Arrest 256756 - Fiscale provinciale en lokale reglementen - 09/06/2023

id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab Raad van State Vonnis/arrest van 09 juni 2023 ECLI nr: ECLI:BE:RVSCE:2023:ARR.256.756 Rolnummer: A. 230344/X-17683 Zaak: Arrest 256756 - Fiscale provinciale en lokale reglementen - 09/06/2023 Rechtsgebied: Bestuursrecht Invoerdatum: 2023-06-16 Raadplegingen: 97 - laatst gezien 2026-06-10 10:40 Fiche Arrest nr 256.756 van 9 juni 2023 Fiscaliteit - Fiscale provinciale en lokale reglementen Beslissing : Verwerping Thesaurus CAS: RAAD VAN STATE UTU-thesaurus: PUBLIEK EN ADMINISTRATIEF RECHT - RAAD VAN STATE - Arresten (Raad van State) Tekst van de beslissing RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Xe KAMER nr. 256.756 van 9 juni 2023 in de zaak A. 230.344/X-17.683 In zake : de NV LAURA COAL BELGIUM bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Koen Geelen, Wouter Moonen en Nick Parthoens kantoor houdend te 3500 Hasselt Gouverneur Roppesingel 131 bij wie woonplaats wordt gekozen tegen : de STAD BERINGEN bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Steven Michiels, Nathalie Wouters en Wouter Ruben kantoor houdend te 2800 Mechelen Antwerpsesteenweg 16-18 bij wie woonplaats wordt gekozen -------------------------------------------------------------------------------------------------- I. Voorwerp van het beroep

1. Het beroep, ingesteld op 28 februari 2020, strekt tot de nietigverklaring van de beslissing van de gemeenteraad van de stad Beringen van 30 december 2019 tot heffing van een belasting op onderbenutte bedrijfskavels voor het aanslagjaar
2. II. Verloop van de rechtspleging
3. De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord ingediend. Auditeur Wendy Depester heeft een verslag opgesteld. X-17.683-1/18 De verzoekende partij heeft een laatste memorie ingediend. De verwerende partij heeft een laatste memorie ingediend. De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 18 november
4. Kamervoorzitter Johan Lust heeft verslag uitgebracht. Advocaat Valérie Vandecaetsbeek, die loco advocaten Koen Geelen, Wouter Moonen en Nick Parthoens verschijnt voor de verzoekende partij, en advocaat Wouter Rubens, die verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord. Auditeur Wendy Depester heeft een met dit arrest eensluidend advies gegeven. Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari
5. III. Feiten
6. Verzoekster is eigenaar van 29 ha grond in een gebied bestemd voor industriële of ambachtelijke bedrijvigheid te Beringen. Een gedeelte daarvan is in opstal gegeven (8 ha 64 a) en een gedeelte wordt verhuurd (1 ha). Op 30 december 2019 beslist de gemeenteraad van de stad Beringen om voor het aanslagjaar 2020 een belasting te heffen “op de onderbenutte bedrijfskavels, gelegen in een gebied bestemd voor industriële of ambachtelijke bedrijvigheid volgens het gewestplan, een goedgekeurd of vastgesteld plan van aanleg of ruimtelijk uitvoeringsplan of het plannenregister” (artikel 1). Onder “bedrijfskavel” moet worden verstaan: één of meerdere kadastrale percelen die desgevallend een ruimtelijk aaneengesloten geheel vormen X-17.683-2/18 en eigendom zijn van dezelfde natuurlijke of rechtspersoon of eigendom zijn van meerdere natuurlijke of rechtspersonen maar die behoren tot dezelfde familie of dezelfde groep van vennootschappen. Onder een “onderbenutte bedrijfskavel” is te verstaan: een bedrijfskavel waar op 1 januari van het aanslagjaar geen 50 % van de totale grondoppervlakte van de bedrijfskavel wordt benut voor ambachtelijke, industriële of logistieke activiteiten (artikel 2, eerste tot derde lid). Artikel 2, vierde lid, punt 1 tot 4, van de belasting bepaalt de “principes” waarmee rekening wordt gehouden bij de vaststelling of een bedrijfskavel als onderbenut wordt beschouwd. Volgens punt 1 worden zones gelegen binnen de bedrijfskavel en die om reden van specifieke normering en voorschriften niet kunnen worden bebouwd, uitgesloten. De belastingplichtige is de natuurlijke persoon of rechtspersoon die op 1 januari van het aanslagjaar de eigenaar is van de onderbenutte bedrijfskavel. Indien er een erfpacht of een opstalrecht bestaat, is de belastingplichtige in principe enkel de erfpachtnemer of de opstalhouder. In geval van vruchtgebruik is de belastingplichtige in principe enkel de vruchtgebruiker (artikel 3). De belasting is verschuldigd op elke bedrijfskavel die een oppervlakte heeft groter dan 50 are waarvan minder dan 50 % benut werd. Ze bedraagt 0,50 euro per vierkante meter onderbenutte oppervlakte (artikel 4).
7. Een nagenoeg identieke belasting op bedrijfskavels heeft de verwerende partij ook voor de aanslagjaren 2016-2019 geheven. Verzoekster stelde er het annulatieberoep gekend onder nr. A. 219.926/X-16.698 tegen in, waarin zij goeddeels dezelfde onwettigheden aanvoerde als in de voorliggende zaak. Het beroep is verworpen bij arrest nr. 247.210 van 3 maart
8. X-17.683-3/18 IV. Onderzoek van de middelen A. Eerste middel Uiteenzetting van het middel
9. Een eerste middel “is gebaseerd op de schending van de artikelen 41, 162 en 170, § 4, van de Grondwet en van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het evenredigheids-, rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel, van de artikelen 2.2.1, 2.2.2, 2.2.13 t.e.m. 2.2.18, 4.2.1 en 4.3.1 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) en artikel 90bis van het Bosdecreet”. Volgens verzoekster maakt de verwerende partij een onheus gebruik van haar fiscale bevoegdheid. Dit is vooreerst het geval doordat het belastingreglement een niet-fiscaal hoofddoel heeft en er namelijk in de eerste plaats op gericht is de zakelijk gerechtigden van bedrijfskavels in industriegebieden ertoe aan te zetten deze kavels te benutten. Door het invoeren van de belasting wordt in wezen een stedenbouwkundige verplichting opgelegd om een bedrijfskavel voor meer dan 50 % te benutten. Voorts komt het belastingreglement tussen in een gewestelijke bevoegdheid: “De concrete zienswijze die het reglement bevat, met name dat de bestemming van een industriegebied maar nuttig wordt gerealiseerd indien het perceel over meer dan 50 % bebouwd wordt daarbij abstractie makende van de concrete specifieke terreinkenmerken, doet afbreuk aan de definitie van de goede ruimtelijke ordening zoals onder meer vervat in artikel 4.2.
10. VCRO en 4.3.
11. VCRO”. Indien de verwerende partij meent dat de ruimtelijke ordening op deze visie moet berusten, dient zij daartoe de nodige planningsinstrumenten uit te werken en moet de procedure voor de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan worden gevolgd. Tevens doet de verwerende partij afbreuk aan het bosdecreet “door te suggereren als zou reële bebossing geen belemmering mogen vormen om een perceel voor meer dan 50 % te benutten”. X-17.683-4/18 Ten slotte overtreedt de verwerende partij volgens verzoekster nog haar fiscale autonomie “doordat de visie op de invulling van de ruimtelijke ordening binnen een bedrijfskavel die zij oplegt, niet overeenstemt met de werkelijke benuttingsmogelijkheden”. Zo zijn er in de onmiddellijke nabijheid van de bedrijfssite van verzoekster een aantal Seveso-inrichtingen gelegen, ten aanzien waarvan er een voldoende veiligheidsafstand behouden moet worden. Het bestreden reglement houdt daar geen rekening mee. Omgekeerd worden de Seveso-inrichtingen op het grondgebied van de stad Beringen potentieel geconfronteerd met een belastingplicht die ze niet kunnen vermijden. Beoordeling
12. Gelet op de artikelen 41, 162 en 170 van de Grondwet beschikken de gemeenten over een grondwettelijk gewaarborgde fiscale autonomie, die hen toelaat om binnen de grenzen van de door de wetgever opgelegde beperkingen en onder controle van de toezichthoudende overheid, gelijk welke materie aan een belasting te onderwerpen. Van die autonomie gebruik makend, heeft de verwerende partij gemeend, gelet op haar financiële toestand, welbepaald onderbenutte bedrijfskavels van meer dan 50 are te moeten belasten omdat de grote oppervlakte aan onbenutte industriegronden in Beringen nadelig is voor een efficiënte benutting en bezetting van terreinen en gronden en voor de industriële ontwikkeling van de stad. Die voor de stad nadelige onderbenutting van industriegronden is een motief dat redelijkerwijze kan verantwoorden dat met het oog op de financiering van de algemene dienstverlening een specifieke bijdrageplicht ten laste van de eigenaars, erfpachtnemers, opstalhouders of vruchtgebruikers van onderbenutte bedrijfskavels van meer dan 50 are wordt ingesteld. De bestreden belasting, die het ingevoerde onderscheid in de bijdrageplicht op grond van dat motief verantwoordt, streeft een fiscaal doel na. X-17.683-5/18 Het bestaan van dat fiscaal motief en (hoofd)doel wordt niet tegengesproken door de – bijkomend meebeoogde – niet-fiscale neveneffecten van de belasting.
13. Mogelijk zou er toch reden zijn om aan te nemen dat de opgelegde bijdrageplicht wezenlijk of hoofdzakelijk een ander dan een fiscaal doel beoogt en alleen door niet-fiscale overwegingen kan worden verantwoord, indien namelijk de belasting, zoals verzoekster beweert, prohibitief zou blijken en meer bepaald zodanig zou zijn dat ze het de belastingplichtigen kennelijk onmogelijk maakt nog een onderbenutte bedrijfskavel aan te houden door hen feitelijk ertoe te verplichten de kavel beter te benutten dan wel te verkopen. Dat de bestreden belasting als onredelijk of onevenredig hoog te beschouwen is of voor de belastingplichtige een excessief nadeel veroorzaakt, wordt door verzoekster echter niet concreet beargumenteerd en aannemelijk gemaakt.
14. De “goede ruimtelijke ordening” die in de aanhef van de bestreden belasting mee wordt aangevoerd ter verantwoording van de bestreden belasting, bestaat erin dat bedrijfskavels van meer dan 50 are, gelegen in een gebied dat “volgens het gewestplan, een goedgekeurd of vastgesteld plan van aanleg of ruimtelijk uitvoeringsplan of het plannenregister” bestemd is voor industriële of ambachtelijke bedrijvigheid, een voldoende benutting kennen. Er is sprake van een voldoende benutting zodat de bedrijfskavel geen aanleiding geeft tot belastingheffing, als op 1 januari van het aanslagjaar minstens 50 % van de totale grondoppervlakte wordt benut voor ambachtelijke, industriële of logistieke activiteiten (artikel 2, derde lid, van het belastingreglement). Bebossing vormt geen excuus om niet de 50 % te halen tenzij ze een zone betreft die om reden van specifieke normering en voorschriften niet kan worden bebouwd (artikel 2, vierde lid, punt 4 juncto punt 1, van het belastingreglement). Die opvatting, waarbij er in het algemeen wordt van uitgegaan dat een benutting van industriegrond van minstens 50 % in het belang van een goede ruimtelijke ordening is, staat volgens verzoekster haaks op het beleid van het X-17.683-6/18 Vlaamse Gewest zoals dat tot uiting komt in de VCRO en het bosdecreet, die ervan doen blijken dat een beoordeling van de goede ruimtelijke ordening moet berusten op een beoordeling van de concrete, specifieke terreinkenmerken. De Raad van State volgt deze zienswijze niet. Terecht wijst de verwerende partij erop dat zij zich met de bestreden belasting, zoals in de aanhef ervan wordt aangegeven, juist aansluit bij de principes – “van zuinig en efficiënt ruimtegebruik” – in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen van de Vlaamse overheid en er uitvoering aan geeft. Voorts doen de belasting en de benuttingsgraad van 50 % die vereist is om de belasting te ontlopen, in niets af aan de correcte toepassing die zal moeten worden gemaakt van de bepalingen van de VCRO en het bosdecreet die in het middel worden aangevoerd, wanneer de nodige vergunningen zouden worden aangevraagd om de minimumbenutting van 50 % te bereiken. De incompatibiliteit die verzoekster ziet, bestaat niet.
15. In zoverre verzoekster doet gelden dat de visie in het belastingreglement niet strookt met de werkelijkheid, doelt zij hierop dat in het belastingreglement geen rekening wordt gehouden met de beknotting van de ontwikkelingsmogelijkheden doordat een veiligheidsperimeter in acht genomen moet worden, zoals – gelet op richtlijn 2012/18/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 en op het samenwerkingsakkoord van 16 februari 2016 tussen de Federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest ‘betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken’ – ten aanzien van een Seveso-inrichting of zoals ten aanzien van een windturbine. Dit is kennelijk buiten artikel 2, vierde lid, van het belastingreglement gerekend, dat de principes opsomt die moeten worden toegepast bij de vaststelling of een bedrijfskavel als onderbenut wordt beschouwd. Blijkens die principes worden zones die om reden van “specifieke normering en voorschriften” niet kunnen worden bebouwd, uitgesloten. De oppervlakte van die zones wordt bepaald “op basis van wettelijke normen en opgelegde X-17.683-7/18 afstandsregels”. De bewijslast of bepaalde zones binnen de bedrijfskavel onbebouwbaar zijn, ligt bij de belastingplichtige. Of er in het geval van verzoekster effectief specifieke normen of opgelegde voorschriften voorhanden zijn die de benutting van (een gedeelte van) de bedrijfskavel verhinderen, betreft de toepassing van de bestreden belasting, niet de eigenlijke wettigheid ervan.
16. Het eerste middel wordt in zijn geheel verworpen. B. Tweede middel Uiteenzetting van het middel
17. Een tweede middel voert de schending van de vrijheid van ondernemen aan, van het gelijkheidsbeginsel in fiscale zaken, en van het redelijkheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. In een eerste middelonderdeel verwijt verzoekster de verwerende partij geen rekening te houden met de werkelijke ruimtelijke impact bij de vaststelling van de (onder)benutting. Indien een onderneming een bepaalde bedrijfsactiviteit kiest, zoals bijvoorbeeld windenergie, dan volgt uit het belastingreglement “dat het bijna onmogelijk wordt om tot een voldoende benutting van de bedrijfskavel te komen”. Dit schendt de vrijheid van ondernemen: “als men ervoor kiest om zijn economische activiteit op het grondgebied van de Stad Beringen uit te oefenen moet er […] gezorgd worden dat de activiteit oppervlakte inneemt op de manier waarop de verwerende partij meent dat een bedrijfskavel moet worden ingevuld”. In een tweede middelonderdeel bekritiseert verzoekster dat de verwerende partij geen rekening houdt met de werkelijke ruimtelijke impact bij de vaststelling van de (onder)benutting en daardoor een ongerechtvaardigd onderscheid maakt “tussen personen die een economische activiteit uitoefenen die de grondoppervlakte benut op de wijze die de verwerende partij voor ogen heeft X-17.683-8/18 enerzijds, en personen die een economische activiteit uitoefenen waarvan de werkelijke ruimtelijke impact niet in rekening wordt gebracht”. Beoordeling
18. De vrijheid van ondernemen, die niet absoluut is, staat een gemeentebelasting naar aanleiding van de uitgeoefende economische activiteit niet a priori in de weg. Voorts blijkt niet, zoals sub randnummer 7 gezien, dat de bestreden belasting als onredelijk of onevenredig hoog te beschouwen is of voor verzoekster een excessief nadeel veroorzaakt. Overigens blijkt evenmin dat het voor verzoekster (bijna) onmogelijk zou zijn om de belasting te ontlopen doordat er op haar bedrijfskavel drie windturbines staan waardoor, beweerdelijk, “zo goed als elke industriële activiteit is uitgesloten” in de “projectiezone van de wieken”, zijnde bijna 20.000 m². Zelfs al zou dat juist zijn, dan nog gaat het volgens de verwerende partij, daarin niet tegengesproken door verzoekster, om slechts een tiental procent van de totale kaveloppervlakte. Het vermag niet te staven dat het om reden van de drie windturbines voor verzoekster (quasi) onmogelijk is om een benutting van ten minste 50 procent van de kaveloppervlakte te halen. Dat is des te minder het geval gelet op verzoeksters verklaringen in de memorie van wederantwoord dat zij “wel degelijk initiatieven genomen [heeft] om tot een optimale benutting van de bedrijfskavel te komen”, maar dat die niet bekroond werden met succes omdat er nu eenmaal “in de huidige marktconjunctuur nauwelijks of weinig interesse bestaat voor de exploitatie van de bedrijfskavel”. Het eerste middelonderdeel wordt verworpen.
19. In het tweedemiddelonderdeel klaagt verzoekster de schending van de gelijkheidsregel aan doordat de bestreden belasting “een ongerechtvaardigd onderscheid creëert tussen zakelijk gerechtigden van een bedrijfskavel naargelang hun economische activiteit”. X-17.683-9/18 De bestreden belasting treft in beginsel alle onderbenutte bedrijfskavels gelijk, zonder onderscheid volgens de ambachtelijke, industriële of logistieke activiteiten die erop uitgeoefend worden. Terecht merkt de verwerende partij dienaangaand op dat het bij het invoeren van een belasting niet verboden is om gebruik te maken van categorieën die de verscheidenheid onder de beoogde belastingplichtigen slechts met een zekere graad van benadering opvangen. In zoverre verzoekster meent dat de verwerende partij bij de gelijke toepassing van het belastingreglement niet genoeg rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat sommige activiteiten zich niet lenen tot een optimale benutting, gewaagt zij concreet alleen van “windenergie, Seveso”. Wat “Seveso” betreft, kan worden verwezen naar het gestelde onder randnummer
20. Overeenkomstig artikel 2, vierde lid, van het belastingreglement worden zones die om reden van “specifieke normering en voorschriften” niet kunnen worden bebouwd, uitgesloten bij de vaststelling of een bedrijfskavel als onderbenut wordt beschouwd. Wat “windenergie” betreft, is hiervóór, sub randnummer 12, geoordeeld dat de windturbines op verzoeksters bedrijfskavel geenszins een benutting van 50 % of meer verhinderen. Verzoekster doet niet aannemen dat de bestreden belasting een schending van de gelijkheid te haren aanzien inhoudt. Ook het tweede middelonderdeel wordt verworpen. C. Derde middel Uiteenzetting van het middel
21. Een derde middel “is gesteund op de schending van het zorgvuldigheidsbeginsel, het fair-play beginsel, het motiveringsbeginsel en het redelijkheidsbeginsel als algemene beginselen van behoorlijk bestuur en op de schending van het recht op de keuze voor de minst belaste weg; [d]oordat het doel X-17.683-10/18 van het ingevoerde belastingreglement wordt omschreven als een middel om de schaarste aan industriegrond in de stad Beringen te verhelpen, maar de verwerende partij zelf grote industriegronden blijkt te verkopen, zodat er geen sprake is van enige schaarste en de verwerende partij hiermee zelf de belastingplicht van onder meer de verzoekende partij in stand houdt”. Verzoekster zegt er het raden naar te hebben op grond waarvan wordt aangenomen dat er een schaarste aan industriegrond in Beringen bestaat. Uit het eigen handelen van de verwerende partij blijkt dat het tegendeel het geval is. De premisse van de schaarste is feitelijk onjuist. Recent, overigens, wees de verwerende partij er in een bericht op haar eigen website op dat het bedrijventerrein sterk ingevuld is en een grote populatie kent. Beoordeling
22. De gemeente beschikt bij het bepalen van haar beleid in fiscale zaken, zoals bij het bepalen van wie de belastingplichtigen zijn, over een ruime beoordelingsvrijheid. Voor een afkeuring van haar beleidskeuzes in die aangelegenheid, en van de motieven die eraan ten grondslag liggen, is vereist dat ze op een manifeste vergissing zouden berusten of zonder redelijke verantwoording zouden zijn.
23. Als reeds gezien, heeft te dezen de verwerende partij, vanwege haar financiële toestand, welbepaald de eigenaars, erfpachters, opstalhouders of vruchtgebruikers van onderbenutte bedrijfskavels van meer dan 50 are belast omdat de grote oppervlakte aan onbenutte industriegronden in Beringen nadelig is voor een efficiënte benutting en bezetting van terreinen en gronden en voor de industriële ontwikkeling van de stad. In dit verband neemt verzoekster er in het middel aanstoot aan dat in de aanhef van de aangevochten belasting wordt gewaagd van “schaarste aan industriegronden”. Dat is volgens haar onjuist. X-17.683-11/18
24. De verantwoording voor de bestreden belasting voor het aanslagjaar 2020 is identiek aan die voor de nagenoeg gelijkluidende belasting van 20 juni 2016 voor de aanslagjaren 2016-
25. In haar annulatieberoep tegen die laatste belasting, voerde verzoekster eenzelfde middel aan als het besproken, derde middel. Het werd door de Raad van State in zijn arrest nr. 247.210 van 3 maart 2020 verworpen omdat verzoekster er niet van kon overtuigen dat de premisse – van de schaarste aan industriegronden – manifest foutief was of zonder redelijke verantwoording. Het is in deze zaak niet anders.
26. Zoals de aanhef ervan aangeeft, gaat de bestreden belasting terug op onder meer “het onderzoek uitgevoerd in het kader van het Economisch Netwerk Albertkanaal […] waaruit blijkt dat in bepaalde deelgebieden, zoals in West-Limburg, belangrijke en omvangrijke oppervlaktes aan onbenutte industriegronden aanwezig zijn”. De loutere opwerping in het verzoekschrift dat het “niet duidelijk” is “in welke mate” de resultaten van dat onderzoek van tien jaar geleden “nu nog opgaan”, volstaat niet om de actualiteit ervan beslissend te doen betwijfelen. Dat de verwerende partij “nog niet zo lang geleden” 14,5 ha industriegrond te koop stelde, staaft niet per se “dat er eerder sprake is van een ruim (over)aanbod aan industriegrond, in plaats van een schaarste”. Volgens de verwerende partij “toont [het] net aan dat overgegaan moet worden tot het aanboren van alle aanwezige industriegronden”. Het bericht op de website van de stad Beringen waarnaar verzoekster in haar verzoekschrift verwijst, bevestigt volgens de verwerende partij “andermaal” de “(acute) schaarste aan beschikbare industriegronden te Beringen”. Blijkens het bericht van begin 2020, over een beroep inzake een omgevingsvergunning voor Primagaz, is een uitbreiding van Primagaz problematisch doordat het betrokken bedrijventerrein al sterk is ingevuld. X-17.683-12/18
27. Het derde middel wordt verworpen. D. Vierde middel Uiteenzetting van het middel
28. Een vierde middel: “is gesteund op de schending van artikel 17 van het Handvest van 12 december 2007 van de grondrechten van de Europese Unie, juncto artikel 6