Arrest 249062 - Reglementen (sociale zaken en volksgezondheid) - 26/11/2020

id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab Raad van State Vonnis/arrest van 26 november 2020 ECLI nr: ECLI:BE:RVSCE:2020:ARR.249.062 Rolnummer: A. 228109/VII-40546 Zaak: Arrest 249062 - Reglementen (sociale zaken en volksgezondheid) - 26/11/2020 Rechtsgebied: Bestuursrecht Invoerdatum: 2020-12-10 Raadplegingen: 73 - laatst gezien 2026-06-20 01:53 Fiche Arrest nr 249.062 van 26 november 2020 Sociale zaken en volksgezondheid - Reglementen (sociale zaken en volksgezondheid) Beslissing : Vernietiging Thesaurus CAS: RAAD VAN STATE UTU-thesaurus: PUBLIEK EN ADMINISTRATIEF RECHT - RAAD VAN STATE - Arresten (Raad van State) Tekst van de beslissing RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VIIe KAMER nr. 249.062 van 26 november 2020 in de zaak A. 228.109/VII-40.546 In zake :

1. de VZW ALGEMENE UNIE VAN VERPLEEGKUNDIGEN VAN BELGIË
2. Wouter DECAT bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Sylvie Tack kantoor houdend te 8300 Knokke-Heist Natiënlaan 237 bij wie woonplaats wordt gekozen tegen : de BELGISCHE STAAT, vertegenwoordigd door de minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Pierre Slegers en Charlotte Poulussen kantoor houdend te 1050 Brussel Louizalaan 523 bij wie woonplaats wordt gekozen -------------------------------------------------------------------------------------------------- I. Voorwerp van het beroep
3. Het beroep, ingesteld op 14 mei 2019, strekt tot de nietigverklaring van “het Koninklijk Besluit van 27 februari 2019 tot wijziging van het Koninklijk Besluit van 12 januari 2006 tot vaststelling van de verpleegkundige activiteiten die de zorgkundigen mogen uitvoeren en de voorwaarden waaronder de zorgkundigen deze handelingen mogen stellen, gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 18 maart 2019”. II. Verloop van de rechtspleging
4. De verwerende partij heeft een memorie van antwoord en de verzoekende partijen hebben een memorie van wederantwoord ingediend. VII-40.546-1/39 Eerste auditeur Inge Vos heeft een verslag opgesteld. De verzoekende partijen hebben een verzoek tot voortzetting van het geding en een laatste memorie ingediend. De verwerende partij heeft een laatste memorie ingediend. De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 19 november
5. Kamervoorzitter Eric Brewaeys heeft verslag uitgebracht. Advocaat Sylvie Tack, die verschijnt voor de verzoekende partijen, en advocaat Charlotte Poulussen, die verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord. Eerste auditeur-afdelingshoofd Ann Eylenbosch heeft een met dit arrest eensluidend advies gegeven. Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 (hierna: RvS-wet). III. Feiten en regelgevend kader 3.
6. Overeenkomstig artikel 59, tweede lid, van de wet betreffende de uitoefening van de gezondheidszorgberoepen, gecoördineerd op 10 mei 2015 (hierna: gecoördineerde wet van 10 mei 2015), bepaalt de Koning, na advies van de Federale Raad voor Verpleegkunde en de Technische Commissie voor Verpleegkunde, de verpleegkundige activiteiten, vermeld in artikel 46, § 1, 1° en 2°, van de wet, die de zorgkundige kan uitvoeren, en stelt hij de voorwaarden vast waaronder de zorgkundige deze handelingen kan stellen die verband houden met zijn functie. VII-40.546-2/39 Onder zorgkundige wordt luidens het eerste lid van deze bepaling verstaan de persoon die specifiek is opgeleid om de verpleegkundige onder zijn/haar toezicht bij te staan inzake zorgverstrekking, gezondheidsopvoeding en logistiek in het kader van de door de verpleegkundige gecoördineerde activiteiten binnen een gestructureerde equipe. 3.
7. Het koninklijk besluit van 12 januari 2006 tot vaststelling van de verpleegkundige activiteiten die de zorgkundigen mogen uitvoeren en de voorwaarden waaronder de zorgkundigen deze handelingen mogen stellen, somt de verpleegkundige activiteiten op die de zorgkundige onder toezicht van de verpleegkundige en binnen een gestructureerde equipe kan verrichten. Voorts bevat het besluit ook de vereisten in verband met het werken binnen een gestructureerde equipe. 3.
8. Het bestreden besluit van 27 februari 2019 strekt tot wijziging van voormeld koninklijk besluit van 12 januari
9. De artikelen 1 en 3 passen de verwijzingen naar bepalingen van het koninklijk besluit nr. 78 van 10 november 1967 aan door verwijzingen naar de overeenkomstige bepalingen van de gecoördineerde wet van 10 mei 2015, en voeren een terminologische wijziging door. Artikel 2 brengt de volgende wijzigingen aan in artikel 2 van het koninklijk besluit van 12 januari 2006: “1° de woorden „wanneer ze zijn toevertrouwd door een verpleegkundige‟ worden vervangen door de woorden „wanneer ze zijn gedelegeerd door een verpleegkundige na evaluatie van de patiënt‟; 2° de bestaande tekst van artikel 2 zal paragraaf 1 vormen en wordt aangevuld met een paragraaf 2, luidende: §
10. Zijn alleen ertoe gemachtigd de verpleegkundige activiteiten bedoeld in 2° van de bijlage van dit besluit te verrichten: 1° de personen die vanaf 1 september 2019 voldoen aan de voorwaarden om geregistreerd te worden als zorgkundige, zoals bepaald in artikel 2 van het koninklijk besluit van 12 januari 2006 tot vaststelling van de nadere regels om geregistreerd te worden als zorgkundige, en voor wie het opleidingsprogramma minstens 150 effectieve uren omvat betreffende de uitvoering van voormelde activiteiten, die maximaal voor de helft worden VII-40.546-3/39 ingevuld met stage; 2° de personen die vóór 1 september 2019 voldoen aan de voorwaarden om geregistreerd te worden als zorgkundige, zoals bepaald in artikel 2 van het koninklijk besluit van 12 januari 2006 tot vaststelling van de nadere regels om geregistreerd te worden als zorgkundige, bewijzen dat ze met vrucht geslaagd zijn voor een bijkomende opleiding van minstens 150 effectieve uren, die maximaal voor de helft wordt ingevuld met stage en waaruit blijkt dat ze de bekwaamheid hebben verworven voor het verrichten van de verpleegkundige activiteiten bedoeld in 2° van de bijlage van dit besluit. Deze bijkomende opleiding wordt georganiseerd in samenwerking met een onderwijsinstelling die beantwoordt aan de voorwaarden vastgelegd door de Gemeenschappen om de opleiding tot zorgkundige of verpleegkundige te organiseren”. Artikel 4 vervangt de bijlage bij het besluit van 12 januari 2006 door deze gevoegd bij het bestreden besluit. Daarbij wordt de lijst van de verpleegkundige activiteiten die de zorgkundige onder toezicht van de verpleegkundige en binnen een gestructureerde equipe kan verrichten, aangevuld met de volgende vijf bijkomende handelingen: “2° ) Lijst van 1 september 2019 Meting van de parameters behorende tot de verschillende biologische functiestelsels, met inbegrip van de glycemie meting door capillaire bloedafname. De zorgkundige moet de resultaten van deze metingen tijdig en accuraat rapporteren aan de verpleegkundige. Toediening van medicatie, met uitsluiting van verdovende middelen, die voorbereid is door de verpleegkundige of de apotheker langs volgende toedieningswegen: - oraal (inbegrepen inhalatie); - rectaal; - oogindruppeling; - oorindruppeling; - percutaan; - subcutaan: enkel voor wat betreft de subcutane toediening van gefractioneerde heparine. Voeding en vochttoediening langs orale weg. Manuele verwijdering van fecalomen. Het verwijderen en heraanbrengen van verbanden en van kousen ter preventie en/of behandeling van veneuze aandoeningen”. 3.
11. Voorafgaandelijk aan dit besluit wordt advies gevraagd aan de Federale Raad voor Verpleegkunde, die adviezen geeft op 4 juli 2017, 6 februari 2018, 12 juni 2018 en 11 september
12. VII-40.546-4/39 De Technische Commissie voor Verpleegkunde verstrekt op 17 april 2018 advies. 3.5 Op 14 februari 2019 verstrekt de afdeling wetgeving van de Raad van State advies nr. 65.003/2 over een ontwerp van koninklijk besluit dat heeft geleid tot het bestreden besluit. 3.
13. Het bestreden besluit wordt bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 18 maart
14. IV. Ontvankelijkheid van het beroep Voorwerp van het beroep
15. De verzoekende partijen voeren uitsluitend middelen aan tegen de artikelen 2 en 4, en de bijlage van het bestreden besluit. Deze bepalingen zijn afsplitsbaar van de overige bepalingen van dit besluit. De vernietiging van deze bepalingen geeft ook volledige genoegdoening in het licht van het aangevoerde belang en de middelen. Het beroep is dan ook enkel ontvankelijk in de mate waarin het gericht is tegen de artikelen 2 en 4, en de bijlage, van het bestreden besluit. Belang Standpunten van de partijen
16. De verzoekende partijen betogen dat het belang ruimer is wanneer de bestreden beslissing van reglementaire aard is, dan wanneer het om een individuele beslissing gaat. VII-40.546-5/39 Voorts stelt de eerste verzoekende partij dat zij een rechtstreeks belang heeft bij haar beroep. Daarbij wordt vooreerst uiteengezet dat zij voldoet aan de vereisten waaronder de rechtspraak het optreden van een vereniging zonder winstoogmerk in rechte aanvaardt. Het maatschappelijk doel van de eerste verzoekende partij is van bijzondere aard en bovendien is haar doel collectief. Het belang van de eerste verzoekende partij vindt volgens haar grondslag in de vaststelling dat het bestreden besluit in zijn huidige vorm allerminst de beroepsbelangen van de Belgische verpleegkundigen ten goede komt. Het bestreden besluit schendt immers de kwalitatieve voorwaarden die de toegang tot de uitoefening van de gezondheidszorgberoepen waarborgen en zou verpleegkundigen aldus rechtstreeks nadelen toebrengen. Daarnaast zou het bestreden besluit ook de medico-legale verantwoordelijkheid van verpleegkundigen en het verpleegkundig beroep in het gedrang brengen. Het besluit zou ook enkele discriminaties invoeren waardoor verpleegkundigen benadeeld worden. Hierdoor zou het besluit raken aan het maatschappelijke doel van de eerste verzoekende partij, waaronder het promoten en ontwikkelen van de verpleegkunde en de kwaliteit van de verpleegkundige zorg. Aangezien de kwaliteit van de verpleegkundige zorg mee bepaald wordt door de kwaliteit van de zorg uitgevoerd door personen die handelen in opdracht en onder het toezicht van verpleegkundigen, en het bestreden besluit onvoldoende kwaliteitsgaranties biedt, meent de eerste verzoekende partij onmiskenbaar een belang te hebben bij het instellen van het beroep. Tweede verzoeker is een verpleegkundige. Gezien het bestreden besluit betrekking heeft op het bepalen van nieuwe bevoegdheden die zorgkundigen onder toezicht van een verpleegkundige mogen uitvoeren, heeft ook hij volgens het verzoekschrift een rechtstreeks belang bij het instellen van het beroep. Als verpleegkundige blijft hij immers medico-legaal verantwoordelijk voor de handelingen die zorgkundigen onder zijn toezicht stellen. Het bestreden besluit voert ook enkele discriminaties in waardoor hij als verpleegkundige rechtstreeks benadeeld zou worden. Bovendien voert hij aan dat hij als verpleegkundige rechtstreeks benadeeld wordt door het feit dat het bestreden VII-40.546-6/39 besluit zorgkundigen ook bevoegd maakt voor heel wat verpleegkundige handelingen, terwijl de opleidingsduur en de toegangsvoorwaarden tot het beroep van zorgkundige veel minder zijn dan voor het beroep van verpleegkundige.
17. De verwerende partij werpt een exceptie van gebrek aan belang op die zij als volgt uiteenzet: “[…] Verzoekende partijen menen dat ze belang hebben bij het vernietigen van het KB van 27 februari 2019 omdat dit besluit hen rechtstreeks nadelen zou berokkenen en allerminst de beroepsbelangen van de Belgische verpleegkundigen ten goede zou komen. Echter het bestreden besluit heeft geen betrekking op [de] beroepsgroep van verpleegkundigen waartoe verzoekende partijen behoren, doch op een andere beroepsgroep, namelijk de zorgkundigen. Verzoekende partijen moeten bijgevolg bewijzen dat ze nadelig worden getroffen door het bestreden besluit en waaruit deze nadelen precies zouden bestaan. Dit wordt in het verzoekschrift van 14 mei 2019 echter niet concreet aangetoond. […] Ten eerste maakt het bestreden besluit - in tegenstelling tot wat verzoekende partijen beweren - zorgkundigen niet bevoegd voor „heel wat‟ verpleegkundige handelingen, maar slechts bevoegd tot het stellen van vijf bijkomende handelingen. Deze vijf bijkomende handelingen kunnen bovendien slechts door de zorgkundige worden uitgeoefend onder toezicht van een verpleegkunde in een gestructureerde equipe en op voorwaarde dat de zorgkundige een bewijs kan voorleggen dat ze een opleiding van 150 uren hebben gevolgd. Meer zelfs, deze bijkomende handelingen zijn op aanbevelen van de Technische Commissie voor verpleegkunde toegevoegd[…]. Het bestreden besluit ontneemt verzoekende partijen van geen enkele handeling. Het bestreden besluit kent enkel de mogelijkheid toe aan de verzoekende partijen om een beperkt aantal en welomschreven handelingen te delegeren aan de zorgkundigen[…]. Zelfs wanneer deze handelingen aan een zorgkundige worden gedelegeerd, voert de zorgkundige deze handeling steeds [uit] onder toezicht van de verpleegkundige[…]. […] Ten tweede werden de verschillende belanghebbenden en in het bijzonder de verpleegkundigen nauw betrokken bij de totstandkoming van het bestreden besluit. Zo werd de Technische Commissie voor Verpleegkunde alsook de Federale Raad voor Verpleegkundige gecontacteerd teneinde een advies uit te brengen over het KB van 27 februari
18. Hierbij werden er reflectiegroepen opgericht binnen de Federale Raad voor Verpleegkunde die samengesteld waren uit verpleegkundigen van diverse opleidingsniveaus en die op verschillende plaatsen hun beroep uitoefenen. De vertegenwoordigers van de verpleegkundigen, waarvan eerste VII-40.546-7/39 verzoekende partij de belangen van verdedigt, hebben dus deelgenomen aan het reflectieproces bij de totstandkoming van het bestreden besluit. Er is dus uitdrukkelijk rekening gehouden met de belangen van verzoekende partijen. […] Ten slotte heeft het bestreden besluit tot doel om zorgkundigen meer verantwoordelijkheid te geven opdat de verpleegkundigen tijd vrij hebben om hun meer gespecialiseerde kennis en kunde in te zetten voor de patiënt. Op die manier kunnen de zorgverstrekkers worden ingezet waar ze het meest nodig zijn[…]. Verzoekende partijen tonen aldus niet aan waarom de inhoud van de bestreden bepalingen voor hen nadelig zou zijn. Bijgevolg is het verzoekschrift van 14 mei 2019 onontvankelijk wegens het ontbreken van het vereiste belang, meer bepaald omwille van de afwezigheid van nadelige gevolgenvoor verzoekende partijen”.
19. In hun memorie van wederantwoord voegen de verzoekende partijen nog toe dat het niet correct is om te stellen dat de eerste verzoekende partij enkel de belangen van de verpleegkundigen zou behartigen, nu zij de belangen van alle beoefenaars van de verpleegkunde behartigt, waartoe ook zorgkundigen behoren. Zij wijzen erop dat er ook talrijke zorgkundigen zijn aangesloten bij de beroepsverenigingen die lid zijn van de eerste verzoekende partij. De eerste verzoekende partij heeft volgens hen dan ook, als verdediger van de beroepsbelangen van zowel verpleegkundigen als zorgkundigen, zonder redelijke twijfel een belang bij de huidige procedure. Dat de verpleegkundigen nauw betrokken werden bij de totstandkoming van het bestreden besluit, toont volgens hen juist aan dat zij wél doen blijken van een belang. Het is ook om die reden dat de wetgever een verplichte consultatie heeft ingevoerd. Bovendien wijzen zij erop dat zij in hun verzoekschrift net hebben aangetoond dat de Koning geen rekening heeft gehouden met hun bezwaren. De kritieken die de verwerende partij uit, hebben volgens hen louter betrekking op de grond van de zaak. VII-40.546-8/39
20. In hun laatste memorie voegen de verzoekende partijen nog toe dat het uitgangspunt bij de exceptie als zouden “de zorgkundigen/het zorgkundig beroep een voordeel [...] hebben bij het bestreden besluit, en dus een nadeel [...] in geval van vernietiging ervan”, niet correct is. Volgens hen is het duidelijk “dat ook de zorgkundigen zelf geen vragende partij waren om zomaar hun takenpakket met risicovolle handelingen uit te breiden, en al zeker niet indien daar niet de nodige kwaliteitsgaranties tegenover staan”. Beoordeling
21. Luidens artikel 19, eerste lid, van de RvS-wet kan een annulatieberoep zoals bedoeld in artikel 14, § 1, van deze wetten, voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden gebracht door elke partij die doet blijken van een benadeling of een belang. Het staat aan de Raad van State te oordelen of een verzoeker die een zaak voor de Raad brengt, doet blijken van een belang bij zijn beroep. De Raad van State dient er evenwel over te waken dat de belangvereiste niet op een buitensporig restrictieve of formalistische wijze wordt toegepast. Tweede verzoeker is een verpleegkundige. De uitbreiding van de lijst van verpleegkundige activiteiten die zorgkundigen kunnen stellen, heeft ook rechtstreekse gevolgen voor de verpleegkundigen, zoals tweede verzoeker, nu de zorgkundigen deze activiteiten slechts kunnen stellen wanneer ze zijn gedelegeerd door een verpleegkundige na evaluatie van de patiënt en zij deze slechts kunnen verrichten onder toezicht van de verpleegkundige en binnen een gestructureerde equipe. Het bestreden besluit heeft onmiskenbaar ook rechtstreekse gevolgen op het vlak van de verantwoordelijkheid van de verpleegkundige, onder wiens toezicht de zorgkundige de verpleegkundige activiteiten stelt. VII-40.546-9/39 Voor een eventuele nietigverklaring van een reglementair besluit of de daarin vervatte (voor anderen gunstiger) regeling is niet vereist dat de vernietiging ervan de verzoekende partij een onmiddellijk tastbaar voordeel oplevert. De omstandigheid dat zij als gevolg van de vernietiging van een reglementair besluit opnieuw een kans krijgt dat haar situatie in een meer gunstige zin wordt geregeld, volstaat om haar belang bij het bestrijden van dergelijk besluit te verantwoorden, ook als dat impliceert dat anderen een voordeel wordt ontnomen - wat te dezen het geval zou zijn wat de zorgkundigen betreft, die ingevolge het bestreden besluit bijkomende handelingen kunnen stellen voor zover aan de voorwaarden hiertoe wordt voldaan. In dat geval verdwijnt het aan anderen toegekende voordeel uit het rechtsverkeer, zodat onder meer het in het tweede middel aangeklaagde verschil in behandeling ophoudt te bestaan. Dat de verschillende belanghebbenden en in het bijzonder de verpleegkundigen nauw betrokken werden bij de totstandkoming van het bestreden besluit zoals de verwerende partij betoogt, is evenmin van aard om tweede verzoeker het belang bij het beroep te ontzeggen. In het verzoekschrift wordt immers net aangevoerd dat onvoldoende werd rekening gehouden met de verplichte adviezen. De exceptie wordt verworpen wat tweede verzoeker betreft.
22. De eerste verzoekende partij is een vereniging zonder winstoogmerk. Haar maatschappelijk doel wordt als volgt bepaald in artikel 2 van haar statuten: “a. De verpleegkunde, de verpleegwetenschappen en de kwaliteit van de verpleegkundige zorg te promoten en te ontwikkelen; b. De verenigingen van beoefenaars van de verpleegkunde in de zin van de Belgische wet betreffende de uitoefening van de gezondheidzorg bijeen te brengen; en c. het beroep en de uitoefening van de beoefenaars van de verpleegkunde te vertegenwoordigen en te verdedigen, zowel vanuit hun professionele belangen als vanuit het belang van de hen toevertrouwde patiënten. VII-40.546-10/39 De vereniging mag alle wettelijke middelen aanwenden die zij voor de verwezenlijking van haar doel nodig acht. Haar handelingen kunnen verschillende vormen aannemen, met name beroepsbescherming, aanbevelingen en adviezen, diensten aan derden. Ze mag zich aansluiten bij andere verenigingen of groeperingen om haar maatschappelijk doel te verwezenlijken. Zij kan in die zin ook, doch slechts op bijkomstige wijze, handelsdaden stellen, enkel voor zover de opbrengst hiervan besteed wordt aan het doel waarvoor zij werd opgericht”. Het belang van de eerste verzoekende partij om de vernietiging van de bestreden norm te vragen, vindt volgens haar zijn grondslag in de vaststelling dat het bestreden besluit in zijn huidige vorm niet de beroepsbelangen van de Belgische verpleegkundigen ten goede komt. Het besluit zou ook enkele discriminaties invoeren waardoor verpleegkundigen onder meer benadeeld zouden worden in vergelijking met zorgkundigen. In hun memorie van wederantwoord zetten de verzoekende partijen uitvoerig uiteen dat de eerste verzoekende partij niet alleen de belangen van verpleegkundigen, maar ook deze van zorgkundigen behartigt, nu beide beroepsgroepen immers “beoefenaars van de verpleegkunde” zijn. Zij verduidelijken dat heel wat leden die bij de eerste verzoekende partij zijn aangesloten ook effectief zorgkundigen als lid hebben, waarbij het volgens hen soms gaat om grote aantallen van zorgkundigen. Dat zorgkundigen ook effectief lid kunnen zijn van deze beroepsverenigingen blijkt volgens hen ook uit de statuten van deze leden. Naast nadelige gevolgen voor de belangen van een deel van de leden-beroepsverenigingen van verpleegkundigen van de eerste verzoekende partij, heeft het bestreden besluit ook voordelige gevolgen voor een aanwijsbaar deel van haar leden, meer bepaald die beroepsverenigingen van verpleegkundigen die tevens zorgkundigen als leden hebben. Onder de leden van de eerste verzoekende partij bestaan aldus tegenstrijdige belangen bij het ingediende beroep tot nietigverklaring. In die zin heeft de eerste verzoekende partij als vereniging niet het vereiste belang om een VII-40.546-11/39 besluit te bestrijden waarvan de rechtsgevolgen een nadeel inhouden voor een deel van de leden terwijl de nagestreefde nietigverklaring nadelige gevolgen heeft voor een ander deel van de leden. De eerste verzoekende partij getuigt bijgevolg niet van het rechtens vereiste belang bij het beroep. V. Onderzoek van de middelen A. Eerste middel Standpunten van de partijen
23. Tweede verzoeker (hierna: verzoeker) voert in een eerste middel de schending aan van artikel 59, tweede lid, van de gecoördineerde wet van 10 mei 2015, de artikelen 10 en 11, en 105 en 108 van de Grondwet, en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder de materiëlemotiveringsplicht, het redelijkheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Hij betoogt, onder verwijzing naar arrest nr. 78/2003 van 11 juni 2003 van het Grondwettelijk Hof, dat de Koning zijn delegatiebevoegdheid slechts mag uitoefenen binnen bepaalde voorwaarden, waaronder het bestaan van een redelijke verantwoording tussen de verpleegkundige activiteiten die zorgkundigen mogen uitoefenen en de toegangsvoorwaarden daartoe, waaronder het opleidingsniveau. Ook wijst hij erop dat het Grondwettelijk Hof oordeelde dat het toekomt aan de administratieve en justitiële rechter om na te gaan of de Koning bij het toepassen van zijn delegatiebevoegdheid handelt binnen deze voorwaarden. Het bestreden besluit voldoet hieraan volgens hem niet, aangezien het niet in een redelijke verantwoording voorziet tussen enerzijds de nieuwe bevoegdheden van zorgkundigen en anderzijds het vereiste opleidingsniveau. De opleidingsvereisten voor de bijkomende verpleegkundige handelingen zijn volgens hem immers manifest ontoereikend om een kwaliteitsvolle zorg te waarborgen. Hierdoor komt de medico-legale VII-40.546-12/39 verantwoordelijkheid van verpleegkundigen, onder het toezicht van wie zorgkundigen handelen, in het gedrang, en komt ook de volksgezondheid en patiëntveiligheid in gevaar. Het louter herschikken van minstens 150 bestaande opleidingsuren voor personen die vanaf 1 september 2019 de opleiding zorgkunde volgen, dan wel het opleggen van een bijkomende opleiding van minstens 150 opleidingsuren voor personen die op 1 september 2019 reeds voldoen aan de voorwaarden om als zorgkundige te worden erkend, is volgens verzoeker ruim onvoldoende om te voorzien in een degelijke opleiding omtrent de nieuwe verpleegkundige handelingen, die volgens hem veel complexer zijn dan de handelingen die zorgkundigen voorheen reeds mochten stellen. Deze bijkomende handelingen vereisen volgens verzoeker diverse vaardigheden en een aanzienlijke kennis aangaande theoretische aspecten (anatomie, fysiologie, farmacologie), observatie en risicoanalyse (voor, tijdens en na de uitvoering van de handelingen), mogelijke bijhorende risico‟s, bijwerkingen en contra-indicaties, informatie- en adviesverstrekking aan patiënten en zorgverleners, en de specifieke communicatie naar de verpleegkundige over de observaties, alsook de uitvoering van de handelingen, hetgeen een gedegen opleiding vereist. Hij wijst er voorts op dat de Technische Commissie voor Verpleegkunde en de Federale Raad voor Verpleegkunde in hun adviezen bij het ontwerp duidelijk zijn: opdat zorgkundigen de kwestieuze bijkomende verpleegkundige handelingen zouden mogen stellen, dient enerzijds de bestaande opleiding substantieel te worden verhoogd/verlengd en anderzijds het functioneringsniveau van de huidige zorgkundige te worden verbeterd door een extra opleiding van minstens 450 uren. Daarnaast wijst hij erop dat ook de eerste verzoekende partij in brieven van 14 december 2018 en 15 januari 2019 de verwerende partij reeds attent gemaakt heeft op deze problematiek. Het bestreden besluit komt volgens verzoeker echter niet tegemoet aan de adviezen van de Technische Commissie, de Federale Raad voor Verpleegkunde en de eerste verzoekende partij. VII-40.546-13/39 Enerzijds verhoogt het hoegenaamd niet de basisopleiding voor zorgkundigen vanaf 1 september 2019, maar herschikt het enkel minstens 150 bestaande opleidingsuren voor de nieuwe verpleegkundige handelingen. Hierdoor garandeert het bestreden besluit volgens verzoeker niet dat de kwaliteit van de basisopleiding in haar geheel gevrijwaard blijft. Anderzijds voorziet het bestreden besluit voor de bestaande zorgkundigen erin dat zij een bijkomende opleiding van “slechts” 150 uren moeten volgen opdat zij bevoegd zouden worden voor het uitvoeren van de nieuwe handelingen, terwijl dit ruim onvoldoende is, gezien de complexiteit en het risicovol karakter van de betrokken handelingen.
24. De verwerende partij werpt als exceptie op dat het middel niet ontvankelijk is omdat het in werkelijkheid gericht zou zijn tegen de bevoegdheidsdelegatie aan de Koning bij artikel 59 van de gecoördineerde wet van 10 mei 2015 en de Raad niet bevoegd is om een wet te toetsen aan de Grondwet. De aanvulling van de lijst van verpleegkundige activiteiten heeft volgens de verwerende partij tot doel om de verpleegkundige te ondersteunen binnen de hervorming van de verpleegkundige zorg en te antwoorden op de noden vanuit de praktijk. De lijst van handelingen die de zorgkundigen mogen uitoefenen was immers erg beperkt, wat problemen stelde bij de dagelijkse werking in bepaalde diensten en instellingen. Het betreft volgens de verwerende partij ook handelingen die in de praktijk al dikwijls door zorgkundigen worden toegepast, hetgeen juridische risico‟s inhoudt, en die door de patiënt zelf of familieleden zonder enige specifieke opleiding heel gebruikelijk worden verstrekt. De keuze om een opleiding van minstens 150 uren in te lassen, wordt door de verwerende partij verantwoord als een compromis of “middenweg” tussen de verschillende adviezen en opvattingen binnen de sector.
25. In repliek op een exceptie van onontvankelijkheid van het middel wordt in de memorie van wederantwoord aangevoerd dat er wel degelijk bezwaren worden geuit tegen de wijze waarop de Koning de delegatiebevoegdheid VII-40.546-14/39 heeft uitgeoefend, en wordt geargumenteerd waarom het middel wel ontvankelijk is. Het zou niet louter om een “beleidskeuze” gaan waarop slechts marginaal toezicht kan worden uitgeoefend door de Raad. De Raad van State heeft volgens de memorie van wederantwoord wel een vrij verregaande toetsingsbevoegdheid met betrekking tot het bestreden besluit. Wat de aangevoerde schending van de materiëlemotiveringsplicht betreft, zou onvoldoende blijken waarom er geen hogere opleidingsduur weerhouden werd. Aan de hand van een aantal voorbeelden wordt gepoogd te ontkrachten dat de bijkomende handelingen slechts “alledaagse” handelingen zouden omvatten. De argumentatie van de verwerende partij dat de Koning “een middenweg” heeft gekozen tussen een aantal groepen in de sector die méér uren voorstelden en een aantal groepen die minder uren zouden hebben geadviseerd, zou niet volstaan, en ook de verwijzing naar een koninklijk besluit van 6 juni 2018 houdende wijziging van het koninklijk besluit van 12 januari 2006 tot vaststelling van de nadere regels om geregistreerd te worden als zorgkundige zou naast de kwestie zijn, en niet kunnen dienen ter motivering van het bestreden besluit. Er zou niet gemotiveerd zijn en evenmin uit het administratief dossier blijken waarom de adviezen van de verplicht te consulteren organen werden opzij geschoven. Ook de verwijzing naar het standpunt van de minister van Onderwijs en van de ouderenvoorzieningen, die géén verplicht te consulteren organen waren, zou geen afdoende motivering vormen om voor elke zorgkundige de minimale opleidingsduur voor de nieuwe taken op 150 uur te bepalen. Deze instanties kaartten vooral aan dat er in de maatregel rekening moest worden gehouden met de reeds opgebouwde aantoonbare ervaring van zorgkundigen, doch ook hiermee heeft de Koning geen rekening gehouden. VII-40.546-15/39 Beoordeling
26. In het middel wordt in essentie aangevoerd dat er geen redelijke verantwoording bestaat tussen enerzijds de nieuwe bevoegdheden van de zorgkundigen en anderzijds het vereiste opleidingsniveau. Anders dan de verwerende partij dit ziet, wordt aldus geen kritiek geuit op de wettelijke bepaling die de Koning de machtiging geeft om de lijst van de activiteiten vast te stellen die de zorgkundige kan uitvoeren en de voorwaarden te bepalen waaronder de zorgkundige deze handelingen kan stellen, doch wel degelijk op de wijze waarop de Koning uitvoering heeft gegeven aan deze delegatie door de wetgever. Zoals ook het Grondwettelijk Hof reeds heeft bevestigd in arrest nr. 78/2003 van 11 juni 2003, komt het de Raad van State toe om toezicht uit te oefenen op de mate waarin de gemachtigde de hem toegekende machtiging te buiten zou zijn gegaan, onder meer door zonder redelijke verantwoording toe te staan dat zorgkundigen bepaalde verpleegkundige activiteiten zouden kunnen uitoefenen, inzonderheid rekening houdend met hun opleidingsniveau. De exceptie van onontvankelijkheid van het middel wordt verworpen.
27. De grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet-discriminatie, vervat in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, sluiten niet uit dat een verschil in behandeling tussen bepaalde categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Dezelfde regels verzetten er zich overigens tegen dat categorieën van personen, die zich ten aanzien van de aangevochten maatregel in wezenlijk verschillende situaties bevinden, op identieke wijze worden behandeld, zonder dat daarvoor een redelijke verantwoording bestaat. Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het gelijkheidsbeginsel is geschonden wanneer vaststaat dat geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel. VII-40.546-16/39 Overeenkomstig artikel 105 van de Grondwet, heeft de Koning geen andere macht dan die welke de Grondwet en de bijzondere wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd, hem uitdrukkelijk toekennen. Artikel 108 van de Grondwet bepaalt voorts dat de Koning de verordeningen maakt en de besluiten neemt die voor de uitvoering van de wetten nodig zijn, zonder ooit de wetten zelf te mogen schorsen of vrijstelling van hun uitvoering te mogen verlenen. De materiëlemotiveringsplicht houdt in dat iedere administratieve rechtshandeling moet steunen op motieven waarvan het feitelijk bestaan naar behoren is bewezen en die in rechte ter verantwoording van die handeling in aanmerking kunnen worden genomen. Bij de beoordeling van de naleving van de materiëlemotiveringsplicht is de Raad van State niet bevoegd om zijn oordeel omtrent de feiten in de plaats te stellen van het oordeel van de administratieve overheid. Hij is enkel bevoegd om desgevraagd na te gaan of de administratieve overheid is uitgegaan van de juiste feitelijke gegevens, of zij die correct heeft beoordeeld en of zij op grond daarvan binnen de perken van de redelijkheid tot haar besluit is kunnen komen.
28. Artikel 59 van de gecoördineerde wet van 10 mei 2015 omvat een definitie van het begrip zorgkundige en verleent de Koning de bevoegdheid om bepaalde activiteiten die de zorgkundige kan uitvoeren te bepalen, en de voorwaarden vast te stellen waaronder de zorgkundige deze handelingen kan stellen. In zijn arrest nr. 78/2003 van 11 juni 2003 heeft het Grondwettelijk Hof de machtiging die aldus aan de Koning wordt verstrekt reeds niet strijdig bevonden met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Het Hof kwam tot dit oordeel op grond van de volgende overwegingen: “[…] Het feit dat de wetgever zelf de regels bepaalt die op een categorie van personen van toepassing zijn en de Koning machtigt om zulks te doen voor een andere, met de eerste vergelijkbare categorie van personen, houdt op zich niet in dat die machtiging discriminerend zou zijn. VII-40.546-17/39 […] […] In het licht van die elementen - en, inzonderheid, van de grote verscheidenheid van de opleidingen die tot de functie van zorgkundige leiden -, lijkt het niet onredelijk dat de wetgever - in tegenstelling met de situatie van de verpleegkundigen in dat opzicht - aan de Koning de zorg heeft overgelaten om de voorwaarden voor de uitoefening van die functie te bepalen, zowel vanuit het oogpunt van de toelaatbare diploma‟s, getuigschriften en brevetten, als van de handelingen die in die hoedanigheid kunnen worden gesteld. […] Men dient ervan uit te gaan dat indien de wetgever een machtiging verleent, hij de gemachtigde enkel de bevoegdheid wil verlenen om die machtiging aan te wenden op een wijze die bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Het staat aan de administratieve en aan de justitiële rechter toezicht uit te oefenen op de mate waarin de gemachtigde de hem toegekende machtiging te buiten zou zijn gegaan, onder meer door zonder redelijke verantwoording toe te staan dat zorgkundigen bepaalde verpleegkundige activiteiten zouden kunnen uitoefenen, inzonderheid rekening houdend met hun opleidingsniveau. Bovendien zal de Koning de regels neergelegd in de artikelen 42 tot 44 van de wet moeten naleven. Artikel 42 legt de beginselvereiste op dat kandidaten voor de functie van zorgkundige worden geregistreerd; artikel 43 bepaalt, enerzijds, de rol van de zorgkundige en zijn relatie tot de verpleegkundige en omschrijft, anderzijds, de handelingen die aan de zorgkundigen kunnen worden toevertrouwd door de Koning en verplicht Hem voorafgaandelijk de twee organen die in paragraaf 2 zijn vermeld, te raadplegen; tot slot legt artikel 44 de verplichting op dat de getuigschriften, brevetten en diploma‟s van de kandidaten voor de functie van zorgkundige moeten worden geviseerd en bepaalt de diverse modaliteiten ervan”.
29. Artikel 4 van het bestreden besluit vervangt de bijlage bij het besluit van 12 januari 2006 door een nieuwe bijlage die bij het bestreden besluit zelf is gevoegd. Daarbij wordt de lijst van de verpleegkundige activiteiten die de zorgkundige onder toezicht van de verpleegkundige en binnen een gestructureerde equipe kan verrichten, aangevuld met vijf bijkomende handelingen. Vier bijkomende verpleegkundige handelingen blijken te zijn toegevoegd op basis van het advies van de Technische Commissie voor Verpleegkunde van 17 april
30. Wat de bijkomende handelingen inzake de meting van de parameters en de toediening van medicatie betreft, wordt in dit advies ook bevestigd dat zij frequent worden gesteld door mantelzorgers die geen professionele zorgverleners zijn. Die bijkomende taken kunnen ook enkel worden VII-40.546-18/39 uitgevoerd in een gestructureerde equipe, onder toezicht van een verpleegkundige en nadat ze door een verpleegkundige werden gedelegeerd na evaluatie van de patiënt. Opdat zorgkundigen de vijf bijkomende handelingen mogen uitvoeren, worden tevens de specifieke opleidingsvereisten gesteld zoals bepaald in artikel 2, § 2, van het besluit van 12 januari 2006, ingevoegd bij het hoger geciteerde artikel 2 van het bestreden besluit.
31. Verzoeker betwist niet dat ook het verbinden van een opleiding als voorwaarde om de zorgkundige toe te laten bijkomende handelingen te stellen, tot stand is gekomen op basis van adviezen van de Federale Raad voor Verpleegkunde en de Technische Commissie voor Verpleegkunde. Dit wordt bevestigd door de stukken van het administratief dossier. Wel voert hij aan dat het louter herschikken van minstens 150 bestaande opleidingsuren voor personen die vanaf 1 september 2019 de opleiding zorgkunde volgen, dan wel het opleggen van een bijkomende opleiding van minstens 150 opleidingsuren voor personen die op 1 september 2019 reeds voldoen aan de voorwaarden om als zorgkundige te worden erkend, ruim onvoldoende zou zijn om te voorzien in een degelijke opleiding omtrent de nieuwe verpleegkundige handelingen, die volgens hem veel complexer zijn dan de handelingen die zorgkundigen voorheen reeds mochten stellen. Verzoeker maakt niet concreet duidelijk dat de betrokken handelingen veel complexer zouden zijn. Er wordt op zeer algemene wijze verwezen naar vaardigheden en kennis die zou moeten worden opgebouwd. Uit het administratief dossier blijkt dat de beweringen van verzoeker worden weerlegd door andere actoren. In het advies van de Technische Commissie voor Verpleegkunde van 17 april 2018 wordt immers gesteld: “Bij diabetespatiënten is de meting van de glycemie een dagelijkse routine die vlot aan patiënten en mantelzorgers geleerd wordt”. In datzelfde advies wordt erkend dat vele geneesmiddelen frequent worden toegediend door mantelverzorgers, die geen professionele hulpverleners zijn, en dat de tussenkomst van een verpleegkundige VII-40.546-19/39 voor elke individuele toediening in vele woon- en zorgcentra en in de thuiszorg niet haalbaar is. Het feit dat verdovende middelen van deze handeling worden uitgesloten, wordt volgens dit advies verantwoord “omwille van de risico‟s en de specifieke dosering bij toediening van morfine en andere opiaten”.
32. De keuze om een opleiding van minstens 150 uren in te lassen is een opportuniteitskeuze door de regelgevende overheid. Die keuze vindt steun in adviezen van de vertegenwoordigers van de sector en is mede het gevolg van overleg met andere beleidsniveaus. Verzoeker slaagt er niet in aan te tonen dat die keuze strijdig is met enige rechtsnorm, noch dat zij de grenzen van de redelijkheid te buiten gaat. Ook kan met de verwerende partij worden vastgesteld dat de opleidingsvoorwaarde als een minimumvereiste wordt gesteld en waar noodzakelijk dus ook nog uitgebreid kan worden, onder meer via de permanente vorming die overeenkomstig artikel 4 van het koninklijk besluit van 12 januari 2006 jaarlijks verplicht is. Er blijkt bijgevolg niet dat de verwerende partij door het aannemen van de bestreden bepalingen de toegekende machtiging zou zijn te buiten gegaan en daarbij zou gehandeld hebben in strijd met de artikelen 10 en 11, of 105 en 108 van de Grondwet. Er wordt niet aangetoond dat het bestreden besluit zonder redelijke verantwoording toestaat dat zorgkundigen de bijkomende verpleegkundige activiteiten zouden kunnen uitoefenen, rekening houdend met hun opleidingsniveau.
33. Wat betreft de aangevoerde schending van de materiëlemotiveringsplicht blijkt bijgevolg afdoende waarom in het bestreden besluit geen langere opleidingsduur werd opgenomen. VII-40.546-20/39 Daarbij wordt door verzoeker niet aannemelijk gemaakt dat de verwerende partij is afgeweken van het advies van de Technische Commissie voor Verpleegkunde van 17 april 2018, waarin geen minimum wordt aanbevolen. De omstandigheid dat de verwerende partij het advies van de Federale Raad voor Verpleegkunde van 11 september 2018 en het standpunt van de eerste verzoekende partij niet is bijgetreden, maakt op zich de motieven van de bestreden beslissing niet onwettig. Uit de hiervoor aangehaalde stukken blijkt tevens waarom dit advies niet werd gevolgd en gekozen werd voor een “middenweg”. Dat de verwerende partij bij haar beoordeling ook rekening blijkt te hebben gehouden met bedenkingen vanwege andere beleidsniveaus bevoegd voor de inhoud van de betrokken opleiding, kan haar niet ten kwade worden geduid, en getuigt veeleer van eerbiediging van het vereiste van federale loyauteit. Het motief dat de gekozen opleiding van minstens 150 uur een compromis vormt tussen verschillende adviezen en opvattingen binnen de sector, vindt bevestiging in de stukken van het administratief dossier en gaat de grenzen van een redelijke en zorgvuldige beoordeling niet te buiten. Het eerste middel is niet gegrond. B. Tweede middel Standpunt van verzoeker
34. In het tweede middel wordt de schending aangevoerd van artikel 59, tweede lid, van de gecoördineerde wet van 10 mei 2015 en van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. VII-40.546-21/39 Verzoeker betoogt dat de Koning zijn delegatiebevoegdheid slechts mag uitoefenen binnen bepaalde voorwaarden, zoals het respecteren van het gelijkheids- en non-discrimatiebeginsel, terwijl het bestreden besluit een niet gerechtvaardigde discriminatie invoert tussen verpleegkundigen en zorgkundigen. Hij voert aan dat het bestreden besluit het immers mogelijk maakt dat zorgkundigen bevoegd worden om vijf bijkomende verpleegkundige handelingen uit te voeren, terwijl het opleidingsniveau dat hierbij voor hen wordt vereist veel lager/minder is. Er ligt volgens verzoeker geen redelijke verantwoording voor waarom zorgkundigen slechts aan beperkte opleidingseisen moeten voldoen om deze nieuwe verpleegkundige handelingen uit te voeren, terwijl het opleidingsprogramma en vereiste opleidingsniveau voor verpleegkundigen aanzienlijk zwaarder is. Dit zou een discriminatie zonder redelijke verantwoording vormen.
35. In zijn memorie van wederantwoord merkt verzoeker nog op dat zijn bezwaren niet gaan over de verschillen tussen het beroep van verpleeg- en zorgkundigen. Hij wijst erop dat er ook belangrijke gelijkenissen zijn. Wat betreft de gemeenschappelijke handelingen die verpleeg- en zorgkundigen mogen uitvoeren, gaat het volgens hem wel om gelijke situaties die conform het gelijkheids- en niet-discriminatiebeginsel behandeld moeten worden. Beoordeling
36. Voor wat de beweerde schending van de grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet-discriminatie, vervat in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet betreft, kan in eerste instantie worden verwezen naar de beoordeling van het eerste middel. VII-40.546-22/39 Dat de Koning zorgkundigen kan toelaten de activiteiten, vermeld in artikel 46, § 1, 1° en 2°, van de gecoördineerde wet van 10 mei 2015 uit te voeren, en de voorwaarden vast te stellen waaronder de zorgkundige deze handelingen kan stellen die verband houden met zijn functie, vloeit voort uit artikel 59 van de wet zelf, zodat de Raad zich daarover niet kan uitspreken. Bovendien heeft het Grondwettelijk Hof in voormeld arrest nr. 78/2003 van 11 juni 2003 reeds meerdere middelen verworpen waarin een discriminatie tussen verpleegkundigen en zorgkundigen werd aangeklaagd. Wat de aangevoerde discriminatie tussen zorgkundigen en verpleegkundigen in het bestreden besluit betreft, merkt de Raad op dat niet wordt aangetoond dat de situatie van de zorgkundigen te vergelijken valt met die van de verpleegkundigen. Hierbij kan worden benadrukt dat de argumentatie van verzoeker voornamelijk voortgaat op de vijf bijkomende en courante handelingen in de basiszorg, waar meer complexe handelingen aan verpleegkundigen worden overgelaten. Uit artikel 59 van de wet zelf blijkt ook dat de Koning niet voor alle verpleegkundige activiteiten kan toelaten dat zij door zorgkundigen worden uitgevoerd. Bovendien is ook de wijze van uitoefening ervan door zorgkundigen fundamenteel verschillend dan ingeval verpleegkundige handelingen door verpleegkundigen zelf worden gesteld. Zo kunnen de door het bestreden besluit aan de lijst toegevoegde handelingen slechts worden uitgeoefend door zorgkundigen nadat zij door een verpleegkundige aan hen werden gedelegeerd, na evaluatie van de patiënt. Het komt aldus aan de verpleegkundige toe om, na een evaluatie van de gezondheidstoestand van de patiënt, te beslissen of de betrokken handelingen al dan niet kunnen worden gedelegeerd. De uitvoering van de betrokken handelingen door een zorgkundige dient ook te gebeuren onder toezicht van een verpleegkundige in een gestructureerde equipe. Daarbij moet de verpleegkundige ook bereikbaar zijn om VII-40.546-23/39 de nodige informatie en ondersteuning te geven aan de zorgkundige. Verpleegkundigen van hun kant mogen alle verpleegkundige handelingen stellen, waaronder ook de meest complexe. Zij hebben meer bevoegdheden en verantwoordelijkheden dan zorgkundigen. De opmerking in de laatste memorie dat het bij “de gemeenschappelijke handelingen” die verpleeg- en zorgkundigen mogen uitvoeren gaat om “gelijke/vergelijkbare situaties die conform het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel gelijk moeten behandeld worden” overtuigt niet. Het tweede middel is niet gegrond. C. Derde middel Standpunten van de partijen
37. In het derde middel wordt de schending aangevoerd van artikel 59, tweede lid, van de gecoördineerde wet van 10 mei 2015, de artikelen 10 en 11 en 105 en 108 van de Grondwet, en van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het redelijkheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. Verzoeker betoogt dat de Koning zijn delegatiebevoegdheid slechts mag uitoefenen binnen bepaalde voorwaarden, zoals het respecteren van het gelijkheids- en nondiscriminatiebeginsel en mits respect voor de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In een eerste onderdeel voert hij aan dat de Koning niet bevoegd is om verschillende categorieën van zorgkundigen te creëren. Volgens verzoeker doet het besluit drie categorieën van zorgkundigen ontstaan, namelijk