Arrêt 245448 - Règlements fiscaux des communautés et régions - 16/09/2019

id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet Conseil d'État Jugement/arrêt du 16 septembre 2019 No ECLI: ECLI:BE:RVSCE:2019:ARR.245.448 No Rôle: A. 221312/XV-3314 Affaire: Arrêt 245448 - Règlements fiscaux des communautés et régions - 16/09/2019 Domaine juridique: Droit administratif Date d'introduction: 2019-09-20 Consultations: 75 - dernière vue 2026-06-21 22:53 Fiche Arrêt no 245.448 du 16 septembre 2019 Fiscalité - Règlements fiscaux des communautés et régions Décision : Annulation Thésaurus Cassation: CONSEIL D'ETAT Thésaurus UTU: DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF - CONSEIL D'ÉTAT - Arrêts (Conseil d'État) Texte de la décision CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF. XVe CHAMBRE no 245.448 du 16 septembre 2019 A. 221.312/XV-3314 En cause : la ville de Walcourt, représentée par son collège communal, ayant élu domicile chez Me Pierre BAUDINET, avocat, rue de l’Aéroport, bâtiment 58, 4460 Liège, contre : la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Mes Alain HIRSCH et Jean-Marc WOLTER, avocats, avenue de la Couronne 340 1050 Bruxelles. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ I. Objet de la requête Par une requête introduite le 25 janvier 2017, la ville de Walcourt demande l’annulation de "la décision de la Région Wallonne, prise par Monsieur le Ministre Paul FURLAN, dans son courrier daté du 26 juillet 2016 adressé à la requérante, avec comme objet “Fonds des Communes - Répartition pour l’exercice 2016 - Solde , par lequel celui-ci décide que la quote-part du Fonds des communes revenant à la requérante, pour l’exercice 2016, s’élève à 3.269.341,92 euros, sur pied notamment de l’article 8 du Décret du 17 décembre 2015 contenant le budget général des dépenses de la Région wallonne pour l’année budgétaire 2016". II. Procédure Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. Mme Muriel VANDERHELST, auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. XV - 3314 - 1/11 Le rapport a été notifié aux parties. Les parties ont déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 17 juin 2019, l’affaire a été fixée à l’audience publique du 10 septembre 2019 à 9 heures

1. Mme Diane DÉOM, conseiller d’État, a fait rapport. Me Renaud SMAL, loco Me Pierre BAUDINET, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Jean-Marc WOLTER, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. Mme Muriel VANDERHELST, auditeur, a été entendue en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier
2. III. Faits
3. L’article L1332-2 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation prévoit qu’il est institué à charge du budget des recettes et dépenses de la Région wallonne une dotation générale annuelle dénommée Fonds des communes et destinée à financer les communes de la Région. Les règles de répartition de ce Fonds entre les communes sont définies dans les dispositions qui suivent. L’article L1332-5 du même Code dispose comme suit : "Le Fonds des communes est fixé annuellement à un montant au moins égal à celui de l’année précédente, adapté du pourcentage d’évolution, lequel est majoré d’un pour cent à partir de
4. Il est de 928.370.000 euros pour l’année de répartition 2008".
5. L’article 8 du décret du 17 décembre 2015 contenant le budget général des dépenses de la Région wallonne pour l’année budgétaire 2016, tel que publié au Moniteur belge le 25 janvier 2016, déroge à l’article L1332-5, précité, dans les termes suivants : XV - 3314 - 2/11 "Par dérogation à l’article L1332-5 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, l’enveloppe octroyée au Fonds des communes pour le budget initial 2016 est fixée à 1.130.368 milliers d’euros tenant compte des prévisions du Budget économique publiées en septembre 2015 pour l’inflation 2015 et 2016, du refinancement structurel de 10.000 milliers d’euros intégré au budget initial 2009 ainsi que, pour 2016, de la part communale de 11.189 milliers d’euros résultant, du principe d’affectation de la recette liée à la taxation annuelle, par la Région wallonne, des mâts, pylônes ou antennes affectés à la réalisation, directement avec le public, d’une opération mobile de télécommunications par l’opérateur d’un réseau public de télécommunications et d’une réduction de 6.700 milliers d’euros. Cette réduction sera répartie par le Gouvernement wallon sur les dotations définitives calculées conformément aux articles L1332-1 à L1332-26 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation en appliquant un coefficient réducteur aux communes ayant adopté, en 2015, un taux inférieur à 2.600 centimes additionnels au précompte immobilier et un taux additionnel à l’impôt des personnes physiques inférieur à 8 %. La neutralité de la présente mesure sur l’évolution de l’enveloppe du fonds sera garantie lors de l’ajustement 2016 lorsqu’il sera tenu compte de la fixation définitive de l’indice moyen des prix à la consommation de l’année budgétaire 2015".
6. Cette disposition fait l’objet d’un ajustement lors de l’adoption du décret du 20 juillet 2016 contenant le premier ajustement du budget général des dépenses de la Région wallonne pour l’année budgétaire 2016 (publié au Moniteur belge le 25 août 2016). L’article 4 de ce décret porte le budget du Fonds des communes pour 2016 à 1.142.239.000 euros et la réduction à opérer (initialement fixée à 6.700.000 euros) à 6.913.000 euros.
7. Par un courrier du 26 juillet 2016, qui constitue l’acte attaqué, le ministre des Pouvoirs locaux informe la partie requérante de la quote-part de la dotation du Fonds des communes qui lui revient pour l’exercice 2016 et, en conséquence, du montant du solde qui lui sera versé au plus tard le 1er décembre
8. Ce courrier est rédigé comme suit : "Mesdames et Messieurs les Membres du Collège communal, Le montant total de la dotation du Fonds des communes après le 1er feuilleton d’ajustement budgétaire 2016 s’élève à 1.142.223.149,71 EUR. La quote-part qui revient à votre commune pour l’exercice 2016 s’élève à 3.269.341,92 EUR. Pour rappel, la prévision qui vous avait été communiquée le 26 août 2015 afin d’élaborer votre budget initial 2016 s’élevait à 3.311.842,61 EUR. Compte tenu des avances qui vous sont versées en cours d’exercice, le solde qui vous sera versé au plus tard le 1er décembre 2016 s’élève quant à lui à 560.450,25 EUR. Vous trouverez, en annexe de la présente, un tableau reprenant le détail du calcul de votre dotation. Par rapport à la prévision budgétaire 2016, la dotation qui vous est notifiée par la présente varie compte tenu des éléments suivants: XV - 3314 - 3/11 - le taux d’inflation pour l’année 2015 est finalement plus élevé que prévu et est de 0,6 % au lieu de 0,4 %, comme attendu fin
9. Le taux d’inflation attendu pour l’année 2016 est en hausse et est passé ces derniers mois de 1,2 % à 1,7 % selon les dernières prévisions du Bureau fédéral du Plan. Ce qui impacte à la hausse la dotation inscrite au budget général des dépenses de la Région wallonne pour l’exercice 2016 de 11,85 millions EUR; - une donnée statistique qui intervient dans le calcul de la dotation “péréquation fiscale a été actualisée afin de respecter les dispositions prévues aux articles L1332-11 à L1332-19 du CDLD. La prévision budgétaire a été calculée sur base du produit de l’IPP prélevé par le fédéral sur le territoire communal durant l’exercice d’imposition 2013 alors que la dotation réelle a été calculée sur le produit de l’IPP prélevé par le fédéral sur le territoire communal durant l’exercice d’imposition 2014; - conformément au décret du 17 décembre 2015 contenant le budget général des dépenses de la Région wallonne pour l’année budgétaire 2016, la dotation des communes ayant voté en 2015 un taux de la taxe communale additionnelle au Prl inférieur à 2.600 ca ou un taux de la taxe communale additionnelle à l’IPP inférieur à 8 % a été diminuée de manière linéaire. La dotation est réduite de 2 % par tranche entamée de 200 ca en-dessous de 2.600 ca au Prl, avec une réduction maximale de 10 %. Une diminution additionnelle de 0,25 % est effectuée si le taux IPP est inférieur à 8 %. Si vous souhaitez obtenir de plus amples informations concernant le calcul de votre dotation 2016, je vous invite à prendre contact directement avec mon Administration. […]". Il ressort du tableau annexé à ce courrier que, pour l’exercice 2015, la partie requérante a fixé le taux des centimes additionnels au précompte immobilier à 2.500 et le taux des centimes additionnels à l’impôt des personnes physiques à 8 %. Ces chiffres ne sont pas contestés. IV. Compétence du Conseil d’État IV.
10. Thèse de la partie adverse La partie adverse conteste la recevabilité du recours en ce que l’acte attaqué constituerait en réalité une simple opération matérielle équivalant à l’exécution mathématique de la décision préalable prise par le gouvernement lors du conclave budgétaire sur la base duquel le projet de décret budgétaire 2016 fut finalement voté. Selon elle, le ministre des Pouvoirs locaux n’a disposé d’aucun pouvoir d’appréciation et s’est limité à mettre en œuvre une décision sans rien y ajouter. Elle estime que, s’agissant d’un acte d’exécution, ce sont le cas échéant les juridictions judiciaires qui sont compétentes pour connaître d’une demande y relative. XV - 3314 - 4/11 Elle explique que le critère de mise en œuvre de la réduction à opérer au détriment de certaines communes a été décidé par le gouvernement lors du conclave budgétaire et présenté au parlement afin d’illustrer la manière dont cette disposition du décret serait exécutée, et que le ministre s’est borné à valider le calcul réalisé par l’administration conformément à la décision prise par le gouvernement. Selon elle, il se déduit des explications données par le gouvernement dans l’exposé particulier que la marche à suivre par l’administration dans la fixation éventuelle d’une telle réduction était la suivante, pour chacune des communes wallonnes : "
11. Établissement pour chaque commune des centimes additionnels au PRI et du taux additionnel à l’IPP;
12. Révision de la quote-part en fonction du taux des centimes additionnels au PRI, de 0 % si ceux-ci sont égaux ou supérieurs à 2.600 centimes additionnels à 10 % s’ils sont égaux ou inférieurs à 1.799 centimes additionnels;
13. Révision additionnelle de la quote-part en fonction du taux à l’IPP, de 0 % si ce taux est égal ou supérieur à 8 % à 0,25 % s’il est inférieur à 8 %". Elle précise qu’en l’espèce, compte tenu des centimes additionnels 2015 au précompte immobilier de la ville de Walcourt, sa quote-part définitive dans la dotation du Fonds des communes a été diminuée de 2 %, conformément au coefficient de réduction fixé par le gouvernement. Elle en conclut que le ministre des Pouvoirs locaux n’a pris en réalité aucune décision propre. IV.
14. Appréciation S’agissant de recours dirigés contre un refus ou une diminution de subvention, le Conseil d’État n’est pas compétent lorsque l’autorité ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation dans le cadre de l’établissement de cette dernière, cette autorité ne pouvant que constater qu’il est satisfait ou non aux conditions légales ou réglementaires. Si tous les éléments du calcul de la subvention sont objectivement et précisément déterminés par une disposition légale ou règlementaire, fût-ce sous réserve de contestations dans son interprétation, le Conseil d’État est incompétent pour connaître du recours. L’exception soulevée par la partie adverse équivaut à soutenir que l’acte attaqué donne une exécution correcte et automatique à l’article 8 du décret du 17 décembre 2015 contenant le budget général des dépenses de la Région wallonne XV - 3314 - 5/11 pour l’année budgétaire 2016, tel qu’il a été explicité par le gouvernement dans l’exposé particulier du projet de décret budgétaire. Toutefois, cette disposition prévoit seulement que, pour le calcul des dotations dans le Fonds des communes, un coefficient réducteur sera appliqué aux communes ayant adopté un taux additionnel au précompte immobilier inférieur à 2.600 centimes et un taux additionnel à l’IPP inférieur à 8 %. Le législateur a ainsi dérogé aux règles générales de répartition du Fonds des communes énoncées dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation, mais il n’a défini ni le taux de la réduction à appliquer ni son mode de calcul. Les explications données lors des travaux préparatoires du décret budgétaire n’ont pas de valeur normative et elles ne permettent pas de considérer qu’une disposition légale ou réglementaire définirait de manière précise et complète les critères de calcul de la réduction pouvant ou devant être appliquée à la dotation de certaines communes. La mise en œuvre de la disposition en cause suppose donc l’exercice d’un pouvoir d’appréciation. Le Conseil d’État est dès lors compétent pour connaître du recours. V. Moyen unique V.
15. Thèses des parties La partie requérante soulève un moyen unique, "pris de la violation de l’article 8 du Décret du 17 décembre 2015 contenant le budget général des dépenses de la Région Wallonne pour l’année budgétaire 2016, des articles 1 à 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, de l’absence de motifs, de l’erreur dans les motifs, de l’erreur manifeste d’appréciation, et du principe de minutie". Elle souligne que les dispositions visées au moyen imposent à l’administration de statuer conformément au décret susvisé, sans modifier explicitement le texte de celui-ci, et de n’opérer aucune réduction du montant de sa dotation. Selon elle, le décret impose deux conditions cumulatives ("et") pour appliquer un coefficient réducteur : avoir adopté en 2015 un taux inférieur à 2.600 centimes additionnels au précompte immobilier et avoir adopté un taux additionnel à l’impôt des personnes physiques inférieur à 8 %. Elle estime que le texte du décret est clair et n’est pas sujet à interprétation. Elle fait valoir que, dans son cas, la seconde condition n’est pas rencontrée puisque le taux additionnel à l’impôt des personnes physiques est fixé à 8 %. Elle en conclut que la partie adverse motive XV - 3314 - 6/11 l’acte attaqué contra legem et lui a appliqué de manière illégale une retenue de 66.721,26 euros. La partie adverse répond en observant tout d’abord que la loi budgétaire est un acte de nature administrative accompli dans les formes de la loi, qui ne peut être le fondement légal d’un acte réglementaire. Selon elle, la disposition concernée en l’espèce est mixte et constitue un cavalier budgétaire, puisqu’elle fixe, outre les moyens affectés au Fonds des communes, les conditions dans lesquelles la réduction de ces moyens sera répartie en fonction de la manière dont chaque commune pratique sa fiscalité additionnelle à celle de l’État fédéral en matière de précompte immobilier et d’impôt des personnes physiques. Elle considère que le gouvernement n’avait pas à préciser par voie de dispositions générales ou spécifiques les conditions de la réduction litigieuse, dès lors que celles-ci ont été arrêtées et présentées concomitamment. Une telle disposition ne peut, à son sens, s’interpréter de manière contraire à la présentation et à la justification qui en a été faite par son auteur, en l’espèce le gouvernement, dans l’exposé particulier afférent aux compétences du ministre des Pouvoirs locaux annexé aux projets de décret budgétaire. Elle se réfère en particulier au tableau explicatif figurant dans cet exposé particulier, qui prévoit que la dotation d’une commune doit faire l’objet d’une révision fixée entre 0 % et 10 % selon le taux des additionnels au précompte immobilier et ensuite d’une révision additionnelle fixée à 0 ou à 0,25 % selon que le taux des centimes additionnels à l’impôt des personnes physiques atteint ou non 8 %. Elle soutient que, compte tenu de cet exposé particulier, il y a lieu de constater que la condition d’une réduction est liée à l’application d’un certain taux de fiscalité additionnelle au précompte immobilier et à l’impôt des personnes physiques et que l’une "et/ou" l’autre de celle-ci aboutit à mettre en œuvre une telle réduction. Elle considère que l’utilisation de la conjonction "et" dans le texte de l’article 8 du décret du 17 décembre 2015, précité, ne peut pas être interprétée comme le signe que les conditions visées sont cumulatives, ce qui serait parfaitement contraire à l’intention de son auteur comme le montrerait l’explication figurant dans l’exposé particulier, qui inclut une réduction systématique à 0 % dans chacune des hypothèses envisagées. À son estime, si la lettre de la disposition devait être comprise comme le soutient la partie requérante, encore conviendrait-il de constater que son libellé est erroné et qu’il convient de l’interpréter conformément à l’intention de son auteur, qui résulte clairement du tableau explicatif de la procédure d’exécution de la mesure. XV - 3314 - 7/11 Elle ajoute que la disposition budgétaire vise un objectif parfaitement clair, apprécié sur la base des éléments connus de la fiscalité communale pratiquée en 2015, soit une réduction de 6.700.000 euros portée à 6.913.000 euros. Elle expose qu’un tel résultat ne pouvait être atteint que par l’application de deux paramètres cumulés du critère de réduction, ce qui confirme encore, si besoin en était, l’intention du gouvernement et du parlement lorsque cette mesure a été prise. Elle affirme que si l’interprétation suggérée par la partie requérante devait être suivie, la réduction totale du Fonds des communes n’aurait atteint que 2.037.000 euros, imposant un "trou" de 4.876.000 euros, ne correspondant en rien à l’intention du gouvernement et du parlement. Enfin, en ce que le moyen est pris d’une violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, la partie adverse cite la teneur de l’acte attaqué et considère que celui-ci contient un rappel général de la mesure budgétaire et des modalités de calcul de sorte que la partie requérante était parfaitement informée des raisons pour lesquelles sa dotation était réduite. Dans son dernier mémoire, elle produit un document émanant de son administration, détaillant les facteurs pertinents. Ce tableau confirme, selon elle, que l’application du coefficient réducteur aux seules communes qui répondent cumulativement aux deux conditions ne permettait d’aboutir qu’à une réduction de 2.037.000 euros et que seule l’application aux communes répondant à l’une des conditions permet d’atteindre l’économie budgétaire préalablement décidée. V.
16. Appréciation L’article 8 du décret du 17 décembre 2015 contenant le budget général des dépenses de la Région wallonne pour l’année budgétaire 2016, tel que modifié par le décret du 20 juillet 2016 contenant le premier ajustement du budget général des dépenses de la Région wallonne pour l’année budgétaire 2016, prévoit que le coefficient réducteur permettant de compenser la diminution de 6.913.000 euros sera appliqué "aux communes ayant adopté, en 2015, un taux inférieur à 2.600 centimes additionnels au précompte immobilier et un taux additionnel à l’impôt des personnes physiques inférieur à 8 %". L’acte attaqué informe la partie requérante que sa dotation au Fonds des communes pour 2016 est revue par rapport à la prévision budgétaire initiale, compte tenu de différents éléments et que "conformément au décret du 17 décembre 2015 contenant le budget général des dépenses de la Région wallonne pour l’année XV - 3314 - 8/11 budgétaire 2016, la dotation des communes ayant voté en 2015 un taux de la taxe communale additionnelle au PrI inférieur à 2.600 ca ou un taux de la taxe communale additionnelle à l’IPP inférieur à 8 % a été diminuée de manière linéaire". La partie requérante indique, sans être contredite, avoir adopté un taux des centimes additionnels au précompte immobilier fixé à 2.500 et un taux additionnel à l’impôt des personnes physiques fixé à 8 %. La partie adverse considère donc que, malgré l’utilisation du mot "et" dans le texte de l’article 8 du décret du 17 décembre 2015, précité, les communes qui, comme la partie requérante, ne remplissent qu’une des deux conditions prévues par le décret doivent se voir appliquer le coefficient réducteur. Le texte de l’article 8 du décret du 17 décembre 2015, précité, est clair. Aucun élément lexical ou de contexte ne permet de considérer que le terme "et" signifierait en réalité "ou". Si, par exception, l’on devait admettre de s’écarter du sens grammatical de ce mot, encore faudrait-il constater que le texte témoigne d’une intention contredite par certains de ses termes et que la ratio legis impose d’éviter une lecture littérale de la disposition. L’intention du législateur en l’occurrence est de permettre au gouvernement de compenser la réduction du Fonds des communes par une diminution des dotations accordées à certaines communes, pratiquant un niveau de fiscalité additionnelle faible. Le niveau de cette diminution n’est pas précisé. Aucun élément de la disposition elle-même ne permet de considérer que l’objectif du législateur serait incompatible avec le mécanisme prévu, où la réduction de dotation ne pèse que sur les communes pratiquant à la fois une fiscalité additionnelle au précompte immobilier inférieure à 2600 centimes et une fiscalité additionnelle à l’impôt des personnes physiques inférieure à 8 %. Les indications figurant dans l’exposé particulier expriment, à l’attention des parlementaires, l’intention du gouvernement quant à la manière d’appliquer la disposition en cause. Elles reproduisent la phrase litigieuse en utilisant également la conjonction "et". Elles sont assorties du tableau suivant : XV - 3314 - 9/11 Ce tableau détaille le taux de révision qui sera appliqué en fonction du taux de prélèvement fiscal, le calcul s’effectuant d’abord au titre des additionnels au précompte immobilier et ensuite au titre des additionnels à l’impôt des personnes physiques. Seule une mention chiffrée non commentée ("taux IPP : 8 % et plus : révision additionnelle - 0 %") permet de comprendre qu’aux yeux du gouvernement, les communes dont la taxation additionnelle à l’impôt des personnes physiques atteint le seuil des 8 %, se verront néanmoins appliquer la diminution prévue au titre des additionnels au précompte immobilier. Ces indications, émanant du gouvernement et dépourvues d’autre valeur qu’explicative, ne sont pas suffisamment explicites pour amener à considérer que le législateur lui-même aurait eu une intention contraire à celle qu’exprime le sens grammatical du texte du décret. La circonstance que l’application de ce texte rend plus difficile l’obtention du résultat budgétaire qui en est attendu ne permet pas de modifier cette conclusion. En l’espèce, si la commune requérante a effectivement adopté pour 2015 un taux inférieur à 2.600 centimes additionnels au précompte immobilier, elle a cependant adopté un taux additionnel à l’impôt des personnes physiques de 8 %, de sorte qu’elle ne satisfait qu’à l’une des deux conditions cumulatives requises par l’article 8 du décret du 17 décembre 2015, précité. Le moyen unique est fondé. XV - 3314 - 10/11 VI. Indemnité de procédure Dans son dernier mémoire, la partie requérante sollicite une indemnité de procédure de 700 euros, à la charge de la partie adverse. Il y a lieu de faire droit à sa demande. PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE : Article 1er. La décision du ministre des Pouvoirs locaux, de la Ville, du Logement et de l’Énergie de la Région wallonne du 26 juillet 2016 déterminant pour l’exercice 2016 la quote-part du Fonds des communes revenant à la ville de Walcourt est annulée. Article
17. La partie adverse supporte les dépens, à savoir le droit de rôle de 200 euros et l’indemnité de procédure de 700 euros, accordée à la partie requérante. Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la XVe chambre, le seize septembre deux mille dix-neuf, par : Pascale VANDERNACHT, président de chambre, Diane DÉOM, conseiller d’État, Marc JOASSART, conseiller d’État, Frédéric QUINTIN, greffier assumé Le Greffier assumé, Le Président, Frédéric QUINTIN. Pascale VANDERNACHT. XV - 3314 - 11/11 Document PDF ECLI:BE:RVSCE:2019:ARR.245.448 Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet <div