id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet Conseil d'État Jugement/arrêt du 23 décembre 2021 No ECLI: ECLI:BE:RVSCE:2021:ARR.252.545 No Rôle: A. 221558/VI-20970 Affaire: Arrêt 252545 - Hôpitaux - 23/12/2021 Domaine juridique: Droit administratif Date d'introduction: 2022-01-10 Consultations: 277 - dernière vue 2026-06-17 07:49 Fiche Arrêt no 252.545 du 23 décembre 2021 Affaires sociales et santé publique - Hôpitaux Décision : Annulation Question préjudicielle Non lieu à statuer Rapport complémentaire par l'auditeur Thésaurus Cassation: CONSEIL D'ETAT Thésaurus UTU: DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF - CONSEIL D'ÉTAT - Arrêts (Conseil d'État) Texte de la décision CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF VIe CHAMBRE ÀRRÊT no 252.545 du 23 décembre 2021 A. 221.558/VI-20.970 En cause : l’association sans but lucratif SANTHEA, ayant élu domicile chez Mes Eric LEMMENS et Elisabeth KIEHL, avocats, boulevard de la Sauvenière 68, 2/2 4000 Liège, contre : l’État belge, représenté par la ministre des Affaires sociales et de la Santé publique, ayant élu domicile chez Mes Emmanuel JACUBOWITZ et Anthony POPPE, avocats, avenue Tedesco 7 1160 Bruxelles. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ I. Objet de la requête Par une requête introduite le 21 février 2017, l’ASBL Santhea demande l’annulation de : « - l’arrêté royal du 22 décembre 2016 modifiant l’arrêté royal du 25 avril 2002 relatif à la fixation et à la liquidation du budget des moyens financiers des hôpitaux; - l’arrêté royal du 24 janvier 2017 modifiant l’arrêté royal du 25 avril 2002 relatif à la fixation et à la liquidation du budget des moyens financiers des hôpitaux ». II. Procédure Le droit visé à l’article 70 de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État a été acquitté. VI ‐ 20.970 ‐ 1/95 Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. M. Denis Delvax, premier auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. Les parties ont déposé des derniers mémoires. Par une ordonnance du 28 décembre 2020, l’affaire a été fixée à l’audience du 27 janvier 2021. Par une lettre du 26 janvier 2021, l’affaire a été remise sine die. Par une ordonnance du 5 février 2021, l’affaire a été fixée à l’audience du 17 mars 2021. Mme Florence Piret, conseiller d’État, a exposé son rapport. Me Philippe Levert, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Virginie Cerexhe, loco Mes Emmanuel Jacubowitz et Anthony Poppe, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. M. Éric Thibaut, auditeur général adjoint au Conseil d'État, a été entendu en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Contexte législatif et réglementaire 1. L’article 97 de la loi sur les hôpitaux, coordonnée le 7 août 1987, tel que remplacé par la loi du 14 janvier 2002 portant des mesures en matière de soins VI ‐ 20.970 ‐ 2/95 de santé, prévoyait ce qui suit : « § 1er. Le Roi détermine, après avis du Conseil national des établissements hospitaliers, Section financement, les conditions et les règles de fixation du budget et de ses éléments constitutifs. Il détermine entre autres :
- a)la période d'octroi du budget;
- b)la scission du budget en une partie fixe et une partie variable;
- c)les critères et les modalités de calcul, en ce compris la fixation des activités justifiées et les modalités d'indexation;
- d)en ce qui concerne la partie variable, l'indemnisation des activités par rapport à un nombre de référence qui sont réalisées en plus ou qui ne sont pas réalisées;
- e)la fixation du nombre de référence visé au point d), concernant les paramètres d'activités pris en considération;
- f)les conditions et les modalités de révision de certains éléments;
- g)le décompte sur la base des années antérieures, tel que visé à l'article 104quater. Pour l'application de [l’] alinéa 2, le Roi désigne les dispositions applicables aux sections psychiatriques des hôpitaux généraux et aux hôpitaux psychiatriques. Il fixe des règles spécifiques pour ces services et établissements. L'exécution des dispositions visées aux alinéas précédents peut être différente selon la catégorie de l'hôpital ou des parties d'un hôpital. Le Roi peut procéder à la comparaison des coûts des hôpitaux afin d'appliquer les mêmes conditions de financement aux hôpitaux dont la mission et les activités sont similaires et qui travaillent dans des conditions analogues. § 2. Après avis du Conseil national des établissements hospitaliers, Section financement, le Roi peut déterminer des conditions et des règles suivant lesquelles des activités peuvent être prises en compte pour la couverture des frais induits par le respect des normes, en tenant compte des situations spécifiques susceptibles d'influencer ces activités et qui justifient un régime dérogatoire aux conditions et règles ainsi établies. § 3. Le Roi peut, après avis de la Structure multipartite visée au chapitre XII de la loi du 29 avril 1996 contenant des dispositions sociales et dans le cadre de la fixation du budget des moyens financiers, des critères déterminer les modalités en ce qui concerne l'évaluation des activités hospitalières, et ce en vue de déterminer les activités de l'hôpital qui peuvent être considérées comme “justifiées”. » 2. Le Roi a, sur la base de cette disposition, adopté, le 25 avril 2002, un arrêté royal relatif à la fixation et à la liquidation du budget des moyens financiers des hôpitaux. Cet arrêté détermine pour les hôpitaux et certains services hospitaliers les conditions et règles de fixation du budget des moyens financiers accordé à l'hôpital et de ses divers éléments constitutifs ainsi que les modalités de paiement dudit budget. Son article 7 prévoit que le budget fixé pour chaque hôpital (BMF) est composé de trois parties, lesquelles avaient, au moment de l’adoption de l’acte VI ‐ 20.970 ‐ 3/95 attaqué, les contenus suivants : - la Partie A qui comporte trois sous-parties couvrant respectivement les sortes de charges suivantes : o Sous-partie A1 : les charges d'investissement et les frais de pré-exploitation; o Sous-partie A2 : les charges de crédits à court terme; o Sous-partie A3 : les charges d'investissement des services médico-techniques. - la Partie B qui comporte neuf sous-parties couvrant respectivement les sortes de coûts suivants : o Sous-partie B1 : les coûts des services communs; o Sous-partie B2 : les coûts des services cliniques; o Sous-partie B3 : les frais de fonctionnement des services médico-techniques; o Sous-partie B4 : les coûts qui sont couverts par le montant spécifique prévu à l'article 99 de la loi sur les hôpitaux ainsi que ceux couverts d'une manière forfaitaire; o Sous-partie B5 : des coûts pour le fonctionnement de l'officine hospitalière; o Sous-partie B6 : les coûts découlant des avantages complémentaires prévus dans les accords sociaux des 4 juillet 1991, 22 novembre 1991, 1er mars 2000 et 28 novembre 2000, octroyés au personnel hospitalier dont le financement est, en tout ou partie, à charge des honoraires et qui sont occasionnés par des prestations de santé visées à l'article 95, 2°, de la loi sur les hôpitaux; o Sous-partie B7 : les coûts spécifiques liés aux tâches spécifiques assumées dans le domaine des soins aux patients, de l'enseignement clinique, de la recherche scientifique appliquée, du développement de nouvelles technologies et de l'évaluation des activités médicales. Cette sous-partie B7 est scindée en : - une sous-partie B7A qui concerne les hôpitaux universitaires désignés par l'arrêté royal du 10 août 2005 désignant des hôpitaux en qualité d'hôpital universitaire; - une sous-partie B7B qui concerne les hôpitaux bénéficiant du financement prévu en matière de développement, d'évaluation et d'application des nouvelles technologies médicales et/ou de formation des candidats spécialistes, hormis les hôpitaux bénéficiant du B7A; o Sous-partie B8 : les coûts spécifiques générés par l'hôpital ayant un profil de VI ‐ 20.970 ‐ 4/95 patients très faible sur le plan socio-économique; o sous-partie B9 : les coûts découlant des avantages particuliers prévus dans l'accord relatif aux secteurs fédéraux de la santé du 26 avril 2005 conclu entre le gouvernement fédéral et les organisations représentatives du secteur privé non marchand et dans le protocole n° 148/2 du comité commun à l'ensemble des services publics des 29 juin 2005, 5 juillet 2005 et 18 juillet 2005. - la Partie C qui comporte trois sous-parties couvrant respectivement les sortes de coûts suivants : o Sous-partie C2 : les coûts relatifs à des exercices précédents ou en cours qui sont rectifiés par des montants de rattrapage; o Sous-partie C3 : le montant à diminuer pour les chambres à un lit pour lesquelles, conformément à l'article 97 de la loi sur les hôpitaux et autres établissements de soins, coordonnée le 10 juillet 2008, des suppléments au-delà du budget des moyens financiers sont perçus; o Sous-partie C4 : le surplus de recettes estimé pour un exercice déterminé en ce qui concerne les services Sp soins palliatifs, les unités de grands brûlés et les hôpitaux psychiatriques. 3. L’article 105 de la loi sur les hôpitaux et autres établissements de soins, coordonnée le 10 juillet 2008, reprend l’habilitation contenue dans l’article 97 de la loi sur les hôpitaux. IV. Exposé des faits 1. Le 8 juin 2016, la ministre des Affaires sociales et de la Santé publique informe le président du Conseil national des établissements hospitaliers qu’il a été décidé de procéder à une économie de 52,2 millions d’euros à charge du budget des moyens financiers des hôpitaux (BMF) dans le courant de l’année 2017, qu’il est envisagé, d’une part, d’adapter la différence entre soins ambulants, hospitalisation de jour et hospitalisation classique et, d’autre part, de diminuer le taux d’intérêt visé à la sous-partie A2, que le Gouvernement souhaite également voir examinées l’efficacité et la pertinence de diverses mesures (partie B8, financement des lits universitaires – dont le B7B et le financement sous B4 – et primes de recyclage), que des solutions alternatives peuvent être proposées pour autant qu’elles permettent de réaliser la même économie structurelle au sein du BMF (à atteindre VI ‐ 20.970 ‐ 5/95 entièrement en 2017) et que l’avis du Conseil national est attendu au plus tard pour la fin du mois de septembre. 2. Le 22 septembre 2016, le Conseil national des établissements hospitaliers rend son avis. 3. Le 21 octobre 2016, la ministre des Affaires sociales et de la Santé publique adresse une nouvelle demande d’avis au président du Conseil national des établissements hospitaliers, à rendre pour le 4 novembre au plus tard. L’économie de 52 millions d’euros sur le BMF est confirmée. Il est fait état des mesures suivantes : diminution du taux d’intérêt visé à la sous-partie A2, diminution des primes de recyclage, réduction des financements liés au caractère universitaire de certains services et lits au sein d’hôpitaux généraux, suppression de la ligne budgétaire pour la responsabilité civile des médecins, suppression de la ligne budgétaire « pansements actifs », adaptation pour le calcul de cinq postes de la sous-partie B4 pour tenir compte des lits justifiés et non des lits agréés, diminution du budget pour les études pilotes et réduction linéaire du BMF à répartir sur l’ensemble du secteur hospitalier à concurrence de 9.350.000 d’euros. 4. Le 25 octobre 2016, le Conseil national des établissements hospitaliers rend son avis. 5. Le 17 novembre 2016, l’inspecteur des Finances rend son avis sur le projet d’arrêté royal modifiant l’arrêté royal du 25 avril 2002. 6. Le 23 novembre 2016, le ministre du Budget marque son accord sur le projet d’arrêté royal. 7. Le 16 décembre 2016, la section de législation du Conseil d’État rend son avis 60.489/3 sur le projet d’arrêté royal. 8. Le 22 décembre 2016 est adopté un arrêté royal modifiant l’arrêté royal du 25 avril 2002 relatif à la fixation et à la liquidation du budget des moyens financiers des hôpitaux, qui est publié au Moniteur belge du 29 décembre 2016. Il s’agit du premier acte attaqué, qui contient les dispositions suivantes : VI ‐ 20.970 ‐ 6/95 « Article 1er. Dans l'article 12, § 2, a), 5°, de l'arrêté royal du 25 avril 2002 relatif à la fixation et à la liquidation du budget des moyens financiers des hôpitaux, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 12 mai 2006, les mots “ainsi qu'une intervention dans les frais des primes d'assurance ‘responsabilité civile professionnelle’ des médecins” sont abrogés. Art. 2. Dans l'article 13 du même arrêté, modifié en dernier lieu par l'arrêté du 17 décembre 2012, 3° est remplacé par ce qui suit : “ 3° les pansements, à l'exclusion des pansements actifs qui, avant le 1er janvier 2008, étaient pris en charge par l'assurance maladie-invalidité;”. Art. 3. Dans l'article 30, § 2, du même arrêté, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 16 mai 2016, les modifications suivantes sont apportées : 1° l'alinéa 2, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 4 juin 2003, est remplacé par ce qui suit : “ Le taux d'intérêt ainsi calculé est fixé par Nous au début de chaque exercice.”; 2° le paragraphe 2 est complété par un alinéa rédigé comme suit : “ Par dérogation aux dispositions de l'alinéa 1er, le taux d'intérêt, pour l'année civile 2017, est fixé à 2,68 %.”. Art. 4. Dans l'article 42, § 1er, 11e opération, du même arrêté, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 12 mai 2006, 3° est abrogé. Art. 5. L'article 47bis, du même arrêté, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 17 décembre 2012, est abrogé. Art. 6. Dans le même arrêté, il est inséré un article 51bis rédigé comme suit : “ Art. 51bis. Au 1er janvier 2017, les montants attribués conformément à l'article 50, § 1er et à l'article 51, § 1er, tels que fixés à leur valeur au 31 décembre 2016, sont diminués de dix pourcent par hôpital.”. Art. 7. L'article 53, du même arrêté, est remplacé par ce qui suit : “ Art. 53. Afin de répondre aux obligations légales concernant le médecin-chef, la sous-partie B4 du budget des moyens financiers est augmentée d'un montant forfaitaire par lit de 258,85 euros (valeur au 1er janvier 2017) pour les hôpitaux généraux privés, de 257,34 euros (valeur au 1er janvier 2017) pour les hôpitaux généraux publics, de 259 euros (valeur au 1er janvier 2017) pour les hôpitaux psychiatriques privés et de 257,48 euros (valeur au 1er janvier 2017) pour les hôpitaux psychiatriques publics. Le forfait est calculé, du 1er janvier au 30 juin 2017, en entendant par lit, les lits justifiés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 et les lits agréés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. À partir du 1er juillet 2017, le calcul du forfait est réalisé en entendant par lit, les lits justifiés ou les lits agréés pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. Le nombre de lits justifiés est celui utilisé lors de la fixation du budget des moyens financiers de l'exercice considéré et le nombre de lits agréés est celui pris en considération lors de la fixation du dernier budget des moyens financiers notifié.”. VI ‐ 20.970 ‐ 7/95 Art. 8. L'article 54, du même arrêté, est remplacé par ce qui suit : “ Art. 54. Afin de satisfaire à l'obligation de désignation d'un réviseur d'entreprise prévue à l'article 80 de la loi sur les hôpitaux, la sous-partie B4 du budget des moyens financiers est augmentée d'un montant forfaitaire par lit de : 1° pour les hôpitaux psychiatriques : 28,19 euros (valeur au 1er janvier 2017) pour le secteur privé et de 27,63 euros (valeur au 1er janvier 2017) pour le secteur public; 2° pour les hôpitaux généraux : 54,97 euros (valeur au 1er janvier 2017) pour le secteur privé et 54,73 euros (valeur au 1er janvier 2017) pour le secteur public. Le forfait est calculé, du 1er janvier au 30 juin 2017, en entendant par lit, les lits justifiés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 et les lits agréés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. À partir du 1er juillet 2017, le calcul du forfait est réalisé en entendant par lit, les lits justifiés ou les lits agréés pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. Le nombre de lits justifiés est celui utilisé lors de la fixation du budget des moyens financiers de l'exercice considéré et le nombre de lits agréés est celui pris en considération lors de la fixation du dernier budget des moyens financiers notifié.”. Art. 9. Dans l'article 55, du même arrêté, les modifications suivantes sont apportées : 1° dans le paragraphe 1er, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 6 septembre 2016, les mots “dans l'arrêté royal du 1er octobre 2002 fixant les règles suivant lesquelles certaines données statistiques minimales psychiatriques doivent être communiquées au ministre qui a la Santé publique dans ses attributions,” sont insérés après le mot “établissement,”; 2° le paragraphe 3, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 8 janvier 2015, est remplacé par ce qui suit : “ § 3. La partie variable est constituée d'un montant par lit fixé comme suit : 1° pour les hôpitaux non psychiatriques, un montant supplémentaire de 331,82 euros (valeur au 1er janvier 2017) par lit, à l'exception des lits d'index A, T, K, IB, Aj, An, Kj, Kn, Tj, Tn et Sp psychogériatriques et de 103,84 euros (valeur au 1er janvier 2017) par lit d'index A, T, K, IB, Aj, An, Kj, Kn, Tj, Tn et Sp psychogériatriques; 2° pour les hôpitaux psychiatriques, un montant supplémentaire de 80,35 euros (valeur au 1er janvier 2017) par lit sous les index A, T, K, IB, Aj, An, Kj, Kn, Tj, Tn et Sp psychogériatriques. Cette répartition est réalisée, du 1er janvier au 30 juin 2017, en entendant par lit, les lits justifiés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 et les lits agréés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. À partir du 1er juillet 2017, cette répartition est réalisée en entendant par lit, les lits justifiés ou les lits agréés pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. Le nombre de lits justifiés est celui utilisé lors de la fixation du budget des moyens financiers de l'exercice considéré et le nombre de lits agréés est celui pris en considération lors de la fixation du dernier budget des moyens financiers notifié.”. VI ‐ 20.970 ‐ 8/95 Art. 10. L'article 58 du même arrêté, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 20 septembre 2009, est complété par un paragraphe 3 rédigé comme suit : “ § 3. Un montant supplémentaire de 861.676,17 euros (valeur au 1er janvier 2017) pour les hôpitaux généraux et de 232.126,63 euros (valeur au 1er janvier 2017) pour les hôpitaux psychiatriques est réparti au prorata du nombre de lits de chaque hôpital. Cette répartition est réalisée, du 1er janvier au 30 juin 2017, en entendant par lit, les lits justifiés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 et les lits agréés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. À partir du 1er juillet 2017, cette répartition est réalisée en entendant par lit, les lits justifiés ou les lits agréés pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. Le nombre de lits justifiés est celui utilisé lors de la fixation du budget des moyens financiers de l'exercice considéré et le nombre de lits agréés est celui pris en considération lors de la fixation du dernier budget des moyens financiers notifié.”. Art. 11. Dans l'article 63, § 1er, du même arrêté, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 16 mai 2016, les mots “au 1er janvier 2016 à 42.913.349 euros” sont remplacés par les mots “au 1er janvier 2017 à 41.663.349 euros”. Art. 12. Dans l'article 63quater, du même arrêté, inséré par l'arrêté royal du 8 janvier 2015, les alinéas 5 et 6 sont remplacés par ce qui suit : “ Afin de financer le fonctionnement des équipes algologiques multidisciplinaires, la sous-partie B4 des hôpitaux concernés est augmentée d'un montant forfaitaire, exprimé à la valeur au 1er janvier 2017, calculé comme suit : […] Le forfait est calculé, du 1er janvier au 30 juin 2017, en entendant par lit, les lits justifiés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 et les lits agréés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. À partir du 1er juillet 2017, le calcul du forfait est réalisé en entendant par lit, les lits justifiés ou les lits agréés pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. Le nombre de lits justifiés est celui utilisé lors de la fixation du budget des moyens financiers de l'exercice considéré et le nombre de lits agréés est celui pris en considération lors de la fixation du dernier budget des moyens financiers notifié.”. Art. 13. Dans l'article 63quinquies du même arrêté, modifié par l'arrêté royal du 12 octobre 2015, les alinéas 3 à 6 sont remplacés par ce qui suit : “ Pour financer les coûts de fonctionnement de l'équipe multidisciplinaire d'hémovigilance-transfusion, un budget de 4.426.800 euros (valeur au 1er janvier 2017) est réparti entre les hôpitaux concernés selon les modalités suivantes : 1° un forfait de 10.200 euros (valeur au 1er janvier 2017) est octroyé à chaque VI ‐ 20.970 ‐ 9/95 hôpital pour financer l'équipement (software) nécessaire à la traçabilité et au contrôle des produits sanguins; 2° dans une enveloppe de 1.020.000 euros (valeur au 1er janvier 2017), un montant complémentaire lié à la consommation de poches de sang par l'hôpital est calculé comme suit : X = A * B/C où : À = budget disponible de 1.020.000 euros; B = nombre de poches de sang consommées dans l'hôpital concerné; C = nombre de total de poches de sang consommées dans tous les hôpitaux concernés. 3° un montant complémentaire de 2.346.000 d'euros (valeur 1er janvier 2017) est octroyé au prorata du nombre de lits pondérés. Les pondérations suivantes sont appliquées aux index de lits : 1 point pour les lits E, M, G et L; 2 points pour les lits C, D, C+D, I et NIC. Cette répartition est réalisée, du 1er janvier au 30 juin 2017, en entendant par lit, les lits justifiés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 et les lits agréés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2, étant entendu que 2 % des lits justifiés C, D et E, avec un minimum de 6 lits, sont considérés comme des lits à caractère intensif, et le nombre de poches de sang tel qu'utilisé pour le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016. À partir du 1er juillet 2017, cette répartition est réalisée en entendant par lit, les lits justifiés ou les lits agréés pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2, étant entendu que 2 % des lits justifiés C, D et E, avec un minimum de 6 lits, sont considérés comme des lits à caractère intensif. Le nombre de lits justifiés est celui utilisé lors de la fixation du budget des moyens financiers de l'exercice considéré et le nombre de lits agréés est celui pris en considération lors de la fixation du dernier budget des moyens financiers notifié. Pour le calcul, il est également tenu compte du nombre de poches de sang consommées la pénultième année avant l'exercice concerné dans chaque hôpital tel que fourni par l'Agence fédérale des médicaments et des produits de santé.”. Art. 14. Dans l'article 63sexies, du même arrêté, inséré par l'arrêté royal du 8 janvier 2015, les modifications suivantes sont apportées : 1° dans l'alinéa 2, 1° est remplacé par ce qui suit : “ 1° un nombre est obtenu en multipliant le nombre total de lits par le coefficient NPERCIZ de l'antépénultième année précédant celle de l'exercice considéré, tel que défini dans l'annexe 8 du présent arrêté. Le forfait est calculé, du 1er janvier au 30 juin 2017, en entendant par lit, les lits justifiés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 et les lits agréés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. À partir du 1er juillet 2017, le calcul du forfait est réalisé en entendant par lit, les lits justifiés ou les lits agréés pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. Le nombre de lits justifiés est celui utilisé lors de la fixation du budget des VI ‐ 20.970 ‐ 10/95 moyens financiers de l'exercice considéré et le nombre de lits agréés est celui pris en considération lors de la fixation du dernier budget des moyens financiers notifié.”; 2° l'alinéa 4 commençant par les mots “Pour la fixation” est abrogé. Art. 15. Dans l'article 63septies, du même arrêté, inséré par l'arrêté du 8 janvier 2015, les alinéas 4 à 6 sont remplacés par ce qui suit : “ Afin de financer le fonctionnement de l'équipe nutritionnelle, la sous-partie B4 des hôpitaux concernés est augmentée d'un montant forfaitaire, basé sur le nombre de lits d'index C, D, C+D, I, E, G, Sp, Sp soins palliatifs, A, Aj, An, T, K, Kj et Kn. Le calcul s'effectue comme suit : 1° à chaque lit pris en considération est associé un nombre de points, qui tient compte du risque de dénutrition, établi comme suit : - lit C : 5,10 points - lit D : 7,45 points - lit C+D, I : 6,275 points - lit E : 8,5 points - lit G : 7,15 points - lit Sp, Sp pall : 5,44 points - lit A, Aj, An, T, K, Kj et Kn : 6,24 points. Le forfait est calculé, du 1er janvier au 30 juin 2017, en entendant par lit, les lits justifiés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 et les lits agréés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2, étant entendu que 2 % des lits justifiés C, D et E, avec un minimum de 6 lits, sont considérés comme des lits à caractère intensif. À partir du 1er juillet 2017, le calcul du forfait est réalisé en entendant par lit, les lits justifiés ou les lits agréés pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2, étant entendu que 2 % des lits justifiés C, D et E, avec un minimum de 6 lits, sont considérés comme des lits à caractère intensif. Le nombre de lits justifiés est celui utilisé lors de la fixation du budget des moyens financiers de l'exercice considéré et le nombre de lits agréés est celui pris en considération lors de la fixation du dernier budget des moyens financiers notifié; 2° un total de points est calculé pour chaque hôpital; 3° un forfait de 15.300 euros (valeur au 1er janvier 2017) est garanti à chaque hôpital concerné et couvre les 800 premiers points; 4° un montant complémentaire est calculé en multipliant le nombre de points dépassant 800 par un montant de 2,66 euros (valeur au 1er janvier 2017).”. Art. 16. Dans le même arrêté, l'article 72, abrogé par l'arrêté royal du 16 mai 2016, est rétabli dans la rédaction suivante : “ Art. 72. Au 1er janvier 2017, une économie de 18,7 millions d'euros est répartie entre les hôpitaux au prorata de la valeur du total des sous-parties B1 et B2 de chaque hôpital, telles que notifiées au 1er juillet 2016, par rapport à la valeur du total des sous-parties B1 et B2 du Royaume, telles que notifiées au 1er juillet 2016.”. Art. 17. L'article 74, du même arrêté, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 12 mai 2006, dont le texte actuel formera le paragraphe 1er, est complété par un paragraphe 2 rédigé comme suit : “ § 2. Au 1er janvier 2017, un montant de 1.139.746 euros est diminué du montant (M) calculé au § 1er fixé à sa valeur au 31 décembre 2016. VI ‐ 20.970 ‐ 11/95 Ce montant est réparti entre les hôpitaux concernés au prorata du montant (M) dont ils disposaient, en application du § 1er, au 31 décembre 2016.”. Art. 18. L'article 74ter, du même arrêté, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 26 novembre 2010, est complété par les alinéas 4 et 5 rédigés comme suit : “ le forfait est calculé, du 1er janvier au 30 juin 2017, en entendant par lit, les lits justifiés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 et les lits agréés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. À partir du 1er juillet 2017, le calcul du forfait est réalisé en entendant par lit, les lits justifiés ou les lits agréés pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. Le nombre de lits justifiés est celui utilisé lors de la fixation du budget des moyens financiers de l'exercice considéré et le nombre de lits agréés est celui pris en considération lors de la fixation du dernier budget des moyens financiers notifié.”. Art. 19. L'article 77, du même arrêté, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 26 janvier 2016, est complété par un paragraphe 3 rédigé comme suit : “ § 3. Au 1er janvier 2017, un montant de 2.985.254 euros est diminué du montant calculé au § 2 fixé à sa valeur au 31 décembre 2016. Ce montant est réparti entre les hôpitaux concernés au prorata du montant dont ils disposaient en application de cet article 77, § 2, au 31 décembre 2016.”. Art. 20. Dans l'article 92 du même arrêté, 8, inséré par l'arrêté royal du 11 juillet 2003, est abrogé. Art. 21. Le présent arrêté entre en vigueur le 1er janvier 2017. Art. 22. Le ministre qui a les Affaires sociales et la Santé publique dans ses attributions est chargé de l'exécution du présent arrêté. » Le premier acte attaqué comporte donc plusieurs mesures : - la suppression de la prise en charge du coût de l’assurance professionnelle des médecins (articles 1er et 4); - la suppression de la prise en charge du coût des pansements actifs (articles 2 et 5); - la diminution du taux de l’intérêt visé dans la sous-partie A2 (articles 3 et 20); - la diminution du montant versé au titre de prime de recyclage (article 6); - le remplacement, pour le calcul de certains postes de la sous-partie B4, de la prise en compte des lits agréés par les lits justifiés (articles 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15 et 18), parfois accompagné d’une diminution du montant nominal de la subvention; - la diminution du montant alloué pour le financement des études pilotes (article 11); VI ‐ 20.970 ‐ 12/95 - la diminution linéaire du BMF à répartir sur l’ensemble du secteur hospitalier (article 16); - la diminution du montant de la subvention accordée soit aux hôpitaux bénéficiant du financement prévu en matière de développement, d'évaluation et d'application des nouvelles technologies médicales et/ou de formation des candidats spécialistes, mais sans faire partie des hôpitaux universitaires désignés par l'arrêté royal du 10 août 2005 désignant des hôpitaux en qualité d'hôpital universitaire, soit aux hôpitaux comptant des lits universitaires, mais non visés ci-avant (articles 17 et 19). 9. Le 24 janvier 2017 est adopté un arrêté royal modifiant l'arrêté royal du 25 avril 2002 relatif à la fixation et à la liquidation du budget des moyens financiers des hôpitaux, qui est publié au Moniteur belge le 26 janvier 2017. Il s’agit du deuxième acte attaqué, qui contient les dispositions suivantes : « Article 1er. Dans le texte néerlandophone de l'article 55, § 3, 2°, de l'arrêté royal du 25 avril 2002 relatif à la fixation et à la liquidation du budget des moyens financiers des hôpitaux, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 22 décembre 2016, les mots “kenletters A, T, K, IB, Aj, An, Kj, Kn, Tj, Tn en psychogeriatrische Sp.” sont remplacés par les mots “kenletters A, T, K, IB, Ad, An, Kd, Kn, Td, Tn en psychogeriatrische Sp.”. Art. 2. Dans l'article 58 du même arrêté, le paragraphe 2, inséré par l'arrêté royal du 20 septembre 2009 et le paragraphe 3, inséré par l'arrêté royal du 22 décembre 2016, sont remplacés par le paragraphe 2 qui suit : “ § 2. Un montant supplémentaire de 861.676,17 euros (valeur au 1er janvier 2017) pour les hôpitaux généraux et de 232.126,63 euros (valeur au 1er janvier 2017) pour les hôpitaux psychiatriques est réparti au prorata du nombre de lits de chaque hôpital. Cette répartition est réalisée, du 1er janvier au 30 juin 2017, en entendant par lit, les lits justifiés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 et les lits agréés tels qu'utilisés dans le budget des moyens financiers notifié au 1er juillet 2016 pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. À partir du 1er juillet 2017, cette répartition est réalisée en entendant par lit, les lits justifiés ou les lits agréés pour les indices de lits pour lesquels des lits justifiés ne sont pas calculés ou pour les hôpitaux visés à l'article 33, §§ 1er et 2. Le nombre de lits justifiés est celui utilisé lors de la fixation du budget des moyens financiers de l'exercice considéré et le nombre de lits agréés est celui pris en considération lors de la fixation du dernier budget des moyens financiers notifié.” Art. 3. Dans le texte néerlandophone de l'article 63quinquies, alinéa 3, du même arrêté, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 22 décembre 2016, les mots VI ‐ 20.970 ‐ 13/95 “tussen de algemene ziekenhuizen” sont remplacés par les mots “tussen de betrokken ziekenhuizen”. Art. 4. Dans le texte néerlandophone de l'article 63septies, alinéa 5, 7e tiret, du même arrêté, modifié en dernier lieu par l'arrêté royal du 22 décembre 2016, les mots “À-, Aj, An-, T-, K-, Kj- en Kn-bed : 6,24 punten.” sont remplacés par les mots “À-, Ad-, An-, T-, K-, Kd- en Kn-bed : 6,24 punten.”. Art. 5. Le présent arrêté produit ses effets le 1er janvier 2017. Art. 6. Le ministre qui a les Affaires sociales et la Santé publique dans ses attributions est chargé de l'exécution du présent arrêté. » Le deuxième acte attaqué contient donc les mesures suivantes : - le remplacement, pour le calcul d’un poste, de la prise en compte des lits agréés par les lits justifiés (article 2); il s’agit d’une correction d’une modification déjà apportée dans son principe par l’article 10 du premier acte attaqué; - des corrections de texte dans la version néerlandaise de l’arrêté (articles 1er, 3 et 4); il s’agit de corrections de modifications apportées par les articles 9, 13 et 15 du premier acte attaqué. V. Recevabilité du recours et connexité V.1. Thèses des parties 1. Requête La requérante indique qu’il ressort de son objet social qu’elle a intérêt à contester le premier acte attaqué, que le Conseil d’État a, dans son arrêt n° 214.113 du 24 juin 2011, reconnu son intérêt à agir contre « une circulaire traitant notamment de l’affectation des emplois supplémentaires et de leur organisation au sein des hôpitaux destinataires ainsi que de la communication des horaires et des conditions de leur modification et applicable à l’ensemble des gestionnaires des hôpitaux privés, y compris ceux représentés par la requérante », que « l’acte attaqué a pour effet de diminuer fortement les moyens budgétaires alloués à l’ensemble des hôpitaux belges, en ce compris [ses] membres afin d’exercer leurs activités » et « met gravement en péril la viabilité financière de certains hôpitaux membres, la qualité des soins ainsi que leur accessibilité pour les patients », qu’elle peut donc « se prévaloir d’un intérêt professionnel collectif distinct de l’intérêt de ses VI ‐ 20.970 ‐ 14/95 membres » et qu’il en va d’autant plus ainsi que l’acte attaqué a un caractère réglementaire. Elle ajoute que le deuxième acte attaqué vise notamment à corriger le premier, qu’ils sont connexes et qu’il convient donc de statuer par un seul arrêt, des moyens identiques étant d’ailleurs soulevés contre les deux actes attaqués. 2. Mémoire en réponse La partie adverse répond que la requérante, qui est une ASBL, critique dans son recours la diminution de certaines sous-parties du budget des moyens financiers accordés à ses membres, que divers passages de la requête font référence aux préjudices subis par ces derniers, que la requérante tente en réalité de défendre les intérêts individuels de ses membres en lieu et place de ceux-ci et qu’elle ne démontre pas un intérêt collectif distinct de celui de ses membres, en sorte que « le recours doit être déclaré irrecevable à défaut pour la partie requérante de disposer d’un intérêt direct et personnel ». Elle ajoute que la requérante ne formule aucun grief contre les articles er 1 et 4 du premier acte attaqué, de sorte que le recours n’est pas recevable en tant qu’il vise ces dispositions. 3. Mémoire en réplique La requérante renvoie à l’arrêt n° 214.113 du 24 juin 2011 et soutient que « le même raisonnement doit être appliqué en l’espèce ». Elle expose qu’elle a notamment pour objet social la promotion des établissements et services de soins, leur défense, leur représentation auprès des autorités compétentes et la défense et la promotion d’une politique de santé basée sur la solidarité, l’égalité d’accès aux soins, la pratique des soins au sein d’équipes multidisciplinaires et la responsabilité des prestataires de soins, dans le cadre de la sécurité sociale, qu’elle défend donc un intérêt collectif de nature socioprofessionnelle auquel les actes attaqués portent atteinte en diminuant les moyens alloués à l’ensemble des hôpitaux belges, en ce compris certains de ses membres, qu’il est indifférent que son recours fasse référence à ceux-ci puisqu’il est dirigé contre un acte réglementaire, que le Conseil d’État a déjà admis qu’une association créée dans le but de défendre les intérêts d’une catégorie socioprofessionnelle agisse contre des actes administratifs qui lèsent ces intérêts (arrêts n° 212.560 du 7 avril 2011, n° 231.173 du 8 mai 2015 et n° VI ‐ 20.970 ‐ 15/95 232.883 du 10 novembre 2015) et qu’elle a donc « incontestablement intérêt au recours de ce premier point de vue ». Elle ajoute que l’acte attaqué « porte également atteinte à une politique de santé basée sur la solidarité et l’égalité d’accès aux soins, dont la défense et la promotion font également partie de [son] objet social », qu’elle « s’en explique largement dans divers moyens, notamment en abordant les conséquences concrètes ressenties par les professionnels de la santé et les patients » et que le recours est également recevable de ce second point de vue. Concernant la portée du recours, elle indique que les premier, deuxième et cinquième moyens sont dirigés contre l’ensemble des deux actes attaqués, que la compétence du Conseil d’État d’annuler totalement ou partiellement les arrêtés attaqués est liée à la divisibilité de ceux-ci, que les diverses mesures contenues dans l’arrêté royal du 22 décembre 2016 diminuent le budget des moyens financiers de 84.215.000 d’euros, qu’une annulation partielle pourrait avoir pour effet de bouleverser l’économie générale du processus mis en place, raison pour laquelle l’arrêté en question forme, selon elle, un tout indivisible. Elle renvoie, à cet égard, à l’arrêt n° 143.424 du 20 avril 2005. 4. Dernier mémoire de la partie adverse Sur la question de la recevabilité du recours, la partie adverse renvoie aux développements de son mémoire en réponse et s’en réfère, pour le surplus, à la sagesse du Conseil d’État. Elle estime qu’une annulation partielle des actes attaqués peut être envisagée, les dispositions de ces actes ne formant pas un ensemble indissociable. Elle ajoute que le deuxième moyen est le seul moyen qui pourrait entraîner l’annulation du premier acte attaqué dans son ensemble, mais que ce moyen ne pouvant être accueilli, les articles 1er, 4, 21 et 22 du premier acte attaqué ne pourraient en tout cas pas être annulés, à défaut d’être critiqués par d’autres moyens de la requête. Elle en déduit que le recours doit « s’analyser comme sollicitant l’annulation du premier acte attaqué à l’exception des articles 1er, 4, 21 et 22 de celui-ci ». 5. Dernier mémoire de la requérante La requérante se réfère à l’argumentation qui figure dans ses écrits de VI ‐ 20.970 ‐ 16/95 procédure antérieurs ainsi qu’au rapport de monsieur le premier auditeur, qui est d’avis que le recours est recevable. Sur la portée du recours, elle répète que les premier, deuxième et cinquième moyens de la requête sont dirigés contre l’ensemble des dispositions des actes attaqués et qu’une annulation partielle « pourrait aboutir à une véritable réformation implicite de l’acte attaqué ». V.2. Appréciation du Conseil d’État Les associations peuvent agir devant le Conseil d’État pour autant qu’elles satisfassent aux conditions exigées de toutes les autres personnes physiques ou morales, à savoir justifier d’une lésion ou d’un intérêt au sens de l’article 19, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. En particulier, le recours en annulation formé par une association est recevable lorsqu’elle se prévaut, pour agir, d’une atteinte portée par l’acte attaqué aux intérêts collectifs spécifiques, distincts de l’intérêt général et des intérêts individuels de ses membres, qu’elle poursuit de manière durable en raison de son objet social. L’arrêté royal du 22 décembre 2016 (premier acte attaqué) contient toute une série de mesures qui ont pour effet de diminuer le budget des moyens financiers des hôpitaux du Royaume de 84.215.000 euros. Quant à l’arrêté royal du 24 janvier 2017 (deuxième acte attaqué), il corrige des modifications apportées par les articles 9, 10, 13 et 15 du premier acte attaqué. En réduisant, sous de nombreux aspects, le BMF des hôpitaux, les dispositions attaquées portent bien atteinte aux buts poursuivis par l’association requérante, définis par l’article 3 de ses statuts dans les termes suivants : «
- a)la défense et la promotion d’une politique de la santé basée sur la solidarité, l’égalité d’accès aux soins, la pratique des soins au sein d’équipes multidisciplinaires et la responsabilité des prestataires de soins, dans le cadre de la sécurité sociale. À cette fin, l’association favorise toutes les initiatives collectives ou individuelles qui permettent la réalisation de ces objectifs fondamentaux; […]
- c)la représentation et la défense de ses membres, en tant que représentant et porte-parole commun, auprès des autorités internationales, fédérales, VI ‐ 20.970 ‐ 17/95 communautaires, régionales et locales compétentes en matière de santé publique, ainsi que dans le cadre des instances de l’Assurance maladie invalidité et des relations collectives de travail; […] ». Les dispositions attaquées dans le cadre du présent recours intéressent manifestement l’objet social de l’association requérante. La circonstance que tout ou partie de ses membres soient affectés par ces arrêtés n’enlève rien au fait qu’ils portent également atteinte à son objet social et que la requérante justifie d’un intérêt collectif et personnel à les quereller, distinct des intérêts individuels de ses membres. Cet intérêt spécifique n’est pas démenti par le fait que, en l’un ou l’autre passage de la requête, la requérante expose les conséquences des arrêtés attaqués sur la situation de ses membres. Par ailleurs, l’annulation des dispositions attaquées est de nature à faire cesser l’atteinte qu’elles portent à l’objet social de la requérante. La requérante justifie donc d’un intérêt au présent recours. De plus, il existe bien une connexité entre les deux arrêtés royaux des 22 décembre 2016 et 24 janvier 2017, plusieurs moyens de la requête étant invoqués indistinctement contre l’un et l’autre. Il se justifie, dans un souci de bonne administration de la justice, de traiter conjointement les différents objets de la requête. Enfin, comme le relève la requérante, les premier, deuxième et cinquième moyens de la requête sont dirigés contre l’ensemble des dispositions des deux arrêtés royaux attaqués, en sorte que le recours est recevable en ce qu’il est dirigé contre l’ensemble de ces dispositions. Il n’y a donc pas lieu, à ce stade de l’examen du recours, de déterminer si une annulation partielle peut être envisagée. VI. Premier moyen VI.1. Thèses des parties 1. Requête La requérante prend un premier moyen de la violation des articles 95, VI ‐ 20.970 ‐ 18/95 136 et 137 de la loi relative aux hôpitaux et à d’autres établissements de soins, coordonnée le 10 juillet 2008, de la violation des articles 5 et 14 de l’arrêté royal du 16 novembre 1994 relatif au contrôle administratif et budgétaire, de la violation des principes généraux de bonne administration – dont le principe de précaution et le devoir de minutie – et de l’excès de pouvoir. Elle avance, en substance, qu’il se déduit des articles 5 et 14 de l’arrêté royal du 16 novembre 1994 et de l’article 95 de la loi coordonnée du 10 juillet 2008 que le budget des moyens financiers est fixé sur la base du budget global pour le Royaume, lequel doit donc être établi en premier lieu. Or, elle relève que l’inspecteur des Finances a rendu son avis sur les arrêtés en cause le 17 novembre 2016 et celui sur le budget global le 21 novembre 2016 et que le ministre du Budget a donné son accord sur les actes attaqués le 23 novembre 2016 et celui sur le budget global le 5 décembre 2016. Elle en conclut que ces procédures de consultation ont été privées de toute effectivité puisque leurs auteurs ne disposaient pas des informations requises pour se prononcer en pleine connaissance de cause. Elle estime qu’il en va de même de l’avis du Conseil national des établissements hospitaliers, celui-ci ayant dû se prononcer sur des courriers imprécis et non sur des projets d’arrêtés royaux. Elle relève que la ministre a, devant le Conseil, fait état d’un effort de 52,2 millions sans toutefois apporter de précisions sur la manière dont les économies seraient réalisées. Elle expose que la demande d’avis du 8 juin 2016 ne fait état que de deux propositions (d’une part, un déplacement d’activités de l’hospitalisation classique à l’hospitalisation de jour et de cette dernière en soins ambulatoires et, d’autre part, une diminution du pourcentage de l’intérêt prévu dans la sous-partie A2 du budget), du souhait du Gouvernement de voir expliciter l’efficacité et l’utilité de trois éléments du BMF (la partie B8, le financement des lits universitaires – dont le B7B et le financement sous B4 – ainsi que les primes de recyclage) et de la possibilité de proposer des mesures alternatives permettant de réaliser la même économie structurelle, qu’aucun projet de texte n’était non plus joint à la demande d’avis complémentaire du 21 octobre 2016, sur laquelle le Conseil national n’a eu que quatre jours pour se prononcer, que celui-ci n’a d’ailleurs pas manqué de souligner, dans son avis, les conséquences de la démarche de la ministre (organisation d’une réunion extraordinaire dans l’urgence et délai rendant « difficile voire impossible l’élaboration d’un avis circonstancié et étayé »), que, dans ces conditions, le Conseil national n’a pas pu émettre des avis éclairés, ce d’autant que les montants économisés sont largement supérieurs aux 52 VI ‐ 20.970 ‐ 19/95 millions annoncés ainsi qu’il sera exposé dans un sixième moyen, que les articles 136 et 137 de la loi coordonnée du 10 juillet 2008 imposent de demander l’avis du conseil médical, que la partie adverse a donc violé les dispositions légales précitées en ne sollicitant pas les avis requis et méconnu les principes généraux de bonne administration, qui impliquent un devoir de minutie, lequel impose à l’autorité de statuer en pleine connaissance de cause, ce que le Conseil d’État a déjà pu confirmer dans une espèce comparable (C.E., arrêt n° 212.550 du 7 avril 2011, ville d’Andenne). Elle conclut que les avis du Conseil national des établissements hospitaliers ne peuvent être considérés comme éclairés et réguliers, ce qui entraîne l’irrégularité de l’arrêté querellé. 2. Mémoire en réponse Concernant le timing dans lequel l’avis de l’inspecteur des Finances et l’accord du ministre du Budget ont été donnés, la partie adverse répond que le Conseil d’État a déjà jugé qu’il s’agissait de formalités établies dans l’intérêt exclusif de l’administration et qu’un particulier n’a pas intérêt à invoquer la violation des dispositions qui les instaurent. Elle ajoute qu’en tout état de cause, la postériorité des avis et accord sur le budget global ne concerne que la date de leurs signatures, que cela ne signifie pas que l’inspecteur des Finances et le ministre du Budget ne disposaient pas d’informations complètes lorsqu’ils se sont prononcés sur le premier acte attaqué, que, si tel n’avait pas été le cas, ils auraient sollicité des informations complémentaires ou n’auraient pas rendu un avis favorable ou marqué un accord, que l’inspecteur des Finances et le ministre du Budget disposaient des informations nécessaires, qui ressortaient des notifications budgétaires et du traitement du dossier par le Conseil général de l’INAMI, que seuls quelques jours séparent chaque fois les dates de signatures des avis, qu’elle devait encore solliciter l’avis de la section de législation du Conseil d’État sur le projet du premier acte attaqué (et pas sur le projet d’arrêté portant le budget global), ce qui l’a amenée à ne pas respecter scrupuleusement l’ordre dans lesquels les avis et accords devaient être donnés, que le budget global fixe uniquement le montant maximal des dépenses pour le financement des frais de fonctionnement pour les hôpitaux pour une année considérée (limite a maxima), mais n’implique aucune obligation concernant sa répartition au sein des différentes parties du BMF et que l’acte attaqué ne contrevient, en tout cas, pas aux articles 5 et 14 de l’arrêté royal du 16 novembre 1994 puisque l’avis de l’inspecteur des Finances et l’accord du ministre du Budget ont été sollicités. VI ‐ 20.970 ‐ 20/95 Elle répond, à propos des avis du Conseil national des établissements hospitaliers, que les articles 136 et 137 de la loi coordonnée du 10 juillet 2008 ne concernent pas les avis que cet organe doit émettre sur les projets d’arrêtés modifiant l’arrêté royal du 25 avril 2002, mais les avis rendus par le Conseil médical et la gestion quotidienne des hôpitaux, de sorte que le moyen manque en droit, que c’est l’article 105 de la loi coordonnée du 10 juillet 2008 qui fonde la compétence consultative du Conseil national des établissements hospitaliers, qu’en critiquant la procédure ayant mené à l’avis du Conseil national sans invoquer la violation de l’article 105 (qui n’est pas d’ordre public), le moyen est irrecevable, que la simple invocation de la violation du devoir de minutie ne peut suppléer l’absence d’indication de la règle de droit qui aurait été méconnue. À titre subsidiaire, elle estime que le devoir de minutie n’a pas été méconnu, qu’elle ne devait pas soumettre un projet d’arrêté au Conseil national des établissements hospitaliers, ce qu’a déjà admis le Conseil d’État dans son arrêt n° 70.445 du 19 décembre 1997. Elle expose que toutes les questions posées par le projet ont été soumises au Conseil national. Elle fait valoir, à ce sujet, ce qui suit : « […] comme le relève la partie requérante, dans sa première demande d’avis (…), Madame la Ministre soumettait certaines propositions d’économies à l’avis du C.N.E.H. dont notamment certaines propositions issues du rapport de la Taskforce de l’INAMI. Elle demandait également l’avis du C.N.E.H. sur certaines sous parties du BMF (du point de vue de leur efficacité et de leur utilité). Madame la Ministre a par ailleurs transmis en annexe à sa demande d’avis des documents explicitant certaines propositions formulées par la Taskforce permettant de réaliser des économies. Dans un second temps, la ministre indiquait également au C.N.E.H. qu’il était libre de proposer d’autres alternatives permettant de réaliser la même économie structurelle en 2017. Madame la Ministre de la Santé publique demandait à obtenir cet avis du C.N.E.H. au plus tard pour la fin du mois de septembre (…). Le C.N.E.H. disposait donc de près de 4 mois complets pour rendre son avis. Il a d’ailleurs rendu un avis de près de 16 pages en date du 22 septembre soit près de 4 mois après la demande d’avis de Madame la Ministre (…). L’annexe jointe à cet avis porte notamment sur la proposition de trouver des moyens dans la sous- partie B7B et la ligne 4100 de la sous-partie B4; sur les économies sur les primes de recyclage financées dans la sous-partie B4 lors de la fermeture de lits; … (…). 29. Dans sa demande du 21 octobre 2016 (…), Madame la ministre a demandé au C.N.E.H. son avis sur les modalités de mise en œuvre de trois mesures d’économies, à savoir la diminution du taux d’intérêt pour le calcul de la sous- partie A2 de 1 %, la diminution des primes de recyclages dans la sous-partie B4 de 10 % et la répartition de l’économie de 4.125.000 € en lien avec les financements de lits et services universitaires au sein des hôpitaux généraux VI ‐ 20.970 ‐ 21/95 (sous-partie B4 et B7B). La demande d’avis portait dès lors sur les modalités proposées de mise en œuvre de ces économies dont le principe avait déjà fait l’objet d’un avis du C.N.E.H. du 22 septembre 2016. Outre ces modalités, Madame la Ministre sollicitait également l’avis du C.N.E.H. concernant de nouvelles pistes d’économies structurelles. Madame la ministre demande il est vrai à recevoir cet avis rapidement, eu égard au fait que les mesures d’économies envisagées doivent être mises en œuvre pour le 1er janvier 2017. À cet égard, elle demande à recevoir l’avis du C.N.E.H. en urgence et au plus tard pour le 4 novembre 2016 (…). Le C.N.E.H. disposait donc de deux semaines afin de rendre son avis. Ce délai semble raisonnable, ceci d’autant plus que, certains points qui lui étaient soumis faisaient déjà l’objet d’une annexe à son avis du 22 septembre 2016. Si le C.N.E.H. a choisi de rendre son avis le 25 octobre, soit 4 jours plus tard seulement, cela ne peut être reproché à la partie adverse. 30. Il ressort clairement de ce qui précède que les questions posées par le projet ont bien été soumises pour avis à la section de financement du C.N.E.H., que celui-ci a eu connaissance des économies envisagées et a disposé du temps nécessaire pour pouvoir rendre son avis (près de 4 mois pour le premier avis et près de 15 jours pour le second). Il ressort clairement du dossier administratif que le C.N.E.H. a été mis dans les conditions pour rendre un avis éclairé sur les économies envisagées et a rendu des avis préalablement à l’adoption des actes attaqués. Ce faisant, la partie adverse n’a aucunement violé son devoir de minutie et a respecté les procédures d’avis préalables à l’adoption des actes attaqués. 31. La partie requérante indique encore que la preuve que le C.N.E.H. n’a pu rendre un avis éclairé ressort encore du fait que le montant total des économies réalisées est finalement supérieur à celui annoncé. Elle indique qu’elle y reviendra dans le cadre de son sixième moyen. Dans la mesure où la partie requérante n’invoque pas de sixième moyen à l’appui de sa requête et n’explicite pas cette affirmation, la partie adverse est dans l’impossibilité d’y répondre. Enfin, le raisonnement tenu par votre Conseil dans son arrêt n° 212.550 du 7 avril 2011 cité par la partie requérante est propre à un cas d’espèce, et aux informations effectivement transmises ou non au Comité consultatif provincial en cause. Cet arrêt n’est pas éclairant pour analyser le respect ou non des procédures d’avis dans le présent cas d’espèce. Par ailleurs la partie adverse note que dans cette affaire, le Comité ne semblait pas avoir reçu d’information du tout (ce qui n’est pas le cas ici, dès lors que les avis du C.N.E.H. visent des propositions d’économies chiffrées et que celui-ci a reçu des documents reprenant certaines propositions émises par la Taskforce en sus des demandes d’avis) et les quelques informations transmises ne l’avaient été que 4 jours avant le vote, ce qui n’est pas non plus le cas ici. » 3. Mémoire en réplique La requérante réplique qu’elle a bien intérêt au moyen, que le BMF affecte sensiblement la situation des hôpitaux et services de soins concernés puisqu’il s’agit de leur principale source de revenus, que l’acte attaqué ampute le VI ‐ 20.970 ‐ 22/95 BMF de 84.215.000 d’euros sur la base des avis querellés, que l’avis de l’inspecteur des Finances et l’accord du ministre du Budget ont donc une importance toute particulière pour les tiers, que l’inspecteur des Finances et le ministre du Budget doivent vérifier si le BMF s’inscrit dans les limites du budget global et si ces limites n’appellent pas des modifications à la hausse ou à la baisse du BMF, que la question soulevée par le moyen n’est pas de savoir si les avis ou accord ont été donnés, mais si l’auteur de l’acte attaqué a pu statuer en toute connaissance de cause, que la jurisprudence citée par la partie adverse vise des situations et des actes très différents, que, vu la nature particulière des actes attaqués, les formalités critiquées ne peuvent être considérées comme prescrites dans le seul intérêt de l’administration. Elle ajoute, à propos de l’avis de l’inspecteur des Finances et de l’accord du ministre du Budget, que les dates des avis et accord mentionnés dans l’acte attaqué font foi et indiquent le moment auquel ils sont donnés par leurs auteurs, que la partie adverse ne démontre ni que l’avis et l’accord auraient été donnés à une autre date ni que l’inspecteur des Finances et le ministre du Budget disposaient des informations nécessaires pour prendre position, qu’il n’est pas suffisant de soutenir que ces autorités auraient demandé des informations complémentaires si elles avaient estimé ne pas être suffisamment informées ou que seuls quelques jours séparent la signature des deux avis, que la partie adverse ne démontre pas que ces autorités disposaient des notifications budgétaires ou des informations du Conseil général de l’INAMI, que les atermoiements mis par la partie adverse pour élaborer l’acte attaqué et saisir la section de législation du Conseil d’État ne peuvent justifier son comportement, qu’au vu de l’article 95 de la loi coordonnée du 10 juillet 2008, il est incorrect de soutenir que le budget global serait sans incidence sur le BMF, qu’ainsi que cela ressort de la demande d’avis du 8 juin 2016, les arrêtés querellés modifient le BMF afin de réaliser des économies dans le secteur des soins de santé pour respecter le budget global disponible et que les limites du budget peuvent appeler des modifications à la hausse ou à la baisse du BMF. Elle avance, à propos des avis rendus par le Conseil national des établissements hospitaliers, que la partie adverse ne conteste pas que cet organe devait rendre un avis préalablement à l’adoption des arrêtés querellés puisqu’elle précise que cette obligation découle de l’article 105 de la loi coordonnée du 10 juillet 2008, qu’en toute hypothèse, ce n’est pas un défaut d’avis qui est dénoncé, mais une irrégularité dans la manière de lui soumettre le dossier (irrégularité VI ‐ 20.970 ‐ 23/95 méconnaissant le devoir de minutie), qu’il importe donc peu que l’article 105 de la loi coordonnée précitée ait ou non été mentionné dans l’exposé du moyen, que la partie adverse ne s’est d’ailleurs pas méprise sur la portée du moyen puisqu’elle se défend longuement, qu’outre l’absence de transmis d’un projet d’arrêté royal au Conseil national, le moyen dénonce le fait que ce dernier a dû se contenter de courriers très généraux de la ministre faisant état d’économies structurelles, qu’il est faux de prétendre que toutes les questions portées par le projet auraient été soumises au Conseil national, qu’elle renvoie à sa requête et à l’avis du 22 septembre 2016, dans lequel le Conseil national sollicitait déjà des informations et analyses complémentaires, que, dans son avis du 25 octobre 2016, le Conseil national a indiqué qu’il ne s’estimait pas plus informé, qu’il est étonnant de constater que la partie adverse refuse de tenir compte de cette réserve alors qu’elle invoque, dans le même temps, l’absence de demande de précisions de l’inspecteur des Finances et du ministre du Budget pour justifier la validité de leurs avis/accord, que le délai donné pour rendre le second avis n’était que de dix jours ouvrables et incluait le congé de la Toussaint, ce qui est insuffisant pour permettre une analyse approfondie du dossier et a d’ailleurs impliqué de convoquer en urgence une réunion extraordinaire qui n’a pu se tenir qu’à la date indiquée précisément en raison du peu de jours disponibles, que c’est par erreur que sa requête fait référence à un sixième moyen au lieu du cinquième moyen, que cette erreur n’empêchait cependant pas la partie adverse de répondre à la critique selon laquelle le montant finalement économisé (84.215.000 euros) est largement supérieur à celui annoncé au Conseil national dans le courrier du 8 juin 2016 (52.200.000 euros), qu’il convenait de permettre au Conseil national d’émettre un avis sur cette économie supplémentaire de 32.000.000 euros, ce d’autant que le partie adverse s’est contentée de formuler des propositions sur les mesures à prendre mais non sur les calculs et renseignements financiers suffisamment précis pour lui permettre d’émettre un avis éclairé. Elle ajoute que, contrairement à ce qu’affirme la partie adverse, l’enseignement de l’arrêt n° 212.550 du 7 avril 2011 peut parfaitement être transposé en l’espèce. 4. Dernier mémoire de la partie adverse La partie adverse rejoint le rapport de monsieur le premier auditeur en ce qu’il considère que l’avis de l’inspecteur des finances et l’accord du ministre du Budget sont des formalités prescrites dans le seul intérêt de l’administration qui ne peuvent mener à l’annulation de l’acte attaqué et estime que les articles 136 et 137 de la loi coordonnée du 10 juillet 2008 n’ont pas trait à l’adoption du BMF par le VI ‐ 20.970 ‐ 24/95 Roi et ne pourraient dès lors avoir été violés lors de l’adoption du premier acte attaqué. Pour le reste, la partie adverse maintient que le principe de minutie (ou le principe de précaution) ne constitue pas une règle de droit positif dont la violation peut, à elle seule, mener à l’annulation de l’acte attaqué. À titre subsidiaire, elle fait valoir que, comme l’indique monsieur le premier auditeur dans son rapport, elle a bien soumis les propositions suivantes au Conseil national des établissements hospitaliers : « - La suppression de la ligne budgétaire relative à l’assurance responsabilité civile des médecins (articles 1er et 4 du premier acte attaqué) était bien visée dans la demande d’avis du 21 octobre 2016 (…); - La suppression de la prise en charge du coût des pansements actifs (articles 2 et 5 du premier acte attaqué) était également visée dans la demande d’avis du 21 octobre 2016 (…); - La diminution d’un pourcent du taux de l’intérêt visé en sous-partie A2 du BMF (articles 3 et 20 du premier acte attaqué) était visée dans la demande d’avis du 8 juin 2016 (…); - La diminution du montant versé au titre de primes de recyclages (article 6 du premier acte attaqué) était déjà visée dans la demande d’avis du 8 juin 2016 (…). L’on notera en outre que la diminution de 10 % du montant des primes de recyclage était également visée dans la demande d’avis du 21 octobre 2016 (…); - L’économie à réaliser concernant le montant du budget alloué à des projets pilotes (article 11 du premier acte attaqué) était clairement visée dans la demande d’avis du 21 octobre 2016 (…); - L’économie à réaliser sur le financement des lits universitaires en sous-partie B7B et en sous-partie B4 du BMF (soit le financement de lits reconnus comme universitaires présents au sein d’hôpitaux n’étant pas l’un des sept hôpitaux universitaires de Belgique) (articles 17 et 19 du premier acte attaqué) était visée dans la demande d’avis du 8 juin 2016 (…). » Elle ajoute que, contrairement à ce que mentionne monsieur le premier auditeur dans son rapport, elle a bien soumis au Conseil national la proposition de modifications des modalités de calculs des financements prévus en sous-partie B4. Elle fait valoir, à cet égard, les éléments suivants : « […] premièrement, comme Monsieur le Premier Auditeur le relève lui-même, les mesures prévues par les articles 7, 8, 12, 14 et 15 du premier acte attaqué étaient explicitement visées dans la demande d’avis du 21 octobre 2016 (…). Il n’y a dès lors aucune raison de soutenir que ces mesures d’économie n’auraient pas été soumises à l’avis du CNEH, au même titre que l’ensemble des mesures visées ci- dessus (…). Deuxièmement, la partie adverse souhaite souligner que cette demande d’avis indiquait au CNEH qu’il était proposé d’adapter certains financements encore calculés sur base de lits agréés et d’effectuer les calculs à l’avenir sur base du VI ‐ 20.970 ‐ 25/95 nombre de lits justifiés. Il était expressément indiqué au CNEH que ces modifications dans les modalités de calcul viseraient entre autres les financements in fine modifiés par les articles 7, 8, 12, 14 et 15 du premier acte attaqué. Il était donc clairement précisé au CNEH que les financements visés dans la demande d’avis pour lesquels une modification des modalités de calculs était proposée n’étaient pas mentionnés exhaustivement dans la demande d’avis. La modification des modalités de calcul des financements prévus en sous-partie B4 était cependant clairement soumise à l’avis du CNEH. Il était toutefois précisé que cette modification ne concernerait en revanche pas le financement des équipes mobiles, expressément exclues de la modification des modalités de calcul proposées (…). Il en résulte que le principe de la modification des modalités de calcul des financements accordés en sous-partie B4 (passant d’un calcul basé sur les lits agréés à un calcul sur base des lits justifiés) a expressément été soumis pour avis du CNEH. Enfin, troisièmement, s’il est vrai que comme le relève Monsieur le Premier Auditeur, le CNEH a commencé son avis relatif à l’adaptation de financements sur base de lits justifiés et non plus agréés en indiquant qu’il souhaitait recevoir des clarifications, il résulte clairement de l’avis rendu que le CNEH a néanmoins très clairement donné son avis sur la modification proposée des modalités de calcul des financements octroyés en sous-partie B4 du BMF. En ce sens, le CNEH a indiqué dans son avis du 25 octobre 2016 : “ En ce qui concerne la demande relative aux adaptations du financement sur base de la notion de lits justifiés en lieu et place de la notion de lits agréés, le CNEH souhaite obtenir plus de clarification avant de pouvoir se prononcer. Des clarifications sont en effet nécessaires par rapport au montant de l’économie attendue et les calculs qui ont été réalisés pour y parvenir, ainsi que sur les dispositions exactes de l’arrêté qui seraient visées par cette économie. Le CNEH souhaite également insister sur le fait que les financements accordés sur base des lits agréés dans la sous-partie B4 sont des financements forfaitaires qui ne correspondent pas aux charges réelles, et qui sont des sources de sous-financement au sein du BMF; de plus, ces financements sont directement liés à des obligations légales ou à des fonctions. Les hôpitaux ne peuvent donc pas opérer de réduction de coûts. À l’unanimité, le CNEH exprime son refus de trouver des économies en diminuant arbitrairement un financement.” Il ne peut être déduit de cet extrait de l’avis que le CNEH n’aurait pas été mis en mesure de se prononcer sur la proposition de modification des modalités de calculs des éléments financés au sein de la sous-partie B4 du BMF. En effet, il résulte de cet avis que le CNEH a bien été informé de la volonté de la partie adverse de modifier les modalités de calculs de financements prévus au sein de la sous-partie B4 du BMF (en prenant en considération les lits justifiés et non plus les lits agréés pour le calcul des financements concernés), sauf en ce qui concerne le financement des équipes mobiles (expressément exclues dans la demande d’avis du CNEH) et a rendu un avis négatif sur ce point. Il en résulte que le CNEH a bel et bien été en mesure de se prononcer utilement sur la modification des modalités de calculs des divers financements prévus en sous-partie B4 puisqu’il s’y est opposé et ce, de manière générale, pour l’ensemble des financements prévus dans cette sous-partie du BMF. Monsieur le Premier Auditeur ne peut donc aucunement être suivi lorsqu’il VI ‐ 20.970 ‐ 26/95 estime que le moyen est fondé en ce qui concerne les articles 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15 et 18 du premier acte attaqué et 2 du second acte attaqué. » La partie adverse estime également que, contrairement à ce qu’affirme monsieur le premier auditeur dans son rapport, l’économie linéaire de 18.700.000 d’euros visée à l’article 16 du premier acte attaqué était bien annoncée dans la demande d’avis du 21 octobre 2016. Elle fait valoir, à cet égard, les éléments suivants : « 32. Il est également inexact de soutenir comme le fait le rapport que l’économie de 18.700.000 € du BMF n’était pas annoncée dans la demande d’avis du 21 octobre 2016 qui ne faisait état que d’une économie de 9.350.000 € sans précision des mesures par lesquelles cette économie serait traduite. En effet, la demande d’avis du 21 octobre 2016 prévoit ce qui suit : “ Als sluitpost een lineaire besparing in het eerste semester van 2017 ten bedrage van 9.350.000 euro, te spreiden, over de geheel ziekenhuissector. Voor het tweede semester wordt (i.f.v. het BMF juli 2016) nog in beraad gehouden hoe de bijkomende (lineaire) besparing kan gerealiseerd worden, met eventueel andere dan lineaire toepassingsmodaliteiten, geënt op de rationalisatie van het ziekenhuislandschap.” (…). Traduction libre: En dernier lieu, une économie linéaire d’un montant de 9.350.000 euros au cours du premier semestre de 2017, à répartir sur l’ensemble du secteur hospitalier. Pour le second semestre, il est encore examiné (en fonction du BMF de juillet 2016) comment l’économie (linéaire) supplémentaire peut être réalisée, avec éventuellement des modalités d’application autres que linéaires, sur base d’une rationalisation du paysage hospitalier. La différence entre le montant de 9.350.000€ (indiqué dans l’avis) et l’économie d’un montant de 18.700.000€ vient du fait que l’économie chiffrée dans l’avis est l’économie à réaliser au cours d’un semestre seulement et non au cours d’une année. Comme l’indique la demande d’avis, la ministre examinait encore comment l’économie supplémentaire à réaliser sur le second semestre (a fortiori d’un montant identique de 9.350.000€) devait être réalisée. Finalement, les mêmes modalités d’économie ont été adoptées pour le premier et le second semestre, ce qui donne une économie linéaire de 18.700.000€ sur l’entièreté de l’année 2017. L’on notera que le CNEH n’a émis aucune objection, ni même aucune observation sur cette économie linéaire. Cet organe n’a d’ailleurs pas demandé d’informations complémentaires concernant cette proposition, ce qui démontre qu’il n’estimait pas utile de se voir plus amplement informé sur cette économie. Le moyen n’est donc pas non plus fondé en ce qui concerne l’article 16 du premier acte attaqué. » Quant au sort à réserver au second acte attaqué, elle expose ce qui suit : « 33. La critique formulée par la partie requérante à l’occasion de son premier moyen n’étant ni recevable, ni fondée, il n’y a pas lieu d’annuler “par sécurité juridique” les articles 1er, 3 et 4 du second acte attaqué. Il y a encore moins lieu d’annuler à ce titre les articles 5 et 6 du second acte VI ‐ 20.970 ‐ 27/95 attaqué dès lors que comme exposé ci-dessus (…), la partie requérante ne formulait aucune critique à l’encontre de l’article 2 du second acte attaqué à l’occasion de son premier moyen. La partie requérante visait d’ailleurs “l’acte querellé” ou “l’arrêté litigieux” et non les actes querellés à l’occasion de son moyen. Le premier moyen de la partie requérante ne pouvait donc aucunement être interprété comme critiquant l’article 2 du second acte attaqué et celui-ci ne peut en conséquence être annulé. Il en va de même des articles 5 et 6 du second acte attaqué qui respectivement en règlent l’entrée en vigueur et en constitue l’exécutoire. » 5. Dernier mémoire de la requérante La requérante maintient que le moyen est recevable, sauf en tant qu’il est dirigé contre les articles 136 et 137 de la loi coordonnée du 10 juillet 2008. Elle estime avoir fourni un raisonnement clair de sa critique de légalité des actes attaqués, qui, du reste, a été parfaitement compris par la partie adverse. Elle maintient que les formalités de l’avis de l’inspecteur des Finances et de l’accord du ministre du Budget ne sont pas prescrites dans le seul intérêt de l’administration et répète que l’enveloppe budgétaire disponible influence nécessairement le contenu des arrêtés attaqués, qui ont pour seul objet de la mettre œuvre. Elle rappelle que le grief consiste principalement à contester que la partie adverse ait pu statuer en pleine connaissance de cause, au regard notamment des principes de bonne administration et de minutie. La requérante indique ne pas partager l’affirmation selon laquelle le délai accordé au Conseil national aurait été suffisant pour se prononcer en pleine connaissance de cause sur la demande d’avis complémentaire, cet avis n’ayant pu être remis que parce que les informations nécessaires n’ont pas été transmises. Elle ajoute ce qui suit : « Dans le dernier mémoire de la partie adverse, la partie requérante relève que l'État belge mentionne que le CNEH était “clairement” informé du fait que les financements visés dans la demande d'avis et pour lesquels une modification des modalités de calcul était proposée n'étaient pas mentionnés exhaustivement dans la demande d'avis. Ce manque de complétude de la demande d'avis permet en soi de considérer que le moyen est fondé. Le CNEH a été privé, du fait du manque de clarté et de lisibilité de la demande d'avis, de la possibilité d'émettre un avis détaillé et éclairé. Les quelques considérations générales formulées ne peuvent modifier ce constat, contrairement à l'idée défendue par la partie adverse dans son dernier mémoire. » VI.2. Appréciation du Conseil d’État VI ‐ 20.970 ‐ 28/95 Quant à l’avis de l’inspecteur des Finances et à l’accord du ministre du Budget L’article 14, § 1er, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, dispose que « [s]i le contentieux n’est pas attribué par la loi à une autre juridiction, la section statue par voie d’arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements […] ». La méconnaissance de toute formalité n’est donc pas susceptible d’emporter la nullité d’un acte ou d’un règlement : il doit s’agir d’une formalité substantielle ou d’une formalité prescrite à peine de nullité. Comme le relève la partie adverse, l’avis de l’inspecteur des Finances et l’accord du ministre du Budget constituent des formalités instituées dans l’intérêt exclusif de l’administration qui ne peuvent, dès lors, être qualifiées de formalités substantielles au sens de la disposition précitée. Certes, l’inspecteur des Finances et le ministre du Budget sont, dans l’exercice de leurs fonctions, en mesure d’émettre des observations qui peuvent présenter indirectement un intérêt pour d’autres intervenants. Ceci étant, la finalité de ces procédures est fondamentalement d’informer les autorités publiques des incidences financière et budgétaire d’une mesure envisagée et leur méconnaissance éventuelle n'est pas de nature à entraîner l'annulation d’un arrêté par le Conseil d’État. Pour les mêmes motifs, ne peut être retenu le grief qui soutient que l’auteur du premier acte attaqué n’aurait pas pu statuer en pleine connaissance de cause en raison des irrégularités qui affecteraient cet avis ou cet accord. Quant aux avis du Conseil national des établissements hospitaliers Selon l’article 2, § 1er, 3°, du règlement général de procédure, la requête doit notamment contenir « l’objet de la demande ou du recours et un exposé des faits et des moyens ». Cette exigence doit s’apprécier sans formalisme excessif. En l’espèce, la partie adverse a, dans son mémoire en réponse, relevé que l’obligation de consulter le Conseil national des établissements hospitaliers avant l’établissement par le Roi des conditions et des règles de fixation du BMF et VI ‐ 20.970 ‐ 29/95 de ses éléments constitutifs trouvait son fondement dans l’article 105, § 1er, de la loi coordonnée du 10 juillet 2008 sur les hôpitaux et autres établissements de soins et non dans les articles 136 et 137 de la même loi, qui sont visés au moyen. En adoptant une lecture bienveillante de la requête introductive d’instance, chacun peut cependant comprendre que le moyen critiquait la régularité de l’avis rendu par le Conseil national des établissements hospitaliers sur la base de l’article 105, § 1er, précité, en sorte que le grief est nécessairement rattaché à cette disposition. La portée exacte du moyen n’a d’ailleurs pas échappé à la partie adverse qui y a répondu sur le fond. Le grief est dès lors recevable. La requérante reproche à la partie adverse d’avoir adopté les actes attaqués en se fondant sur des avis incomplets et non éclairés du Conseil national des établissements hospitaliers, celui-ci ayant été contraint de se prononcer sur des demandes imprécises et lacunaires et, pour ce qui concerne la seconde demande d’avis, dans un délai trop court. Il n’est pas contesté que la consultation requise en l’espèce constitue bien une formalité substantielle au sens de l’article 14, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, précitées. Concernant les circonstances dans lesquelles le Conseil national a été saisi, la ministre des Affaires sociales et de la Santé publique a, dans sa demande du 21 octobre 2016, demandé qu’un avis soit rendu pour le 4 novembre, soit dans les 11 jours ouvrables suivant la date qui figure sur le courrier de la ministre (dimanches et jours fériés exclus). Un avis de neuf pages a été rendu le 25 octobre. Certes, le Conseil national n’a eu que très peu de temps pour rendre son avis et s’en est d’ailleurs plaint, en indiquant, à titre d’avertissement pour les futures demandes qui lui seraient soumises, que « cette manière de procéder n’est […] pas une bonne manière de travailler, car elle rend difficile, voire impossible, l’élaboration d’un avis circonstancié et étayé ». Ceci étant, le Conseil national n’a pas fait valoir qu’en l’espèce, il ne lui avait pas été possible d’exercer correctement sa mission en raison du bref délai lui laissé pour agir. Il ressort, par ailleurs, de l’avis que tous les points invoqués par la ministre ont bien été examinés. Quant au contenu des demandes d’avis et aux informations soumises au VI ‐ 20.970 ‐ 30/95 Conseil national des établissements hospitaliers, il faut relever que l’article 105, § 1er, de la loi coordonnée du 10 juillet 2008 sur les hôpitaux et autres établissements de soins n’impose pas de soumettre à l’avis du Conseil national un texte abouti correspondant point par point aux dispositions de l'acte réglementaire qui est finalement adopté. Toutefois, pour que la consultation du Conseil national puisse être considérée comme effective, il est requis que la demande d’avis expose, à tout le moins, les options fondamentales du projet et les principales mesures envisagées par l'autorité compétente. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier soumises au Conseil d’État que la ministre des Affaires sociales et de la Santé publique a informé le Conseil national des établissements hospitaliers de la décision de procéder à d’importantes économies dans le budget des moyens financiers et que des mesures devaient être prises en ce sens pour un montant total de 52,2 millions d’euros. Comme le relève la partie adverse dans son dernier mémoire, les mesures suivantes ont été annoncées dans les demandes d’avis introduites auprès du Conseil national : - la suppression de la ligne budgétaire relative à l’assurance responsabilité civile des médecins (article 1er et 4 du premier acte attaqué), visée dans la demande d’avis du 21 octobre 2016; - la suppression de la prise en charge du coût des pansements actifs (articles 2 et 5 du premier acte attaqué), également visée dans la demande d’avis du 21 octobre 2016; - la diminution de 1 % du taux de l’intérêt visé en sous-partie A2 du BMF pour le calcul des charges de crédit à court terme (articles 3 et 20 du premier acte attaqué), annoncée dans les demandes d’avis du 8 juin et du 21 octobre 2016; - la diminution de 10 % du montant visé à titre de primes de recyclage (article 6 du premier acte attaqué), visée dans les demandes d’avis des 8 juin et 21 octobre 2016; - l’économie de 1,25 million d’euros à réaliser sur le budget alloué à des projets pilotes (article 11 du premier acte attaqué), visée dans la demande d’avis du VI ‐ 20.970 ‐ 31/95 21 octobre 2016; - l’économie de 4,125 millions d’euros à répartir sur deux postes qui concernent, d’une part, les hôpitaux non universitaires bénéficiant du financement prévu en matière de développement, d’évaluation et d’application des nouvelles technologies médicales et/ou de formation des candidats spécialistes dont les coûts spécifiques sont couverts en sous-partie B7B (article 19 du premier acte attaqué) et, d’autre part, les hôpitaux non universitaires non visés ci-avant mais qui comptent des lits universitaires et dont les coûts spécifiques sont couverts en sous-partie B4 – ligne 4100 (article 17 du premier acte attaqué), annoncée dans les demandes d’avis des 8 juin et 21 octobre 2016. Par contre, la diminution linéaire de 18,7 millions d’euros du BMF prévue par l’article 16 du premier acte attaqué n’est pas annoncée dans la demande d’avis du 21 octobre 2016. Celle-ci fait uniquement état d’une économie linéaire d’un montant de 9,35 millions d’euros à répartir sur l’ensemble du secteur hospitalier au cours du premier semestre de l’année 2017. Contrairement à ce que laisse entendre la partie adverse, le Conseil national des établissements hospitaliers ne pouvait présumer qu’une diminution linéaire de même ampleur serait appliquée sur le BMF pour le second semestre de la même année, ce d’autant que, dans sa demande d’avis, la ministre indique que, pour le second semestre, elle doit encore examiner comment une économie supplémentaire peut être réalisée via « éventuellement des modalités d’application autres que linéaires, sur base d’une rationalisation du paysage hospitalier ». Il en résulte que le Conseil national n’a pas pu se prononcer utilement sur une économie linéaire de l’importance de celle fixée par l’article 16 du premier acte attaqué. La circonstance que le Conseil national n’a émis aucune objection à l’endroit de cette proposition ou qu’il n’a pas demandé d’informations complémentaires à ce sujet ne permet pas d’aboutir à une autre conclusion. Il appartenait à la ministre de transmettre clairement l’option politique d’une économie linéaire de 18,7 millions d’euros finalement retenue pour l’ensemble de l’année 2017, quitte à saisir le Conseil national d’une nouvelle demande d’avis. S’agissant du remplacement de la prise en compte des lits agréés par des lits justifiés pour le calcul de plusieurs postes en sous-partie B4 du BMF, il est annoncé dans la demande d’avis du 21 octobre 2016 pour ce qui concerne les mesures visées aux articles 7, 8, 12, 14 et 15 du premier acte attaqué. Comme le VI ‐ 20.970 ‐ 32/95 relève la partie adverse, la demande d’avis précise que cette modification du mode de calcul concerne « entre autres » les mesures précitées, ce qui laisse supposer que l’autorité envisageait d’étendre cette modification à d’autres postes. Le Conseil national a cependant émis, à ce propos, l’observation suivante : « […] le CNEH souhaite obtenir plus de clarification avant de pouvoir se prononcer. Des clarifications sont en effet nécessaires par rapport au montant de l’économie attendue et les calculs qui ont été réalisés pour y parvenir, ainsi que sur les dispositions exactes de l’arrêté qui seraient visées par cette économie ». Il se déduit de cet extrait que le Conseil national n’était pas en mesure d’identifier les autres postes de la sous-partie B4 qui seraient soumis à la même modification. Il ne pouvait anticiper qu’elle serait finalement appliquée aux financements visés aux articles 9, 10, 13 et 18 du premier acte attaqué. Par ailleurs, à défaut d’indiquer l’économie attendue par cette « adaptation » à appliquer « entre autres » à certains financements, sans autre précision, le Conseil national n’a pas pu se prononcer en toute connaissance de cause sur son impact financier. La remarque finale qu’il émet – dont la partie adverse fait grand cas – pour indiquer que, de manière générale, les hôpitaux ne peuvent subir de réductions de coûts pour les financements forfaitaires accordés dans la sous-partie B4 (qui est déjà sous financée) ne permet pas de considérer qu’il a pu donner utilement un avis sur la portée de la modification litigieuse inscrite dans les articles 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15 et 18 du premier acte attaqué. Concernant le second acte attaqué, l’article 2 corrige une modification apportée dans son principe par l’article 10 du premier acte attaqué, lequel modifiait l’article 58 de l’arrêté royal du 25 avril 2002 relatif à la fixation et à la liquidation du budget des moyens financiers des hôpitaux. Le préambule du second acte attaqué indique, à cet effet, que « c'est, par erreur, qu'un paragraphe 3 a été ajouté à l'article 58, alors que le contenu de ce paragraphe 3 devait remplacer le paragraphe 2 tel qu'il existait avant le 1er janvier 2017 ». L’article 2 du second acte attaqué insère, en conséquence, un nouveau paragraphe 2 – de contenu identique au paragraphe 3 ajouté par l’article 10 du premier acte attaqué – qui remplace à la fois le paragraphe 2, tel qu’il existait avant le 1er janvier 2017, et le paragraphe 3, inséré par le premier acte attaqué, de l’article 58 de l’arrêté royal du 25 avril 2002 précité. Quant aux articles 1er, 3 et 4 du second acte attaqué, ils corrigent des erreurs de traduction dans la version néerlandaise des modifications apportées par les articles 9, 13 et 15 du VI ‐ 20.970 ‐ 33/95 premier acte attaqué aux articles 55, § 3, 2°, 63quinquies, alinéa 3, et 63septies, alinéa 5, 7e tiret, de l’arrêté royal du 25 avril 2002 précité. Les articles 1er à 4 du second acte attaqué corrigent donc des modifications déjà apportées par les articles 9, 10, 13 et 15 du premier acte attaqué, lesquels renferment des mesures sur lesquelles le Conseil national des établissements hospitaliers n’a pas régulièrement donné son avis (cf. supra). Dans son préambule, le second acte attaqué ne renseigne pas qu’avant son adoption, le Conseil national aurait, à nouveau, été consulté. Il vise exclusivement les avis des 22 septembre et 25 octobre 2016 qui sont préalables à l’adoption des deux arrêtés attaqués. Le moyen conteste la régularité de ces deux avis et est dirigé contre les deux arrêtés royaux des 22 décembre 2016 et 24 janvier 2017, nonobstant les quelques références à « l’acte attaqué » ou à « l’arrêté litigieux » qu’il contient, dont la partie adverse fait grand cas, mais qui doivent être interprétées comme visant chacun des deux arrêtés royaux précités pour l’ensemble de leurs dispositions. Le moyen est fondé en ce qui concerne les articles 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16 et 18 du premier acte attaqué ainsi que les articles 1er à 4 du second acte attaqué. VII. Deuxième moyen VII.1. Thèses des parties 1. Requête La requérante prend un deuxième moyen de la violation des articles 10, 11 et 159 de la Constitution, de la violation des principes généraux d’égalité et de non-discrimination et de l’excès de pouvoir. Elle affirme, en substance, que l’acte attaqué, qui modifie l’arrêté royal du 25 avril 2002, n’a pas, en violation des articles 10 et 11 de la Constitution, été soumis aux formalités prescrites par l’article 5, § 1er, I, alinéas 2 à 9, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. Elle rappelle que la disposition précitée attribue une très large compétence aux communautés en matière de soins de santé, mais que les alinéas 2 à 9 prévoient un certain nombre de garanties en faveur de l’État fédéral (avis de l’INAMI, de l’administration compétente de la communauté concernée et éventuellement du Centre VI ‐ 20.970 ‐ 34/95 interfédéral d’expertise de soins, rapport de l’assemblée générale de la Cour des comptes, concertation associant le gouvernement fédéral et les gouvernements des communautés, le cas échéant, accord des ministres fédéraux compétents ou du conseil des ministres) lorsque les communautés souhaitent adopter des mesures ayant pour objet de fixer des normes d’agrément des hôpitaux, des services hospitaliers, des programmes de soins hospitaliers et des fonctions hospitalières, ces mesures pouvant avoir un impact sur le budget de l’État fédéral et de la sécurité sociale. Elle estime qu’il est contraire au principe d’égalité et de non-discrimination qu’une procédure semblable ne soit pas prévue lorsque l’État fédéral entend adopter une mesure telle que celle en l’espèce, qui a une incidence majeure sur l’exercice des compétences des communautés en matière de soins de santé. Elle demande de poser la question préjudicielle suivante à la Cour constitutionnelle : « L’article 5, § 1er, I, 1° a), b), et
- c)alinéas 2 à 9 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles viole [-t-il] les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu’il traite de manière différente, sans justification objective et raisonnable, la catégorie comparable des entités fédérale et fédérées dans la matière des soins de santé, lorsqu’elles exercent leur pouvoir décrétal et, ou réglementaire, en prévoyant les garanties inscrites aux alinéas 2 à 9 de cet article 5, § 1er au profit de l’État fédéral lorsqu’est adopté tout avant- projet ou proposition de décret, tout amendement à un projet ou proposition de décret, ainsi que tout projet d’arrêté d’une communauté ayant pour objet de fixer des normes d’agrément des hôpitaux, des services hospitaliers, des programmes de soins hospitaliers et des fonctions hospitalières, alors que lorsque l’État fédéral exerce sa compétence législative ou réglementaire en matière de législation organique, de financement de l’exploitation et de la programmation (règle de base) des hôpitaux, les entités fédérées compétentes pour les soins de santé ne bénéficient pas des garanties inscrites aux alinéas 2 à 9 de cet article 5, § 1er, I, à savoir recueillir l’avis de l’Institut national d’assurance maladie invalidité, de l’administration fédérale concernée et, le cas échéant, l’avis facultatif du Centre fédéral d’expertise des soins de santé et saisir la Cour des comptes ? » 2. Mémoire en réponse La partie adverse répond que la requérante n’a pas intérêt au moyen dès lors qu’elle n’a pas vocation à représenter les communautés, qui sont touchées par la différence de traitement dénoncée. Selon elle, puisque le moyen est irrecevable, il n’y a pas lieu de poser la question préjudicielle proposée par la requérante. Elle ajoute que la requérante a invoqué un moyen identique dans le recours en annulation qu’elle a introduit devant la Cour constitutionnelle contre les VI ‐ 20.970 ‐ 35/95 articles 24 à 27 de la loi-programme du 25 décembre 2016 et qu’il convient d’attendre la réponse de cette juridiction. Elle expose qu’en tout état de cause, la différence de traitement dénoncée par la requérante n’est pas discriminatoire, qu’il ressort des travaux préparatoires de la loi spéciale du 6 janvier 2014 relative à la sixième réforme de l’État que l’objectif des mesures prévues par l’article 5, § 1er, I, alinéas 2 à 9, de la loi spéciale du 8 août 1980 est de garantir les finances de l’État fédéral, qui reste compétent pour le financement des hôpitaux et l’assurance maladie-invalidité et qu’il est clair que les normes adoptées par les communautés en matière d’agrément des hôpitaux peuvent avoir un impact négatif sur le budget de l’État fédéral. Dans le sens inverse, elle n’aperçoit pas comment l’adoption d’une norme émanant de l’État fédéral, resté compétent en matière de financement des hôpitaux (à la seule exception des sous-parties A1 et A3 du BMF) et de l’assurance maladie invalidité, pourrait avoir un impact négatif sur le budget d’une entité fédérée. Elle en déduit que l’État fédéral et les communautés ne sont donc pas dans une situation comparable. Elle ajoute que la différence de traitement repose sur un critère objectif et n’entraîne pas de conséquences disproportionnées, que le contrôle budgétaire ordinaire (avis de l’inspecteur des Finances et accord du ministre du Budget) est suffisant pour garantir l’incidence d’une mesure fédérale sur le budget de l’État fédéral, qu’un tel contrôle ordinaire serait, par contre, insuffisant à l’égard d’une mesure prise par une entité fédérée, ce contrôle portant uniquement sur l’impact de cette norme sur le budget de cette entité. Elle affirme encore qu’il aurait été inutile d’appliquer le mécanisme de contrôle budgétaire prévu par l’article 5, § 1er, I, alinéas 2 à 9, de la loi spéciale du 8 août 1980, les mesures fédérales en cause n’ayant aucune incidence sur les budgets des entités fédérées. 3. Mémoire en réplique La requérante réplique qu’elle a intérêt au moyen puisque la discrimination a une incidence directe sur les garanties dont les entités fédérées ont été privées et donc sur leurs administrés, dont elle-même. Elle ajoute que la discrimination touche à la répartition des compétences entre l’État fédéral et les communautés et que le moyen tient à l’ordre public. Elle se réfère à la sagesse du Conseil d’État pour ce qui concerne le sursis à statuer dans l’attente de l’arrêt de la Cour constitutionnelle. VI ‐ 20.970 ‐ 36/95 Elle expose que l’État fédéral et les communautés se trouvent dans une situation comparable, les communautés devant pouvoir se prémunir contre des mesures fédérales de nature à les empêcher d’exercer leurs compétences. Selon elle, il y va de catégories comparables de collectivités politiques qui exercent toutes les deux des compétences imbriquées dans la matière des soins de santé. Elle ajoute que le contrôle budgétaire ordinaire vanté par la partie adverse ne permet pas d’assurer le respect, par l’État fédéral, des compétences des entités fédérées et que c’est à la Cour constitutionnelle qu’il appartient de trancher la question. 4. Dernier mémoire de la partie adverse La partie adverse maintient que le moyen est irrecevable, à défaut d’intérêt. Selon elle, le fait que « la discrimination dénoncée par la requérante concerne la manière dont l’État fédéral exerce ses compétences » ne permet pas de conclure au caractère d’ordre public du moyen dès lors que la violation des dispositions de la loi spéciale de réformes institutionnelles n’est pas soulevée. Elle précise que « le seul fait que la violation alléguée des articles 10 et 11 de la Constitution (soit un moyen qui n’est pas d’ordre public) soit fondée sur une différence de traitement entre entités étatiques qui trouverait son origine dans la loi spéciale de réformes institutionnelles, quod non, ne permet pas de conclure au caractère d’ordre public du moyen, un moyen pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution n’étant pas d’ordre public. » Elle ajoute que, contrairement à ce qu’affirme monsieur le premier auditeur dans son rapport, la discrimination invoquée par la requérante a, selon elle, été tranchée par la Cour constitutionnelle dans son arrêt n° 1/2019 du 23 janvier 2019. Elle fait valoir, à ce sujet, ce qui suit : « […] le résumé de l’argumentation développée par les parties requérantes devant la Cour constitutionnelle à l’occasion de leur troisième moyen indique ce qui suit : “ L’ASBL Santhea et le Centre Hospitalier Universitaire et Psychiatrique de Mons-Borinage expliquent que, pour être compatibles avec les articles 10 et 11 de la Constitution, l’article 62/1, alinéa 1er, de la loi du 10 juillet 2008 et l’article 62/2, alinéa 1er, de la même loi - insérés par les articles 25 et 26 de la loi du 25 décembre 2016 - auraient dû, avant leur adoption sur la base de l’article 5, § 1er, I, alinéa 1er, 1°,
- a)et b), de la loi spéciale du 8 août 1980, être transmis à la Cour des comptes, afin que celle-ci puisse établir un rapport conformément à l’article 5, § 1er, I, alinéas 3 à 9, de la loi spéciale du 8 août VI ‐ 20.970 ‐ 37/95 1980. Les parties requérantes estiment que cette dernière disposition viole les articles 10 et 11 de la Constitution parce qu’elle s’applique à des projets de normes communautaires et régionales qui pourraient avoir une incidence sur le budget de l’autorité fédérale et sur celui de la sécurité sociale, alors qu’elle ne s’applique pas aux projets de normes fédérales qui pourraient, comme en l’espèce, avoir une incidence sur l’exercice des compétences communautaires et régionales relatives à la ‘politique de santé’. Les parties requérantes considèrent que la différence qui est ainsi faite entre l’autorité fédérale et les autres composantes de l’État fédéral qui sont compétentes pour les matières visées à l’article 5, § 1er, I, alinéa 1er, 1°,
- a)et b), de la loi spéciale du 8 août 1980 n’est pas objectivement et raisonnablement justifiée, compte tenu, entre autres, de l’imbrication des compétences en la matière. Les parties requérantes ajoutent que le classique ‘contrôle budgétaire’ effectué par l’autorité fédérale ne permet pas d’évaluer de manière impartiale l’incidence d’une norme fédérale relative à la ‘politique de santé’ sur les budgets des autres composantes de l’État fédéral compétentes dans ce domaine (…) A.12.4. Le Conseil des ministres relève, de manière générale, que les dispositions attaquées ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution, puisque l’article 5, § 1er, I, alinéas 3 à 9, de la loi spéciale du 8 août 1980, non applicable en l’espèce, est compatible avec ces dispositions de la Constitution.” La Cour constitutionnelle a estimé, concernant ce moyen, après avoir rappelé sa jurisprudence constante concernant les articles 10 et 11 de la Constitution que : “ Ni l’article 62/1, alinéa 1er, de la loi du 10 juillet 2008, ni l’article 62/2, alinéa 1er, de la même loi ne font naître une différence de traitement entre l’autorité fédérale et les autres entités fédérées de l’État fédéral qui sont compétentes pour les matières visées à l’article 5, § 1er, I, alinéa 1er, 1°,
- a)et b), de la loi spéciale du 8 août 1980. B.24. Le troisième moyen n’est pas fondé.” Il résulte donc de l’arrêt n°1/2019 de la Cour constitutionnelle que le troisième moyen invoqué devant elle (identique au second moyen invoqué dans la présente procédure) n’est pas fondé. La différence de traitement invoquée par la partie requérante devant Votre Conseil n’est donc dans tous les cas pas non plus fondée. 21. En déclarant le moyen non fondé, la Cour constitutionnelle a nécessairement examiné le fond des arguments soulevés par les parties requérantes à l’occasion de ce recours (et identiques à ceux invoqués à l’occasion du présent recours en annulation) et les a rejetés. Si la Cour avait estimé par exemple, que la discrimination invoquée par les parties requérantes ne trouvait pas son fondement dans les articles dont l’annulation était sollicitée, mais directement dans la loi spéciale de réformes institutionnelles par exemple, elle aurait déclaré le moyen irrecevable ou aurait constaté que la différence de traitement critiquée ne trouve pas son fondement dans les dispositions attaquées. Dans ce cas, la Cour ne se serait cependant pas prononcée sur le fondement de ce moyen. VI ‐ 20.970 ‐ 38/95 En ce sens, la Cour Constitutionnelle a déjà constaté que les requérants ne dénonçaient “aucune discrimination qui serait imputable aux dispositions attaquées” De manière plus explicite encore, la Cour constitutionnelle a dit pour droit qu’ “en tant que les parties requérantes dénoncent une différence de traitement entre les magistrats âgés et les jeunes magistrats, le moyen concerne une distinction qui ne découle pas de l’article 4 attaqué, et qui n’est nullement influencée par celui-ci. Dans cette mesure, le moyen est irrecevable.” En l’espèce, compte tenu de l’argumentation développée par les parties requérantes devant la Cour constitutionnelle, cette juridiction n’a pas pu déclarer le moyen non fondé, sans préalablement rejeter l’argumentation des parties requérantes invoquant une discrimination entre l’État fédéral et les autres entités fédérées sur base de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980. La Cour constitutionnelle s’est donc bien prononcée sur la discrimination dénoncée par la partie requérante à l’occasion du présent recours. 22. Il en résulte que la question préjudicielle que Monsieur le Premier Auditeur se propose de poser à la Cour constitutionnelle a déjà été tranchée par la Cour qui a estimé que la différence de traitement critiquée par la partie requérante à l’occasion du présent recours ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution. Or, l’article 26, § 2, alinéa 2, 2° de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle dispose qu’une juridiction n’est pas tenue de saisir la Cour d’une question préjudicielle lorsque “lorsque la Cour constitutionnelle a déjà statué sur une question ou un recours ayant un objet identique.” Cette exception est applicable à l’ensemble des juridictions susceptibles de saisir la Cour à titre préjudiciel, en ce compris donc, les juridictions dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours. Votre Conseil n’est donc pas tenu de saisir la Cour constitutionnelle d’une question préjudicielle et peut, conformément à l’enseignement de l’arrêt n°1/2019 précité, déclarer le second moyen non fondé. 23. L’on notera encore sur ce point que la partie requérante a expressément admis, dans son mémoire en réplique, que la Cour constitutionnelle était saisie de la même question que celle soumise à Votre Conseil dans la présente affaire. En ce sens, la partie requérante indiquait à l’occasion de son mémoire en réplique que “Pour le surplus, et quant à l'incidence de l'introduction par la partie requérante d'un recours dirigé contre les articles 24 à 27 de la loi-programme du 25 décembre 2006, comportant un moyen identique au présent moyen, la partie requérante s'en réfère à la sagesse de Votre Conseil. Toutefois, si celui-ci devait, à la demande de la partie adverse, surseoir à statuer, cette surséance ne devrait concerner que l'examen du présent moyen.” 24. Le second moyen doit être rejeté et il n’y a pas lieu à cet égard de saisir la Cour constitutionnelle d’une question préjudicielle. » 5. Dernier mémoire de la requérante La requérante estime que le moyen touche bien à l’ordre public et qu’en VI ‐ 20.970 ‐ 39/95 tout état de cause, elle a bien intérêt à dénoncer l’absence de mécanisme protecteur qui est l’objet de la question préjudicielle, dès lors que cette absence rejaillit sur la manière dont l’État fédéral exerce ses compétences et donc sur les mesures que celui-ci peut prendre à l’égard des membres de son association. Elle conteste, par ailleurs, l’affirmation selon laquelle la Cour constitutionnelle se serait déjà prononcée sur la question préjudicielle suggérée, laquelle dénonce une discrimination à l’endroit de l’article 5, § 1er, I, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. Elle ajoute que ce n’est pas parce qu’elle se réfère à la sagesse du Conseil d’État qu’elle se désiste de son moyen. VII.2. Appréciation du Conseil d’État La requérante invoque le caractère discriminatoire de la procédure ayant mené à l’adoption des actes attaqués. Selon elle, le législateur spécial méconnaît les articles 10 et 11 de la Constitution, en ne prévoyant pas, lors de l’adoption de normes fédérales pouvant avoir un impact sur les compétences des communautés en matière de soins de santé, un mécanisme similaire à celui qui est organisé par l’article 5, § 1er, I, alinéas 2 à 9 [lire : alinéas 3 à 9], de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles lorsque les communautés envisagent d’adopter des normes d’agrément pouvant avoir un effet sur le budget de l’État fédéral et de la sécurité sociale. L’article 5 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles prévoit ce qui suit : « § 1. Les matières personnalisables visées à l'article 128, § 1er, de la Constitution, sont : I. En ce qui concerne la politique de santé : 1° sans préjudice de l'alinéa premier, 2°, 3°, 4°, 5° et 6°, la politique de dispensation de soins dans et au dehors des institutions de soins, à l'exception :
- a)de la législation organique, à l'exception du coût des investissements de l'infrastructure et des services médicotechniques;
- b)du financement de l'exploitation, lorsqu'il est organisé par la législation organique et ce, sans préjudice des compétences des communautés visées au a);
- c)des règles de base relatives à la programmation;
- d)de la détermination des conditions et la désignation comme hôpital universitaire conformément à la législation sur les hôpitaux; 2° la politique de dispensation des soins de santé mentale dans les institutions de soins autres que les hôpitaux; VI ‐ 20.970 ‐ 40/95 3° la politique de dispensation de soins dans les institutions pour personnes âgées, en ce compris les services de gériatrie isolés; 4° la politique de dispensation de soins dans les services spécialisés isolés de revalidation et de traitement; 5° la politique de revalidation long term care; 6° l'organisation des soins de santé de première ligne et le soutien aux professions des soins de santé de première ligne; 7° en ce qui concerne les professions des soins de santé :
- a)leur agrément, dans le respect des conditions d'agrément déterminées par l'autorité fédérale;
- b)leur contingentement, dans le respect, le cas échéant, du nombre global que l'autorité fédérale peut fixer annuellement par communauté pour l'accès à chaque profession des soins de santé; 8° l'éducation sanitaire ainsi que les activités et services de médecine préventive, ainsi que toute initiative en matière de médecine préventive. L'autorité fédérale reste toutefois compétente pour : 1° l'assurance maladie-invalidité; 2° les mesures prophylactiques nationales. Tout avant-projet ou proposition de décret, tout amendement à un projet ou proposition de décret, ainsi que tout projet d'arrêté d'une communauté ayant pour objet de fixer des normes d'agrément des hôpitaux, des services hospitaliers, des programmes de soins hospitaliers et des fonctions hospitalières est transmis pour rapport à l'assemblée générale de la Cour des comptes afin que celle-ci évalue les conséquences de ces normes, à court et long terme, sur le budget de l'État fédéral et de la sécurité sociale. Ce rapport est également transmis au gouvernement fédéral ainsi qu'à tous les gouvernements des communautés. Après avoir obligatoirement recueilli l'avis de l'Institut national d'assurance maladie invalidité et de l'administration compétente de la communauté concernée et après avoir, le cas échéant, recueilli l'avis facultatif du Centre fédéral d'expertise des soins de santé, l'assemblée générale de la Cour des comptes émet dans un délai de deux mois suivant la réception de l'avant-projet, de la proposition, de l'amendement ou du projet, un rapport circonstancié sur toutes les conséquences de ces normes, à court et long terme, sur le budget de l'État fédéral et de la sécurité sociale. Ce délai peut être prolongé d'un mois. Ce rapport est communiqué par la Cour des comptes au demandeur de rapport, au gouvernement fédéral et à tous les gouvernements de communauté. Si le rapport conclut que l'adoption de ces normes a un impact négatif, à court ou long terme, sur le budget de l'État fédéral et de la sécurité sociale, une concertation associant le gouvernement fédéral et les gouvernements de communauté a lieu à la demande du gouvernement fédéral ou du gouvernement de la communauté concernée. Si cette concertation n'aboutit pas à un accord, les normes sont soumises à l'accord des ministres fédéraux compétents ou à l'accord du Conseil des ministres si l'un de ses membres demande l'évocation de ce dossier. Si aucun rapport n'est rendu dans le délai de deux mois, prolongé d'un mois, la concertation visée à l'alinéa 7 peut avoir lieu à l'initiative du gouvernement de la communauté concernée ou du gouvernement fédéral. VI ‐ 20.970 ‐ 41/95 La Cour des comptes rédige chaque année un rapport circonstancié sur l'incidence, au cours de l'exercice budgétaire précédent, des normes d'agrément communautaires en vigueur sur le budget de l'État fédéral et de la sécurité sociale. Ce rapport est communiqué au gouvernement fédéral et aux gouvernements de communauté. […] » Cette disposition instaure une procédure spéciale pour l’adoption des normes d’agrément des hôpitaux, des services hospitaliers, des programmes de soins hospitaliers et des fonctions hospitalières, sans prévoir de mesures semblables pour l’adoption, par l’État fédéral, de mesures pouvant avoir une incidence sur l’exercice, par les communautés de leurs compétences en matière de politique de soins de santé (ou par les autres entités fédérées à qui ces matières ont été transférées). La partie adverse considère que l’association requérante n’a pas intérêt au moyen dès lors qu’elle n’a pas vocation à représenter les entités fédérées qui sont les seules concernées par la différence de traitement en cause. Selon elle, la requérante n’étant titulaire d’aucune compétence en matière de politique de la santé, elle n’a pas intérêt à soulever un moyen qui critique les modalités selon lesquelles la répartition des compétences est régie dans ce domaine entre les entités fédérées et l’État fédéral. Dans un arrêt n° 130/2020 du 1er octobre 2020, la Cour constitutionnelle a annulé l’article 14bis, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d’État, qui déniait à toutes les personnes physiques et morales, à l’exception de l’État fédéral et les collectivités fédérées, la possibilité d’invoquer la violation des mécanismes de fédéralisme coopératif visés à l’alinéa 1er de la même disposition, « qui concernent les relations entre l’État, les Communautés et les Régions et qui sont prévus par ou en vertu des lois prises en exécution des articles 39, 127, § 1er, 128, § 1er, 129, § 1er, 130, § 1er, 135, 136, alinéa 1er, 140, 175, 176 et 177 de la Constitution ». Il ressort de l’arrêt précité, qui reproduit les considérants d’un arrêt antérieur n° 147/2019 du 24 octobre 2019, que ces mécanismes de fédéralisme coopératif – dont les mesures prévues par l’article 5, § 1er, I, alinéas 3 à 9, de la loi spéciale du 8 août 1980 font assurément partie – sont considérés différemment dans les lois coordonnées sur le Conseil d’État et dans la loi spéciale du 6 juin 1989 sur la Cour constitutionnelle : les mécanismes de fédéralisme coopératifs sont qualifiés de formalités substantielles dans le premier cas et de règles de compétences dans le second cas. La Cour juge cependant que, pour garantir le droit d’accès à un juge dans le respect du principe VI ‐ 20.970 ‐ 42/95 d’égalité, la violation de ces mécanismes doit pouvoir être invoquée, quelle que soit leur qualification, devant le Conseil d’État comme devant la Cour constitutionnelle, par toute personne physique ou morale, nonobstant la circonstance qu’elle ne serait pas titulaire des compétences dont l’exercice est soumis à ces mécanismes. Selon la Cour, la notion d’intérêt au moyen, visé à l’article 14, § 1er, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d’État « garantit […] à suffisance que ne seraient recevables à invoquer la violation des mécanismes de fédéralisme coopératif visés à l’article 14bis des lois coordonnées sur le Conseil d’État que les personnes dont les intérêts sont lésés par l’adoption de l’acte attaqué, en méconnaissance des formes visées à l’alinéa 1er de l’article 14bis précité ». Dès lors que toute personne peut, dans les limites de l’article 14, § 1er, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d’État, être recevable à invoquer la méconnaissance d’un mécanisme de fédéralisme coopératif, elle doit, dans les mêmes conditions, pouvoir être déclarée recevable à dénoncer une différence de traitement à l’endroit d’un de ces mécanismes lorsqu’elle estime celui-ci discriminatoire à l’égard d’une collectivité politique, même si elle n’est pas elle- même même titulaire des compétences exercées par cette dernière. En l’espèce, la requérante démontre qu’elle dispose d’un intérêt au grief au sens de l’article 14, § 1er, alinéa 2, des lois coordonnées sur le Conseil d’État. Il ne peut, en effet, être exclu que l’irrégularité dénoncée ait pu exercer une influence sur le sens des dispositions attaquées dans le cadre du présent recours. Contrairement à ce qu’affirme la partie adverse, la discrimination invoquée par la requérante n’a pas été tranchée par la Cour constitutionnelle dans le cadre du recours en annulation introduit contre la loi-programme du 25 décembre 2016. Dans son arrêt n° 1/2019 du 23 janvier 2019, la Cour a seulement constaté que le moyen était dirigé contre des dispositions de cette loi-programme, qui ne font naître aucune différence de traitement entre l’État fédéral et les communautés et, par conséquent, que le moyen n’était pas fondé. La Cour ne s’est pas prononcée sur l’existence d’une discrimination éventuelle à l’endroit de l’article 5, § 1er, I, alinéas 3 à 9, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. Pour le reste, il revient à la Cour constitutionnelle de se prononcer sur les arguments invoqués par les parties concernant la comparabilité des situations respectives de l’État fédéral et des entités fédérées, l’objectif poursuivi par le législateur spécial, le critère de différenciation retenu par celui-ci, ainsi que le VI ‐ 20.970 ‐ 43/95 caractère justifié ou non de la différence de traitement dénoncée. Il convient, dès lors, de poser à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante : « L’article 5, § 1er, I, alinéas 3 à 9, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu’il traite de manière différente l’État fédéral et les communautés dans la matière des soins de santé, en prévoyant que les formalités prescrites par cette disposition sont d’application lorsqu’est adopté tout avant-projet ou proposition de décret, tout amendement à un projet ou proposition de décret, ainsi que tout projet d’arrêté d’une communauté ayant pour objet de fixer des normes d’agrément des hôpitaux, des services hospitaliers, des programmes de soins hospitaliers et des fonctions hospitalières, alors que ces formalités ou des mesures semblables ne sont pas prévues lorsque l’État fédéral exerce sa compétence législative ou réglementaire en matière de législation organique, de financement de l’exploitation et de la programmation (règles de base) des hôpitaux ? » VIII. Troisième moyen VIII.1. Thèses des parties 1. Requête La requérante prend un troisième moyen de la violation de l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de l’incompétence de l’auteur de l’acte, de l’article 544 du Code civil, de la violation du principe de légitime confiance, du principe général de la motivation interne des actes administratifs et de l’excès de pouvoir. Elle reproche à l’article 6 du premier acte attaqué de modifier unilatéralement les conventions conclues entre certains hôpitaux et l’État belge, en diminuant de 10 % par hôpital les montants attribués conformément aux articles 50, § 1er, et 51, § 1er, de l’arrêté royal du 25 avril 2002 relatif à la fixation et à liquidation du budget des moyens financiers des hôpitaux. Elle fait valoir que le Roi n’est pas compétent pour diminuer des montants qui sont fixés dans des conventions, la section de législation du Conseil d’État ayant, à ce propos, dans son avis n° 60.489/3 du 6 décembre 2016, considéré que la modification de ces engagements conventionnels nécessitait une intervention du législateur, tandis que l’article 544 du Code civil réserve au législateur la compétence de décider des restrictions à apporter au droit de propriété. Elle ajoute que l’atteinte portée par l’article 6 du premier acte VI ‐ 20.970 ‐ 44/95 attaqué à des droits fixés conventionnellement viole l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la notion de biens visée à cette disposition incluant les créances de sommes tandis que son alinéa 2 requiert l’adoption d’une loi pour réglementer leur usage, quod non en l’espèce. Elle affirme aussi qu’il est porté atteinte au principe de légitime confiance, selon lequel « l’administré doit pouvoir compter sur une ligne de conduite claire et bien définie de l’aut