Arrêt 256402 - Règlements (affaires sociales et santé publique) - 28/04/2023

id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet Conseil d'État Jugement/arrêt du 28 avril 2023 No ECLI: ECLI:BE:RVSCE:2023:ARR.256.402 No Rôle: A. 224642/VI-21203 Affaire: Arrêt 256402 - Règlements (affaires sociales et santé publique) - 28/04/2023 Domaine juridique: Droit administratif Date d'introduction: 2023-05-09 Consultations: 111 - dernière vue 2026-06-10 08:54 Fiche Arrêt no 256.402 du 28 avril 2023 Affaires sociales et santé publique - Règlements (affaires sociales et santé publique) Décision : Rejet Publication Thésaurus Cassation: CONSEIL D'ETAT Thésaurus UTU: DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF - CONSEIL D'ÉTAT - Arrêts (Conseil d'État) Texte de la décision CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF VIe CHAMBRE no 256.402 du 28 avril 2023 A. 224.642/VI-21.203 En cause : 1. la Fédération Générale du Travail de Belgique (FGTB), 2. la Confédération des Syndicats Chrétiens (CSC), 3. la Centrale Générale des Syndicats Libéraux de Belgique (CGSLB), 4. CUYPERS Michel, 5. SMETS Rosette, 6. WILLAERT Tonny, 7. VAN MECHELEN Guido, ayant tous élu domicile chez Me Vincent LETELLIER, avocat, rue Vanderlinden 35 1030 Bruxelles, contre : l’État belge, représenté par le ministre des Pensions, ayant élu domicile chez Me Véronique PERTRY, avocat, avenue Louise 99 1050 Bruxelles. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ I. Objet de la requête Par une requête introduite le 27 février 2018, la Fédération Générale du Travail de Belgique (FGTB), la Confédération des Syndicats Chrétiens (CSC), la Centrale Générale des Syndicats Libéraux de Belgique (CGSLB), Michel Cuypers, Rosette Smets, Tonny Willaert et Guido Van Mechelen demandent l’annulation de « l’arrêté royal du 19 décembre 2017 modifiant l’article 24bis et l’article 34 de l’arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés », publié au Moniteur belge du 29 décembre 2017. VI - 21.203 - 1/53 II. Procédure Les droits visés à l’article 70 de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État ont été acquittés. Le dossier administratif a été déposé. Le mémoire en réponse et le mémoire en réplique ont été régulièrement échangés. Mme Geneviève Martou, premier auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. Les parties ont déposé des derniers mémoires. Par une ordonnance du 6 octobre 2022, l’affaire a été fixée à l’audience du 16 novembre 2022. Mme Florence Piret, conseiller d’État, a exposé son rapport. Me Vincent Letellier, avocat, comparaissant pour les parties requérantes, et Me Véronique Pertry, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. Mme Geneviève Martou, premier auditeur, a été entendue en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Exposé des faits et du cadre réglementaire 1. L’arrêté royal du 19 décembre 2017 modifiant l’article 24bis et l’article 34 de l’arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du VI - 21.203 - 2/53 régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés s’énonce comme suit : « Article 1er. À l’article 24bis, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés, modifié en dernier lieu par l’arrêté royal du 20 décembre 2016, les modifications suivantes sont apportées : 1° un point 6bis rédigé comme suit est inséré entre les points 6 et 7 : “6bis. Pour les années civiles postérieures au 31 décembre 2016, le salaire fictif relatif aux périodes durant lesquelles le travailleur salarié se trouve dans la deuxième période d’indemnisation telle que définie dans l’annexe à l’article 114, § 1er, alinéa 2 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 précité est, par dérogation au point 1, pour l’application de l’article 34, § 1er, A, 1°, limité au salaire visé à l’article 8, § 1er, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 23 décembre 1996 précité. La limitation visée à l’alinéa 1er n’est pas d’application lorsque la première période d’indemnisation, définie à l’annexe à l’article 114, § 1er, alinéa 2, de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 précité, débute au plus tôt l’année du 50ème anniversaire”; 2° un point 7bis rédigé comme suit est inséré entre les points 7 et 8 : “7bis. Pour les années civiles postérieures au 31 décembre 2016, le salaire fictif relatif aux périodes de prépension ou de chômage avec complément d’entreprise est, par dérogation au point 1 et au point 7, pour l’application de l’article 34, § 1er, A, 4°, limité au salaire visé à l’article 8, § 1er, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 23 décembre 1996 précité. La limitation visée à l’alinéa 1er n’est pas d’application : 1° aux périodes de chômage avec complément d’entreprise visées au chapitre VII de l’arrêté royal du 3 mai 2007 précité ou aux périodes de prépension visées à la section 3 de l’arrêté royal du 7 décembre 1992 précité ; 2° aux périodes de chômage avec complément d’entreprise visées à l’article 3, §§ 1er, 3 et 6, de l’arrêté royal du 3 mai 2007 précité ; 3° aux personnes qui, au 31 décembre 2016, se trouvaient déjà sous le régime de prépension ou de chômage avec complément d’entreprise ; 4° aux personnes qui, avant le 20 octobre 2016, ont été licenciées en vue de tomber sous le régime de prépension ou de chômage avec complément d’entreprise.” ; 3° un point 8bis rédigé comme suit est inséré entre les points 8 et 9 : “8bis. Pour les années civiles postérieures au 31 décembre 2016, le salaire fictif relatif aux périodes durant lesquelles sont payées au travailleur les indemnités complémentaires aux allocations sociales visées à l’article 114, 3°, a), de la loi du 27 décembre 2006 précitée est, par dérogation au point 1 et au point 8, pour l’application de l’article 34, § 1er, A, 1°, limité au salaire visé à l’article 8, § 1er, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 23 décembre 1996 précité.” Art. 2. L’article 34, § 2, 1, alinéa 1er du même arrêté, modifié en dernier lieu par l’arrêté royal du 10 juin 2001, est complété par la phrase suivante : VI - 21.203 - 3/53 “Les périodes de chômage complet, de prépension et de chômage avec complément d’entreprise et les périodes durant lesquelles les indemnités complémentaires aux allocations sociales visées à l’article 114, 3°, a), de la loi du 27 décembre 2006 précitée sont payées au travailleur, sont assimilées uniquement jusqu’au 14.040ème jour équivalent temps plein de la carrière professionnelle globale, telle que définie à l’article 10bis, § 2bis, 3° de l’arrêté royal n° 50 précité.” Art. 3. L’article 34, § 2, 1, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés, précité tel qu’en vigueur avant sa modification par l’article 2 du présent arrêté, s’applique aux travailleurs salariés dont la carrière professionnelle globale, telle que définie à l’article 10bis, § 2bis, 3° de l’arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés, atteint 14.040 jours équivalents temps plein avant le 1er septembre 2017. Art. 4. Les travailleurs salariés dont la carrière professionnelle globale, telle que définie à l’article 10bis, § 2bis, 3° de l’arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967, atteint 14.040 jours équivalents temps plein et qui ne satisfont pas aux conditions d’âge et de carrière de la pension de retraite anticipée prévues à l’article 4, §§ 1er à 3ter de l’arrêté royal du 23 décembre 1996 portant exécution des articles 15, 16 et 17 de la loi du 26 juillet 1996 portant modernisation de la sécurité sociale et assurant la viabilité des régimes légaux des pensions, bénéficient de l’application de l’article 34, § 2, 1, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés, précité tel qu’en vigueur avant sa modification par l’article 2 du présent arrêté, jusqu’à ce que les conditions de la pension anticipée soient remplies. Art. 5. Les dispositions du présent arrêté s’appliquent aux pensions qui prennent cours effectivement et pour la première fois au plus tôt le 1er janvier 2019, à l’exception des pensions de survie calculées sur base de pensions de retraite qui ont pris cours effectivement et pour la première fois au plus tard le 1er décembre 2018. Art. 6. Le présent arrêté entre en vigueur le 1er janvier 2019. Art. 7. Le ministre qui a les Pensions dans ses attributions est chargé de l’exécution du présent arrêté ». Il s’agit de l’arrêté royal attaqué. 2. L’article 1er de l’arrêté royal attaqué modifie l’article 24bis, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 21 décembre 1967 portant règlement général du régime de pension de retraite et de survie des travailleurs salariés, qui détermine le salaire fictif afférant à chaque journée d’inactivité assimilée à une journée d’activité. Du fait de cette modification, les périodes de chômage involontaire (pour la deuxième période d’indemnisation lorsque la première période d’indemnisation débute au plus tôt l’année du 50ème anniversaire), de prépension et de chômage avec complément d’entreprise (sauf les exceptions prévues pour les travailleurs les plus vulnérables) et de pseudo-prépension sont assimilées à des périodes d’activité sur la base d’un VI - 21.203 - 4/53 salaire fictif limité, au lieu d’un salaire fictif normal. Le nouveau régime s’applique aux années civiles postérieures au 31 décembre 2016 pour les pensions qui prennent cours effectivement et pour la première fois au plus tôt à partir du 1er janvier 2019. L’arrêté royal attaqué s’inscrit dans le cadre d’un ensemble de mesures qui visent à rendre le travail plus rémunérateur, générant ainsi également un accroissement des cotisations versées aux régimes de la sécurité sociale. L’article 2 modifie l’article 34, § 2, 1er, 1°, de l’arrêté royal du 21 décembre 1967 précité, qui traite des conditions d’assimilation de certaines périodes d’inactivité à des périodes d’activité. Du fait de cette modification, l’assimilation des périodes de chômage complet, de prépension, de chômage avec complément d’entreprise et de pseudo-prépension ne sera plus possible que jusqu’au 14.040ème jour équivalent temps plein (ci-après : JETP) de la carrière professionnelle globale, ce pour les pensions prenant cours effectivement et pour la première fois au plus tôt le 1er janvier 2019. Pour le calcul de ces pensions, l’assimilation des périodes d’inactivité précitées cesse lorsque l’intéressé justifie d’une carrière professionnelle globale de 14.040 JETP (soit 45 ans), ces périodes n’ayant plus, à compter de ce moment, d’effets bénéfiques sur le calcul de la pension. Avant l’arrêté royal attaqué, de telles périodes pouvaient, même après le 14.040ème JETP, remplacer d’autres JETP de la carrière professionnelle globale moins avantageux pour l’établissement des droits à la pension. La modification précitée s’inscrit dans le contexte de la suppression du principe de l’unité de carrière pour les périodes de travail effectivement prestées au-delà des 14.040 JETP de la carrière professionnelle globale (voir ci-après le point 4). Ainsi, les périodes de travail effectivement prestées après ces 14.040 JETP seront prises en compte pour le calcul de la pension, tandis que les périodes de chômage complet, de prépension, de chômage avec complément d’entreprise et de pseudo-prépension postérieures aux 14.040 JETP ne contribueront plus à l’établissement des droits à la pension. Les articles 3 et 4 comportent des mesures transitoires qui modalisent l’application de la mesure prévue à l’article 2 précité. La nouvelle mesure ne s’applique pas aux travailleurs salariés dont la carrière professionnelle globale atteint 14.040 JETP avant le 1er septembre 2017 (article 3) ni à ceux dont la carrière professionnelle globale atteint 14.040 JETP tant qu’ils ne satisfont pas aux conditions d’âge et de carrière pour prendre leur retraire anticipée (article 4). L’article 5 prévoit que l’arrêté attaqué s’applique aux pensions qui prennent cours effectivement et pour la première fois au plus tôt le 1er janvier 2019, à l’exception des pensions de survie calculées sur la base de pensions de retraite qui VI - 21.203 - 5/53 ont pris cours effectivement et pour la première fois au plus tard le 1er décembre 2018. L’article 6 fait entrer en vigueur l’arrêté royal attaqué le 1er janvier 2019. 3. L’arrêté royal attaqué trouve un fondement juridique dans l’article 8 de l’arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés (ci-après : A.R. n° 50), qui s’énonce comme il suit : « Le Roi détermine les périodes assimilées aux périodes d’activité. Il fixe les rémunérations fictives afférentes à ces périodes ainsi que les rémunérations forfaitaires qui doivent être substituées aux rémunérations réelles dans les cas qu’Il détermine ». 4. L’arrêté royal attaqué est lié à la loi du 5 décembre 2017 modifiant diverses dispositions relatives aux régimes de pension des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants, en ce qui concerne le principe de l’unité de carrière et la pension de retraite anticipée, dont l’objectif principal est de supprimer le principe dit de « l’unité de carrière » dans le régime de pension des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants pour les périodes de travail effectivement prestées au-delà des 14.040 JETP de la carrière professionnelle globale. En substance, l’unité de carrière limite la pension légale en ce que le numérateur de la fraction utilisée pour calculer la pension ne peut jamais être supérieur au dénominateur égal aux 14.040 JETP de la carrière professionnelle globale, même si l’intéressé a travaillé au-delà de 14.040 JETP. Le principe de l’unité de carrière a été abrogé par la loi du 5 décembre 2017 pour que celui qui travaille plus longtemps puisse bénéficier d’une pension plus élevée. De ce fait, la limitation de la carrière à 14.040 JETP ne s’applique plus lorsque la carrière professionnelle du travailleur comporte plus de 14.040 JETP et que les jours équivalents temps plein postérieurs au 14.040ème jour sont des jours de travail effectivement prestés. Dans ce cas, ces périodes de travail sont prises en compte dans le calcul de la pension de retraite et le numérateur de la fraction peut être supérieur à 14.040 JETP, tandis que le dénominateur reste fixé à 45 ans, soit 14.040 JETP. L’exposé des motifs de la loi du 5 décembre 2017 justifie la suppression du principe de l’unité de carrière comme il suit : « La suppression du principe de l’unité de carrière pour les périodes de travail effectif. VI - 21.203 - 6/53 La réforme proposée par le gouvernement consiste à supprimer le principe de l’unité de carrière pour les périodes de travail effectif prestées au-delà de 14.040 JETP. Le gouvernement exécute ainsi son intention de mieux valoriser les périodes de travail effectif dans le calcul de la pension. Ainsi, en cas de dépassement de la limite des 14.040 JETP dans la carrière professionnelle globale pour la pension de retraite ou du nombre maximum de jours équivalents temps plein fixé pour la pension de survie ou l’allocation de transition, les jours effectivement prestés par le travailleur salarié ou indépendant (décédé) au-delà de cette limite seront pris en compte pour le calcul de la pension de retraite/la pension de survie/l’allocation de transition de travailleur salarié ou indépendant. Pour les jours assimilés situés au-delà du 14.040ème jour, on applique le principe actuel de l’unité de carrière en retenant les 14.040 jours équivalents temps plein les plus avantageux. Les jours assimilés qui dépassent le 14.040ème jour ne génèreront donc pas de droits de pension supplémentaires » (Doc. parl., Chambre, 2016-2017, n° 2676/001, p. 6). Par ailleurs, l’article 4 de la loi du 5 décembre 2017 supprime l’interdiction pour les bénéficiaires d’une prépension conventionnelle à temps plein ou d’un chômage avec complément d’entreprise de prendre leur retraite anticipée. De ce fait, les personnes précitées peuvent désormais prendre leur retraite anticipée dès qu’elles réunissent les conditions d’âge et de carrière prévues par la réglementation en vigueur. Par conséquent, elles peuvent évaluer et décider elles- mêmes de la situation la plus avantageuse pour elles. IV. Recevabilité IV.1. Thèses des parties a. Requête Les trois premières requérantes indiquent qu’elles sont des organisations interprofessionnelles de travailleurs constituées sur le plan national et représentées au Conseil central de l’économie et au Conseil national du travail. Elles indiquent qu’elles peuvent, à ce titre, conformément à l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires, ester en justice dans tous les litiges auxquels l’application de ladite loi donnerait lieu, mais également pour la défense des droits que leurs membres puisent dans les conventions conclues par elles. Elles soulignent que l’acte attaqué vise notamment à limiter le recours au régime de chômage avec complément d’entreprise, au régime de la prépension ou à celui de la pseudo-prépension, alors que ces régimes sont consacrés par la Convention collective de travail n° 17 du 19 décembre 1974 instituant un régime d’indemnité complémentaire pour certains travailleurs âgés en cas de licenciement et d’autres conventions collectives sectorielles. VI - 21.203 - 7/53 Elles indiquent que, si l’arrêté attaqué ne porte pas directement atteinte aux droits de travailleurs tels qu’issus de ces conventions collectives, l’atteinte indirecte est incontestable par l’effet sur le montant de la pension et que cet effet dissuasif est d’ailleurs celui qui est revendiqué par le gouvernement. Elles précisent le rôle important qu’elles ont joué dans l’élaboration des régimes de prépension, de chômage avec complément d’entreprise et de pseudo-prépension, notamment dans le cadre des conventions collectives qui les consacrent et en établissent les conditions, de sorte qu’elles ont intérêt à introduire un recours contre un règlement qui viole, selon elles, « si ce n’est la lettre, certainement l’esprit », des accords intervenus entre les interlocuteurs sociaux. Elles invoquent le droit constitutionnel à la négociation collective qui implique une obligation de loyauté et de self restraint dans le chef du gouvernement, et certainement, pour les parties à ces accords, la qualité requise pour contester des mesures qui auraient pour conséquence d’en limiter les effets, même indirectement, comme en l’espèce, dès lors que l’acte attaqué modifie la manière de valoriser les périodes pour le calcul du montant de la pension. Elles estiment être recevables à contester une mesure qui tend à réduire les effets des accords auxquels elles ont participé dans le cadre du droit constitutionnel à la négociation collective. Elles ajoutent que la mise en œuvre du droit à la concertation sociale consacré par l’article 23 de la Constitution ne se limite pas à la négociation des conventions collectives de travail et soulignent qu’en l’espèce, le projet ayant donné lieu à l’arrêté royal attaqué a été soumis à l’avis du Comité de gestion du Service fédéral des Pensions où les trois premières requérantes sont représentées qui a émis un avis particulièrement négatif. Elles considèrent qu’il aurait pourtant dû être soumis à l’avis du Conseil national du travail, ce qui fait l’objet du premier moyen. Elles exposent ensuite en quoi elles considèrent que l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 précitée qui reconnait aux organisations syndicales la capacité à agir en justice doit s’interpréter de manière évolutive à la lumière des obligations faites à l’article 6.4 de la Charte sociale européenne révisée et à l’article 28 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – qui consacrent le droit des travailleurs de recourir à des actions collectives, dont, selon elles, le droit d’ester en justice – ainsi qu’à l’article 11, § 2, de la Convention européenne des droits de l’homme, qui protège la liberté de défendre les intérêts professionnels des adhérents d’un syndicat par l’action collective de celui-ci (C.E.D.H., arrêts Adefdromil contre France du 2 octobre 2014 et Wilson, National Union of Journalists et autres contre Royaume-Uni du 2 juillet 2002). Elles estiment que la capacité à agir des syndicats ne peut être limitée au motif que ceux-ci n’ont pas traditionnellement en Belgique la VI - 21.203 - 8/53 personnalité juridique, ce choix relevant d’ailleurs de la liberté syndicale, qui est une forme spéciale de la liberté d’association. Elles considèrent que limiter le droit d’action collective aux deux hypothèses visées par la loi ne répond pas à un objectif nécessaire dans une société démocratique et n’est pas strictement proportionné à cet objectif. Elles considèrent qu’il conviendrait à tout le moins de poser à la Cour constitutionnelle les questions préjudicielles suivantes : « L’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires viole-t-il l’article 23 alinéa 3, 1° de la Constitution, combiné à l’article 11, § 2, de la Convention européenne des droits de l’homme et à l’article 6.4 de la Charte sociale européenne en ce qu’il limite la capacité à agir des organisations représentatives des travailleurs aux deux hypothèses qu’il vise alors que les dispositions de référence consacrent la liberté syndicale, forme particulière de la liberté d’association, et le droit à l’action collective des syndicats ? Dans l’hypothèse où la première question appelle une réponse négative, l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés à l’article 23 alinéa 3, 1°, de la Constitution, à l’article 11, § 2, de la Convention européenne des droits de l’homme et à l’article 6.4 de la Charte sociale européenne dès lors qu’il limite la capacité à agir des organisations représentatives des travailleurs non dotées de la personnalité juridique aux hypothèses qu’il fixe, alors que les associations dotées de la personnalité juridique se voient reconnaitre la capacité d’agir ? ». Les quatrième à septième requérants exposent qu’ils sont des travailleurs bénéficiant soit du régime de chômage avec complément d’entreprise, soit du régime de prépension pour restructuration, qui voient le montant de leur pension affecté négativement par l’arrêté royal attaqué. Ils indiquent ce qui suit : « […] Le quatrième requérant, né en 1959, a commencé à travailler, dans le secteur de la construction, à l’âge de 15 ans. Il a travaillé 42 ans, dont 40 dans le secteur de la construction. Depuis 2015, il bénéficie du régime de chômage avec complément d’entreprise. Les règles attaquées impliquent une diminution du montant de sa pension de l’ordre de 100 € par mois. Celui-ci passerait de 1.400 à 1.300 €. […] La cinquième requérante est née en 1955, elle a commencé à travailler en 1973. En 2009 son employeur a fait faillite. Dans le cadre d’un plan social, elle a bénéficié du régime de prépension pour restructuration. Elle atteindra l’âge de la pension en 2020. Les règles attaquées impliquent une diminution du montant de sa pension de l’ordre de 90 € par mois. […] Le sixième requérant a 54 ans à la date des présentes. Il a commencé à travailler à 14 ans. Il a été licencié le 4 décembre 2017 par De Lijn en vue d’une mise en régime de chômage avec complément d’entreprise. Il estime la perte de pension de l’ordre de 149 € par mois pour le seul volet lié à la limitation du VI - 21.203 - 9/53 montant du salaire fictif au montant du droit minimum, auquel s’ajoutera encore l’impact de la limitation aux 14.040 premiers jours de sa carrière qu’il ne peut actuellement chiffrer. […] Le septième requérant a 58 ans à la date des présentes. Il a été licencié le 27 novembre 2017 et bénéficie d’un régime de chômage avec complément d’entreprise pour “longue carrière”. Il estime l’impact négatif des mesures attaquées de l’ordre de 79 € par mois. » b. Mémoire en réponse Concernant les trois premières requérantes qui sont des organisations de fait sans personnalité juridique, la partie adverse affirme qu’elles n’ont ni la qualité ni l’intérêt fonctionnel requis. Elle conteste tout d’abord la qualité pour agir des trois premières parties requérantes, soulignant ce que prévoient leurs statuts respectifs quant à la décision d’introduire un recours, à savoir pour la première requérante, le collège de secrétaires permanents (article 42, § 1er, de ses statuts), pour la deuxième requérante, le bureau journalier (article 37 de ses statuts), et pour la troisième requérante, le bureau national (article 41 de ses statuts). Elle relève que les requérantes ne produisent pas les décisions d’agir adoptées par ces instances et en déduit qu’il n’est pas établi que le recours a été introduit par les instances compétentes des trois organisations syndicales requérantes. Quant à l’intérêt fonctionnel au recours dont se prévalent les requérantes, la partie adverse souligne que l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires ne vise que deux cas dans lesquels les organisations représentatives peuvent ester en justice, à savoir (

1. i)dans tous les litiges auxquels l’application de la présente loi donnerait lieu et (
2. ii)pour la défense des droits que leurs membres puisent dans les conventions conclues par elles. Elle indique que la première hypothèse (
3. i)permet d’introduire des recours en annulation d’arrêtés royaux étendant la force obligatoire d’une convention collective, d’arrêtés royaux créant des commissions paritaires ou déterminant le ressort de celles-ci ou encore d’arrêtés royaux nommant les membres de telles commissions ou des recours en rapport avec la conclusion de la convention collective (en vue de pouvoir y être associé ou de pouvoir y adhérer), à la validité de celle-ci ou à sa dénonciation, la seconde hypothèse (
4. ii)visant quant à elle des « actions nées de la convention collective de travail ». Elle ajoute que la capacité d’agir en justice des organisations représentatives des travailleurs, en l’absence de personnalité juridique, est strictement limitée aux deux hypothèses prévues par la VI - 21.203 - 10/53 loi, lesquelles ne peuvent être étendues par analogie à d’autres cas. Elle rappelle la jurisprudence du Conseil d’État selon laquelle le recours contre un arrêté réglementaire qui est pris en exécution d’un acte normatif autre que la loi du 5 décembre 1968 et qui n’a pas pour objet de défendre des droits que des membres des organisations syndicales puisent dans les conventions conclues par elles ne relève pas des deux hypothèses, limitativement consacrées par l’article 4 précité, dans lesquelles une organisation de fait peut agir en justice. Elle considère que c’est bien le cas en l’espèce, l’arrêté royal attaqué n’ayant été adopté, ni en application de la loi de 1968, ni en application d’une convention collective de travail, mais bien en application, comme l’indique son préambule, de l’arrêté royal n° 50 du 21 décembre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés. Elle souligne que l’acte attaqué ne traite pas du droit aux périodes assimilées de prépension et de chômage avec complément d’entreprise réglé par une CCT vis-à-vis de l’employeur, mais de l’assimilation pour le calcul de la pension de certaines périodes assimilées situées après le 14.040ème JETP et de la rémunération de ces périodes assimilées pour le calcul de la pension légale faisant partie de la sécurité sociale. Elle indique que ces éléments ne sont pas réglés par une CCT et ne pourraient d’ailleurs pas l’être, mais par arrêté royal. L’argumentation des trois premières parties requérantes selon laquelle la CCT n° 17 serait indirectement affectée par l’acte attaqué est, selon elle, tout à fait insuffisante à cet égard pour justifier d’un intérêt. Elle expose que cette CCT n° 17 se contente d’établir un droit à une indemnité complémentaire à charge de l’employeur en cas de chômage avec complément d’entreprise, ainsi que les conditions et la période d’octroi de cette indemnité complémentaire, mais que rien n’y est dit sur le traitement réservé à ces périodes pour le calcul de la pension légale, que c’est le législateur (qui l’a déléguée au Roi), et non les interlocuteurs sociaux, qui dispose de la compétence de déterminer les périodes assimilées et de fixer la rémunération fictive afférente à ces périodes et que ces matières ne se traitent pas dans une convention collective de travail, car elles ne font pas partie des relations entre employeur et travailleur. Elle relève que les parties requérantes n’indiquent d’ailleurs pas en quoi l’acte attaqué relèverait des deux hypothèses visées à l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968, se bornant à signaler qu’elles auraient joué un rôle important dans l’élaboration du régime de prépension et de chômage avec complément d’entreprise et que l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 devrait faire l’objet d’une interprétation évolutive. VI - 21.203 - 11/53 Elle considère que les requérantes ne peuvent pas, non plus, faire valoir un intérêt fonctionnel sur un manquement de l’État belge qui consisterait à ne pas avoir soumis au préalable le projet d’acte attaqué au Conseil National du Travail, ce qui est dénoncé dans le premier moyen, dès lors que ce moyen n’est, selon elle, pas fondé. Elle détaille ensuite en quoi l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 n’est pas contraire aux normes internationales citées par les trois premières parties requérantes, ni à la Constitution, et estime qu’on ne peut déduire des normes internationales et des arrêts cités par les requérantes qu’il existerait un droit absolu et inconditionnel d’agir en justice. Elle fait valoir que tant l’article 6.4 de la Charte sociale européenne, que l’article 11, § 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne sont pas absolus et que des limitations sont possibles si elles sont prévues par la loi, poursuivent un objectif légitime, et sont nécessaires dans une société démocratique pour atteindre ce but. Elle expose qu’en toute hypothèse, aucune des normes citées par les requérantes ne garantit un droit d’agir en justice aux organisations syndicales et qu’il est vain de les invoquer pour tenter de faire admettre une interprétation évolutive. Elle précise que l’arrêt Adefdromil cité par la requérante a été rendu dans un contexte particulier et n’est pas transposable à la présente espèce et que l’arrêt Wilson également cité par les requérantes confirme que les syndicats doivent être entendus en vue de la défense de leurs intérêts, ce qui inclut en Belgique la négociation, la concertation, et le droit d’agir en justice dans le cadre de l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968. Elle ajoute que la Cour européenne n’a jamais garanti un droit absolu à agir en justice pour les organisations syndicales et qu’il ne s’agit pas d’un élément essentiel de la liberté syndicale. Elle estime que l’interprétation extensive de l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 proposée par les trois premières parties requérantes ne saurait être retenue et qu’il convient également de rejeter la demande de question préjudicielle à la Cour constitutionnelle, étant donné que l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 n’enfreint pas les normes internationales invoquées. Elle fait valoir que le but de la question préjudicielle est d’inviter la Cour constitutionnelle à se prononcer sur l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 par rapport aux normes internationales précitées, ceci par le biais des articles 10, 11 et 23 de la Constitution, sans que ces VI - 21.203 - 12/53 dispositions contiennent de normes plus explicites ou plus précises qui ajouteraient des éléments aux obligations contenues dans les traités internationaux. Elle rappelle que le Conseil d’État n’est pas tenu de poser une question préjudicielle lorsque la disposition du titre II dont la violation est invoquée n’est manifestement pas violée ou si la réponse à la question préjudicielle n’est pas indispensable pour rendre sa décision. Elle explique également que si les trois premières requérantes souhaitent avoir un droit plus large à agir en justice, elles doivent acquérir la personnalité juridique et assumer les responsabilités qui y sont associées et, qu’à défaut, elles ne peuvent pas se plaindre des limitations qui leur sont imposées de leur droit d’agir en justice, droit qui leur a été reconnu par exception au principe selon lequel il faut disposer d’une personnalité juridique pour agir en justice. Concernant les quatrième à septième requérants, qui sont des particuliers, la partie adverse affirme qu’ils ne démontrent pas leur intérêt au présent recours. Elle souligne que la rémunération fictive limitée qui sera désormais applicable aux périodes assimilées visées par l’acte attaqué est uniquement prise en compte si elle est moins avantageuse que la rémunération fictive normale et que les requérants précités ne démontrent pas qu’ils peuvent prétendre à une assimilation sur la base d’une rémunération fictive limitée, en sorte qu’ils n’établissent pas qu’ils sont visés par les modifications apportées par l’acte attaqué, ni a fortiori que ces modifications leur portent préjudice. Elle ajoute qu’ils n’établissent pas, non plus, qu’ils se trouvent dans un régime de chômage avec complément d’entreprise ou dans un régime de prépension pour restructuration, ni ne produisent de pièces pour prouver la réalité de leurs allégations et des informations sur leurs carrières, se contentant de donner leur âge actuel, l’âge auquel ils auraient commencé à travailler et l’âge auquel ils ont arrêté de travailler, ce qui est insuffisant pour démontrer leur intérêt en l’espèce. Elle relève encore que certains requérants tombent dans le champ d’application d’une des mesures transitoires prévues par l’acte attaqué et ne seront en toute hypothèse pas impactés par l’entièreté de la réforme, soit les quatrième et cinquième requérants, ce qu’elle détaille, en ces termes : « - pour la quatrième partie requérante, elle affirme bénéficier depuis 2015 du régime de chômage avec complément d’entreprise. Cela signifie que ces périodes seront toujours assimilées sur la base d’une rémunération fictive normale, conformément aux mesures transitoires prévoyant que les personnes dans un régime de chômage avec complément d’entreprise avant le 1er janvier 2017 continuent à bénéficier des règles antérieures ; - pour la cinquième partie requérante, elle affirme bénéficier du régime de prépension pour restructuration depuis 2009. Elle bénéficie donc également des mesures transitoires grâce auxquelles la prépension sera toujours assimilée sur la base de la rémunération fictive normale. » VI - 21.203 - 13/53 Elle en conclut que le recours est irrecevable en ce qui concerne les quatrième à septième requérants, ou, à tout le moins, en ce qui concerne les quatrième et cinquième requérants, à défaut d’intérêt. c. Mémoire en réplique Les trois premières requérantes rappellent tout d’abord que l’article 3, 4°, du règlement général de procédure a été modifié par l’arrêté royal du 28 janvier 2014 et n’impose plus aux personnes morales requérantes, lorsqu’elles sont représentées par un avocat, de joindre à la requête l’acte de désignation de leurs organes ni la preuve que l’organe habilité a décidé d’agir en justice. Elles relèvent que si la partie adverse conteste l’intérêt des organisations syndicales requérantes notamment parce que l’acte attaqué « n’a été adopté, ni en application de la loi de 1968, ni en application d’une convention collective de travail, mais bien en application, comme l’indique son préambule, de l’A.R. n° 50 et de l’A.R. du 21 décembre 1967 », elle ne conteste cependant pas que l’objectif de l’acte attaqué consiste à limiter le recours au régime de chômage avec complément d’entreprise, au régime de la prépension ou à celui de la pseudo-prépension, qui sont consacrés par la convention collective de travail n° 17 du 19 décembre 1974 instituant un régime d’indemnité complémentaire pour certains travailleurs âgés, en cas de licenciement et d’autres conventions collectives sectorielles, mais considère que l’atteinte aux droits issus des conventions collectives – en rendant les régimes qu’elles consacrent nettement moins attractifs – « est tout à fait insuffisante à cet égard pour justifier d’un intérêt ». Elles font valoir que la question n’est pas celle de l’intérêt, mais de la capacité à agir et que, de ce point de vue, il n’est pas contestable que l’action vise, en ordre principal, à défendre les droits que les membres des organisations syndicales requérantes puisent dans les conventions collectives de travail qui consacrent les régimes que la partie adverse veut rendre moins attractifs, les mesures attaquées visant clairement à dissuader d’y recourir. Elles estiment que dès lors que l’annulation de l’acte attaqué participe de la défense des droits que les membres des organisations syndicales requérantes puisent dans les conventions collectives de travail qui consacrent les régimes que la partie adverse veut rendre moins attractifs, l’action entre bien dans le champ de l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 précitée. VI - 21.203 - 14/53 Elles contestent l’argument de la partie adverse selon lequel le présent recours ne s’inscrirait pas dans le cadre d’un « conflit d’intérêts » au sens des articles 6.4. de la Charte sociale européenne (révisée) et 28 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui consacrent le droit à des actions collectives en cas de conflit d’intérêts. Selon elles, la notion de « conflit d’intérêts » ne doit pas être perçue de manière trop restrictive. Elles soulignent d’ailleurs que le « conflit d’intérêts » est en l’espèce clairement établi par l’avis du comité de gestion du Service fédéral des Pensions qui oppose la délégation des représentants des organisations d’employeurs à la délégation des représentants des organisations de travailleurs. Elles considèrent qu’elles sont donc fondées à invoquer l’article 6.4 de la Charte sociale européenne et l’article 28 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union et ajoutent que le droit à l’action collective résulte de l’ensemble des dispositions auxquelles elles se réfèrent dans leur requête, l’article 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne contenant pas de limitation de ce droit au conflit d’intérêts. Elles en concluent que les organisations syndicales requérantes ont donc qualité pour agir, le recours participant de l’exercice du droit à l’action collective. Elles prennent également acte de ce que la partie adverse ne tente de justifier ni la nécessité ni la proportionnalité de la mesure qui consiste à limiter aux deux seules hypothèses consacrées par l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 la recevabilité des actions juridictionnelles des organisations syndicales non dotées de la personnalité juridique, comme le veut la tradition syndicale en Belgique. Elles ajoutent que la partie adverse ne peut pas non plus être suivie lorsqu’elle affirme que la question qu’elles suggèrent de voir poser à la Cour constitutionnelle appellerait manifestement une réponse négative, éludant, ce faisant, la discrimination invoquée à l’endroit des organisations syndicales non dotées de la personnalité juridique. À titre subsidiaire, elles indiquent qu’elles ont un intérêt fonctionnel au recours dès lors que, comme elles le dénoncent dans le premier moyen, l’acte attaqué n’a pas été soumis à l’avis du Conseil national du Travail. Elles indiquent que l’exception soulevée par la partie adverse qui affirme que le premier moyen n’est pas fondé est liée au fond. En réponse au reproche qui leur est fait de ne pas suffisamment étayer leur situation, les quatrième à septième requérants rappellent que « [l]es actes réglementaires sont susceptibles d’être attaqués par toutes les personnes auxquelles VI - 21.203 - 15/53 ils s’appliquent, par celles auxquelles ils ont vocation à s’appliquer, et par celles qui, sans y être à proprement parler soumises, en subissent directement les effets ». Elles font valoir qu’elles sont destinataires de l’acte réglementaire et que la partie adverse, qui gère leurs dossiers de pension, devrait être en mesure d’établir que leurs allégations quant à la diminution de leurs droits ne seraient pas exactes. d. Dernier mémoire des parties requérantes Dans leur dernier mémoire, les trois premières requérantes prennent acte de ce qui a été jugé dans l’arrêt n° 249.150 du 4 décembre 2020, où le Conseil d’État subordonne la capacité à agir devant lui à la condition de justifier de la personnalité juridique. Elles contestent cette « règle » prétorienne, en affirmant qu’elle n’est pas absolue et qu’elle est d’ailleurs assortie de nombreuses exceptions, notamment lorsqu’est invoqué un intérêt fonctionnel ou lorsqu’une disposition législative permet à des associations dépourvues de la personnalité juridique d’agir en justice. Elles renvoient aussi à trois arrêts (n° 83.670 du 26 novembre 1999, n° 171.007 du 10 mai 2007 et n° 184.651 du 24 juin 2008), où le Conseil d’État a reçu le recours introduit par une organisation syndicale non dotée de la personnalité juridique pour défendre l’intérêt collectif de ses membres. Elles notent que le Conseil d’État n’a, dans ces trois arrêts, pas limité la recevabilité des recours introduits au moyen qui dénonçait une atteinte aux intérêts fonctionnels de l’association requérante. Selon elles, la « règle » qui exige d’être dotée de la personnalité juridique pour agir devant le Conseil d’État procède d’une interprétation restrictive de l’article 19 des lois coordonnées sur le Conseil d’État qui ouvre l’accès au contentieux de la légalité des actes administratifs à « toute partie justifiant d’une lésion ou d’un intérêt ». Elle considère que, pour tenir compte de ce qui a été jugé dans l’arrêt n° 249.150 du 4 décembre 2020, il y a lieu de modifier la formulation des questions préjudicielles qu’elles proposent de voir poser, comme il suit : « L’article 19 des lois coordonnées sur le Conseil d’État, interprété comme exigeant que les organisations syndicales représentatives des travailleurs dont l’existence juridique est établie par leur représentation au sein du Conseil central de l’économie et du Conseil national du travail conformément aux lois organiques de ces instances doivent être constituées sous forme d’association sans but lucratif ou à tout le moins justifier de la personnalité juridique pour être recevables à introduire un recours en annulation, viole-t-il l’article 23, alinéa 3, 1°, de la Constitution, combiné à l’article 11, § 2, de la Convention européenne des droits de l’homme et à l’article 6.4 de la Charte sociale européenne ? L’article 19 des lois coordonnées sur le Conseil d’État, interprété comme exigeant que les organisations syndicales représentatives des travailleurs dont l’existence juridique est établie par leur représentation au sein du Conseil central de l’économie et du Conseil national du travail conformément aux lois VI - 21.203 - 16/53 organiques de ces instances doivent être constituées sous forme d’association sans but lucratif ou à tout le moins justifier de la personnalité juridique pour être recevables à introduire un recours en annulation, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec les articles 23, alinéa 3, 1°, de la Constitution, 11, § 2, de la Convention européenne des droits de l’homme et 6.4 de la Charte sociale européenne, en ce que les organisations syndicales représentatives des travailleurs dont l’existence juridique est établie par leur représentation au sein du Conseil central de l’économie et du Conseil national du travail sont traitées de la même manière que toute association de fait dont l’existence juridique n’est pas établie ? » Les quatrième et cinquième requérants s’en réfèrent à la sagesse du Conseil d’État dès lors qu’il apparaîtrait qu’ils peuvent bénéficier de mesures transitoires et qu’ils ne seraient dès lors pas affectés par la nouvelle réglementation. Quant aux sixième et septième requérants, ils expliquent ne pas être en mesure d’opérer les calculs pour établir la perte sur le montant de leur pension et font valoir que c’est à la partie adverse – qui dispose des moyens nécessaires – d’établir l’absence d’effets négatifs de la mesure sur le montant de leur pension. Le septième requérant dépose, en outre, en annexe au dernier mémoire, les documents en sa possession. e. Dernier mémoire de la partie adverse La partie adverse se réfère au rapport déposé par le premier auditeur. f. Débats à l’audience Le 26 octobre 2022, les trois premières requérantes ont déposé, sur la plateforme électronique du Conseil d’État, ce qu’elles présentent comme étant « les décisions d’agir prises par […] le comité exécutif de la Centrale générale des Syndicats libéraux de Belgique, le secrétariat fédéral de la Fédération du Travail de Belgique et le bureau journalier de la Confédération des Syndicats chrétiens ». À l’audience, la partie adverse relève que les « décisions d’agir » produites par les première et troisième requérantes sont postérieures à l’introduction du présent recours et qu’elles n’ont pas été adoptées par les organes compétents pour engager ces parties. Quant à la « décision d’agir » produite par la deuxième partie requérante, la partie adverse note qu’elle est antérieure à l’adoption de l’arrêté royal attaqué et qu’elle vise vraisemblablement un autre arrêté royal. Elle ajoute que le renvoi à un « accord de principe » ne peut être qualifié de « décision d’agir » et que la signature apposée sur ce document n’est pas identifiable. Elle conclut que ces VI - 21.203 - 17/53 documents doivent être écartés. Quant aux documents déposés par le septième requérant en annexe du dernier mémoire, la partie adverse relève qu’ils ne contiennent que des informations limitées et aucune explication quant à la question de savoir si cette personne serait éventuellement visée par l’arrêté royal attaqué. IV.2. Appréciation du Conseil d’État Quant à la capacité, la qualité et l’intérêt à agir des trois premières parties requérantes Les trois premières requérantes sont des associations de fait, dépourvues d’une personnalité juridique propre. Elles n’ont, en principe, pas la capacité d’introduire un recours en annulation devant le Conseil d’État, sauf les cas prévus par la loi – comme les hypothèses visées à l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires – ou lorsqu’elles agissent pour faire respecter les prérogatives qui leur sont accordées par une disposition législative ou réglementaire. Dans ce dernier cas, la capacité d’agir de l’organisation syndicale dépend de l’intérêt fonctionnel dont elle se prévaut. Les trois premières requérantes justifient, dans un premier temps, leur capacité à agir sur la base de l’article 4 de la loi du 5 décembre 1968 précitée. Cette disposition prévoit que les organisations représentatives « peuvent ester en justice pour tous les litiges auxquels l’application de la présente loi donnerait lieu et pour la défense des droits que leurs membres puisent dans les conventions conclues par elles ». Le présent litige est cependant étranger aux deux hypothèses visées à cette disposition. L’arrêté royal attaqué a été adopté, comme l’indique son préambule, en application de l’arrêté royal n° 50 du 24 octobre 1967 relatif à la pension de retraite et de survie des travailleurs salariés. Il porte uniquement sur