ECLI:BE:GHCC:2021:ARR.183

id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab Grondwettelijk Hof (Arbitragehof) Vonnis/arrest van 16 december 2021 ECLI nr: ECLI:BE:GHCC:2021:ARR.183 Vervangt nummer: ECLI:BE:GHCC:2021:ARR.20211216.2 Arrest- Rolnummer: 183/2021 Rechtsgebied: Constitutioneel recht Invoerdatum: 2022-01-05 Raadplegingen: 938 - laatst gezien 2026-06-19 17:13 Versie(s): Versie FR Versie DE Fiche UTU-thesaurus: PUBLIEK EN ADMINISTRATIEF RECHT - GRONDWETTELIJK HOF - Vernietigingsbevoegdheid (Grondwettelijk Hof) Vrije woorden: Beroep tot vernietiging van de wet van 15 maart 2020 « tot wijziging van de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere produkten, wat de reclame voor producten op basis van tabak betreft », ingesteld door de nv « British American Tobacco Belgium ». Gezondheid - Bescherming van de gezondheid van gebruikers - Verbod op reclame voor tabaksproducten - Verbod om aan de voorgevel van tabaks- en krantenwinkels merkreclame voor tabaksproducten te afficheren. Wettelijke bepalingen: Wet - 15-03-2020 - 31 Link Justel databank 20200315-31 Tekst van de beslissing Rolnummer 7489 Arrest nr. 183/2021 van 16 december 2021 In zake : het beroep tot vernietiging van de wet van 15 maart 2020 « tot wijziging van de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere produkten, wat de reclame voor producten op basis van tabak betreft », ingesteld door de nv « British American Tobacco Belgium ». Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters L. Lavrysen en P. Nihoul, en de rechters T. Giet, J. Moerman, M. Pâques, D. Pieters en S. de Bethune, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter L. Lavrysen, wijst na beraad het volgende arrest : 2 I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 22 december 2020 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 28 december 2020, heeft de nv « British American Tobacco Belgium », bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. T. Bosly, Mr. J. Wauters, Mr. C. Goossens en Mr. W. Van de Wiele, advocaten bij de balie te Brussel, en door Mr. S. Sottiaux en Mr. J. Roets, advocaten bij de balie van Antwerpen, beroep tot vernietiging ingesteld van de wet van 15 maart 2020 « tot wijziging van de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere produkten, wat de reclame voor producten op basis van tabak betreft » (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 26 juni 2020, tweede editie). Memories en memories van wederantwoord zijn ingediend door : - de vzw « Vlaamse Federatie van Persverkopers », bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. J. Dewispelaere en Mr. S. Verstraete, advocaten bij de balie te Brussel; - de Ministerraad, bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. M. Kerkhofs, Mr. P. Slegers en Mr. S. Ben Messaoud, advocaten bij de balie te Brussel. De verzoekende partij heeft een memorie van antwoord ingediend. Bij beschikking van 22 september 2021 heeft het Hof, na de rechters-verslaggevers S. de Bethune en T. Giet te hebben gehoord, beslist dat de zaak in staat van wijzen is, dat geen terechtzitting zal worden gehouden, tenzij een partij binnen zeven dagen na ontvangst van de kennisgeving van die beschikking een verzoek heeft ingediend om te worden gehoord, en dat, behoudens zulk een verzoek, de debatten zullen worden gesloten op 6 oktober 2021 en de zaak in beraad zal worden genomen. Ingevolge het verzoek van de verzoekende partij om te worden gehoord, heeft het Hof bij beschikking van 6 oktober 2021 de dag van de terechtzitting bepaald op 10 november 2021. Op de openbare terechtzitting van 10 november 2021 : - zijn verschenen : . Mr. S. Sottiaux en Mr. J. Roets, en Mr. N. Vande Velde, advocaat bij de balie te Brussel, loco Mr. W. Van de Wiele, voor de verzoekende partij; . Mr. J. Dewispelaere, voor de vzw « Vlaamse Federatie van Persverkopers » (tussenkomende partij); . Mr. P. Slegers, tevens loco Mr. M. Kerkhofs, voor de Ministerraad; - hebben de rechters-verslaggevers S. de Bethune en T. Giet verslag uitgebracht; - zijn de voornoemde advocaten gehoord; - is de zaak in beraad genomen. 3 De bepalingen van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof met betrekking tot de rechtspleging en het gebruik van de talen werden toegepast. II. In rechte -A- Ten aanzien van het eerste middel A.1.1. De verzoekende partij leidt een eerste middel af uit de schending, door de wet van wet van 15 maart 2020 « tot wijziging van de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere produkten, wat de reclame voor producten op basis van tabak betreft » (hierna : de wet van 15 maart 2020), van artikel 19 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en met artikel 19 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, en van artikel 16 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met de vrijheid van handel en nijverheid, in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en met het vertrouwensbeginsel. A.1.2. De Ministerraad werpt op dat het middel niet ontvankelijk is in zoverre het steunt op het merkenrecht of het intellectuele eigendomsrecht. Hij stelt dat de verzoekende partij geen eigenaar is van de aangevoerde merken en dat zij in dat opzicht ook niet de onteigening ervan kan aanvoeren. De verzoekende partij licht toe dat zij wel degelijk eigenaar is van de aangehaalde handelsmerken zodat het middel in dat opzicht wel ontvankelijk is. A.2.1. De verzoekende partij is van oordeel dat het uit de bestreden wet voortvloeiende verbod op reclame voor tabaksproducten bij verkooppunten een inmenging vormt in de vrijheid van meningsuiting, de bescherming tegen onteigening en de vrijheid van handel en nijverheid van de producenten van tabaksproducten. De tussenkomende partij stelt dat het voormelde verbod raakt aan de vrijheid van ondernemen van de persverkopers. De verzoekende partij betoogt dat de bestreden wet de mogelijkheden van producenten om met hun volwassen cliënteel over de afkomst, kwaliteit en andere aspecten van differentiatie en innovatie die hun producten kenmerken te kunnen communiceren nog verder beperkt. De bestreden wet verbiedt volgens haar ook het gebruik van merken doordat het merkreclameverbod raakt aan de kern van de handelsmerkrechten zonder enige vorm van compensatie. Zij wijst in dat verband ook op de noodzaak om de in het middel aangehaalde grondwets- en verdragsbepalingen in samenhang te lezen met artikel 20 van de Overeenkomst inzake de handelsaspecten van de intellectuele eigendom. Door de onmogelijkheid ingevolge de bestreden wet om te communiceren met cliënteel en daarvoor gebruik te maken van hun merken, kunnen producenten niet ten volle handel drijven en in concurrentie treden omdat ze hun producten niet kunnen onderscheiden van die van de concurrenten. Aangezien de bestreden wet een inmenging vormt op de voormelde rechten en vrijheden, dient de maatregel volgens de verzoekende partij en de tussenkomende partij te beantwoorden aan de uit de aangehaalde grondwets- en verdragsbepalingen voortvloeiende vereisten inzake wettigheid, noodzakelijkheid en evenredigheid. A.2.2. De verzoekende partij wijst er allereerst op dat de grondwettelijke vereiste inzake wettigheid in dat verband niet wordt nageleefd doordat het begrip « soortgelijke producten » niet door de wetgever zelf, maar door een koninklijk besluit wordt omschreven. Zij betoogt dat het formele wettigheidsbeginsel, gewaarborgd bij de artikelen 16 en 19 van de Grondwet, vereist dat de wetgever zelf alle essentiële aspecten van een aangelegenheid regelt. Zij is van oordeel dat de bestreden wet de voorgaande vereiste miskent doordat één van de essentiële aspecten van de bestreden wet wordt overgelaten aan de beoordelingsvrijheid van de uitvoerende macht. Zo krijgt de Koning in strijd met het formele wettigheidsbeginsel de bevoegdheid om te bepalen welke soortgelijke producten onder het toepassingsgebied van de bestreden wet en dus het reclameverbod ressorteren. Zij merkt op dat er meerdere beleidskeuzes mogelijk zijn en dat de keuze verstrekkende juridische gevolgen kan hebben. Zo kan de Koning bijvoorbeeld bepalen dat ofwel 4 enkel producten op basis van tabak, ofwel enkel producten die een verbrandingsproces kennen, ofwel enkel producten die nicotine bevatten, onder het begrip « soortgelijke producten » vallen. Daarnaast dient de inmenging in de rechten en vrijheden te voldoen aan de vereiste dat in de inmenging dient te zijn voorzien bij wet. Volgens haar voldoet de bestreden wet evenmin aan de vereiste inzake voorzienbaarheid, zoals die voortvloeit uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. De bestreden reclameregeling is onvoldoende precies geformuleerd omdat er geen juridische norm het begrip « soortgelijke producten » omschrijft. De verzoekende partij stelt dat noch de wet van 24 januari 1977 « betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere produkten » (hierna : de Voedingsmiddelenwet), noch de wet van 15 maart 2020 het begrip « soortgelijke producten » omschrijft. In de parlementaire voorbereiding van de Voedingsmiddelenwet wordt verwezen naar het koninklijk besluit van 15 juni 1971 « houdende verbod tabak, derivaten van tabak of soortgelijke produkten, waaronder stoffen zijn gemengd die als toxisch of schadelijk voor de gezondheid worden aangemerkt, te koop aan te bieden, te verkopen of onder al dan niet bezwarende titel over te dragen », dat het begrip « soortgelijke producten » in zijn artikel 1 definieerde. Dat koninklijk besluit van 15 juni 1971 werd echter opgeheven door het koninklijk besluit van 28 december 1979 « betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van tabak, produkten op basis van tabak en soortgelijke produkten », dat ook een omschrijving van het begrip « soortgelijke producten » bevatte. Bij koninklijk besluit van 13 augustus 1990 « betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van produkten op basis van tabak en soortgelijke produkten » werd het voormelde het koninklijk besluit van 28 december 1979 opgeheven. Noch dat koninklijk besluit van 13 augustus 1990, dat werd opgeheven, noch het koninklijk besluit van 5 februari 2016 « betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van producten op basis van tabak en voor roken bestemde kruidenproducten » bevat een omschrijving van het begrip « soortgelijke producten ». Bijgevolg kunnen de gevolgen van bepaalde handelingen niet vooraf redelijkerwijze worden ingeschat, hetgeen leidt tot rechtsonzekerheid. Zij illustreert die onzekerheid aan de hand van enkele voorbeelden. A.2.3. De Ministerraad betoogt dat de vereiste « voorzien bij wet » niet uitsluit dat regels nog vatbaar zijn voor evoluties in de invulling ervan. Zo is absolute precisie niet vereist en mag de wetgever met categorieën werken op voorwaarde dat de regel voldoende voorspelbaar blijft. Bij de beoordeling van de voorspelbaarheid dient ook rekening te worden gehouden met de context van de norm en de adressaten ervan. Voorts dient rekening te worden gehouden met de rechtspraak en de parlementaire voorbereiding. Hij merkt op dat de verzoekende partij de draagwijdte van de bestreden wet heeft begrepen en dat de regel beantwoordt aan de voormelde vereiste. Het staat volgens hem buiten kijf dat de omschrijving van « tabaksproducten » en « soortgelijke producten » begrepen kan worden aangezien het laatstgenoemde begrip reeds jaren geleden werd ingesteld, met het oog op een brede omschrijving van het toepassingsgebied. De wil van de wetgever ter zake werd duidelijk aangegeven op het moment van de uitbreiding van het verbod tot inzonderheid e-sigaretten. De betekenis wijkt ook niet af van de gangbare betekenis en strookt met het doel van de wetgever. A.3.1. De verzoekende partij en de tussenkomende partij zijn ook van oordeel dat de wet evenmin noodzakelijk, gerechtvaardigd en evenredig is. Zij brengen allereerst in herinnering dat het Hof in zijn arrest nr. 102/99 van 30 september 1999 heeft gesteld dat het uiterst moeilijk is om tabaksproducten en soortgelijke producten te verkopen zonder dat reclame in tabaks- en krantenwinkels mogelijk is. Volgens de verzoekende partij volgt uit dat arrest dat, tenzij tabaksproducten volledig worden verboden, een de facto verbod op reclame niet kan worden opgelegd, gelet op de impact op de inkomsten van de betrokken handelaars. De tussenkomende partij stelt dat indien de wetgever wenst te raken aan de reclameregeling zonder enige vorm van compenserende maatregel, hij de noodzaak van de opheffing van de uitzondering op het reclameverbod dient te verantwoorden. Volgens de verzoekende partij nam de wetgever de bestreden maatregel aan, steunend op achterhaald, irrelevant en bijgevolg ongeschikt wetenschappelijk studiemateriaal, zonder enig onderzoek van de economische en gezondheidsimpact en zonder rekening te houden met de evolutie van het wettelijk kader inzake de verkoop, marketing en consumptie van tabaksproducten sedert 1997. Zij voert meer in het bijzonder aan dat de bestreden regeling niet gerechtvaardigd en onredelijk is omdat ze niet voldoet aan de vereisten inzake procedurele evenredigheid. Bij de beoordeling van de redelijkheid van de wet dient immers rekening te worden gehouden met voorgelegde wetenschappelijke studies en andere documenten, evenals met raadplegingen van deskundigen en adviezen. Wanneer er geen bewijs voorligt dat een wet de uitkomst is van een wetenschappelijk, degelijk voorbereid en op bewijs gefundeerd wetgevingsproces, vormt dit een indicatie dat de wet niet kan worden gerechtvaardigd. 5 Zo is er tijdens het parlementaire debat op geen enkel moment discussie geweest over de te verwachten baten voor de gezondheid die zouden voortvloeien uit de wet van 15 maart 2020. De parlementaire voorbereiding bevat enkel abstracte stellingen. De wetenschappelijke studies waarnaar werd verwezen, spreken zich niet uit over loutere merkreclame bij verkooppunten en zijn dus achterhaald op het punt van de impact van reclame op het gedrag van consumenten. Zij merkt op dat de wetgever geen wetenschappelijke studies aanbrengt over de impact van de bestaande reclameregeling, met inbegrip van de neutrale verpakkingen, noch over de impact van de bestreden regeling. Zij stelt ook dat de wetgever nagelaten heeft te onderzoeken of het verbieden zelf van producten met een potentieel verminderd risico (zogenaamde PRRP’

1. s)een negatieve impact zou hebben op de doelstelling om tabaksconsumptie te verminderen. Volgens haar werd de mogelijke impact van de bestreden wet op de volksgezondheid en consumptie van tabak noch besproken, noch onderzocht. De verzoekende partij betoogt dat de wetgever via een effectenbeoordeling had moeten aantonen dat een wetgevend optreden, zijnde de opheffing van een bestaande uitzondering op het reclameverbod, noodzakelijk was. Voorts merkt zij op dat verschillende belangengroepen behalve die welke de belangen van de tabaksproducenten vertegenwoordigen, tijdens het wetgevingsproces zijn geconsulteerd. Zij besluit dan ook dat niet is aangetoond dat de wet van 15 maart 2020 noodzakelijk en redelijk is. Ten slotte voert de verzoekende partij aan dat de bestreden regeling – waarvan de noodzaak niet is aangetoond – wel aanzienlijke commerciële en financiële schade voor tabaksproducenten en handelszaken met zich meebrengt. Zij wijst daarbij ook op de waardevermindering van de merken van de producenten. Volgens haar kunnen de tabaksproducenten ingevolge het nieuwe reclameverbod niet meer concurreren op merk (waaronder zijn goodwill en imago), maar louter op basis van de prijs, hetgeen leidt tot winstdaling en minder overheidsinkomsten zonder enige winst op het vlak van gezondheid. Die prijsconcurrentie zou daarentegen aanleiding kunnen geven tot meer consumptie, hetgeen niet strookt met de doelstelling van de wetgever. De tussenkomende partij wijst erop dat ook de persverkopers ernstig in hun commerciële belangen worden geraakt door de opheffing van de uitzondering op het tabaksreclameverbod. Het onevenredige karakter van de bestreden maatregel blijkt volgens de verzoekende partij voorts uit het gebrek aan compensatiemaatregelen voor de tabaksproducenten en handelaars die de producten verkopen, die legitieme belangen en verwachtingen hebben, alsook uit het gebrek aan afdoende overgangsmaatregelen. Zo is niet in een vergoeding voorzien voor het volledige waardeverlies, alsook voor de goodwill en de investeringen die verbonden zijn met de wettelijk geregistreerde merken die niet langer kunnen worden geafficheerd bij een verkooppunt. Ook de tussenkomende partij wijst op het ontbreken van compensatiemaatregelen voor de financiële inkomstenderving. De verzoekende partij stelt ten slotte dat het feit dat de wetgever in een overgangsperiode van zes maanden voorziet de regeling niet evenredig maakt. De periode van zes maanden is volgens haar volstrekt ontoereikend vermits de merken finaal zullen verdwijnen. Zij stelt dat de wetgever geen verantwoording biedt voor de beperkte overgangsperiode van zes maanden. Zij wijst in dat verband naar de Europese verordening inzake valse gezondheidsclaims waarbij in een meer redelijke overgangsperiode van 17 jaar werd voorzien. De tussenkomende partij betoogt dat de bestreden wet in wezen voorziet in een uitbreiding van het tabaksreclameverbod tot de tabaks- en persverkopers en dat de bestaande uitzondering wel wordt behouden voor winkels die diversifiëringsproducten (zijnde producten van een merk dat zijn bekendheid hoofdzakelijk aan een tabaksproduct ontleent) verkopen. Zo wordt volgens haar, in weerwil van het voormelde arrest van het Hof nr. 102/99, een ongeoorloofd verschil in behandeling ingesteld tussen tabaks- en persverkopers en winkels die diversifiëringsproducten verkopen terwijl zij in dezelfde mate voor hun levensvatbaarheid afhankelijk zijn van reclame voor tabaksproducten. Daarbij merkt zij op dat de bestreden regeling ook de krantenwinkels op dezelfde wijze behandelt als handelszaken waarvan de rentabiliteit niet afhangt van een uitzondering op het tabaksreclameverbod. Ten slotte voert de tussenkomende partij nog aan dat de bestreden regeling inconsistent is met de regeling inzake de verpakking voor tabaksproducten. A.3.2. De Ministerraad stelt dat de bestreden maatregel ertoe strekt de volksgezondheid te beschermen, hetgeen een legitieme doelstelling is die een beperking van grondrechten kan verantwoorden. Het valt volgens hem niet te ontkennen dat tabaksproducten levensgevaarlijk zijn en dat effectieve maatregelen dienen te worden genomen om de volksgezondheidsrisico’s te beperken. Hij wijst erop dat uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de wetgever de bestreden maatregel – uitbreiding van het tabaksreclameverbod – heeft genomen ter bestrijding van de risico’s die zijn verbonden aan het gebruik van tabaksproducten. Aangezien de bestreden maatregel er louter in bestaat een bestaande uitzondering op het reclameverbod op te heffen, is het logisch dat voor de 6 verantwoording van dat verbod wordt gekeken naar de oorspronkelijke parlementaire voorbereiding, waarin het doel van de wetgever inzake het beschermen van de volksgezondheid duidelijk wordt gemaakt. Volgens de Ministerraad strekt de bestreden maatregel er bovendien louter toe de bestaande uitzondering op het algemene verbod op het aanbrengen van merkreclame voor tabaksproducten in verkooppunten op te heffen en houdt hij geenszins een verbod in voor de producenten om met volwassen cliënteel te communiceren over hun product. Hij wijst erop dat producenten via hun verpakkingen kunnen communiceren met consumenten daar de verpakkingen nog steeds de merknamen mogen dragen, hetgeen de consument toelaat de oorsprong, de kwaliteit en andere aspecten van differentiatie te kennen. De Ministerraad is van oordeel dat de maatregel bovendien billijk is omdat hij er slechts in bestaat één van de vier uitzonderingen op te heffen op het algemeen tabaksreclameverbod dat al meer dan twintig jaar bestaat. Hij betoogt dat het aanbrengen van een merk van tabaksproducten in een verkooppunt kan aanzetten om op die plek een dergelijk product aan te schaffen. Wanneer dit niet meer toegelaten is, zal een klant die nog geen rookgewoonte heeft, geen aansporing krijgen om een dergelijk product te kopen. Een niet-gebruiker zal niet worden aangezet om aan tabak te denken wanneer hij in de (nabijheid van) winkel is. Hij wijst ter zake op studies die de impact van reclame op het consumptiegedrag, vooral bij jongeren, aantonen. In dat verband is hij van oordeel dat minder aanzetten ook minder gebruik met zich meebrengt, hetgeen betekent dat ook de gezondheidsrisico’s die aan het verbruik zijn verbonden, zich minder zullen voordoen. Aldus is de bestreden maatregel geschikt om het nagestreefde doel te verwezenlijken. Volgens de Ministerraad tast de bestreden maatregel enkel zuiver economische belangen aan, maar hij is onder verwijzing naar rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van oordeel dat een dergelijke beperking van grondrechten verantwoord is, zelfs als er aanzienlijke negatieve economische gevolgen zijn. Hij betoogt daarbij dat de bescherming van de volksgezondheid opweegt tegen de bescherming van economische belangen. De maatregel gaat volgens hem ook niet verder dan nodig is. Hij wijst erop dat de wetgever heeft vastgesteld dat, ondanks eerdere maatregelen, het aantal nieuwe rokers blijft toenemen. Volgens hem is het dan ook niet onredelijk om de bestaande uitzondering op te heffen, temeer daar jongeren in krantenwinkels het vaakst het risico lopen om te worden blootgesteld aan tabaksreclame. Die winkels worden door jongeren immers vaak bezocht omdat er ook snoep, drankjes en dergelijke worden aangeboden. Hij stelt onder verwijzing naar het arrest van het Hof nr. 102/99 van 30 september 1999 dat de bestreden maatregel het intellectuele eigendomsrecht niet ontneemt zodat er ook geen sprake is van een onteigening. Overigens merkt hij op dat het eigendomsrecht en het recht op handel drijven kunnen worden beperkt door regels op te leggen inzake het gebruik van merken of wat de manier waarop handel wordt gedreven betreft. Volgens de Ministerraad wordt niet geraakt aan de kern van de handelsmerkrechten, maar regelt de bestreden maatregel slechts een bepaald gebruik ervan, namelijk het afficheren van het merk aan bepaalde verkooppunten. Alle andere gebruiken van het merk blijven onaangetast en worden beheerst door andere regels. Voorts merkt de Ministerraad op dat merken hun bestaansreden niet verliezen door het loutere feit dat de merknaam niet meer mag worden gebruikt op affiches in verkooppunten. De Ministerraad wijst erop dat de wetgever al dertig jaar maatregelen neemt om de ernstige gevolgen van tabaksgebruik en –verslaving tegen te gaan zonder een totaal verkoopverbod in te stellen, maar dat er wel sprake is van een sterk gereguleerde sector, onder meer wat reclame betreft, gelet op het maatschappelijk belang van het beschermen van de volksgezondheid. In dat opzicht is het volgens hem niet onredelijk één uitzondering op het reclameverbod op te heffen. Hij betwist ook dat de concurrentie in het gedrang zou komen daar dezelfde maatregel op alle producenten van toepassing is. Ten aanzien van het tweede middel A.4. De verzoekende partij leidt, in ondergeschikte orde, een tweede middel af uit de schending, door de wet van 15 maart 2020, van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met het rechtszekerheidsbeginsel. A.5. Ingevolge de bestreden wet en de definitie van « tabaksproducten » in de Voedingsmiddelenwet wordt de geviseerde reclame verboden voor tabak, producten op basis van tabak en « soortgelijke producten ». De verzoekende partij merkt voorafgaand op dat bij gebrek aan wettelijke definitie van het begrip « soortgelijke producten » het niet duidelijk is welke producten precies onder de regeling ressorteren. Zo is het volgens de verzoekende partij en de tussenkomende partij niet duidelijk of recente, alternatieve producten onder het verbod vallen. De verzoekende partij neemt aan dat de regeling niet alleen van toepassing zal zijn op conventionele brandbare tabaksproducten, maar ook op niet-brandbare producten op basis van tabak en tabaks- of nicotinevrije producten. Zij betwist evenwel een dergelijke invulling van het begrip « soortgelijke producten » en wijst erop dat de definitie van tabaksproducten dateert van 1997 en sindsdien niet is gewijzigd en dat op dat moment geen van 7 de PRRP’s bestonden zodat de wetgever redelijkerwijs die PRRP’s niet heeft beoogd. Zij is bovendien van oordeel dat, gelet op het feit dat PRRP’s wezenlijk verschillen ten opzichte van de destijds bestaande tabaksproducten en niet dezelfde gezondheidsrisico’s kennen als tabaksproducten die in die tijd de aanleiding vormden voor het reclameverbod, de wetgever evenmin de PRRP’s kan viseren. Desalniettemin stelt de verzoekende partij, evenals de tussenkomende partij, in het kader van het tweede middel de hypothese voorop waarbij ervan wordt uitgegaan dat zogenaamde THP’s (louter verhitte tabaksproducten), e-sigaretten en andere producten zoals nicotinezakjes alle te kwalificeren zijn als « soortgelijke producten ». Uitgaande van de hypothese dat (bepaalde) PRRP’s onder het begrip « soortgelijke producten » vallen, zou dit betekenen dat de bestreden wet een reclameverbod zou instellen ten aanzien van zowel brandbare tabaksproducten (bv. de klassieke sigaretten), als potentieel minder schadelijke niet-brandbare producten op basis van tabak (THP’
2. s)en zelfs tabaksvrije « soortgelijke producten » (bv. de e-sigaretten en nicotinezakjes). De verzoekende partij en de tussenkomende partij betogen dat de wetgever brandbare tabaksproducten, enerzijds, en niet-brandbare producten alsook andere soortgelijke producten, anderzijds, op dezelfde wijze zou behandelen terwijl die producten wezenlijk verschillen, wat hun objectieve eigenschappen, hun juridisch statuut en hun risicoprofiel betreft. A.6. De verzoekende partij is van oordeel dat in het licht van de legitieme doelstelling van de wetgever inzake bescherming van de volksgezondheid er een wezenlijk verschil bestaat tussen sigaretten, enerzijds, en andere producten die volgens de publieke gezondheidsinstanties mogelijkerwijs minder schadelijk zijn, anderzijds. De verzoekende partij en de tussenkomende partij voeren aan dat de wetgever heeft nagelaten rekening te houden met de verschillende kenmerken van de producten, in het bijzonder met het verschillende risicoprofiel, en dezelfde beperkende maatregelen toepast op wezenlijk verschillende producten. De verzoekende partij zet in dat opzicht de werking van de verschillende producten uiteen en verwijst naar verschillende studies, wat de kenmerken inzake samenstelling, gebruik en het risicoprofiel van de producten betreft. Zij betoogt dat de kenmerken inzake samenstelling, gebruik en de gezondheidsrisico’s van de producten wezenlijk verschillen. Op basis daarvan houdt zij staande dat niet-brandbare producten op basis van tabak en andere tabaksvrije « soortgelijke producten », (de zgn. PRRP’s, o.a. e-sigaretten en nicotinezakjes) zich niet in dezelfde situatie als brandbare tabaksproducten bevinden en dat een verschillende behandeling noodzakelijk is. De tussenkomende partij sluit zich daarbij aan. De verzoekende partij en de tussenkomende partij merken op dat verschillende regelgevingen thans enkel van toepassing zijn op traditionele tabaksproducten. Zij verwijzen bovendien naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie in de zaak C-477/14 waarin een verschil in behandeling tussen de klassieke tabaksproducten en e-sigaretten, gelet op hun onderscheiden kenmerken, wordt aanvaard. De tussenkomende partij merkt nog op dat verschillende instrumenten zoals de binnen de Wereldgezondheidsorganisatie gesloten Kaderovereenkomst inzake de bestrijding van het tabaksgebruik en de richtlijn 2003/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 « betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de reclame en sponsoring voor tabaksproducten » ook voorzien in een verschillende behandeling waarbij de regels enkel van toepassing zijn op tabaksproducten. A.7. De verzoekende partij en de tussenkomende partij besluiten dat de gelijkschakeling van PRRP’s met de gewone brandbare tabaksproducten kennelijk onredelijk is in het licht van de wezenlijk verschillende gezondheidsrisico’s die ze met zich meebrengen. Zij stellen ten slotte dat voor die gelijke behandeling geen enkele verantwoording wordt gegeven en dat de gelijke behandeling ook niet redelijk verantwoord is. Zij zijn bovendien van oordeel dat PRRP’s een positieve rol kunnen spelen in het kader van een schadebeperkend gezondheidsbeleid. De verzoekende partij stelt dat de gelijke behandeling schadelijk is voor de bevordering van de volksgezondheid. De verzoekende partij stelt onder verwijzing naar enkele experts dat verhitte tabaksproducten en e-sigaretten, die mogelijkerwijs veel minder schadelijk zijn, een belangrijke rol kunnen spelen in het schadebeperkend gezondheidsbeleid. Rekening houdend met hun verlaagde risicoprofiel en hun potentieel om een positieve rol te spelen in het schadebeperkend gezondheidsbeleid, is het volgens de verzoekende partij onredelijk om PRRP’s te onderwerpen aan dezelfde reclameregeling als brandbare tabaksproducten. De tussenkomende partij sluit zich daarbij aan. De verzoekende partij en de tussenkomende partij zijn van oordeel dat de mogelijkheid om merkreclame te voeren in verkooppunten voor niet-brandbare producten essentieel is om ze te promoten als alternatief voor het roken van tabaksproducten. A.8. De Ministerraad merkt op dat de bestreden maatregel er niet toe strekt reclame te verbieden omdat reclame gevaarlijk zou zijn. Hij wijst erop dat het reclameverbod erop gericht is het gevolg van de reclame (aanzetten tot roken of aantrekken van nieuwe rokers) tegen te gaan. Hij stelt dan ook dat het schadelijke karakter van het product geenszins het criterium van onderscheid kan zijn waarop een verschil in behandeling zou dienen 8 te steunen. Het door de wetgever in acht genomen criterium is het al dan niet aanzetten tot roken. In dat opzicht betoogt de Ministerraad dat zogenaamd minder schadelijke producten – waarvoor een mildere regeling wordt nagestreefd door de verzoekende en de tussenkomende partij – de gebruiker ervan met andere, traditionele en gevaarlijke tabaksproducten in contact kunnen brengen. Het is dan ook niet onredelijk, maar zelfs noodzakelijk dat bij het uitwerken van een regeling die beoogt het aanzetten tot roken tegen te gaan, de verschillende aanzetten gelijk worden behandeld. Bijgevolg is een gelijkschakeling niet onredelijk. In ondergeschikte orde wijst de Ministerraad er nog op dat zogenaamd minder schadelijke producten nog altijd schadelijke producten zijn en blijven zodat het niet onredelijk is bij de opheffing van de uitzondering op het reclameverbod geen differentiatie in te stellen naar gelang van het product. -B- Ten aanzien van de bestreden wet en haar context B.1. De wet van 15 maart 2020 « tot wijziging van de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere produkten, wat de reclame voor producten op basis van tabak betreft » (hierna : de wet van 15 maart 2020) wijzigt de reclameregeling voor « tabaksproducten ». B.2.1. De reclameregeling voor « tabaksproducten » is vastgesteld bij artikel 7, § 2bis, van de wet van 24 januari 1977 « betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere produkten » (hierna : de Voedingsmiddelenwet). Artikel 7, § 2bis, van de Voedingsmiddelenwet, vóór de wijziging ervan bij de bestreden wet, bepaalde : « 1° Het is verboden reclame te voeren voor en te sponsoren door tabak, producten op basis van tabak en soortgelijke producten, hierna tabaksproducten genoemd. Als reclame en sponsoring worden beschouwd elke mededeling of handeling die rechtstreeks of onrechtstreeks tot doel heeft de verkoop te bevorderen, ongeacht de plaats, de aangewende communicatiemiddelen of de gebruikte technieken. 2° Het in het 1° bedoelde verbod is niet van toepassing op : - reclame voor tabaksproducten in dagbladen en tijdschriften die buiten de Europese Unie worden uitgegeven, behoudens wanneer die reclame of de invoer van dergelijke dagbladen of tijdschriften er hoofdzakelijk toe strekt tabaksproducten op de Belgische of communautaire markt te promoten; 9 - de incidentele reclame voor tabaksproducten in het kader van de mededeling aan het publiek van evenementen in het buitenland, behoudens wanneer die reclame of de mededeling aan het publiek van het evenement er hoofdzakelijk toe strekt reclame voor tabaksproducten te voeren voor de Belgische markt; - het aanbrengen van het merk van een tabaksproduct op affiches in en aan de voorgevel van tabakswinkels en van krantenwinkels die tabaksproducten verkopen; - reclame voor tabaksproducten in gedrukte publicaties, die uitsluitend bestemd zijn voor personen die werkzaam zijn in de tabakshandel. […] ». Uit die wetsbepaling, alsmede uit de wordingsgeschiedenis van haar voorgangers, vloeit voort dat voor « tabaksproducten », zowel op basis van tabak als op basis van andere bestanddelen (« soortgelijke producten »; Parl. St., Senaat, 1963-1964, nr. 225, p. 6), en ongeacht of ze worden verbruikt door middel van een verbrandingsproces, een algemeen verbod op (merk)reclame geldt, maar dat in een aantal uitzonderingen op dat verbod is voorzien. B.2.2. De reclameregeling is het resultaat van een wetgevingsproces waarin de wetgever de uitdagingen, de maatschappelijke problemen en kosten, de tekortkomingen van de regelgeving, de voor- en nadelen van een strikte reclameregeling voor « tabaksproducten » heeft overwogen en de mate waarin hij diende op te treden. Hij heeft deskundigen gehoord over de negatieve gevolgen van roken voor de gezondheid, de impact van reclame op het gedrag van jongeren, en de gevolgen van een reclameverbod voor de betrokken sectoren (Parl. St., Kamer, 1995-1996, nr. 346/4, pp. 5-22). B.2.3. De wetgever beoogde met die regeling de volksgezondheid doelmatig te beschermen en het tabaksgebruik geleidelijk te verminderen (Parl. St., Kamer, 1974-1975, nr. 563/1, p. 2; Kamer, 1995-1996, nr. 346/1, p. 3). Hij wenste in het bijzonder op te treden tegen de negatieve gevolgen van « tabaksproducten » en de rol die reclame speelt bij het aantrekken van nieuwe gebruikers en het aanzetten tot gebruiken van die producten, vooral bij jongeren (Parl. St., Kamer, 1995-1996, nr. 346/1, pp. 2-3). Hij streefde ernaar de tekortkomingen in de bestaande reclameregels aan te pakken en met een omvattende regeling te verhinderen dat het algemene verbod op (merk)reclame voor de geviseerde producten zou worden omzeild (Parl. St., Kamer, 1995-1996, nr. 346/1, p. 3). Hij wou tegelijkertijd met beperkte uitzonderingen tegemoetkomen 10 aan een aantal moeilijkheden die een absoluut verbod met zich zou meebrengen (Parl. St., Kamer, 1995-1996, nr. 346/6, pp. 2-3). B.3.1. Artikel 2 van de wet van 15 maart 2020 bepaalt : « In artikel 7, § 2bis, 2°, van de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere produkten, ingevoegd bij de wet van 10 december 1997, gewijzigd bij de wet van 19 juli 2004 en bij de wet van 18 december 2016, worden de woorden ‘ - het aanbrengen van het merk van een tabaksproduct op affiches in en aan de voorgevel van tabakswinkels en van krantenwinkels die tabaksproducten verkopen; ’ opgeheven ». Artikel 3 van de wet van 15 maart 2020 bepaalt : « Deze wet treedt in werking op 1 januari 2021 ». Uit de voormelde artikelen vloeit voort dat het reclameverbod voor « tabaksproducten » vanaf 1 januari 2021 wordt uitgebreid door een bestaande uitzondering op het voeren van reclame voor « tabaksproducten » op te heffen. B.3.2. De wetgever beoogde – zoals in de binnen de Wereldgezondheidsorganisatie gesloten Kaderovereenkomst inzake de bestrijding van het tabaksgebruik wordt erkend – in het kader van een allesomvattende aanpak van de strijd tegen tabak, roken en de gevolgen ervan, een kentering teweeg te brengen door bijkomende maatregelen betreffende reclame voor « tabaksproducten » te nemen om zo de risico’s voor de volksgezondheid te verminderen. De bestreden maatregel strekt ertoe in navolging van de verplichting tot het gebruik van neutrale verpakkingen (koninklijk besluit van 13 april 2019 « betreffende de gestandaardiseerde verpakking van sigaretten, roltabak en waterpijptabak »), de blootstelling, in het bijzonder van jongeren, aan reclame voor merken van « tabaksproducten » op een coherente wijze in alle verkooppunten te verbieden (Parl. St., Kamer, BZ 2019, DOC 55–0210/001, p. 7; Parl. St., Kamer, BZ 2019, DOC 55–0210/004, pp. 4 en 8). B.3.3. De bestreden opheffing van de uitzondering is het resultaat van een wetgevingsproces waarin de wetgever zich heeft gebaseerd op adviezen, studies en analyses. In zijn streven naar een coherent reclameverbod ter bescherming van jongeren heeft de wetgever zich gebogen over de uitzondering op het algemene reclameverbod, wat betreft het afficheren van merken aan de voorgevel van en in tabakswinkels en krantenwinkels die « tabaksproducten » verkopen. In het 11 kader van de totstandkoming van de bestreden wet heeft hij de risico’s en gevaren voor de gezondheid en reeds eerder door de wetgever aangevoerde studies over de impact van reclame op jongeren in herinnering gebracht en heeft hij kennis genomen van onderzoeken en cijfers over het aantal gebruikers, onder meer onder jongeren (Parl. St., Kamer, BZ 2019, DOC 55–0210/001, pp. 3-5). Hij heeft eveneens kennis genomen van cijfers van de inspectiedienst waaruit is gebleken dat het verbod op tabaksreclame niet altijd correct wordt nageleefd (Parl. St., Kamer, BZ 2019, DOC 55–0210/001, pp. 3-4) en van onderzoeken naar omzeilingen van de regels (Parl. St., Kamer, BZ 2019, DOC 55–0210/001, pp. 5-6). Hij heeft op basis van een onderzoek vastgesteld dat jongeren vandaag nog steeds in grote mate worden blootgesteld aan reclame in handelszaken die « tabaksproducten » verkopen en die onder de uitzondering op het reclameverbod vallen en over het algemeen plaatsen zijn die vaak door jonge mensen worden bezocht omdat ze snoep, drankjes, chips enzovoort te koop aanbieden (Parl. St., Kamer, BZ 2019, DOC 55–0210/001, p. 4). Hij heeft in het kader van de totstandkoming van de bestreden wet ook adviezen ingewonnen van, enerzijds, de Stichting tegen kanker en, anderzijds, organisaties van zelfstandige ondernemers en van persverkopers (Parl. St., Kamer, BZ 2019, DOC 55–0210/004, pp. 3-4). Ten gronde Wat betreft het eerste middel B.4.1. De verzoekende partij leidt een eerste middel af uit de schending, door de wet van 15 maart 2020, van artikel 19 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, met artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en met artikel 19 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, en van artikel 16 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met de vrijheid van handel en nijverheid, in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en met het vertrouwensbeginsel. B.4.2. De verzoekende partij voert in wezen aan dat de wetgever heeft nagelaten