Arrest 255360 - Voedselveiligheid (FAVV) - 22/12/2022

id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab Raad van State Vonnis/arrest van 22 december 2022 ECLI nr: ECLI:BE:RVSCE:2022:ARR.255.360 Rolnummer: A. 225504/VII-40308 Zaak: Arrest 255360 - Voedselveiligheid (FAVV) - 22/12/2022 Rechtsgebied: Bestuursrecht Invoerdatum: 2023-01-09 Raadplegingen: 81 - laatst gezien 2026-06-10 08:06 Fiche Arrest nr 255.360 van 22 december 2022 Sociale zaken en volksgezondheid - Voedselveiligheid (FAVV) Beslissing : heropening debatten Aanvullend verslag Thesaurus CAS: RAAD VAN STATE UTU-thesaurus: PUBLIEK EN ADMINISTRATIEF RECHT - RAAD VAN STATE - Arresten (Raad van State) Tekst van de beslissing RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VIIe KAMER nr. 255.360 van 22 december 2022 in de zaak A. 225.504/VII-40.308 In zake : de NV MARVESA ROTTERDAM bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Jens Mosselmans kantoor houdend te 1000 Brussel Terhulpsesteenweg 120 bij wie woonplaats wordt gekozen eveneens bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Frank Berkhout kantoor houdend te 3012 CN Rotterdam Weena 614 tegen : het FEDERAAL AGENTSCHAP VOOR DE VEILIGHEID VAN DE VOEDSELKETEN (FAVV) bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Rik Depla kantoor houdend te 8310 Sint-Kruis (Brugge) Karel van Manderstraat 123 bij wie woonplaats wordt gekozen -------------------------------------------------------------------------------------------------- I. Voorwerp van het beroep 1. Het beroep, ingesteld op 21 juni 2018, strekt tot de nietigverklaring van: 1) de beslissing van het Federaal Agentschap voor de veiligheid van de voedselketen van 20 april 2018 waarbij aan de verzoekende partij de invoer van 261.674 kg visolie bestemd als diervoeder afkomstig uit China, wordt geweigerd, en zulks ingevolge een invoercontrole in de grensinspectiepost te Antwerpen (eerste bestreden beslissing) 2) de beslissing van het Federaal Agentschap voor de veiligheid van de voedselketen van 24 april 2018 waarbij aan de verzoekende partij de invoer van 258.470 kg visolie bestemd als diervoeder afkomstig uit China, wordt geweigerd, VII-40.308-1/22 en zulks ingevolge een invoercontrole in de grensinspectiepost te Antwerpen (tweede bestreden beslissing). II. Verloop van de rechtspleging 2. De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord ingediend. Eerste auditeur Anja Somers heeft op 6 december 2021 een verslag opgesteld. De verzoekende en de verwerende partij hebben een laatste memorie ingediend. De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 10 november 2022. Staatsraad Pierre Lefranc heeft verslag uitgebracht. Advocaat Mathijs Van Haver, die loco advocaten Frank Berkhout en Jens Mosselmans verschijnt voor de verzoekende partij en advocaat Frédérick Valcke, die loco advocaat Rik Depla verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord. Eerste auditeur-afdelingshoofd Ann Eylenbosch heeft een met dit arrest eensluidend advies gegeven. Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973. VII-40.308-2/22 III. Feiten 3.1. De verzoekende partij is een groothandelaar en verdeler van, onder meer, visolie bestemd als diervoeder. In het kader van haar activiteiten importeert zij ook visolie afkomstig uit China. 3.2. De Chinese producent Fujian High Fortune Bio-Tech Corp. verkrijgt op 17 november 2014 een erkenning categorie 3 in de zin van verordening (EG) 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 ‘tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1774/2002’. 3.3. Op 5 januari 2018 wordt een gezondheidscertificaat afgeleverd door de Chinese grensautoriteiten in Fuzhou, China, voor het vervoer van een eerste partij visolie bestemd als diervoeder afkomstig van de voormelde Chinese producent, met een massa van 258.470 kg, naar Antwerpen. 3.4. Op 25 januari 2018 wordt een gezondheidscertificaat afgeleverd door de Chinese grensautoriteiten, voor het vervoer van een tweede partij visolie bestemd als diervoeder afkomstig van de voormelde producent, met een massa van 261.674 kg, naar Antwerpen. 3.5. Op 23 februari 2018 wordt de binnenkomst van de containers in de EU geweigerd door de grenscontrolepost Antwerpen. In een mail aan het douaneagentschap wordt de weigerig als volgt toegelicht: “Voor wat betreft de definitie van visserijproducten, die u haalt uit de verordening 853/2004, dan gaat het hier over producten bestemd voor humane consumptie. Deze verordening is niet van toepassing op producten die worden ingevoerd en niet bestemd zijn voor de humane consumptie, zoals in dit geval visolie voor de vervaardiging van dierenvoeding. Dus kunt u deze visolie ook niet kaderen onder de visserijproducten, waardoor VII-40.308-3/22 ze onder de uitzondering van vrijwaringsmaatregelen voor China zouden vallen”. 3.6. Op 27 februari 2018 zet het FAVV - DG Controle twee opties uiteen: “ofwel wordt visolie voor humane consumptie ingevoerd (met humane consumptie certificaat) en vervolgens wordt de visolie op onomkeerbare beslissing van de operator (artikel 2,1,b)

1. i)van VO 1069/2009) uitgesloten van de voedselketen en voor andere doeleinden dan humane consumptie bestemd; ofwel geeft men de visolie een niet-diervoeder bestemming - daar gelden de beperkingen van Beschikking 2002/994 niet”. Er worden nog e-mailberichten gewisseld tussen de verzoekende en de verwerende partij waarin hun standpunten worden meegedeeld. 3.7. Op 19 maart 2018 wordt de verzoekende partij gehoord. Er wordt besloten dat zij haar argumenten schriftelijk zou ter beschikking stellen met de vraag aan de Europese Commissie om een uitzonderlijke invoer toe te laten. 3.8. Het Directoraat-Generaal Gezondheid en Voedselveiligheid bij de Europese Commissie stelt onder meer dat volgens het standpunt van de Commissie visolie voor dierenvoeder uit China volgens beschikking 2002/994 niet wordt toegelaten en dat dezelfde redenering wordt toegepast als voor vismeel. Op de website van de Europese Commissie wordt het standpunt inzake vismeel inderdaad weergegeven. Het betreft een analoge redenering als diegene die het FAVV hanteert voor visolie. 3.9. Op 23 maart 2018 dringt de verzoekende partij opnieuw aan om een uitzonderlijke invoer toe te laten gelet op de waarde van de lading. 3.10. Op vraag van het FAVV bevestigt de Deense grensinspectie dat de visolie in Denemarken wel werd toegelaten. VII-40.308-4/22 Op 9 april 2018 wordt de kwestie besproken op de “Expert Group in veterinary import controls”. De conclusie luidt dat visolie voor niet-menselijke consumptie niet kan worden ingevoerd uit China aangezien visserijproducten opgenomen in de bijlage bij beschikking (EG) 2002/994 niet onder het toepassingsgebied vallen van verordening (EG) 1069/2009. Dit standpunt wordt meegedeeld aan de verzoekende partij: een uitzonderlijke invoer wordt niet toegestaan. 3.11. De eerste lading visolie werd reeds op 26 februari 2018 definitief geweigerd. Het FAVV laat echter weten aan het douaneagentschap dat de ondertekeningsdatum geldt, namelijk 24 april 2018. Deze definitieve weigering van de eerste lading vormt de tweede bestreden beslissing. 3.12. De tweede lading visolie wordt definitief geweigerd op 20 april 2018. Dit is de eerste bestreden beslissing. Beide beslissingen geven als reden op “4. Verboden product” en vermelden “mag niet binnen vanuit China (vrijwaringsmaatregelen 2002/994/EEG)”. 3.13. De goederen worden naar China teruggestuurd. IV. Onderzoek van het enige middel Standpunten van de partijen 4. In een enig middel voert de verzoekende partij de schending aan van de artikelen 1 en 2 van beschikking 2002/994/EG ‘betreffende beschermende maatregelen ten aanzien van uit China ingevoerde producten van dierlijke oorsprong’, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 ‘betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen’ (hierna: motiveringswet), artikel 17 van het koninklijk besluit van 28 september 2000 ‘betreffende de veterinaire controles voor producten VII-40.308-5/22 die uit derde landen worden ingevoerd’, en van de beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder de materiële- en formelemotiveringsplicht en het zorgvuldigheidsbeginsel. Volgens de verzoekende partij valt visolie bestemd als diervoeder onder de notie visserijproduct in de zin van Deel 1 van de bijlage bij beschikking 2002/994/EG. De interpretatie van de verwerende partij strookt volgens haar niet met de duidelijke bewoordingen van de geschonden geachte Europese beschikking. Artikel 1 van die beschikking stelt immers dat zij van toepassing is op “alle voor menselijke consumptie of voor diervoeding bestemde producten van dierlijke oorsprong die uit China worden ingevoerd”. Blijkens artikel 2 van voormelde beschikking is artikel 1 ook van toepassing op de in bijlage vermelde producten. Des te overtuigender is volgens de verzoekende partij het opschrift van Deel 1 van de bijlage bij beschikking 2002/994/EG dat als volgt luidt: “Lijst van voor menselijke consumptie of als diervoeder bedoelde producten van dierlijke oorsprong die in de Gemeenschap mogen worden ingevoerd zonder te zijn getest”. Bijgevolg kunnen de in de lijst opgenomen producten - waaronder visserijproducten - zowel voor menselijke als dierlijke consumptie bestemd zijn. Volgens haar wordt deze interpretatie bevestigd door de andere producten die worden vermeld in de lijst van Deel 1 van de bijlage, zoals gelatine en voeder voor gezelschapsdieren. Bovendien is de interpretatie van de verwerende partij als zou enkel visolie bestemd voor humane consumptie onder de notie “visserijproduct” in VII-40.308-6/22 de zin van de bijlage bij beschikking 2002/994/EG horen, niet in overeenstemming met het doel en de context van die beschikking. De verzoekende partij verwijst naar rechtsoverweging 1 en 2 van beschikking 2002/994/EG waarbij de noodzaak wordt vastgesteld om de nodige maatregelen te nemen wanneer een potentieel ernstig gevaar voor de gezondheid van mens of dier opduikt of zich verspreidt. Het doel is aldus de bescherming van de gezondheid van mens en dier. Artikel 1 van de beschikking bepaalt dat de maatregelen van de beschikking van toepassing zijn op producten bestemd voor zowel menselijke als dierlijke consumptie. Een onderscheid tussen visolie bestemd voor menselijke consumptie en visolie bestemd voor diervoeder strookt niet met de letter en de ratio van beschikking 2002/994/EG. Dit is ook in strijd met logica en systematiek van het EU-recht inzake voedselveiligheid, waarbij voeding voor menselijke consumptie strikter wordt gereguleerd dan voeding voor dieren. De interpretatie door de verwerende partij leidt ertoe dat de import van visolie voor menselijke consumptie toegestaan is daar waar er een totaalverbod voor de import van visolie voor diervoeding geldt, ook al voldoet deze olie aan alle geldende normen en vereisten en staat vast dat deze olie op geen enkele wijze een bedreiging kan vormen voor de veiligheid of gezondheid van mensen of dieren. In dit verband brengt de verzoekende partij ook in herinnering dat de producent van de visolie door de EU erkend is onder verordening 854/2004 voor de verwerking van categorie 3-materiaal, zijnde de hoogste categorie van dierlijke bijproducten die gebruikt mogen worden als grondstof voor diervoeder. Zowel het product als de producent voldoen derhalve aan de ter zake geldende Europese regelgeving. (invoer in Denemarken). De verzoekende partij stelt tevens dat beschikking 2002/994/EG in een evolutie kadert waarbij de maatregelen tegen de Volksrepubliek China op het vlak van voedselveiligheid worden verlicht. VII-40.308-7/22 Zij verwijst naar rechtsoverwegingen 4 en 5 en besluit dat beschikking 2002/994/EG niet zo mag worden geïnterpreteerd dat de vrijstelling in Deel 1 van de bijlage wordt uitgehold. De interpretatie van de verwerende partij leidt ertoe dat alle visserijproducten afkomstig uit China bestemd als diervoeder, geweigerd moeten worden, hetgeen niet gerechtvaardigd is in het licht van de context van de beschikking. Rechtsoverweging 8 stelt bovendien: “Voor visserijproducten die niet via de aquacultuur zijn verkregen, zijn de hierboven geconstateerde risico’s niet relevant en zijn zij bijgevolg vrijgesteld van de bewaking”. Ten slotte is de interpretatie van de verwerende partij niet verantwoord in het licht van de definities die worden gegeven van het begrip “visserijproduct” onder de Europese regelgeving. De verzoekende partij verwijst naar rechtspraak van het Hof van Justitie om aan te tonen dat aan Unierechtelijke begrippen een autonome betekenis toekomt en dat deze op een consistente wijze dienen te worden uitgelegd, rekening houdend met de context en het doel van de betrokken regelgeving. Deze context blijft niet beperkt tot de akte waarin de regeling is opgenomen. Voorts wordt het begrip visserijproduct niet gedefinieerd in beschikking 2002/994/EG. De verzoekende partij verwijst naar de definitie in paragraaf 3.1 van de Bijlage van verordening 853/2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong, waaruit volgt dat alle van vis afgeleide producten kwalificeren als visserijproduct, waarbij “eetbaar” niet betekent dat het enkel om menselijke consumptie gaat. De verzoekende partij verwijst naar de definitie in artikel 5 van verordening 1379/2013 ‘houdende een gemeenschappelijke marktordening voor visserijproducten en aquacultuurproducten’. Bijlage 1, punt f, vermeldt visolie als visserijproduct. Volgens de verzoekende partij heeft dit niet enkel betrekking op de marktordening maar ook op voedselveiligheid. VII-40.308-8/22 Ook de definities in artikel 2 van richtlijn 91/493/EG ‘tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van visserijproducten’ maken geen onderscheid naargelang de visserijproducten bestemd zijn voor menselijke of dierlijke consumptie. Bijgevolg blijkt dat het begrip “visserijproducten” onder de Europese regelgeving op een gelijkaardige manier wordt gedefinieerd en dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen visserijproducten bestemd voor humane dan wel dierlijke consumptie. De interpretatie van de verwerende partij wordt aldus niet gedragen door de definities die gegeven worden van dit begrip in de overige Unieregelgeving. Dit geldt des te meer waar een andere conclusie zou leiden tot de unieke situatie waarin visolie bestemd voor dierlijke consumptie strenger gereguleerd wordt dan visolie voor humane consumptie. De verzoekende partij besluit dat de verwerende partij in strijd met de artikelen 1 en 2 van beschikking 2002/994/EG en artikel 17 van het koninklijk besluit van 22 september 2000 oordeelde dat de partijen visolie niet voldeden aan de invoervoorwaarden. Het gelijkheidsbeginsel werd volgens haar geschonden doordat zij zonder objectieve reden anders wordt behandeld ten opzichte van importeurs van visolie bestemd voor menselijke consumptie. 5. In een tweede middelonderdeel acht de verzoekende partij de formele- en materiëlemotiveringsplicht evenals het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden. De motivering “mag niet binnen vanuit China (vrijwaringsmaatregelen 2002/994/EG)” is volgens haar niet afdoende, gelet op de bestaande discussie tussen de verwerende en de verzoekende partij. Een partij identieke visolie bestemd als diervoeder werd wel toegelaten in Denemarken. In die omstandigheden kan de verwerende partij zich niet beperken tot een dermate summiere motivering. Bovendien blijkt hieruit niet de concrete juridische grondslag, nu er enkel in algemene bewoordingen wordt verwezen naar beschikking 2002/994/EG, zonder aan te geven waarom de visolie werd geweigerd. VII-40.308-9/22 Het zorgvuldigheidsbeginsel acht de verzoekende partij geschonden omdat de juridische aspecten van het dossier niet zorgvuldig werden onderzocht. In ondergeschikte orde stelt de verzoekende partij volgende prejudiciële vraag aan het Europees Hof van Justitie voor: “Moet deel 1 van de Bijlage bij Beschikking 2002/994/EG betreffende beschermende maatregelen ten aanzien van uit China ingevoerde producten van dierlijke oorsprong, zoals laatstelijk gewijzigd door Uitvoeringsbesluit 2015/[10]68/EU tot wijziging van Beschikking 2002/994/EG betreffende beschermende maatregelen ten aanzien van uit China ingevoerde producten van dierlijke oorsprong, aldus worden uitgelegd dat de notie ‘visserijproducten’ zowel producten bestemd voor menselijke consumptie als producten bestemd voor dierlijke consumptie omvat, en dat derhalve visolie bestemd als diervoeder kan worden beschouwd als een ‘visserijproduct’ in de zin van voormelde Bijlage?”. 6. De verwerende partij repliceert wat het eerste onderdeel betreft in essentie dat de aanleiding voor beschikking 2002/994/EG gelegen is in het feit dat de Europese Commissie had vastgesteld dat in producten van dierlijke oorsprong uit China bepaalde residu's en stoffen werden aangetroffen die potentieel een gevaar voor de gezondheid van mens en dier betekenen. In principe verbiedt de beschikking de invoer in de EU van alle voor menselijke consumptie of diervoeding bestemde producten van dierlijke oorsprong vanuit China. Artikel 2, punt 2 van beschikking 2002/994/EG staat wel de invoer toe van de producten vermeld in bijlage 1, waaronder visserijproducten. De verwerende partij verwijst via richtlijn 97/78/EG ‘tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht’ naar verordening (EG) 854/2004, die op haar beurt in artikel 2, punt 2,
2. d)verwijst naar verordening (EG) nr. 853/2004, waar visserijproducten worden gedefinieerd als “alle vrije of gekweekte zee- of zoetwaterdieren (met uitzondering van levende tweekleppige weekdieren, levende stekelhuidigen, levende manteldieren en VII-40.308-10/22 levende marien buikpotigen, en alle zoogdieren, reptielen en kikkers), alle eetbare vormen, delen en producten van deze dieren daaronder begrepen” (Bijlage 1 punt 3.1). Om onder deze definitie te vallen moet volgens de verwerende partij worden aanvaard dat visolie “een eetbaar product van een zee- of zoetwatervis is”. Het begrip “eetbaar” impliceert volgens haar duidelijk een bestemming voor menselijke consumptie, terwijl de visolie die het voorwerp uitmaakt van de bestreden beslissingen bestemd is om als dierenvoer te worden verwerkt. Deze redenering knoopt volgens de verwerende partij aan bij de vertaling in de Franse tekst van de verordening 853/2004 van het woord “eetbaar” als “comestible”, hetgeen volgens “de gezaghebbende ‘Trésor de la langue français’” zou wijzen op iets “dat kan worden gegeten door de mens”. Deze interpretatie wordt volgens de verwerende partij ook ondersteund door het toepassingsgebied van verordening 853/2004, die specifieke voorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong in het leven roept, waarbij het begrip “levensmiddel” via artikel 2 van verordening 178/2002 wordt gedefinieerd als “bestemd om door de mens te worden geconsumeerd”. Andere definities zijn volgens de verwerende partij niet ter zake. Verordening 1379/2013 is niet dienstig omdat deze de regeling van de interne markt beoogt. Richtlijn 91/493/EG is enkel van toepassing op voor menselijke consumptie bestemde visserijproducten zodat ook naar deze richtlijn niet dienstig kan worden verwezen. De verwerende partij besluit dat in het Europees recht zowel wat betreft het toepassingsgebied als wat betreft de definities een onderscheid wordt gemaakt tussen producten die bestemd zijn voor humane dan wel voor niet-humane consumptie. VII-40.308-11/22 Bijgevolg is het volgens haar logisch dat in het licht van beschikking 2002/994/EG het begrip visserijproduct moet worden geïnterpreteerd als een product dat enkel bestemd is voor humane consumptie. De verwerende partij verwijst ook naar de beoordeling door de Europese Commissie, in een verslag van de vergadering van een “Expert group on veterinary import controls”, volgens dewelke import van Chinese visolie voor dierenvoer volgens de huidige Europese regeling niet toelaatbaar is. Aangezien er werd gehandeld in overeenstemming met beschikking 2002/94/EG kan er, steeds volgens de verwerende partij, ook geen sprake zijn van een schending van artikel 17 van het koninklijk besluit van 28 september 2000 ‘betreffende de veterinaire controles voor producten die uit derde landen worden ingevoerd’. Met betrekking tot de schending van het gelijkheidsbeginsel zet de verwerende partij uiteen dat er geen sprake is van vergelijkbare categorieën. 7. Wat het tweede onderdeel betreft, is er volgens de verwerende partij geen schending van de formelemotiveringsplicht, aangezien de verzoekende partij de bestreden beslissingen uitvoerig bekritiseerd heeft en erin verwezen wordt naar beschikking 2002/994/EG. Er dient niet verwezen te worden naar gegevens die de verzoekende partij reeds kent. Uit het administratief dossier blijkt zeer duidelijk welke redenering er werd gevolgd. De correspondentie tussen partijen had betrekking op de beide beslissingen. Met betrekking tot de visolie toegelaten in Denemarken verwijst de verwerende partij naar het antwoord van de Europese Commissie. VII-40.308-12/22 Uit het administratief dossier blijkt ook dat de verwerende partij het onderzoek zorgvuldig heeft gevoerd. Met betrekking tot de materiëlemotiveringsplicht meent de verwerende partij dat, gelet op de ongegrondheid van het eerste middelonderdeel, er geen schending is. De verwerende partij gaat akkoord met de opgeworpen prejudiciële vraag, mocht de Raad “van oordeel zijn dat huidig geschil een autoritatieve beoordeling behoeft vanwege het Hof van Justitie”. 8. In haar memorie van wederantwoord betwist de verzoekende partij, met betrekking tot de schending van het gelijkheidsbeginsel, dat het om niet vergelijkbare categorieën zou gaan. Er is volgens de verzoekende partij geen redelijke verantwoording voor een onderscheiden behandeling waarbij het invoerverbod van producten uit China enkel zou getemperd worden voor producten die bestemd zijn voor menselijke consumptie. Indien de redenering wordt gevolgd dat dit onderscheid zijn grondslag en rechtvaardiging vindt in beschikking 2002/994 zelf, dan moet het Hof van Justitie ondervraagd worden omtrent de geldigheid van deze beschikking in het licht van zijn rechtsgrond en in het licht van het evenredigheidsbeginsel, waarvoor de verzoekende partij een tweede prejudiciële vraag voorstelt. Wat richtlijn 97/78 en verordening 854/2004 betreft, merkt de verzoekende partij op dat de verwerende partij de definitie van producten van dierlijke oorsprong in artikel 2, 2, a van richtlijn 97/78 wel bijzonder selectief leest. Er wordt immers niet enkel verwezen naar verordening 854/2004, maar ook naar andere richtlijnen en verordeningen. Zo wordt ook verwezen naar verordening 1774/2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten. Artikel 2