Arrest 250037 - Provinciale en lokale reglementen (behalve fiscaal) - 09/03/2021

id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab Raad van State Vonnis/arrest van 09 maart 2021 ECLI nr: ECLI:BE:RVSCE:2021:ARR.250.037 Rolnummer: A. 222799/X-16980 Zaak: Arrest 250037 - Provinciale en lokale reglementen (behalve fiscaal) - 09/03/2021 Rechtsgebied: Bestuursrecht Invoerdatum: 2021-03-23 Raadplegingen: 70 - laatst gezien 2026-06-20 00:27 Fiche Arrest nr 250.037 van 9 maart 2021 Instellingen, Binnenlandse zaken en lokale besturen - Provinciale en lokale reglementen (behalve fiscaal) Beslissing : Verwerping Depersonalisatie Thesaurus CAS: RAAD VAN STATE UTU-thesaurus: PUBLIEK EN ADMINISTRATIEF RECHT - RAAD VAN STATE - Arresten (Raad van State) Tekst van de beslissing RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Xe KAMER nr. 250.037 van 9 maart 2021 in de zaak A. 222.799/X-16.980 In zake : XXXX bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Henri Berkmoes kantoor houdend te 2018 Antwerpen Mechelsesteenweg 271/ 8.1 bij wie woonplaats wordt gekozen tegen: de GEMEENTE BOOM bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Carlos De Wolf kantoor houdend te 9680 Maarkedal Etikhovestraat 6 bij wie woonplaats wordt gekozen en eveneens bijgestaan door advocaat Charlotte De Wolf kantoor houdend te 9000 Gent Fortlaan 95 -------------------------------------------------------------------------------------------------- I. Voorwerp van het beroep

1. Het beroep, ingesteld op 1 augustus 2017, strekt tot de nietigverklaring van “het besluit van 15 juni 2017 van de gemeenteraad van Boom tot wijziging van de codex van gemeentelijke politiereglementen”. II. Verloop van de rechtspleging
2. De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend en verzoeker heeft een memorie van wederantwoord ingediend. Adjunct-auditeur Arne Carton heeft een verslag opgesteld. Verzoeker heeft een laatste memorie ingediend. X-16.980-1/14 De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 27 november
3. Kamervoorzitter Johan Lust heeft verslag uitgebracht. Advocaat Henri Berkmoes, die verschijnt voor verzoeker, is gehoord. Adjunct-auditeur Arne Carton heeft een met dit arrest eensluidend advies gegeven. Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari
4. III. Feiten
5. Jaarlijks wordt gedurende één of meer weekends het grootschalige dance-evenement ‘Tomorrowland’ georganiseerd op het grondgebied van de gemeenten Boom en Rumst. Het festivalterrein ligt in de gemeente Boom en de erbij horende camping ‘Dreamville’ op het grondgebied van de gemeente Rumst. In 2017 heeft het festival plaats in de weekends van 20-23 en 27-30 juli. Op 15 juni 2017 neemt de gemeenteraad van de gemeente Boom een politiereglement aan, dat wordt ondergebracht in deel B van de gemeentelijke codex van politieverordeningen. Het voorziet in “Bijzondere bepalingen naar aanleiding van het evenement Tomorrowland”. Dit is de bestreden beslissing. Verzoekers kritiek betreft meer bepaald drie artikelen: - “Artikel 5.9.4 Het gebied op het grondgebied van Boom en Rumst begrensd door en inclusief volgende straten [wordt] als bewakingsperimeter omschreven: - Rupel; X-16.980-2/14 - Hoek; - Kapelstraat; - Schommelei; - Kerkhofstraat; - Molenstraat; - Koningin Astridplein; - Rumstsestraat; - Grens recreatiedomein “De Schorre”. De bewakingsperimeter wordt, voor de periodes zoals vermeld in artikel 2, door de burgemeester gradueel ingesteld, in overleg met de organisatie en de politie, als zone waarbinnen bewakingsactiviteiten kunnen worden uitgeoefend in de zin van artikel 11, §.3 van de wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en bijzondere veiligheid. Deze bewakingsperimeter dient op zichtbare wijze voor het publiek afgebakend te zijn volgens de bepalingen van het MB van 19 oktober 2006 tot bepaling van de wijze van aanduiding van het begin en einde van de zone onder toezicht, bedoeld in artikel 11, §.3 van de wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en bijzondere veiligheid. Hierdoor kunnen personen belast met toezichtopdrachten in de zin van de wet geplaatst worden aan de nadarbarelen en/of andere fysische afsluitingen binnen de bewakingsperimeter.” - “Artikel 5.9.10 Rekening houdend met het dreigingsniveau dat door het Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse (OCAD) is vastgelegd, met de noodzaak van het garanderen van het veilig verloop van het muziekfestival ‘Tomorrowland’ en het handhaven van de openbare veiligheid, dringen zich stringente maatregelen op. In uitvoering van artikel 34, § 3 van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt (WPA) en bij beslissing van de burgemeester, kunnen de lokale en de federale politie teneinde de openbare veiligheid te handhaven, overgaan tot de systematische identiteitscontrole van de medewerkers van de organisatie en de bezoekers aan ‘Tomorrowland’. Daartoe deelt de organisator van ‘Tomorrowland’ overeenkomstig artikel 5 van de wet van 8 december 1992 voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens (Privacywet), uiterlijk op 15 juli de persoonsgegevens van de medewerkers van de organisatie en de bezoekers aan ‘Tomorrowland’ mee aan de politie. Wanneer uit de identiteitscontrole blijkt dat de aanwezigheid van de betrokken persoon op het muziekfestival ‘Tomorrowland’ de openbare veiligheid in gevaar kan brengen, wordt, onverminderd de eventuele bestuurlijke en/of gerechtelijke maatregelen die zich opdringen, de toegang van de betrokken persoon tot de bewakingsperimeter gedurende de volledige duur van het muziekfestival, ontzegd. Daartoe zal de organisator de aflevering van elk toegangsrecht aan de betrokken persoon weigeren. In geval van te nemen bestuurlijke en/of gerechtelijke maatregelen, wordt het fysiek aanbieden van de betrokken persoon door de organisator gemeld aan de lokale en federale politie. De organisator en de lokale en federale politie maken concrete afspraken over de wijze waarop dit wordt uitgevoerd.” X-16.980-3/14 - “Artikel 5.9.12 Bij het betreden van de ‘bewakingsperimeter’ kunnen personen die in het bezit zijn van een rugzak gevraagd worden om hun rugzak te laten controleren. Bij het betreden van de ‘festivalperimeter’ [dit is de eigenlijke festivalweide, een onderdeel van de bewakingsperimeter] worden alle rugzakken aan een controle onderworpen vooraleer men het terrein kan betreden.” IV. Belang
6. In de memorie van antwoord betwist de verwerende partij het belang van verzoeker.
7. Verzoeker reageert dat hij een toegangsticket voor het festival had en dat het politiereglement op hem is toegepast geworden. Dat wordt in het auditoraatsverslag bijgevallen, waarna de verwerende partij nog alleen verklaart zich naar de wijsheid van de Raad te gedragen.
8. De Raad van State acht het wijs de exceptie te verwerpen om de reden die verzoeker doet gelden. V. Ontvankelijkheid ratione materiae
9. Artikel 5.9.10 van het bestreden politiereglement is door de Raad van State reeds vernietigd geworden bij arrest nr. 248.994 van 20 november 2020, op grond van eenzelfde middel als verzoeker aanvoert. In zoverre is het voorliggende beroep zonder voorwerp gevallen en bijgevolg onontvankelijk geworden. X-16.980-4/14 VI. Onderzoek ten gronde met betrekking tot artikel 5.9.4 Uiteenzetting van het middel
10. Verzoeker voert tegen artikel 5.9.4 in een enig middel aan dat het artikel 11, § 3, van de wet van 10 april 1990 ‘tot regeling van de private en bijzondere veiligheid’ (hierna: de wet van 10 april 1990) en het zorgvuldigheidsbeginsel schendt doordat het een bewakingsperimeter vastlegt en gelijktijdig systematische identiteitscontrole, terwijl een bewakingsperimeter enkel mag worden vastgelegd wanneer de bestuurlijke overheid niet beschikt over aanwijzingen dat de openbare orde zal worden verstoord. Volgens verzoeker doet evenwel de verwerende partij ervan blijken concrete aanwijzingen te hebben dat de openbare veiligheid, als onderdeel van de openbare orde, in het gedrang dreigt te komen vermits zij – in artikel 5.9.10 – systematische identiteitscontroles voorschrijft voor elke medewerker en bezoeker van het festival. Beoordeling
11. Niet onterecht zoekt verzoeker de rechtsgrond voor artikel 5.9.4 in de wet van 10 april
12. Het artikel regelt een zogenaamde “bewakingsperimeter”, waardoor personen kunnen worden ingezet “belast met toezichtopdrachten in de zin van de wet [van 10 april 1990]”.
13. Eveneens op goede grond merkt verzoeker op dat artikel 11, § 3, tweede en derde lid, van de wet van 10 april 1990 nadere voorwaarden bepaalt voor het vaststellen van die bewakingsperimeter. Luidens het tweede lid “kunnen de [bewakings]activiteiten slechts uitgeoefend worden, indien de bestuurlijke overheid niet beschikt over aanwijzingen dat de openbare orde zal worden verstoord”. Met die voorwaarde wordt, blijkens de parlementaire voorbereiding ervan (memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat leidde tot de X-16.980-5/14 wet van 7 mei 2004 ‘tot wijziging van de wet van 10 april 1990 […]’, Parl.St. Kamer 2002-2003, 2328/001, 39 en 40), beoogd “zoveel mogelijk te voorkomen dat bewakingsagenten verwikkeld raken bij incidenten, waaromtrent ze noch over de vaardigheid en ervaring, noch over de bevoegdheid beschikken om ze te beheersen”. Het kan, zo wordt nog aangegeven, niet voldoende benadrukt worden “dat de bewaking enkel betrekking kan hebben op preventief toezicht en dat de private bewakers in geen geval instaan voor de ordehandhaving. Indien zij gevaarlijke situaties of ontluikende incidenten opmerken dienen zij onmiddellijk de politiediensten te verwittigen”.
14. Volgens verzoeker waren er te dezen concrete aanwijzingen dat de openbare orde in het gedrang dreigde te komen. Dat wordt in het middel uitsluitend hieruit afgeleid dat artikel 5.9.10 in een systematische screening van de medewerkers en bezoekers voorziet, wat betekent dat het dreigingsniveau van die aard is dat die maatregel nodig is voor de openbare veiligheid. De Raad van State volgt dat niet. Na een golf van terreuraanslagen in 2016 en 2017 te Brussel en in vele andere Europese steden, lag ten tijde van de bestreden beslissing het dreigingsniveau, zoals ingeschat door het Coördinatieorgaan voor de Dreigingsanalyse (OCAD), op
15. Daarmee rekening houdend werd, met toepassing van artikel 5.9.10 van het bestreden politiereglement, met het oog op de openbare veiligheid een systematische screening van medewerkers en bezoekers georganiseerd. Ze bracht mee dat, wanneer uit de controle bleek dat de aanwezigheid van een persoon op het muziekfestival de openbare veiligheid in gevaar kan brengen, hem de toegang tot de bewakingsperimeter ontzegd werd en dat de organisator daartoe weigerde hem een toegangsrecht te geven. Met andere woorden gebeurde de systematische identiteitscontrole niet omdat er concrete indicaties waren dat de openbare orde “zal” worden verstoord, maar, met een oogmerk van algemene preventie, om maximaal te vermijden dat de openbare orde “kan” worden verstoord. X-16.980-6/14
16. Het middel wordt verworpen. VII. Onderzoek ten gronde met betrekking tot artikel 5.9.12 A. Eerste middel Uiteenzetting van het middel
17. Volgens een eerste middel schendt artikel 5.9.12 artikel 33 van de Grondwet, artikel 6, § 1, VIII, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 ‘tot hervorming der instellingen’, artikelen 119 en 135 van de nieuwe gemeentewet, artikel 8 van de wet van 10 april 1990 en artikel 28 van de wet van 5 augustus 1992 ‘op het politieambt’ (hierna: de wet van 5 augustus 1992), doordat erin wordt vastgelegd dat een bewakingsagent of politieambtenaar elke persoon die de bewakings- en festivalperimeter betreedt kan of moet onderwerpen aan een controle van de rugzak, terwijl de gemeenteraad niet bevoegd is om controles vast te leggen die worden uitgevoerd door bewakingsagenten of politieambtenaren. Toegelicht wordt dat uit artikel 8, § 6bis, van de wet van 10 april 1990 volgt dat de controles van bagage door bewakingsagenten volledig wordt geregeld door de wet van 10 april
18. De gemeenteraad heeft geen (aanvullende) bevoegdheid om te bepalen dat op een bepaalde plaats iedereen aan een controle kan worden onderworpen door bewakingsagenten. Uit die bepaling volgt eveneens dat enkel de burgemeester de bevoegdheid bezit om controles van bagage toe te laten. Evenmin kan de gemeenteraad bijkomende bevoegdheden toekennen aan de politiediensten of de bestaande bevoegdheden aanvullen. Uit artikel 6, § 1, VIII, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 ‘tot hervorming der instellingen’ volgt dat de federale overheid bevoegd is om de bevoegdheden van de politiediensten te regelen. Beoordeling
19. Artikel 5.9.12 laat zich lezen als een aanvulling op artikel 5.9.
20. Het expliciteert de toezichtactiviteiten in de zin van de wet van 10 april 1990 X-16.980-7/14 waaraan bewakingsagenten de personen die de bewakingsperimeter en de festivalperimeter betreden, respectievelijk kunnen en zullen onderwerpen.
21. In zoverre verzoeker uit artikel 8, § 6bis, van de wet van 10 april 1990 afleidt dat niet de gemeenteraad, maar enkel de burgemeester de bevoegdheid bezit om controles van bagage door bewakingsagenten in een voor het publiek toegankelijke plaats toe te laten, blijkt niet dat de gemeenteraad in strijd daarmee heeft gehandeld. In artikel 5.9.4 heeft de gemeenteraad in de eerste plaats gebruik gemaakt van de mogelijkheid die artikel 11, § 3, derde lid, van de wet van 10 april 1990 hem verleent om – aldus de parlementaire voorbereiding van die bepaling – “bij politiereglement te bepalen dat binnen een ingestelde […] perimeter, waarbinnen het evenement plaatsvindt, bewakingsagenten, hiervoor aangesteld door de organisator, een preventief toezicht kunnen uitoefenen” (Parl.St. Kamer 2002-2003, 2328/001, 39). Vervolgens heeft de gemeenteraad in het tweede lid van het artikel 5.9.4 bepaald dat – wel degelijk – de burgemeester de bewakingsperimeter – gradueel – instelt “als zone waarbinnen bewakingsactiviteiten kunnen worden uitgeoefend in de zin van artikel 11, § 3 van de wet van 10 april 1990”.
22. Het middel doet niet aannemen dat artikel 5.9.12 van het bestreden politiereglement vrijstelt van de naleving van de wet van 10 april 1990 en de wet van 5 augustus 1992, of dat het die wetten (anderszins) aanvult. Het middel wordt verworpen. X-16.980-8/14 B. Tweede middel Uiteenzetting van het middel
23. Verzoeker betoogt in een tweede middel dat artikel 5.9.12 een schending uitmaakt van artikel 8 van het Europees Verdrag over de rechten van de mens (hierna: EVRM), artikel 22 van de Grondwet en artikelen 119 en 135 van de nieuwe gemeentewet, doordat het vastlegt dat elke persoon die de bewakings- en festivalperimeter betreedt kan of moet worden onderworpen aan een controle van de rugzak, terwijl de bevoegdheid van de gemeenteraad ex de artikelen 119 en 135 van de nieuwe gemeentewet niet voldoet aan het legaliteitsbeginsel zoals bedoeld in artikel 22 van de Grondwet en aan de kwaliteitsvereisten in artikel 8 EVRM. Een controle van de bagage van de persoon vormt een beperking van het recht op het privéleven. Krachtens artikel 22 van de Grondwet behoort de wetgever zelf te bepalen onder welke voorwaarden afbreuk mag worden gedaan aan het recht op eerbiediging van het privéleven. Gevraagd wordt aan het Grondwettelijk Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen: “Schendt artikel 119 en 135 van de Nieuwe Gemeentewet artikel 22 van de Grondwet en artikel 8 EVRM in zoverre deze bepalingen aan de gemeenteraden toelaten om politiereglementen aan te nemen waarin maatregelen worden bepaald die een inbreuk [lees volgens de laatste memorie: inmenging] betekenen op het recht op het privéleven, terwijl, enerzijds, artikel 22 van de Grondwet en artikel 8 EVRM vereisen dat opdat een delegatie in overeenstemming is met artikel 22 van de Grondwet de machtiging voldoende nauwkeurig is omschreven en betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van maatregelen waarvan de essentiële elementen voorafgaandelijk door de wetgever zijn vastgesteld, en, anderzijds, artikel 22 en artikel 8 EVRM vereisen dat in duidelijke en voldoende nauwkeurige bewoordingen de mogelijke inmenging in het grondrecht wordt geformuleerd die het mogelijk maken de hypothesen te voorzien waarin de wetgever een dergelijke inmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven toestaat?” X-16.980-9/14 Beoordeling
24. Verzoeker argumenteert zelf dat de controle van bagage door bewakingsagenten volledig door de wet van 10 april 1990 wordt geregeld en dat meer bepaald artikel 8, § 6, ervan de voorwaarden bepaalt waaronder de controle van de kledij of de persoonlijke goederen toegelaten is. Hiervóór is geoordeeld dat niet blijkt dat de gemeenteraad middels artikel 5.9.12 van de naleving van die voorwaarden heeft vrijgesteld of ter zake de wet van 10 april 1990 (anderszins) heeft aangevuld. In deze omstandigheden kan verzoeker, zonder de wet van 10 april 1990 in ogenschouw te nemen en bij de uiteenzetting van het middel te betrekken, er niet van overtuigen dat er sprake is van een schending door artikel 5.9.12 van het recht op de eerbiediging van het privéleven, zoals gewaarborgd door artikel 22 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM. De veronachtzaming van de wet van 10 april 1990 brengt eveneens mee dat de voorgestelde prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof niet adequaat is en niet wordt gesteld.
25. Het middel wordt verworpen. C. Derde en vierde middel Uiteenzetting van de middelen
26. In een derde middel doet verzoeker gelden dat het bestreden artikel 5.9.12 artikelen 119 en 135 van de nieuwe gemeentewet, het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel schendt, doordat het gemotiveerd is “op basis van algemene motieven inzake de openbare veiligheid”. Een politiemaatregel moet evenwel gesteund zijn op concrete motieven die wijzen op een probleem inzake de openbare veiligheid op de betrokken plaats en tijd. Te X-16.980-10/14 dezen zijn de motieven die de gemeenteraad aanvoert stijlformules die elke politiemaatregel kunnen verantwoorden.
27. Verzoeker voert in een vierde middel de schending, door artikel 5.9.12, aan van artikelen 119 en 135 van de nieuwe gemeentewet en van het proportionaliteitsbeginsel. De bepaling legt een controle op, of maakt ze mogelijk, van de rugzak van iedereen die de bewakings- en festivalperimeter betreedt. Dit is niet aangepast aan de ernst van de verstoring van de openbare orde en niet van aard om de gevaarsdreiging teniet te doen. Beoordeling
28. Artikel 5.9.12 ressorteert onder de rubriek ‘Toegangsverboden’. Redelijkerwijze mag eruit begrepen worden dat de toepassing ervan neerkomt op een verbod van toegang tot de bewakingsperimeter en de festivalperimeter voor wie in het bezit is van een rugzak en (desgevraagd) niet bereid is die te laten controleren. Volgens verzoeker bestaat daarvoor geen concrete en reële ordehandhavingsbehoefte, en gaat de maatregel alleszins verder dan nodig.
29. De Raad van State deelt die zienswijze niet. Gelet op artikel 135, § 2, tweede lid, 3°, van de nieuwe gemeentewet is onder andere aan de waakzaamheid van de verwerende partij toevertrouwd: “het handhaven van de orde op plaatsen waar veel mensen samenkomen […]”. Het muziekfestival Tomorrowland is, zoals in de motivering van het bestreden politiereglement wordt aangevoerd, een grootschalig evenement. Er waren in 2017 400.000 festivalgangers, uit 120 landen. In het licht van het geldende algemene dreigingsniveau