weg zou kunnen staan indien die toekenning, rekening houdend met de interne organisatie van de gevangenis, de continuïteit van de penitentiaire diensten, gedurende de periode waarin de artikelen 15 tot 20 van de wet van 23 maart 2019 worden toegepast, dreigt te belemmeren. B.33.
111. Onder voorbehoud van de in B.33.2 vermelde interpretatie doet de bestreden bepaling niet op onevenredige wijze afbreuk aan de rechten van het personeel in de strafinrichtingen. De wedde van een ambtenaar in voorlopige hechtenis (artikelen 29 en 30) B.
112. De verzoekende partij is van mening dat de vermindering en de eventuele intrekking van de wedde van een ambtenaar in voorlopige hechtenis, bepaald in de artikelen 29 en 30 van de wet van 23 maart 2019, de ambtenaren van de penitentiaire administratie discrimineren ten opzichte van de andere ambtenaren van de algemene administratie. B.
113. De artikelen 29 en 30 van de wet van 23 maart 2019, opgenomen in een hoofdstuk 5 met als opschrift « Basisprincipes betreffende het recht op wedde en de gewaarborgde bezoldiging », bepalen : « Art.
114. De wedde van het personeelslid dat zich in voorlopige hechtenis bevindt, wordt verminderd met de helft, vanaf de beslissing van de raadkamer, ten bewarende titel. Dit mag niet tot gevolg hebben dat de wedde wordt verminderd tot een bedrag dat lager is dan het bestaansminimum bedoeld in artikel 2 van de wet van 7 augustus 1974 tot instelling van het recht op een bestaansminimum. Art.
115. Wanneer evenwel de daden die aan de oorsprong liggen van de voorlopige hechtenis, of het gedrag van betrokkene gedurende zijn gevangenschap of internering, onverenigbaar zijn met zijn staat van personeelslid, kan de wedde, bij beslissing van de minister, worden verminderd of ingetrokken voor het geheel of een deel van de periode van gevangenschap of internering ». 36 B.36.
116. Ten aanzien van artikel 29 wordt in de parlementaire voorbereiding van de wet van 23 maart 2019 uiteengezet : « Dit artikel bepaalt binnen welke grenzen beperkingen kunnen opgelegd worden aan de wedde van personeelsleden die zich in voorlopige hechtenis bevinden. De mogelijkheid om de wedde te verminderen zoals voorzien bij de voorlopige hechtenis bij de politie wordt de regel. Dit in de logica om beide beroepscategorieën die zelf frequent in contact komen met gedetineerden in de uitoefening van hun beroep op dit vlak op eenzelfde manier te behandelen » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 42). Er wordt eveneens aangegeven : « De bepalingen die de wedde beperken in geval van de hechtenis van een penitentiair personeelslid raakt aan de ambitie om het belang van het rechtsconform handelen van het personeel, zowel op als buiten het werk, te benadrukken » (ibid., p. 18). B.36.
117. Ten aanzien van artikel 30 wordt in de parlementaire voorbereiding van de wet van 23 maart 2019 uiteengezet : « De impact van de voorlopige hechtenis op de wedde wordt echter mee bepaald door de houding en het gedrag van het personeelslid. Beide bepalingen verwijzen opnieuw naar het belang dat gehecht wordt aan de integriteit van het gevangenispersoneel » (ibid., p. 42). B.37.
118. De artikelen 29 en 30 van de wet van 23 maart 2019 zijn geïnspireerd op analoge bepalingen betreffende de personeelsleden van de politiediensten in de wet van 26 april 2002 « houdende de essentiële elementen van het statuut van de personeelsleden van de politiediensten en houdende diverse andere bepalingen met betrekking tot de politiediensten » (hierna : de wet van 26 april 2002). B.37.
119. Artikel 88 van de wet van 26 april 2002, zoals gewijzigd bij artikel 51 van de wet van 21 december 2013 « houdende diverse bepalingen Binnenlandse Zaken », bepaalt : « Het personeelslid dat zich in voorlopige hechtenis bevindt, ontvangt vanaf de beslissing van de raadkamer, te bewarenden titel, de helft van de wedde, zonder dat het bedrag minder mag bedragen dan het bestaansminimum zoals bedoeld in artikel 2 van de wet van 7 augustus 1974 tot instelling van het recht op een bestaansminimum ». 37 Artikel 89 van de wet van 26 april 2002 bepaalt : « Het personeelslid dat gevangene of krijgsgeïnterneerde is, dat gegijzeld wordt of zich in een vergelijkbare situatie bevindt, behoudt het recht op wedde. Wanneer evenwel de daden die aan de oorsprong liggen van de gevangenschap, of het gedrag van betrokkene gedurende zijn gevangenschap of internering, onverenigbaar zijn met zijn staat van personeelslid, kan de wedde, bij beslissing van de minister, worden verminderd of ingetrokken voor het geheel of een deel van de periode van gevangenschap of internering ». B.37.
120. In de parlementaire voorbereiding van de wet van 26 april 2002 wordt in dat verband uiteengezet : « Deze artikelen voorzien enkele garanties inzake de bezoldiging van de personeelsleden. Het personeelslid in hechtenis verliest zijn recht op wedde. Deze bepaling beoogt het voorlopig behoud van een deel van dit recht, in hoofde van degene die in voorlopige hechtenis is geplaatst en dit in afwachting van een definitieve uitspraak op strafrechtelijk vlak. Het personeelslid dat zich in de besproken situatie bevindt, moet zich, indien de gewone regels worden toegepast, na tien dagen afwezigheid in een situatie van non-activiteit bevinden en ten deze titel zijn recht op bezoldiging verliezen. De bepaling beoogt het vermijden van deze situatie in de mate dat de gevangenschap niet resulteert uit of niet beïnvloed is door het wangedrag van de geïnteresseerde » (Parl. St., Kamer, 2001-2002, DOC 50-1683/001, p. 19). B.38.
121. Aangezien de leden van het penitentiair personeel zich ten aanzien van de gedetineerden of derden kunnen bevinden in een gezagssituatie die vergelijkbaar is met die van de personeelsleden van de politiediensten ten aanzien van de bevolking, vermocht de wetgever de essentiële bepalingen waarin is voorzien voor de laatstgenoemden, die bijdragen tot het doel dat wordt nagestreefd door de wet van 23 maart 2019 om de integriteit van het ambt te waarborgen, uit te breiden tot de eerstgenoemden. B.38.
122. Artikel 14 van de wet van 23 maart 2019 vermeldt overigens als « gedragsregels » : « Onverminderd de gedragsregels die in het algemeen van toepassing zijn in de relatie tussen het personeel van de Federale Overheidsdienst en de burger, leven de personeelsleden van de penitentiaire administratie te allen tijde de volgende specifieke gedragsregels na : 1° het naleven van de deontologische code zoals vastgesteld door de minister, 2° te allen tijde handelen met eerbied voor de regels inzake integriteit; het personeelslid mag, in zijn relatie, direct of indirect, met de gedetineerden en derden die in relatie staan tot 38 de gedetineerden, geen enkele gift, beloning of geschenk, in gelijk welke vorm, eisen, vragen of aanvaarden; 3° te allen tijde de discretie te bewaren over de gegevens van derden die zij in de uitoefening van hun opdrachten vernemen, behalve in de gevallen door de wet bepaald; 4° het uniform en de kentekens dragen die eigen zijn aan zijn functie; de Koning bepaalt, voor elke categorie van het personeel dat geacht wordt het uniform te dragen, de samenstelling van het uniform en de kentekens eigen aan de functie; 5° de middelen ter identificatie dragen zoals door de Koning bepaald. Elk personeelslid ontvangt een exemplaar van de deontologische code bedoeld in het eerste lid, 1°, tegen ontvangstbewijs ». B.38.
123. Uit de parlementaire voorbereiding van de wet van 26 april 2002 vloeit overigens voort dat die bepalingen ertoe strekten de rechten van de betrokken politieambtenaren te vrijwaren, door waarborgen inzake minimale bezoldiging gedurende de voorlopige hechtenis in te voeren, onder voorbehoud evenwel van een gedrag dat niet verenigbaar is met het ambt van de betrokkene. De bestreden bepalingen, die op die maatregelen zijn geïnspireerd, doen dus geen afbreuk aan de rechten van de betrokkenen, maar beogen die integendeel te vrijwaren. B.38.
124. Die maatregelen doen des te minder afbreuk aan de rechten van de betrokkenen daar de vermindering van de wedde met de helft uitsluitend « ten bewarende titel » geldt, zoals bepaald in artikel 29 van de wet van 23 maart
125. Hieruit vloeit voort dat, indien de voorlopige hechtenis niet wordt gevolgd door een schuldverklaring uitgesproken door de strafrechter, de volledige wedde verworven blijft voor de periode van de voorlopige hechtenis – behalve indien het gedrag van het personeelslid gedurende zijn gevangenschap niet verenigbaar is met zijn ambt, in welk geval de wedde kan worden verminderd of ingetrokken, op beslissing van de minister, voor de hele of een deel van de periode van hechtenis, overeenkomstig artikel 30 van de wet van 23 maart
126. 39 Het ambtshalve ontslag (artikel 34) B.
127. De verzoekende partij bekritiseert het ambtshalve ontslag waarin artikel 34 van de wet van 23 maart 2019 voorziet. Zij is van mening dat de verplichting om automatisch en zonder opzegging een einde te stellen aan de aanstelling van een ambtenaar die het voorwerp heeft uitgemaakt van een gevangenisstraf, zonder dat de autoriteit in dat opzicht over een beoordelingsbevoegdheid beschikt, de ambtenaren van de penitentiaire administratie discrimineert ten opzichte van de andere ambtenaren van de algemene administratie. B.40.
128. Als enige bepaling van een hoofdstuk 6 met als opschrift « Basisprincipes betreffende het tuchtregime » bepaalt artikel 31 van de wet van 23 maart 2019 : « Onverminderd de algemene bepalingen inzake de tuchtregeling van toepassing op de personeelsleden van het federaal openbaar ambt, zijn de bijkomende bepalingen en modaliteiten bepaald in dit artikel en in de hoofdstukken 7 en 8 van toepassing op de personeelsleden van de penitentiaire administratie. Elke handeling of gedraging, zelfs buiten de uitoefening van het ambt, die een tekortkoming aan de beroepsplichten uitmaakt of die van aard is de waardigheid van het ambt in het gedrang te brengen, is een tuchtinbreuk en kan aanleiding geven tot het opleggen van een tuchtsanctie. Jaarlijks wordt door de penitentiaire administratie een lijst opgesteld van de tuchtsancties, orde- en veiligheidsmaatregelen ». B.40.
129. Als enige bepaling van een hoofdstuk 8 met als opschrift « Ambtshalve ontslag en beëindiging van de arbeidsovereenkomst » bepaalt artikel 34 van de wet van 23 maart 2019 : « §
130. Verliest ambtshalve en zonder vooropzeg de hoedanigheid van ambtenaar, de ambtenaar die het voorwerp is van een veroordeling tot een effectieve gevangenisstraf uitgesproken in een vonnis met kracht van gewijsde. Het eerste lid is eveneens is van toepassing op de stagiairs. §
131. Tot ontslag om dringende reden geeft aanleiding, de contractueel die veroordeeld werd tot een effectieve gevangenisstraf uitgesproken in een vonnis met kracht van gewijsde ». Overeenkomstig artikel 37 van de wet van 23 maart 2019 is die bepaling in werking getreden op 1 juli
132. 40 B.
133. In de parlementaire voorbereiding van de wet van 23 maart 2019 wordt in dat verband uiteengezet : « Deze bepaling voorziet dat een penitentiair personeelslid dat voorwerp is van een kracht van gewijsde getreden vonnis of arrest waarbij hij veroordeeld werd tot een effectieve gevangenisstraf ambtshalve ontslagen wordt overeenkomstig de bepalingen in relatie tot zijn statuut » (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 44). Er wordt eveneens gepreciseerd : « Tenslotte wordt tevens een bepaling opgenomen die de ambtshalve beëindiging van de tewerkstelling (als stagiair, ambtenaar of contractueel personeelslid) voorziet in geval een personeelslid veroordeeld wordt tot een effectieve gevangenisstraf. Deze stringente bepaling ligt in de lijn van het streven naar een penitentiair personeelskader dat nog uitdrukkelijker zich als ambassadeur van de rechtsstaat gedraagt, zowel tijdens als buiten de werkomgeving » (ibid., p. 18). B.42.
134. Zoals artikel 4, § 1, van de wet van 23 maart 2019 bepaalt, bestaat de opdracht van de penitentiaire administratie erin « de uitvoering van de vrijheidsberovende straffen en maatregelen te waarborgen, met respect voor de van kracht zijnde wetten en reglementeringen ». Gelet op die opdracht vermocht de wetgever ervan uit te gaan dat een veroordeling tot een effectieve gevangenisstraf uitgesproken in een vonnis met kracht van gewijsde, volkomen onverenigbaar is met het ambt van lid van de penitentiaire administratie. Zoals reeds is onderstreept, strekt de wet van 23 maart 2019 ertoe de integriteit van de personeelsleden van de penitentiaire administratie te versterken, rekening houdend met de krachtverhoudingen die kunnen bestaan tussen hen en de gedetineerden of derden in de gevangenis. B.42.
135. Door het ambtshalve ontslag te koppelen aan de uitspraak van een definitieve veroordeling tot een gevangenisstraf, doet artikel 34 van de wet van 23 maart 2019 niet op onevenredige wijze afbreuk aan de rechten van de betrokkenen. Die maatregel is immers alleen uitdrukkelijk bepaald in geval van een effectieve gevangenisstraf, uitgesproken in een vonnis met kracht van gewijsde, en niet in geval van een andere strafuitvoeringsmodaliteit die zou zijn beslist door de strafrechter. Die maatregel is dus alleen van toepassing op een situatie die dermate ernstig is dat zij de instandhouding van de vertrouwensband die nodig is voor het 41 voortzetten van de arbeidsrelatie in een penitentiaire instelling in het geding brengt. Een lid van het penitentiair personeel kan overigens niet ontkennen dat een gedrag dat gepaard gaat met de strafsanctie van de gevangenisstraf afbreuk kan doen aan de waardigheid van zijn ambt. Ieder lid van het penitentiair personeel ontvangt overigens, op het ogenblik van zijn indiensttreding, de deontologische code bepaald in artikel 14 van de wet van 23 maart 2019 (Parl. St., Kamer, 2018-2019, DOC 54-3351/001, p. 34). Een regeling inzake de definitieve ambtsneerlegging bestaat overigens ook voor de ambtenaren van de Staat (artikel 112 van het koninklijk besluit van 2 oktober 1937 « houdende het statuut van het rijkspersoneel ») en voor de leden van de politiediensten (artikel 81 van de wet van 26 april 2002 en artikel 125, tweede lid, van de wet van 7 december 1998 « tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst gestructureerd, op twee niveaus »), onder meer wanneer de toepassing van de strafwetten de ambtsneerlegging met zich kan meebrengen. Die bepalingen kunnen dus van toepassing zijn in geval van een veroordeling van de ambtenaar tot een gevangenisstraf. Bovendien kan het ambtshalve ontslag, in geval van ernstige tekortkomingen aan de verplichtingen van het ambt, worden beslist los van een veroordeling tot een gevangenisstraf. Ten aanzien van de mogelijkheid om hun betrekking te verliezen wegens een veroordeling tot een effectieve gevangenisstraf worden de leden van het penitentiair personeel dus niet anders behandeld dan de andere ambtenaren van de algemene administratie of de leden van de politiediensten. B.42.
136. De aard van de bestreden sanctie, het ontslag als ambtenaar, is aldus redelijkerwijze verantwoord. Het Hof dient evenwel ook te onderzoeken of de procedure waarmee die sanctie wordt opgelegd, de rechten van de betrokken penitentiaire ambtenaar waarborgt. Artikel 31 van de wet van 23 maart 2019 verwijst, ook voor wat het in de bestreden bepaling bedoelde ambtshalve ontslag betreft, naar « de algemene bepalingen inzake de tuchtregeling van toepassing op de personeelsleden van het federaal openbaar ambt ». Bijgevolg dient ook in geval van een ambtshalve ontslag toepassing te worden gemaakt van de tuchtprocedure bedoeld in de artikelen 77 tot 95bis van het koninklijk besluit van 2 oktober 1937 « houdende het statuut van het rijkspersoneel ». Bijgevolg dient die sanctie, zelfs indien het ontslag ambtshalve voortvloeit uit de onverenigbaarheid van een gevangenisstraf met het ambt van personeel van de penitentiaire administratie, evenwel, zoals elke andere 42 tuchtmaatregel, worden beslist door de daartoe bevoegde overheid, met inachtneming van de tuchtprocedure die te dezen van toepassing is. De tuchtbeslissing dient bijgevolg de rechten van verdediging, het principe van de redelijke termijn en de motiveringsplicht te eerbiedigen. B.42.
137. De verzoekende partij is ook van mening dat artikel 34, § 2, van de wet van 23 maart 2019, door de effectieve gevangenisstraf te kwalificeren als « dringende reden », de rechter zijn bevoegdheid ontneemt om te oordelen over de ernst van de reden, overeenkomstig artikel 35 van de wet van 3 juli 1978 « betreffende de arbeidsovereenkomsten ». Artikel 35, tweede lid, van de voormelde wet van 3 juli 1978 definieert de dringende reden als « de ernstige tekortkoming die elke professionele samenwerking tussen de werkgever en de werknemer onmiddellijk en definitief onmogelijk maakt ». Artikel 35, eerste lid, bepaalt dat de dringende reden « aan het oordeel van de rechter wordt overgelaten ». Door te bepalen dat het contractuele personeelslid dat veroordeeld werd tot een effectieve gevangenisstraf uitgesproken in een vonnis met kracht van gewijsde, wordt ontslagen om dringende reden, herinnert de bestreden bepaling eraan dat een gevangenisstraf onverenigbaar is met een betrekking in de penitentiaire administratie en gaat zij ervan uit dat die straf een ernstige tekortkoming vormt vanwege het contractuele personeelslid in zoverre die « elke professionele samenwerking tussen de werkgever en de werknemer onmiddellijk en definitief onmogelijk maakt ». In het licht van de nagestreefde doelstellingen die erin bestaan de legitimiteit van de penitentiaire administratie te versterken en de rechtschapenheid te waarborgen van de personen die in de penitentiaire administratie werken, kon de bestreden bepaling, op dat punt, uitgaan van de ernst van de tekortkoming in de zin van artikel 35, eerste lid, van de wet van 3 juli 1978, en stellen dat een gedrag dat aanleiding heeft gegeven tot een veroordeling tot een effectieve gevangenisstraf