id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet Conseil d'État Jugement/arrêt du 20 décembre 2018 No ECLI: ECLI:BE:RVSCE:2018:ARR.243.312 No Rôle: A. 175196/XV-2423 Affaire: Arrêt 243312 - Aéronautique - 20/12/2018 Domaine juridique: Droit administratif Date d'introduction: 2019-01-11 Consultations: 76 - dernière vue 2026-06-25 00:07 Fiche Arrêt no 243.312 du 20 décembre 2018 Economie - Aéronautique Décision : Rejet Thésaurus Cassation: CONSEIL D'ETAT Thésaurus UTU: DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF - CONSEIL D'ÉTAT - Arrêts (Conseil d'État) Texte de la décision CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF. XVe CHAMBRE no 243.312 du 20 décembre 2018 A. 175.196/XV-2423 En cause : la société de droit américain AMERICAN AIRLINES, ayant élu domicile chez Me Tamara LEIDGENS, avocat, avenue Louise 65, bte 11, 1050 Bruxelles, contre : la Région de Bruxelles-Capitale, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me François TULKENS, avocat, boulevard de l’Empereur 3 1000 Bruxelles. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ I. Objet de la requête Par une requête introduite le 24 juillet 2006, la société de droit américain AMERICAN AIRLINES demande l’annulation de la décision du 23 mai 2006 du collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale confirmant la décision prise par M. HANNEQUART, en sa qualité de fonctionnaire dirigeant de l’Institut bruxellois pour la Gestion de l’Environnement (I.B.G.E.) [actuellement BRUXELLES ENVIRONNEMENT] du 27 janvier 2006 de lui infliger une amende administrative de 900 euros pour une infraction à l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien. II. Procédure Un arrêt n° 240.021 du 28 novembre 2017 a rouvert les débats et a réservé les dépens. Il a été notifié aux parties. Les parties ont déposé un mémoire complémentaire. XV - 2423 - 1/30 Par une ordonnance du 1er août 2018, l’affaire a été fixée à l’audience publique du 2 octobre 2018 à 9 heures 30. Mme Pascale VANDERNACHT, président de chambre, a fait rapport. Me Tamara LEIDGENS, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me François TULKENS, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. M. Denis DELVAX, premier auditeur, a été entendu en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits Les faits de la présente cause ont été exposés dans l’arrêt n° 240.021 du 28 novembre 2017. Il y a lieu de s’y référer. IV. Rétroactes Dans son arrêt n° 240.021, précité, le Conseil d’État a mis hors de cause le collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale, a rejeté le troisième moyen, seconde branche, le quatrième moyen, le sixième moyen, première à cinquième branches et les septième, huitième, neuvième et dixième moyens et a rouvert les débats pour les autres moyens et les branches des moyens qui ont été présentés dans le mémoire en réplique ou dans le dernier mémoire. Cette réouverture des débats a été décidée à la suite de l’arrêt de l’assemblée générale de la section du contentieux administratif n° 238.588 du 20 juin 2017 qui a décidé ce qui suit: "7. Contrairement aux principes régissant les autres moyens, un moyen d’annulation, qui est présenté comme étant d’ordre public, ne doit pas nécessairement, sous peine d’irrecevabilité, être invoqué par la partie requérante dans la requête ou dès qu’elle en a l’occasion dans le cadre de la procédure après qu’elle en a connaissance ou devait en avoir connaissance. Ceci se justifie par le fait que s’il devait effectivement s’avérer qu’il s’agit d’un moyen d’ordre public et que ce moyen est fondé, le Conseil d’État devrait, le cas échéant, le prendre d’office en considération. 8. Toutefois, dans certaines circonstances propres au cas d’espèce, il peut se justifier que le moyen présenté comme étant d’ordre public par la partie XV - 2423 - 2/30 requérante ne soit pas examiné lorsque l’invocation de ce moyen par la partie requérante apparaît comme une atteinte avérée à la loyauté procédurale, qui constitue un manquement substantiel au déroulement normal et adéquat de l’examen du recours. 9. Il revient à la chambre compétente d’apprécier si, en l’espèce, il existe ou non de tels motifs spécifiques justifiant que les moyens et les branches des moyens qui n’ont pas été invoqués le plus rapidement possible dans le cadre de la procédure, mais qui, selon la partie requérante, revêtent un caractère d’ordre public, doivent ou non être considérés comme irrecevables". V. Examen des moyens et de leur recevabilité V.a. Recevabilité au regard de la loyauté procédurale V.a.1. Thèses des parties La partie adverse, dans son mémoire complémentaire, indique que toutes les circonstances sont réunies pour que l’ensemble des moyens et questions préjudicielles soulevés tardivement soient irrecevables. Selon elle, la partie requérante n’apporte aucun élément qui permettrait de justifier l’invocation tardive de ces moyens et questions préjudicielles. Elle considère par conséquent que l’invocation de ces moyens et questions préjudicielles présente un caractère dilatoire manifeste au regard de leur nombre et du fait qu’ils ont tous déjà été examinés dans d’autres affaires. La partie requérante, dans son mémoire complémentaire, relève qu’il n’est pas établi, en l’espèce, qu’elle aurait retardé l’invocation d’un quelconque moyen dans le but de se procurer un avantage, et encore moins qu’elle l’aurait fait sciemment ou avec une extrême légèreté. Elle ajoute qu’il n’est pas non plus établi qu’elle aurait empêché une bonne administration de la justice ni lésé les droits de la partie adverse d’une manière manifestement fautive ou portant atteinte à son droit au procès équitable. Si elle a développé certains aspects de sa défense dans son dernier mémoire, c’est à la suite de son examen des rapports de l’auditeur et des arrêts du Conseil d’État rendus entre l’introduction de sa requête en annulation et le dépôt de son dernier mémoire. V.a.2. Appréciation Lorsqu’un moyen qualifié d’ordre public est soulevé dans le mémoire en réplique, la circonstance qu’il est soulevé tardivement n’empêche pas l’auditeur de l’examiner ni la partie adverse d’y répondre dans son dernier mémoire, c’est-à-dire un écrit prévu par le règlement de procédure. Par ailleurs, dans les cas où le rapport XV - 2423 - 3/30 est d’abord notifié à la partie requérante, si celle-ci soulève de nouveaux moyens d’ordre public ou propose de nouvelles questions préjudicielles, la partie adverse a encore l’occasion de faire valoir ses observations dans ce dernier mémoire. Le nombre de moyens invoqués et de questions préjudicielles proposées peut avoir une incidence sur le délai de traitement de l’affaire mais il ne constitue pas en lui-même un manquement substantiel au déroulement normal et adéquat de l’examen du recours. De même, la réitération de moyens rejetés dans des affaires précédentes n’est pas en soi non plus une atteinte avérée à la loyauté procédurale puisqu’une partie peut toujours espérer une évolution ou un revirement de la jurisprudence. Il n’existe par conséquent pas en l’espèce de motifs spécifiques justifiant que les moyens et les branches des moyens qui n’ont pas été invoqués dans la requête mais qui revêtent un caractère d’ordre public et sont soulevés dans le dernier mémoire soient néanmoins considérés comme irrecevables. V.1. Premier moyen Dans son arrêt n° 240.021, précité, le Conseil d’État a constaté que la partie requérante s’était désistée, dans son dernier mémoire, de ce moyen et, en conséquence, ne l’a pas examiné. V.2. Deuxième moyen Dans son arrêt n° 240.021, précité, le Conseil d’État a jugé que ce deuxième moyen n’était pas fondé. Toutefois, il a décidé de rouvrir les débats compte tenu de la circonstance que, dans son dernier mémoire, la partie requérante demande que deux questions préjudicielles soient posées à la Cour Constitutionnelle. V.2.a. Thèse de la partie requérante Les deux questions préjudicielles que la partie requérante demande de poser à la Cour constitutionnelle sont ainsi rédigées : "1. Les articles 33, 7°, b), 35, 37. 38 et 39bis de l’ordonnance du 25 mars 1999, interprétés comme privant les personnes faisant l’objet de la procédure administrative qu’ils organisent du droit à voir immédiatement punir le dépassement du délai raisonnable alors qu’elles auraient bénéficié de l’application de l’article 21ter à tous les stades devant le juge pénal, même en dernière instance, violent-ils les articles 10, 11, 14 et 16 de la Constitution lus à la lumière de l’article 6 de la CEDH, qui consacre le droit à être jugé dans un délai raisonnable? XV - 2423 - 4/30 2. Les articles 33, 7°, b), 35, 37, 38, 39bis et 40bis de l’ordonnance du 25 mars 1999 violent-ils les articles 10, 11, 13 et 16 de la Constitution lus en combinaison avec les articles 6 et 13 de la CEDH en ce qu’ils organisent une procédure d’amende administrative privant ceux qui font l’objet d’une “accusation en matière pénale” d’un recours de pleine juridiction en tant que le seul juge statuant sur le bien-fondé de l’accusation en matière pénale dont le justiciable fait l’objet depuis plusieurs années se déclare incompétent pour punir le dépassement du délai raisonnable ?". V.2.b. Appréciation Le Conseil d’État s’est déjà prononcé sur ce moyen dans de nombreuses affaires où la partie requérante concernée proposait également de saisir la Cour constitutionnelle de questions préjudicielles formulées en des termes similaires à celles suggérées dans le cadre du présent moyen. Dans ces affaires, le Conseil d’État a jugé que ces questions préjudicielles ne devaient pas être posées, tout en rejetant le moyen. Ainsi notamment, dans son arrêt no 234.792 du 20 mai 2016, il a jugé ce qui suit: "Considérant que la requérante prend un troisième moyen de la violation de l’article 6, § 1er, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en ce que l’amende contestée lui a été infligée par l’I.B.G.E., puis confirmée par le Collège d’Environnement, qui ne sont pas des juridictions indépendantes et impartiales, et que le Conseil d’État est compétent pour vérifier la légalité de la décision querellée devant lui, mais non pour examiner la réalité de l’infraction dont elle est accusée, c’est-à-dire apprécier sa preuve en fait et accorder une remise complète ou partielle de l’amende pour des motifs d’opportunité ou d’équité; alors que la disposition invoquée au moyen exige que la décision d’une autorité administrative d’infliger une amende administrative de nature pénale ou non puisse à tout le moins subir le contrôle ultérieur d’un organe de pleine juridiction satisfaisant aux exigences d’indépendance et d’impartialité et disposant d’un pouvoir de réformation, et que l’article 6 de la C.E.D.H., le cas échéant combiné avec l’article 13 de la même Convention, garantit le droit à un recours effectif; qu’elle invoque les arrêts Segame c/ France du 7 septembre 2012, Kingsley c/ Royaume-Uni du 7 novembre 2000, Silvester’s Horeca Service c/ Belgique du 4 mars 2004, Menarini Diagnostics s.r.l. c/ Italie du 27 décembre 2011, et développe les raisons pour lesquelles, selon elle, le Conseil d’État ne dispose pas d’une compétence de pleine juridiction au sens des dispositions invoquées à défaut de pouvoir réformer la décision attaquée devant lui ou renvoyer la cause, après annulation, à une juridiction indépendante et impartiale; qu’elle XV - 2423 - 5/30 souligne que le Conseil d’État a rejeté le moyen pris du dépassement du délai raisonnable comme étranger à la légalité de la décision attaquée et estime qu’on ne peut pas à la fois prétendre disposer de la pleine juridiction et rejeter le moyen tiré de la violation du délai raisonnable au motif que l’on n’est pas compétent pour en connaître; qu’elle invoque également le fait que les moyens qui ne sont pas d’ordre public sont écartés comme tardifs, de sorte que la juridiction qui refuse ainsi de se pencher sur des questions de fait ou de droit soulevées par une personne faisant l’objet d’une accusation en matière pénale n’exerce pas un contrôle de pleine juridiction; qu’elle estime que le législateur bruxellois a reconnu le défaut de pleine juridiction du Conseil d’État puisqu’il a décidé de prévoir un recours au Collège d’Environnement, et que dès lors il y a lieu de conclure au bien-fondé du moyen conformément au principe “Justice should not only be done, but also be seen to be done ; qu’elle cite des auteurs de doctrine; qu’elle estime que le Conseil d’État doit soit constater et exercer sa compétence pour examiner toutes les questions de droit qui lui seraient posées avant la clôture des débats, soit constater qu’il ne dispose pas du pouvoir de contrôler la décision attaquée en tous points de fait et de droit, et que dès lors son contrôle n’est pas un contrôle de pleine juridiction au sens de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg; qu’à titre subsidiaire, elle demande au Conseil d’État de poser à la Cour constitutionnelle les questions préjudicielles suivantes : “- Les articles 33, 7°, b), 35, 37, 38, 39bis de l’ordonnance du 25 mars 1999, interprétés comme privant les personnes faisant l’objet de la procédure administrative qu’ils organisent du droit à voir immédiatement punir le dépassement du délai raisonnable alors qu’elles auraient bénéficié de l’application de l’article 21ter à tous les stades devant le juge pénal, même en dernière instance, violent-t-ils les articles 10, 11, 14 et 16 de la Constitution lus à la lumière de l’article 6 de la CEDH, qui consacre le droit à être jugé dans un délai raisonnable? - Les articles 33, 7°, b), 35, 37, 38, 39bis et 40bis de l’ordonnance du 25 mars 1999 violent-ils les articles 10, 11, 13 et 16 de la Constitution lus en combinaison avec les articles 6 et 13 de la CEDH en ce qu’ils organisent une procédure d’amende administrative privant ceux qui font l’objet d’une «accusation en matière pénale» d’un recours de pleine juridiction, par exemple: - en tant que le seul juge statuant sur le bien fonde de l’accusation en matière pénale dont le justiciable fait l’objet depuis plus de dix ans se déclare incompétent pour punir le dépassement du délai raisonnable; - en tant que le seul juge statuant sur le bien fondé de l’accusation en matière pénale dont le justiciable fait l’objet refuse de statuer sur les moyens soulevés par le justiciable antérieurement à la clôture des débats au motif qu’ils seraient invoqués tardivement? ; Considérant que si, lorsqu’il connaît d’un recours dirigé contre une sanction administrative, le Conseil d’État statue sur “le bien-fondé d’une accusation en matière pénale au sens de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, il n’en devient pas pour autant une juridiction répressive devant laquelle s’appliqueraient les règles habituelles de la procédure pénale; qu’en particulier, rien ne commande qu’il déroge au caractère écrit de la procédure et à l’obligation d’invoquer tous les moyens dès le dépôt de la requête; XV - 2423 - 6/30 que, dans l’arrêt n° 44/2011 du 30 mars 2011, la Cour constitutionnelle a jugé que compte tenu de l’existence et des caractéristiques du recours en annulation devant le Conseil d’État, les justiciables disposent dans la matière considérée d’un recours effectif, devant une juridiction indépendante et impartiale, contre la sanction administrative qui peut leur être infligée (point B.10.3.); que, dans l’arrêt n° 2016/25 du 18 février 2016, la Cour a également décidé qu’eu égard au contrôle exercé par le Conseil d’État, “la seule circonstance qu’il ne dispose pas d’un pouvoir de réformation ne suffit pas à conclure que le contrôle qu’il exerce ne répond pas aux exigences du contrôle de pleine juridiction au sens de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme (points B.40.1 et B.40.2); qu’il n’y a pas lieu de poser les questions préjudicielles soulevées, lesquelles ne mettent pas en cause la constitutionnalité des dispositions de l’ordonnance du 25 mars 1999, mais bien la jurisprudence du Conseil d’État quant au dépassement du délai raisonnable et quant à la recevabilité de moyens d’annulation non soulevés dans la requête; que le moyen n’est pas fondé". Il n’y pas lieu de se départir de cette jurisprudence. En conséquence, le deuxième moyen n’est pas fondé et il n’y a pas lieu de poser les questions préjudicielles sollicitées. V.3. Troisième moyen Dans son arrêt n° 240.021, précité, le Conseil d’État a jugé que ce troisième moyen n’était pas fondé en sa seconde branche. Toutefois, il a décidé de rouvrir les débats compte tenu de la circonstance que, dans son dernier mémoire, la partie requérante demande qu’une question préjudicielle soit posée à la Cour Constitutionnelle, à propos de la première branche du moyen, et rajoute à son moyen une nouvelle branche, la troisième, à propos de laquelle elle propose de poser une question préjudicielle. V.3.a. Question préjudicielle suggérée par la partie requérante à propos de la première branche V.3.a.1. Thèse de la partie requérante La question préjudicielle que la partie requérante demande de poser à la Cour constitutionnelle à propos de la première branche du moyen est ainsi rédigée : "Les articles 32 à 41 de l’ordonnance du 25 mars 1999 (et aujourd’hui les articles 42 à 53 du Code de l’Inspection), rattachés à l’article 20 de l’ordonnance du 17 juillet 1997, violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution, lus seuls ou combinés avec l’article 14, §§ 1er et 5, du PIDCP et 13 de la CEDH, en ce qu’ils organisent une procédure d’amende administrative privant les personnes déclarées coupables d’une infraction (peu XV - 2423 - 7/30 importe la nature de l’autorité les déclarant coupable) de leur droit à un double degré de juridiction (effectif) ou de leur droit à un appel effectif alors que, si le Procureur du Roi avait jugé opportun de les poursuivre, ces mêmes personnes, poursuivies pour les mêmes faits, auraient bénéficié d’un double degré de juridiction et d’un droit à un appel effectif ?". V.3.a.2. Appréciation Le Conseil d’État s’est déjà prononcé sur ce moyen dans de nombreuses affaires où la partie requérante concernée proposait également de saisir la Cour constitutionnelle d’une question préjudicielle formulée en des termes similaires à celle suggérée dans le cadre du présent moyen. Dans ces affaires, le Conseil d’État a jugé que cette question préjudicielle ne devait pas être posée, tout en rejetant le moyen. Ainsi notamment, dans son arrêt n° é.164 du 8 décembre 2015, il a jugé ce qui suit: "[Considérant] qu’en une troisième branche, elle invoque la violation du droit à un double degré de juridiction garanti par l’article 14, §§ 1er et 5 du PIDCP; qu’elle expose que le droit à un double degré de juridiction garanti par l’article 14, §§ ler et 5, du PIDCP s’applique à toute personne déclarée coupable d’une infraction, peu importe donc la qualité de l’organe l’ayant initialement déclarée coupable, et que, en l’espèce, elle a été privée de ce droit puisque sa cause peut seulement être entendue par l’I.B.G.E., le Collège d’environnement, et le Conseil d’État, alors que ni l’I.B.G.E. ni le Collège d’environnement ne présentent les qualités requises pour constituer un “tribunal” au sens de l’article 14 précité; qu’elle observe qu’il n’est guère logique de traiter différemment les justiciables qui se voient condamnés pénalement selon qu’ils le sont pas une juridiction administrative ou judiciaire, et que cette discrimination justifierait le cas échéant la question suivante à la Cour constitutionnelle: “Les articles 32 à 41 de l’ordonnance du 25 mars 1999, rattaché à l’article 20 de l’ordonnance du 17 juillet 1997, violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution, lus seuls ou combinés avec l’article 14, §§ ler et 5, du PIDCP et 13 de la CEDH, en ce qu’ils organisent une procédure d’amende administrative privant les personnes déclarées coupables d’une infraction (peu importe la nature de l’autorité les déclarant coupable) de leur droit à un double degré de juridiction (effectif) ou de leur droit à un appel effectif alors que, si le Procureur du Roi avait jugé opportun de poursuivre, ces mêmes personnes, pour les mêmes faits, elles auraient bénéficié d’un double degré de juridiction et d’un droit à un appel effectif ? ; […] Considérant, sur la troisième branche, que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques porte, en son article 14, § 5: XV - 2423 - 8/30 “Toute personne déclarée coupable d’une infraction a le droit de faire examiner par une juridiction supérieure la déclaration de culpabilité et la condamnation, conformément à la loi ; Considérant que cette disposition n’implique pas que la première déclaration de culpabilité ait été prononcée par une juridiction; qu’une disposition similaire figure dans le Protocole n° 7 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales – qui n’a été ratifié par la Belgique que le 13 avril 2012, et n’est entré en vigueur que le 1er juillet 2012, après l’adoption de l’acte attaqué, mais qui n’en constitue pas moins un élément d’interprétation de la portée du Pacte –, énoncée dans les termes suivants: “Toute personne déclarée coupable d’une infraction pénale par un tribunal a le droit de faire examiner par une juridiction supérieure la déclaration de culpabilité ou la condamnation ; que le rapport explicatif de ce Protocole porte, au point 17: “Par rapport au libellé de la disposition correspondante du Pacte des Nations-Unies (article 14, paragraphe 5), le terme «tribunal» a été ajouté pour qu’il soit bien clair que cet article ne concerne pas les infractions jugées par des autorités qui ne sont pas des tribunaux au sens de l’article 6 de la Convention ; que la disposition invoquée à l’appui de la troisième branche ne s’applique pas aux sanctions prononcées par des autorités administratives, et ce peu importe qu’il y ait eu un ou deux degrés de décision administrative; que la troisième branche du moyen n’est pas fondée et qu’il n’y a pas lieu de poser à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle proposée". Il n’y pas lieu de se départir de cette jurisprudence. En conséquence, le troisième moyen, en sa première branche, n’est pas fondé et il n’y a pas lieu de poser la question préjudicielle sollicitée. V.3.b. Troisième branche V.3.b.1. Thèse de la partie requérante Dans son dernier mémoire, la partie requérante prend une nouvelle branche, la troisième, de la "violation du principe général qui exige qu’en matière de sanctions, rien de ce qui appartient au pouvoir d’appréciation de l’administration n’échappe au contrôle du juge". Se basant sur un arrêt de la Cour constitutionnelle n° 88/2014 du 6 juin 2014 à propos duquel la partie requérante souligne que "la légalité de l’article 219 du CIR 1992 était en cause car il fixait le montant de la cotisation distincte à 300 %, excluant ainsi que le tribunal de première instance statuant sur recours de la décision de l’autorité fiscale puisse moduler l’amende", elle poursuit en écrivant ce qui suit : "Le même raisonnement vaut en l’espèce, quoique l’absence de modulation de l’amende ne résulte pas de l’article 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999, qui prévoit que l’amende peut être fixée entre 625 et 62.500 €, mais bien des articles XV - 2423 - 9/30 33, 7°, b), 35, 37, 38, 39bis et 40bis de l’ordonnance, en tant qu’il ne prévoit pas que la décision du Collège d’environnement puisse faire l’objet d’un recours devant un Tribunal ou une Cour disposant : - de la pleine juridiction au sens de l’article 6, § Ier, de la CEDH; - où à tout le moins du pouvoir de contrôler tout ce qui relève du pouvoir d’appréciation de l’administration requis par le principe général qui exige qu’en matière de sanctions rien de ce qui appartient au pouvoir d’appréciation de l’administration n’échappe au contrôle du juge (arrêt n° 138/2006 du 14 septembre 2006, B.7.2). En ne le prévoyant pas, l’article 39bis permet l’application de l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État, d’où Votre Conseil tire compétence pour statuer sur le présent recours. Or Votre Conseil n’est [sic] pas le pouvoir de contrôler tout ce qui relève du pouvoir d’appréciation de l’administration requis par le principe général qui exige qu’en matière de sanctions rien de ce qui appartient au pouvoir d’appréciation de l’administration n’échappe au contrôle du juge (arrêt n° 138/2006 du 14 septembre 2006, B.7.2). Il suffit pour s’en convaincre de constater qu’il n’a pas le pouvoir de moduler l’amende infligée par l’administration dans la fourchette fixée par la loi. Il peut seulement annuler l’amende infligée par l’administration si elle apparaît illégale ou manifestement disproportionnée. Il résulte de l’arrêt de la Cour constitutionnelle susvisé que ce pouvoir est insuffisant au regard des articles 10, 11, et 13 de la constitution, 6, § 1er, de la CEDH et - à tout le moins - du principe général qui exige qu’en matière de sanctions rien de ce qui appartient au pouvoir d’appréciation de l’administration n’échappe au contrôle du juge". Elle demande également de poser à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante : "Les articles 33, 7°, b), 35, 37, 38, 39bis et 40bis de l’ordonnance du 25 mars 1999 violent-ils les articles 10, 11, 13 de la Constitution lus en combinaison avec l’article 6.1 de la CEDH et lus à la lumière du principe général qui exige qu’en matière de sanctions rien de ce qui appartient au pouvoir d’appréciation de l’administration n’échappe au contrôle du juge en ce qu’ils organisent une procédure d’amende administrative privant ceux qui font l’objet d’une “accusation en matière pénale du droit à un recours de pleine juridiction puisque la décision du Collège d’environnement est uniquement soumise au contrôle du Conseil d’État qui ne dispose pas du pouvoir de contrôler tout ce qui relève du pouvoir d’appréciation de l’administration requis par le principe général qui exige qu’en matière de sanctions, rien de ce qui appartient au pouvoir d’appréciation de l’administration n’échappe au contrôle du juge (arrêt n° 138/2006 du 14 septembre 2006, B.7.2), notamment en tant qu’il n’a pas le pouvoir de moduler l’amende infligée par l’administration dans la fourchette fixée par la loi. Il peut seulement annuler l’amende infligée par l’administration si elle apparaît illégale ou manifestement disproportionnée ?". XV - 2423 - 10/30 V.3.b.2. Appréciation La troisième branche du moyen consiste à soutenir que le "principe général qui exige qu’en matière de sanctions rien de ce qui appartient au pouvoir d’appréciation de l’administration n’échappe au contrôle du juge", exclusivement invoqué par la partie requérante, serait méconnu parce que le Conseil d’État "n’a pas le pouvoir de moduler l’amende infligée par l’administration dans la fourchette fixée par la loi" dans la mesure où il "peut seulement annuler l’amende infligée par l’administration si elle apparaît illégale ou manifestement disproportionnée". La portée que la partie requérante attribue ainsi audit principe général repose exclusivement sur les arrêts de la Cour constitutionnelle n° 138/2006 du 14 septembre 2006 (B.7.2) et n° 88/2014 du 6 juin 2014 (B.7). Force est toutefois de constater que, dans ces arrêts, la Cour constitutionnelle ne donne aucune définition de ce principe général et ne précise en tout état de cause nullement qu’il serait méconnu lorsque le juge "n’a pas le pouvoir de moduler l’amende infligée par l’administration dans la fourchette fixée par la loi" comme le revendique la partie requérante. Il ressort en effet desdits arrêts que la Cour constitutionnelle ne confère pas à ce principe général une existence autonome mais qu’elle l’appréhende avec les articles 10, 11 et 13 de la Constitution et 6.1. de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (arrêt n° 138/2006 du 14 septembre 2006, B.7.2; arrêt n° 88/2014 du 6 juin 2014, B.8.1) en précisant qu’ils sont violés si une disposition légale doit être interprétée "en ce sens [qu’elle] n’autorise pas le juge à exercer un contrôle de pleine juridiction [...]" à l’égard d’une décision, ce contrôle devant "en effet permettre au juge de vérifier si cette décision est justifiée en fait et en droit et si elle respecte l’ensemble des dispositions législatives et des principes généraux qui s’imposent à l’administration, parmi lesquels le principe de proportionnalité". Il ne résulte dès lors nullement dudit principe général, tel qu’il est évoqué par la Cour constitutionnelle dans les arrêts précités, que le Conseil d’État devrait, pour qu’il ne soit pas méconnu, disposer du pouvoir de moduler l’amende qui a été imposée en l’espèce à la partie requérante. Au contraire, selon cette jurisprudence, aucune violation ne peut être décelée lorsque le juge exerce un contrôle de pleine juridiction qui lui permet de vérifier la motivation en fait et en droit d’une décision litigieuse et son respect de l’ensemble des normes qui lui sont supérieures dans la hiérarchie des normes. Or tel est bien le cas du contrôle de légalité exercé par le Conseil d’État dans le cadre du contentieux objectif de l’annulation, comme le constate la Cour constitutionnelle elle-même dans son arrêt n° 44/2011 du 30 mars 2011 : XV - 2423 - 11/30 "B.10.1. Il ressort de la jurisprudence du Conseil d’État qu’il procède à un contrôle juridictionnel approfondi, tant au regard de la loi qu’au regard des principes généraux du droit. Le Conseil d’État examine à cet égard si la décision de l’autorité soumise à son contrôle est fondée en fait, si elle procède de qualifications juridiques correctes et si la sanction infligée n’est pas manifestement disproportionnée par rapport au fait établi. Lorsqu’il annule cette dernière décision, l’autorité est tenue de se conformer à l’arrêt du Conseil d’État : si l’autorité prend une nouvelle décision, elle ne peut méconnaître les motifs de l’arrêt annulant la première décision; si elle s’en tient à l’annulation, l’intéressé est réputé ne pas avoir fait l’objet d’une sanction. B.10.2. En outre, le Conseil d’État peut, dans les conditions prévues par l’article 17 des lois coordonnées sur le Conseil d’État, ordonner la suspension de l’exécution de la décision d’imposer les sanctions, le cas échéant en statuant en extrême urgence. B.10.3. Les justiciables disposent donc d’un recours effectif, devant une juridiction indépendante et impartiale, contre la sanction administrative qui peut leur être infligée. B.11. La disposition en cause prévoit une amende administrative de 62 500 euros au maximum et de 625 euros au minimum. De la sorte, la disposition en cause permet à l’administration, sous le contrôle du juge, d’éviter, le cas échéant, une violation du droit au respect des biens". Il ressort de cet arrêt que, lorsque, comme en l’espèce, l’administration dispose de la possibilité d’infliger une sanction financière "dans une fourchette fixée par la loi" comme l’indique la partie requérante, et ce, "sous le contrôle du juge" (arrêt n° 44/2011 du 30 mars 2011, B.11) dans le cadre du contentieux de l’annulation, la Cour constitutionnelle ne décèle aucune violation du principe général invoqué à l’appui de la troisième branche du moyen, laquelle n’est dès lors pas fondée. En vertu de l’article 26, § 4, alinéa 1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, "lorsqu’est invoquée devant une juridiction la violation, par une loi [...], d’un droit fondamental garanti de manière totalement ou partiellement analogue par une disposition du titre II de la Constitution ainsi que par une disposition de droit européen ou de droit international, la juridiction est tenue de poser d’abord à la Cour constitutionnelle une question préjudicielle sur la compatibilité avec la disposition du titre II de la Constitution". En l’espèce, la partie requérante invoque une violation des articles 10 et 11 de la Constitution, lesquels, comme cela fut relevé lors des travaux préparatoires de l’article 26, § 4, précité, consacrent le principe d’égalité et de non-discrimination de façon totalement ou partiellement analogue à l’article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et à l’article 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (Doc. parl., Sénat, commentaire des articles, s.e. 2007, n° 4/12, p. 6). L’article 26, § 4, alinéa 2, 2°, de la loi spéciale XV - 2423 - 12/30 précitée stipule toutefois que, par dérogation à l’alinéa 1er, "l’obligation de poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle ne s’applique pas [...] lorsque la juridiction estime que la disposition du titre II de la Constitution n’est manifestement pas violée". En l’espèce, la question préjudicielle sollicitée par la partie requérante repose sur le postulat selon lequel le principe général précité supposerait que le contrôle de légalité opéré dans le cadre du contentieux de l’annulation devrait impliquer, dans le chef du Conseil d’État, "le pouvoir de moduler l’amende infligée par l’administration dans la fourchette fixée par la loi" en plus de sa compétence d’annulation si l’amende infligée par l’administration "apparaît illégale ou manifestement disproportionnée". Il ressort toutefois des arrêts précités de la Cour constitutionnelle qu’un tel postulat est erroné. Les dispositions du titre II de la Constitution invoquées dans la question préjudicielle ne sont donc manifestement pas violées. Il n’y a pas lieu de poser la question préjudicielle suggérée par la partie requérante. V.4. Quatrième moyen Dans son arrêt n° 240.021, précité, le Conseil d’État a rejeté définitivement ce moyen. V.5. Cinquième moyen Dans son arrêt n° 240.021, précité, le Conseil d’État a jugé que le cinquième moyen n’était pas fondé. Toutefois, il a décidé de rouvrir les débats compte tenu de la circonstance que, dans son dernier mémoire, la partie requérante demande qu’une question préjudicielle soit posée à la Cour constitutionnelle. V.5.a. Thèse de la partie requérante La question préjudicielle que la partie requérante demande de poser à la Cour constitutionnelle est ainsi rédigée: "L’article 20, 7°, de l’ordonnance du 17 juillet 1997 et l’article 33, 7°, de l’ordonnance du 25 mars 1999 lus à la lumière de l’arrêté de la RBC du 27 mai 1999 violent-ils les articles 12 et 14 de la Constitution, combinés avec l’article 7 de la CEDH et l’article 15 du PIDCP, en tant que ces dispositions sont formulées en des termes qui ne permettent pas à chacun de savoir, au moment où il adopte un comportement, si celui-ci est punissable ou non ?" XV - 2423 - 13/30 V.5.b. Appréciation Le Conseil d’État s’est déjà prononcé sur ce moyen dans de nombreuses affaires où la partie requérante concernée proposait également de saisir la Cour constitutionnelle d’une question préjudicielle formulée en des termes similaires à celle suggérée dans le cadre du présent moyen. Dans ces affaires, le Conseil d’État a jugé que cette question préjudicielle ne devait pas être posée, tout en rejetant le moyen. Ainsi notamment, dans son arrêt n° 230.478 du 11 mars 2015, il a jugé ce qui suit: "Considérant que la requérante prend un sixième moyen de la violation des articles 2 et 20, 4°, de l’ordonnance du 17 juillet 1997, des articles 33 et 37 de l’ordonnance du 25 mars 1999, de l’article 7, § 1er, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de l’article 15, § 1er, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, de l’article 14 de la Constitution, du principe général de la légalité des délits et des peines et de l’excès de pouvoir; qu’elle indique que l’acte attaqué est notamment motivé par le fait que les bruits de ses avions perçus au sol dépassait les normes fixées dans l’arrêté du 27 mai 1999; que l’article 20, 4°, de l’ordonnance du 17 juillet 1997 énonce qu’“est puni d’une amende de 25 à 75 € celui qui […] crée directement ou indirectement, ou laisse perdurer, une gêne sonore dépassant les normes fixées par le Gouvernement”; que l’article 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999 incrimine celui qui “crée directement ou indirectement ou (qui) laisse perdurer une gêne sonore dépassant les normes fixées par le Gouvernement”; que l’arrêté du 27 mai 1999 se limite à fixer les valeurs limites, mais ne qualifie pas ces dépassements d’infractions; que le simple dépassement des normes, non accompagné d’une gêne sonore - non autrement définie - n’est donc pas constitutif d’une infraction; que le dépassement des normes ne constitue pas nécessairement une gêne sonore (cf. le libellé de l’infraction et l’article 2, 8° à 13°, de l’ordonnance du 17 juillet 1997, d’où il résulte que la gêne correspond à un “degré de nuisance généré par le bruit dans l’environnement, déterminé par des enquêtes sur le terrain”, exprimé en Lden et Lnight, Lday ou Levening, et correspondant à un niveau moyen sonore à long terme, et non au dépassement des normes fixées par l’arrêté du 27 mai 1999 exprimées en Levt et Lesp avion); que le principe de la légalité des délits et des peines a pour corollaire le principe de l’interprétation restrictive du droit pénal; que l’arrêté du 27 mai 1999 ne qualifie pas le dépassement des normes qu’il contient de “gêne sonore”; et qu’en sanctionnant le simple dépassement des normes visées par l’arrêté du 27 mai 1999, l’I.B.G.E. et le Collège d’Environnement ont violé les dispositions visées au moyen; Considérant que la partie adverse répond que le principe de légalité en matière pénale requiert la détermination des délits et des peines; que, sur la base de l’article 9, 2°, de l’ordonnance du 17 juillet 1997, le Gouvernement a XV - 2423 - 14/30 adopté l’arrêté du 27 mai 1999, qui détermine les valeurs limites par passage; que le contrôle et les possibilités de sanction sont prévus par l’ordonnance du 25 mars 1999; que l’article 33, 7°, b, de cette dernière prévoit qu’est passible d’une amende de 625 à 62.500 euros la personne qui crée directement ou laisse perdurer une gêne sonore dépassant les normes fixées par le Gouvernement; que tant le délit que la peine sont donc définis clairement; que l’arrêté du 27 mai 1999 concerne les gênes sonores et le dépassement des normes qu’il fixe constitue une gêne sonore, fait infractionnel; et que les procès-verbaux établissent qu’il y a bien eu des “gênes sonores” en l’espèce; Considérant que la requérante réplique que la thèse de la partie adverse revient à nier le principe d’interprétation restrictive du droit pénal; que le fait que l’arrêté du 27 mai exécute l’article 9 de l’ordonnance du 17 juillet 1997 ne permet pas de conclure qu’il a trait aux gênes sonores ni que le dépassement des seuils qu’il fixe constitue la “gêne sonore” visée à l’article 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999; que ce n’est pas parce que cet arrêté aurait trait aux “gênes sonores” qu’il y aurait bien une gêne sonore au sens de l’article 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999; que le simple fait de dépasser les seuils fixés par cet arrêté ne constitue pas un fait infractionnel; que la gêne sonore au sens de l’ordonnance du 17 juillet 1997 ne se détermine pas par référence à l’arrêté du 27 mai 1999; et que les procès-verbaux mentionnent les dépassements constatés, mais ne les qualifient pas de “gênes sonores”; Considérant que, dans le dernier mémoire, elle indique: – que les compagnies aériennes qui survolent la Région de Bruxelles- Capitale sont dans l’impossibilité de déterminer si leur comportement sera punissable ou pas; qu’elles adoptent le comportement “décoller” et sont dans l’impossibilité de prévoir si ce comportement licite sera punissable en fonction du paramètre imprévisible “trop de bruit perçu”; – que l’I.B.G.E. est incapable de leur exposer comment elles devraient agir, comment elles pourraient s’assurer de ne jamais enfreindre les normes de bruit bruxelloises (autrement bien entendu qu’en délocalisant leurs activités vers d’autres cieux); – que c’est particulièrement le cas des compagnies aériennes qui, comme elle, exploitent des avions satisfaisant aux normes “chapitre 4” de l’annexe 16 de la Convention OACI, c’est-à-dire les moins bruyants de leur catégorie en l’état actuel de la technologie; – que la loi est trop vague dans sa formulation décrivant le comportement qu’elle interdit; qu’elle cite à l’appui de ses assertions un arrêt de la Cour constitutionnelle, un arrêt de la Cour de cassation et un arrêt du Conseil d’État; qu’elle demande de poser à la Cour constitutionnelle une question préjudicielle formulée comme suit: “L’article 20, 7° de l’ordonnance du 17 juillet 1997 et l’article 33, 7°, de l’ordonnance du 25 mars 1999 lus à la lumière de l’arrêté de la R.B.C. du 27 mai 1999 violent-ils les articles 12 et 14 de la Constitution, combinés avec l’article 7 de la C.E.D.H. et l’article 15 du P.I.D.C.P. en tant que ces dispositions sont formulées en des termes qui ne permettent pas à chacun de savoir, au moment où il adopte un comportement, si celui-ci est punissable ou non ?”; qu’elle expose: XV - 2423 - 15/30 – que le Conseil d’État ne s’est pas prononcé sur le caractère non prévisible de la peine punissant les dépassements des normes de bruit bruxelloises; – qu’en prévoyant que celui qui dépasse les normes de bruit fixées par l’arrêté Gosuin “est susceptible d’une amende de 625 à 62.500 €”, l’article 33, 7°, b, de l’ordonnance du 25 mars 1999 viole le principe de légalité et de prévisibilité de la peine; – que le fait que l’I.B.G.E. ait établi un barème, par lequel le Collège estime ne pas être tenu, n’est pas de nature à contredire que cette disposition de l’ordonnance et toute application qui en est faite viole le principe de la légalité et de la prévisibilité de la peine, lequel est en tout état de cause violé en tant qu’une même infraction peut donner lieu soit à une amende pénale dont le montant peut varier de 0,25 à 75 €, ce qui représente, compte tenu des décimes additionnels, une amende de 1,375 à 412,5 €, soit à une amende administrative dont le montant peut être fixé entre 625 et 62.500 € par l’administration; – qu’en faisant application de cette disposition, l’acte attaqué viole lui- même ce principe, ce qui suffit à justifier son annulation; – que si le Conseil d’État ne partageait pas cet avis, elle demande que la question préjudicielle suivante soit posée à la Cour constitutionnelle: “L’article 20, 7°, de l’ordonnance du 17 juillet 1997 et l’article 33, 7°, de l’ordonnance du 25 mars 1999 lus à la lumière de l’arrêté de la RBC du 27 mai 1999 violent-ils les articles 12 et 14 de la Constitution, combinés avec l’article 7 de la C.E.D.H. et l’article 15 du P.I.D.C.P., en tant que ces dispositions sont formulées en des termes qui ne permettent pas à chacun de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter de l’infraction visée par l’article 33, 7°, b), de l’ordonnance du 25 mars 1999 ?”; Considérant que l’ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain, dans sa version applicable au moment des faits, porte notamment en son article 20: “Art. 20. Est puni d’une amende de 0,25 EUR à 75 EUR celui qui: [...] 4° étant propriétaire, détenteur ou utilisateur d’une source sonore, crée directement ou indirectement, ou laisse perdurer, une gêne sonore dépassant les normes fixées par le Gouvernement”; Considérant que l’ordonnance du 25 mars 1999 relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d’environnement, dans sa version applicable au moment des faits, porte notamment en son article 33: “Art. 33. Est passible d’une amende administrative de 625 EUR à 62.500 EUR toute personne qui commet une des infractions suivantes: [...] 7° au sens de l’ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain: [...]
Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.