id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab Raad van State Vonnis/arrest van 25 oktober 2024 ECLI nr: ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.213 Rolnummer: A. 228929/IX-9598 Zaak: Arrest 261213 - Personeel van het onderwijs - Reglementen - 25/10/2024 Rechtsgebied: Bestuursrecht Invoerdatum: 2024-10-31 Raadplegingen: 104 - laatst gezien 2026-06-17 04:38 Fiche Arrest nr 261.213 van 25 oktober 2024 Openbaar ambt - Personeel van het onderwijs - Reglementen Beslissing : Vernietiging bekendmaking Thesaurus CAS: RAAD VAN STATE UTU-thesaurus: PUBLIEK EN ADMINISTRATIEF RECHT - RAAD VAN STATE - Arresten (Raad van State) Tekst van de beslissing RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK IXe KAMER nr. 261.213 van 25 oktober 2024 in de zaak A. 228.929/IX-9598 In zake : het GEMEENSCHAPSONDERWIJS bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Bart Martel en Kristof Caluwaert kantoor houdend te 1050 Brussel Louizalaan 99 bij wie woonplaats wordt gekozen tegen : de VLAAMSE GEMEENSCHAP bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Dirk Vanheule kantoor houdend te 9000 Gent Coupure 5 bij wie woonplaats wordt gekozen -------------------------------------------------------------------------------------------------- I. Voorwerp van het beroep 1. Het beroep, ingesteld op 26 augustus 2019, strekt tot de nietigverklaring van het besluit van de Vlaamse regering van 26 april 2019 ‘tot regioafbakening van de netoverstijgende regionale ondersteuningscellen’. II. Verloop van de rechtspleging 2. Bij arrest nr. 255.109 van 25 november 2022 is het debat heropend en zijn aan het Grondwettelijk Hof twee prejudiciële vragen gesteld. Bij arrest nr. 155/2023 van 23 november 2023 heeft het Grondwettelijk Hof deze vragen beantwoord. IX-9598-1/46 Adjunct-auditeur Daniël Plas heeft een aanvullend verslag opgesteld. De verwerende partij en de verzoekende partij hebben een laatste memorie ingediend. Adjunct-auditeur Daniël Plas heeft een geschreven advies opgesteld over een vordering tot behoud van de gevolgen in geval van vernietiging van het bestreden besluit. De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 30 september 2024. Staatsraad Jim Deridder heeft verslag uitgebracht. Advocaat Kristof Caluwaert, die verschijnt voor de verzoekende partij en advocaat Thomas Fiers, die loco advocaat Dirk Vanheule verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord. Adjunct-auditeur Daniël Plas, daartoe gemachtigd bij beslissing van de auditeur-generaal van 28 februari 2024, heeft een met dit arrest eensluidend advies gegeven, behalve wat de handhaving van de gevolgen betreft. Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973. III. Feiten 3.1. Het decreet van 27 april 2018 ‘betreffende de leerlingenbegeleiding in het basisonderwijs, het secundair onderwijs en de centra voor leerlingenbegeleiding’ (decreet leerlingenbegeleiding) omschrijft onder meer de opdrachten van de centra voor leerlingenbegeleiding (CLB’
(459). Hier is er zowel doorstroom naar Gent (Regio 2) als naar Eeklo (Regio 4). Die situatie verschilt van de situatie in De Pinte, dat enkel grenst aan de centrumstad Gent. Uit de Agodi-cijfers weergegeven in de memorie van antwoord, die specifiek slaan op leerlingen die basisonderwijs hebben gevolgd in de Pinte en die nadien doorstromen naar het secundair onderwijs, blijkt dat 40% van hen secundair onderwijs volgt in Gent en slechts 15% in Deinze. Deze cijfers waren aan alle directies bekend en deze doorstroomcijfers werden, zoals de auditeur opmerkt, gebruikt als argument voor zowel indeling bij Regio 2 als in Regio 4. Dat beeld wordt, opnieuw ter illustratie, ook bevestigd door de Dataloep-onderwijsstatistieken voor De Pinte voor schooljaar 2017-18 […]. Die statistieken brengen alle 730 leerlingen uit het secundair onderwijs die in De Pinte wonen in beeld. Van die groep volgen 215 leerlingen (29,45%) secundair onderwijs in De Pinte zelf, 387 leerlingen (53,01%) in Gent en 76 leerlingen (10,41%) in Deinze. Ook hier blijkt de gerichtheid op Gent voor het secundair onderwijs. Uit deze cijfers blijkt dat bij doorstroom uit het basisonderwijs gevolgd in de Pinte naar het secundair onderwijs buiten De Pinte (Agodi-cijfers) 40% van de leerlingen naar Gent doorstroomt, tegenover 15% naar Deinze; het grootste gedeelte van de doorstromers gaat wel degelijk naar Gent; wat de algemene middelbareschoolpopulatie wonende in De Pinte betreft (Dataloep-cijfers), 53% schoolloopt in Gent, tegenover slechts 10% in Deinze. Die verhoudingen in de doorstroom waren aan alle in het overleg betrokken directies bekend. Het is dan ook niet onredelijk om op basis van die gekende doorstroom van leerlingen vanuit het lager onderwijs gevolgd in De Pinte naar het secundair onderwijs gevolgd in Gent, de gemeente De Pinte ook in IX-9598-28/46 de regio Gent onder te brengen, zoals dat met nagenoeg alle andere randgemeenten van Gent het geval is. Dat maakt een continue leerlingenbegeleiding van de grootste groep van leerlingen die doorstromen van basisonderwijs in De Pinte naar secundair onderwijs in Gent mogelijk. 18. De auditeur merkt op dat het aanbrengen van deze doorstroomcijfers een a posteriori argument zou zijn, omdat zij niet in de stukken van het administratief dossier van voor de beslissing voorkomt. De Vlaamse Regering herhaalt dat de cijfers die zij in de memorie van antwoord en in deze memorie ter verduidelijking aan uw Raad voorlegt, en de verhoudingen inzake doorstroom van leerlingen tussen De Pinte en Gent, respectievelijk Deinze, door alle betrokken directies en het bestuur gekend waren op het ogenblik van de totstandkoming van het bestreden besluit. Uit de consultatie van de directies bleek dat voor De Pinte geen consensus onder hen bestond. De gemeenteschool van De Pinte wordt begeleid door het CLB van de stad Gent. De GO!-scholen uit De Pinte worden begeleid door het CLB Deinze-Eeklo. De directies hadden uiteenlopende visies over de plaats van De Pinte in de regioafbakening. Uiteindelijk heeft de Vlaamse Regering op basis van de verwevenheid van De Pinte met het Gentse onderwijslandschap, zoals die uit de cijfers blijkt en aan eenieder bekend was, gekozen om De Pinte in Regio 2 onder te brengen. Deze beslissing is in het licht van de regioafbakening in en rond Gent redelijk, materieel afdoende gemotiveerd en is met eerbiediging van het overleg, waaruit geen consensus naar voor kwam, tot stand gekomen.” Beoordeling 33. In de memorie van antwoord betoogt de verwerende partij dat twee overwegingen aan de samenstelling van regio 2 ten grondslag liggen. Eensdeels, algemeen, dat het gaat om de stad Gent en alle randgemeenten en anderdeels, wat De Pinte betreft, dat de leerlingenstromen in de richting van Gent wijzen. 34.1. Wat het eerste aspect betreft, moet worden vastgesteld dat noch uit het bestreden besluit, noch uit enig stuk van het administratief dossier kan worden afgeleid dat de regioafbakening wordt voorgesteld op basis van de kwalificatie als ‘randgemeente’ van de stad Gent. Bovendien behoren twee aan de stad Gent grenzende gemeenten – in de spraakgebruikelijke betekenis dus randgemeenten – krachtens het bestreden besluit niét tot regio 2, namelijk Lievegem en Deinze. IX-9598-29/46 34.2. Dit motief kan het bestreden besluit derhalve niet schragen. 35. Een tweede en belangrijker argument zijn de (vermeende) leerlingenstromen vanuit De Pinte naar de stad Gent. 36. Uit het administratief dossier blijkt dat de doorstroom van leerlingen a priori door de Vlaamse regering als relevant criterium voor de regioafbakening werd aangestipt. Zo vraagt de gemachtigde van de minister in de meervermelde e-mail van 30 maart 2018 om de voorstellen vanuit de CLB’s inhoudelijk te motiveren aan de hand van – onder meer – “leerlingenstromen”. Voorts blijkt uit het administratief dossier dat de twee concurrerende voorstellen wat de indeling van De Pinte betreft beide summier verwijzen naar leerlingenstromen. Het voorstel van de vzw Topunt namens de drie Gentse CLB’s (Vrij CLB regio Gent, Interstedelijk CLB Gent en GO! CLB Gent) stelt te steunen op, onder meer, een “studie van de leerlingenstromen in de regio”. In een e-mail van het Vrij CLB Gent van 17 december 2018 luidt het: “We kunnen begrijpen dat de collega’s de gemeente De Pinte in hun regio zien, omdat zij daar nu alle scholen bedienen. We willen dat niet tegenspreken, maar de leerlingenstromen wijzen toch meestal naar Gent en ook voor hulpverlening en gezondheidszorg is Gent nabij”. Acht andere CLB’s uit de provincie Oost-Vlaanderen dienen een voorstel tot regioafbakening in dat uiteindelijk zal leiden tot regio 4 – wat hen betreft met inbegrip van De Pinte – en zij beroepen zich eveneens op de leerlingenstromen. Geen van beide voorstellen bevat enige nadere cijfermatige duiding ter zake. In haar nota van 20 december 2018 adviseert de Vlaamse administratie om De Pinte in te delen bij regio 4 “omdat de scholen in De Pinte begeleid worden door CLB’s die vooral in regio 4 zullen opereren. De Gentse CLB’s die vooral in regio 2 zullen opereren begeleiden geen scholen in De Pinte. Het argument fusie kan nu nog niet meegenomen worden, mogelijks pas in 2024. De Gentse CLB’s leggen zich neer bij beslissing overheid”. Daarbij sluit aan, het bericht van de gemachtigde van de minister aan de administratie dat het Vrij CLB IX-9598-30/46 Gent zelf aangeeft geen scholen te hebben in De Pinte, zodat het lijkt dat ter zake “de grote groep” moet worden gevolgd. Tot dat moment is er bij de beleidsvoorbereiding van enige cijfermatige onderbouwing van de ingeroepen leerlingenstromen geen sprake. 37. Nadat de directeurs van het Vrij CLB Deinze en het GO! CLB Deinze en de algemeen directeur van GO! scholengroep Gent in een brief van 15 februari 2019 nogmaals hebben bepleit om De Pinte bij regio 4 in te delen, schrijven zij op 1 maart 2019 de Vlaamse regering aan. In deze door verzoeker voorgebrachte brief – die zich om onduidelijke redenen niet in het administratief dossier bevindt, ook niet nadat de auditeur-verslaggever om de vervollediging daarvan heeft verzocht – wordt voor het eerst concreet op de leerlingenstromen gewezen: “ Een ander argument dat de collega’s van Gent hanteren is dat van de leerlingenstromen. Die stelling wordt zomaar ingebracht, zonder een toets met de realiteit. Sta me toch toe eventjes die realiteit in beeld te brengen. De overgrote meerderheid van de kinderen, woonachtig in De Pinte volgt kleuter- en lager onderwijs in De Pinte. Dus grote leerlingenstromen in het basisonderwijs van De Pinte naar Gent zijn er niet. Wat secundair betreft, ligt dat iets anders, hoewel… Van de 97 leerlingen die in schooljaar 17-18 uitstroomden uit het 6de jaar van de gemeenteschool en van de vrije school in De Pinte, gingen er 40 naar Gent, terwijl er 43 in De Pinte bleven (om het secundair aan te vatten in de GO! school). Er kwamen er ook 11 naar Deinze. Dus degenen die Gent kozen, waren in de minderheid. Voor wat het GO! betreft zijn de meeste van onze leerlingen van onze basisscholen woonachtig in De Pinte zelf of de omliggende gemeenten zoals Nazareth en St. Martens-Latem maar enkelen ook van Gent. Doorstroom naar het secundair onderwijs: Basisschool op de campus van KA De Pinte heeft een doorstroom van 65% van haar leerlingen naar het atheneum op dezelfde campus (kunnen hier enkel algemeen vormend onderwijs verder studeren in de bovenbouw), 23% gaat richting Gent en nog eens 12% gaat de andere kant op, richting Deinze. Wat betreft de leerlingen van de Leefschool van het GO ‘De Boomhut’, wat een gans ander doelpubliek heeft, gaat er 30% verder in De Pinte, ongeveer 35% gaat naar Gent en de anderen allemaal naar verschillende scholen in verschillende regio’s. Conclusie: het argument van de leerlingenstromen houdt geen steek. Het overgrote deel van de leerlingen, woonachtig in De Pinte, volgt les in De Pinte of in regio Deinze.” IX-9598-31/46 Uit het administratief dossier blijkt niet dat de verwerende partij met deze gegevens rekening heeft gehouden of ze minstens heeft geverifieerd. 38. Noch het bestreden besluit, noch het administratief dossier verduidelijkt waarom De Pinte, in het licht van de leerlingenstromen, bij regio 2 wordt ingedeeld. De vaststelling dat de Vlaamse regering klaarblijkelijk is voortgegaan op dat criterium om de indeling van die gemeente te bepalen, doet besluiten dat zij het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid en dat er geen deugdelijk motief voorhanden is om dat besluit in rechte en in feite te verantwoorden. 39. De verantwoording die de verwerende partij met betrekking tot de leerlingenstromen tracht te geven in de memorie van antwoord vermag niet dat vastgestelde gebrek te verhelpen. Deze cijfers mogen weliswaar nog worden voorgebracht, maar ze ondersteunen niet de conclusie die de verwerende partij daaruit trekt. Waar de verwerende partij aanvoert dat uit een database van Agodi blijkt dat “het merendeel van de leerlingen in deze regio in het traject van basisonderwijs en secundair onderwijs uiteindelijk doorstroomt naar Gent”, moet worden vastgesteld dat die cijfers leren dat 41,1% van de leerlingen uit De Pinte doorstroomde naar Gent. Dat kan bezwaarlijk een “merendeel” worden genoemd, in het bijzonder in het licht van het in de hiervóór aangehaalde brief van 1 maart 2019 aangestipte gegeven dat de door de verwerende partij bedoelde leerlingen vóór de doorstroom naar het secundair onderwijs schoollopen in De Pinte, waar zij niet door de Gentse CLB’s worden begeleid. 40. De beslissing tot indeling van De Pinte bij regio 2 steunt niet op deugdelijk vastgestelde motieven en het middel is in dat opzicht gegrond. IX-9598-32/46 e. vijfde middelonderdeel Uiteenzetting van het middel 41. In een vijfde middelonderdeel beroept verzoeker zich op een schending van de materiëlemotiveringsplicht en van artikel 16, § 2, van het decreet leerlingenbegeleiding. Verzoeker voert vooreerst aan dat geen verantwoording voorligt voor de beslissing om de gemeenten die behoren tot de provincie Vlaams-Brabant samen met het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad samen in één regio in te delen. Het bestreden besluit heeft immers tot gevolg dat de aldus gevormde regio 9 bestaat uit zowel gemeenten met een uitgesproken grootstedelijke problematiek als Vlaams-Brabantse gemeenten met een landelijk karakter. Zulks gaat volgens verzoeker niet alleen voorbij aan de sterk verschillende leerlingenkenmerken en het tweetalig karakter van Brussel-Hoofdstad, maar ook aan de specifieke institutionele context van die stad, waardoor de mogelijke synergieën uiterst beperkt zijn. Verzoeker stipt daarbij aan dat niet alleen hijzelf, maar ook andere actoren binnen het onderwijs tijdens het besluitvormingsproces bezwaren tegen deze regioafbakening hebben geuit. Hij acht de materiëlemotiveringsplicht geschonden doordat met die bezwaren geen rekening werd gehouden, minstens niet duidelijk is waarom zij ter zijde zijn geschoven. Voorts stelt verzoeker dat de Vlaamse regering de in artikel 16, § 2, van het decreet leerlingenbegeleiding voorgeschreven verplichting tot overleg met de CLB-directies heeft miskend, doordat zij niet daadwerkelijk bij de besluitvorming werden betrokken. 42. In de memorie van wederantwoord zet verzoeker nog het volgende uiteen: “22. De Vlaamse Gemeenschap slaagt er eerst en vooral niet in aan te tonen dat het bestreden besluit werd aangenomen met inachtname van de in artikel 16, § 2 van het Decreet van 27 april 2018 bedoelde overlegverplichting. IX-9598-33/46 Zoals reeds in het inleidend verzoekschrift werd benadrukt[…], is de in artikel 16, § 2 van het Decreet van 27 april 2018 bedoelde overlegverplichting niet louter formeel, maar houdt dit een verplichting in om inhoudelijk met de CLB’s te overleggen en hun standpunten mee in rekening te brengen in het besluitvormingsproces. Overleg vereist dan ook een effectieve dialoog[…]. Welnu, de stukken uit het administratief dossier ondersteunen helemaal niet het standpunt van de Vlaamse Gemeenschap dat er ‘zorgzaam’ overleg zou zijn geweest met de directeurs van de centra voor leerlingenbegeleiding. De verzoekende partij verwijst daarbij in de eerste plaats naar wat zij heeft uiteengezet in het verzoekschrift tot nietigverklaring, dat hierbij moet worden geacht integraal te zijn hernomen en waarin wordt volhard. […] 23. Minstens blijkt uit de stukken van het administratief dossier niet om welke reden de verwerende partij de pertinente bezwaren van de directies van de CLB’s, de onderwijsnetten en de vakbonden naast zich heeft neergelegd. Zo moet worden vastgesteld dat van de verantwoording die thans wordt bijgebracht in de memorie van antwoord m.b.t. de indeling van de gemeente de Pinte in regio 2 i.p.v. in regio 4 en de inclusie van het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad in de regio 9 geen spoor is van terug te vinden in het administratief dossier. Welnu, het volstaat niet dat de verwerende partij in het kader van de procedure voor Uw Raad plots met een – loutere post factum – verantwoording op de proppen komt. Zoals voor elke aanvechtbare administratieve beslissing geldt, moet de Raad van State van de redenen, het bestaan en de juistheid ervan kunnen nagaan, wat inhoudt dat ze effectief door het administratief dossier gestaafd dienen te worden. Dat blijkt in casu niet het geval te zijn, zodat […] de Raad van State er thans geen rekening mee mag houden en de schending van de materiële motiveringsplicht dus vaststaat.” Beoordeling 43. Zoals sub 14.1 reeds is uiteengezet, blijkt noch uit artikel 16, § 2, van het decreet leerlingenbegeleiding, noch uit de parlementaire voorbereiding ervan hoe aan het voorgeschreven overleg invulling moet worden gegeven. In algemene zin kan worden aangenomen dat ‘overleg’ tot doel heeft de overheid die de beslissingsmacht heeft, te verplichten om vóór het nemen van haar beslissing rekening te houden met de opvatting van een ander, zonder dat evenwel de beslissende overheid haar vrijheid van handelen verliest. Dat betekent alleszins dat de overheid vóór of tijdens het overleg voldoende duidelijk maakt op welke wijze zij haar bevoegdheid wenst uit te oefenen. IX-9598-34/46 44. Wat de netoverstijgende samenwerking in Vlaams-Brabant en het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad betreft, blijkt uit het administratief dossier eensdeels dat er wel degelijk overleg met de betrokken CLB-directies is geweest en anderdeels dat de oprichting van één regio, die zowel Vlaams-Brabant als Brussel-Hoofdstad zou omvatten, ab initio als mogelijke optie bestond. 45. Met betrekking tot de vormvereiste van het overleg, kan worden verwezen naar het initiële voorstel van de CLB’s van 23 mei 2018, een navolgend voorstel van 26 september 2018, een e-mail van de gemachtigde van de minister aan de betrokken CLB’s van 4 december 2018 en een derde voorstel van 12 december 2018. Daaruit blijkt naar oordeel van de Raad dat er, buiten wat sub 14.2 reeds is vastgesteld, ook wat Vlaams-Brabant en Brussel-Hoofdstad betreft daadwerkelijk een overleg heeft plaatsgevonden. 46.1. Wat de inhoud van de voorstellen betreft, kan uit het voorstel van dertien CLB-directeurs van Vlaams-Brabant en Brussel-Hoofdstad van 23 mei 2018 worden afgeleid dat dit initiële voorstel uitging van één NROC dat de beide gebiedsomschrijvingen omvat. Te lezen is: “Regiobepaling NROC De CLB-directeurs van de verschillende netten/Koepels/onderwijsverstrekkers van Vlaams-Brabant en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest opteren voor een verankering van de netoverstijgende samenwerking op het provinciale niveau, waarbij Vlaams-Brabant en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest als één worden beschouwd. Vanuit dit platform willen de centra voor elk thema zoals voorzien binnen het decreet samenwerken op het meest gepaste niveau. Dat kan zijn allemaal samen, apart voor Vlaams-Brabant en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, (sub)regionaal of lokaal. Actuele situatie Om een betrouwbare en gewaardeerde actor te zijn, hebben wij ons als CLB’ in Vlaams-Brabant en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest gegroepeerd in BBRIO (Brabants en Brussels internettenoverleg) met de ambitie om ons als CLB sector te positioneren ten aanzien van netwerkpartners zoals Welzijn, gezondheidszorg en/of andere [belendende] sectoren. We willen zo komen tot gezamenlijke samenwerkingsafspraken vanuit een gemeenschappelijke standpuntbepaling. Ook naar de toekomst toe blijven wij als directeurs ervan overtuigd dat dit provinciale platform nodig is voor overleg, afstemming en coördinatie. Het IX-9598-35/46 lijkt ons evident om de verplichting van netoverstijgende samenwerking op dit niveau te leggen. Ook in de huidige werking zijn er thema’s waarbij regionale en subregionale verschillen hun plaats krijgen in de afstemming. Het is evident dat een CLB in een grootstedelijke context voor andere uitdagingen staat en andere dynamieken kent. Evenzo werden voor de netwerken jeugdhulp ‘één gezin, één plan’ voor kleinere regio’s samenwerkingen uitgebouwd, weliswaar met steeds dezelfde BBRIO-ambitie: ons in maatschappelijk[e] netwerken als CLB-sector gelijkgericht te tonen als een betrouwbare partner met één gemeenschappelijke visie. De schaalgrootte van BBRIO wordt dan juist als wenselijk ervaren om tot een rijke, gedifferentieerde en praktijkgerelateerde kijk te komen. […] Argumenten Soberheid en efficiëntie […] Deze versnippering brengt een bijzonder hoge werklast met zich mee, reden waarom wij pleiten voor een voldoende schaalgrootte om het geheel te kunnen overzien. Opnieuw … wij zijn ervan overtuigd dat het BBRIO-niveau nodig zal blijven, ook als zou de overheid tot een andere indeling van de CLB-regio’s komen. Het is dan ook geen toeval dat deze vraag landt op de provinciale CLB-platformen. Projectmiddelen […] Het BBRIO-niveau maakt het mogelijk om dergelijke projecten inhoudelijk te kunnen monitoren en tegelijk logistiek/administratief beheersbaar te houden. Integrale jeugdhulp […] Kwaliteitsvol en eenduidig De opdrachten van het NROC zijn divers van aard, [sommige] vragen ook een cliëntgerichte afstemming. Denk maar aan de bereikbaarheid en toegankelijkheid. Het spreekt voor zich dat hier lokale/(sub)regionale verschillen spelen en dat dit de nodige afstemming met onze cliënten en partners vraagt. Tegelijkertijd is vanuit het kwaliteitsdenken duidelijk dat deze afstemming de nodige monitoring, evaluatie en bijsturing vraagt. Om vanuit de CLB-sector hier eenduidig naar buiten te treden, vanuit [eenzelfde] gelijkgerichte visie, is ook hier voldoende schaalgrootte nodig. Op basis van onze argumentatie zouden wij het als directies op prijs stellen wanneer ons huidige samenwerkingsmodel door de overheid gehonoreerd wordt.” Bij het toezenden van dit voorstel op 25 mei 2018 wordt – zonder nadere duiding – aangestipt dat “finaal […] de besturen van CLB Brussel-N en GO! CLB Brussel de vraag tot een gezamenlijk NROC zoals geformuleerd in de laatste paragraaf niet [bleken] te ondersteunen”. IX-9598-36/46 Wat uiteindelijk artikel 2, 9°, van het bestreden besluit is geworden, berust dus op een eigen voorstel van een ruime meerderheid van de CLB’s uit Vlaams-Brabant en Brussel-Hoofdstad. 46.2. Na bijkomende gesprekken en overleg met de betrokken CLB’s komen, als alternatief, voorstellen tot stand waarin één NROC voor Vlaams-Brabant en Brussel-Hoofdstad met een Brusselse subregio worden uitgewerkt. In de navolgende communicatie met de gemachtigde van de minister is te lezen dat vooralsnog met beide visies (dus: één regio met, dan wel zonder subregio) rekening werd gehouden. Zo schrijft de gemachtigde op 4 december 2018: “Voor de zomer ontvingen wij van jullie voorstellen voor regio afbakening, zoals dat volgens jullie het best kan bijdragen tot een stevige CLB-werking. Daaruit bleek dat er twee verschillende scenario’s werden voorgesteld van regio afbakening: een voorstel waarin Vlaams-Brabant en Brussel als één geheel gezien werd, en een voorstel waarin Brussel als afzonderlijke regio gezien werd. We hebben gezocht naar manieren om beide voorstellen in elkaar te schuiven, om maximaal tegemoet te komen aan ieders vraag.” Ter begeleiding van het aangepaste voorontwerp dat aan de CLB’s wordt toegezonden – waarin één NROC wordt gevormd met Brussel-Hoofdstad als een afzonderlijke subregio – wordt uitdrukkelijk als caveat aangegeven dat die tekst “nog niet politiek doorgesproken” is. 46.3. Dat de Vlaamse regering vervolgens finaal kiest voor de optie van één NROC zonder subregio doet in die omstandigheden – in het bijzonder in het licht van het oorspronkelijke voorstel uitgaande van een ruime meerderheid van de betrokken CLB’s – niet besluiten dat de overlegverplichting werd miskend. In dat opzicht is het middelonderdeel ongegrond. IX-9598-37/46 46.4. Anders dan verzoeker stelt, leidt de overlegverplichting zoals die in casu door de decreetgever is uitgewerkt, in de hierboven geschetste omstandigheden niet ertoe dat de Vlaamse regering de finale versie van het voorontwerp nogmaals voor overleg aan de CLB’s dient voor te leggen. Het summier door de decreetgever uitgetekende overleg kan naar oordeel van de Raad van State niet worden vereenzelvigd met overlegprocedures die in andere regelgevingen zijn ingeschreven ter waarborging van specifieke prerogatieven en belangen, zoals dat het geval is voor het door verzoeker vermelde artikel 6, § 2, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 ‘tot hervorming der instellingen’ (dat een overlegverplichting invoert wanneer meer dan één regering territoriaal bevoegd
- is)of de bepalingen van hoofdstuk III van de wet van 19 december 1974 ‘tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel’. De Raad stipt daarbij nog aan dat de decreetgever de overlegverplichting te dezen ook niet derwijze heeft uitgetekend dat de Vlaamse regering ertoe wordt verplicht om een voorstel van beslissing aan de CLB-directies voor te leggen. 47.1. Een schending van artikel 16, § 2, van het meervermelde decreet is niet aangetoond. 47.2. Uit het voorgaande volgt dat het middel evenmin kan overtuigen in de mate dat het steunt op de materiëlemotiveringsplicht. De uiteindelijke beleidskeuze van de Vlaamse regering sluit immers aan bij het voorstel van 23 mei 2018 dat door een ruime meerderheid van de CLB’s uit Vlaams-Brabant en Brussel-Hoofdstad werd gedragen. Het bestreden besluit vindt daarin, wat zijn artikel 2, 9°, betreft, afdoende feitelijke rechtvaardiging zonder dat daarbij moet worden gemotiveerd waarom de Vlaamse regering finaal aan die optie de voorkeur heeft gegeven. 48. Het vijfde middelonderdeel is ongegrond. IX-9598-38/46 Besluit 49. Het tweede middel is gegrond wat zijn vierde middelonderdeel betreft en, voor zover ontvankelijk, ongegrond voor het overige. VI. Omvang van de uit te spreken nietigverklaring Standpunten van de partijen 50. In haar laatste memorie na het aanvullend verslag vraagt de verwerende partij ondergeschikt om in voorkomend geval de uit te spreken vernietiging te beperken tot de afbakening van de betrokken regio. De verwerende partij stelt dat een gedeeltelijke vernietiging mogelijk is en verzoeker ook volledige genoegdoening geeft. 51. Verzoeker zijnerzijds verzet zich in zijn laatste memorie na het aanvullend verslag tegen een gedeeltelijke vernietiging. Hij stelt dat het bestreden besluit een reglementair karakter heeft en in beginsel dus één en ondeelbaar is. Bovendien is volgens verzoeker niet voldaan aan de voorwaarde dat moet vaststaan dat de overheid, ook afgezien van het gesplitste gedeelte, voor het overige dezelfde beslissing zou hebben genomen. Wat dat betreft, betoogt verzoeker dat de met het bestreden besluit doorgevoerde regioafbakening het resultaat is van een algemene beleidsafweging en in dat opzicht een onlosmakelijk en ondeelbaar geheel vormt. Specifiek wat De Pinte betreft, stelt verzoeker dat bij een vernietiging van het bestreden besluit inzake regio 2, een impact op regio 4 niet kan worden uitgesloten, wat dan weer gevolgen voor andere regio’s kan hebben. Beoordeling 52. Een reglementair besluit is in beginsel één en ondeelbaar. Dit impliceert dat wanneer de Raad van State heeft vastgesteld dat in een ontvankelijk annulatieberoep een gegrond middel wordt aangevoerd hij in beginsel het bestreden besluit in zijn geheel vernietigt. Wanneer, in afwijking van het IX-9598-39/46 voornoemde beginsel wordt overgegaan tot een gedeeltelijke vernietiging van het besluit, moet aan twee voorwaarden worden voldaan. Vooreerst moet blijken dat de gedeeltelijke vernietiging aan de verzoeker volledige genoegdoening geeft in het licht van het door hem aangevoerde belang. Vervolgens moet komen vast te staan dat het vernietigde gedeelte kan worden afgesplitst van de rest van het besluit en dat de overheid ook afgezien van het afgesplitste gedeelte voor het overige dezelfde beslissing zou hebben genomen. Die tweede voorwaarde is méér dan een technische vraag of sommige bepalingen van het besluit afsplitsbaar zijn van de andere en ook zonder die bepalingen autonoom kunnen voortbestaan en toegepast. Het is daarenboven, en uit oogpunt van de wettigheidsrechter vooral, de vraag of het bestuur het besluit onbetwistbaar óók zou hebben aangenomen indien het wist dat de afsplitsbare en vernietigde bepalingen geen doorgang konden vinden. Er anders over oordelen zou tot gevolg hebben dat de Raad van State zich op het domein van de beleidsuitoefening van de betrokken overheid zou begeven en zou overgaan tot hervorming van de beslissing waarvan het onwettig bevonden gedeelte een – hetzij technisch, hetzij beleidsmatig – onlosmakelijk onderdeel is, vermits het besluit voor het overige hoe dan ook zou blijven bestaan. 53. Het bestreden besluit vormt technisch en beleidsmatig één geheel. De keuze van de Vlaamse regering om de regio’s te bepalen aan de hand van de daarin vervatte gemeenten, heeft tot gevolg dat alle gemeenten – a fortiori alle gemeenten op wier grondgebied leerplichtonderwijs wordt verstrekt – aan een bepaalde regio moeten worden toegewezen. Er anders over oordelen zou betekenen dat de leerlingen van scholen in een gemeente die niet aan een regio is toegewezen, verstoken blijven van de door de decreetgever noodzakelijk geachte netoverstijgende samenwerking met het oog op de maximale aanwending van specifieke deskundigheid van de CLB’s. Aangezien de gegrondheid van het vierde middelonderdeel is aangenomen op grond van een schending van de materiëlemotiveringsplicht en de indeling van De Pinte bij regio 2 in de huidige omstandigheden derhalve niet kan standhouden, bestaat de kans dat de Vlaamse regering, wanneer zij aan het arrest IX-9598-40/46 uitvoering geeft, De Pinte bij een andere regio zal indelen, wiens samenstelling dan eveneens wijzigt. Bovendien dient de Vlaamse regering bij het nemen van een nieuwe beslissing rekening te houden met de op dat ogenblik voorliggende juridische en feitelijke omstandigheden, met inbegrip van de fusie tussen De Pinte en Nazareth overeenkomstig het decreet van 19 april 2024 ‘over de vrijwillige samenvoeging van de gemeenten De Pinte en Nazareth en tot wijziging van de bijlage bij het Lokaal en Provinciaal Kiesdecreet van 8 juli 2011, wat betreft de opheffing van de samen te voegen gemeenten en het invoegen van de nieuwe gemeente’. 54. Hieruit volgt dat de Raad het verzoek tot gedeeltelijke vernietiging van artikel 2 van het bestreden besluit niet mag inwilligen. VII. Verzoek tot behoud van de gevolgen van het besluit van de Vlaamse regering van 26 april 2019 met toepassing van artikel 14ter van de gecoördineerde wetten op de Raad van State Standpunt van de partijen 55. In haar laatste memorie na het aanvullend verslag vraagt de verwerende partij ondergeschikt dat de Raad van State in geval van een vernietiging, met toepassing van artikel 14ter RvS-wet voor recht zou zeggen, eensdeels dat de regioafbakening overeenkomstig het bestreden besluit voor de periode tot aan de datum van het tussen te komen arrest als definitief moet worden beschouwd en anderdeels dat de regioafbakening voorlopig wordt gehandhaafd tot 1 september 2026. Zij zet haar verzoek als volgt nader uiteen: “Een onmiddellijke vernietiging zal immers tot gevolg hebben dat de werking van de bestaande NROCs tot op heden niet kan worden erkend, de rechtsbasis voor hun werking in het verleden en voor de toekomst wegvalt en IX-9598-41/46 de bestaande samenwerking niet kan worden verdergezet. De NROCs nemen, omwille van hun netoverstijgende werking, nochtans een belangrijke plaats in om bepaalde taken van en expertise bij leerlingenbegeleiding te verzekeren rond belangrijke elementen van het welzijn en het recht op onderwijs van leerlingen (zoals bereikbaarheid van de leerlingenbegeleiding, kansarmoede, spijbelproblematiek, schooluitval, radicalisering). De instandhouding van de gevolgen van het vernietigde besluit tot op de datum van het tussen te komen arrest neemt alle rechtsonzekerheid weg over de samenwerking die tussen de NROCs reeds is tot stand gekomen, zowel voor de betrokken CLBs en hun personeel, als voor de scholen, leerlingen en ouders die op de werking van de NROCs een beroep hebben gedaan of doen. Een vernietiging van de regioafbakening dreigt daarenboven de verdere samenwerking van de betrokken CLBs bij gebrek aan rechtsbasis in de toekomst te verhinderen en de continuïteit van die belangrijke dienstverlening te onderbreken. Het schaadt de betrokken CLBs bij de verdere uitbouw van hun samenwerking en zal hen verplichten om opnieuw individueel de aan de NROCs toegewezen taken op te nemen, tegen de doelstelling van het Decreet Leerlingenbegeleiding in. Die verminderde of ontbrekende werking rond deze elementen van leerlingenbegeleiding zal ook negatief afstralen op leerlingen en hun ouders, die niet verder een beroep zullen kunnen doen op het samenwerkingsverband en de opgebouwde expertise. Aangezien een tussen te komen arrest van uw Raad te verwachten is in de loop van het schooljaar 2024-2025 zal dat arrest al meteen een impact hebben voor de werking van de NROCs tijdens dat schooljaar. De gevraagde instandhouding van de regioafbakening voor de toekomst zal dat voorkomen. De instandhouding van de regioafbakening voor de schooljaren 2024-2025 en 2025-2026 zal de Vlaamse Regering bovendien ook in staat stellen om de evaluatie van de werking van de NROCs, die vanaf september 2024 wordt doorgelicht in het kader van de onderwijsinspectie van de CLBs, mee in overweging te nemen bij een nieuwe regio-afbakening. Aangezien er bovendien een overleg met de directies nodig is en uit de totstandkoming van het besluit van 2019 al is gebleken dat de consensus tussen de directies, in het bijzonder voor wat betreft de regio’s 2 en 9, niet voor de hand ligt, is een ruimere overlegtijd aangewezen tijdens dewelke de bestaande NROC-samenwerking kan worden verder gezet. Dit geldt nog meer wanneer het volledige besluit zal moeten worden hernomen en met alle directies opnieuw een overleg moet worden opgestart. Specifiek voor regio 2 geldt bovendien dat met ingang van 1 januari 2025 de gemeenten De Pinte (thans regio 2) en Nazareth (thans regio 4) fuseren, zodat ook de impact daarvan mee in de besluitvorming zal moeten worden betrokken, onder meer voor wat betreft de gemeentelijke scholen, wat een vertragende factor zal vormen in de besluitvorming. Het is dan ook aannemelijk dat een gebeurlijke consensus na overleg pas in de loop van het schooljaar 2025-2026 zal kunnen worden bereikt, zodat de instandhouding van het bestreden besluit ook gedurende dat schooljaar de Vlaamse Regering aangewezen voorkomt. IX-9598-42/46 Een eventueel door uw Raad te weerhouden schending van het legaliteitsbeginsel heeft enkel betrekking op de formele, geografische indeling in regio’s, zonder dat er substantieel sprake is van een aantasting van de onderwijsvrijheid van de CLBs en de scholen. De Vlaamse Regering is van oordeel dat in het licht van de continuïteit van de leerlingenbegeleiding, de belangen van de leerlingen en hun ouders bij een degelijke begeleiding die onlosmakelijk is verbonden met hun recht op onderwijs, een tijdelijke instandhouding van de gevolgen van de regioafbakening verantwoorden voor de schooljaren 2024-2025 en 2025-2026.” 56. Verzoeker verzet zich tegen een handhaving van de gevolgen en betoogt in zijn laatste memorie na het aanvullend verslag wat volgt (een voetnoot is weggelaten): “33. De in artikel 14ter van de gecoördineerde wetten op de Raad van State voorziene mogelijkheid tot handhaving van de gevolgen kan slechts worden gehanteerd wanneer vaststaat dat de onverkorte vernietiging van het bestreden besluit zeer zware gevolgen zou hebben op het stuk van de rechtszekerheid. De verzoekende partij ziet echter niet in hoe de door de verwerende partij aangevoerde argumenten bewijs zouden (kunnen) opleveren van dergelijke ‘zeer zware gevolgen’. De vrees dat een onvoorwaardelijke vernietiging een negatieve impact zou hebben voor scholen, leerlingen en ouders en tot rechtsonzekerheid zou leiden, is op niets gestoeld. Het is uiteraard niet zo dat een samenwerking tussen CLB’s onmogelijk zou worden als het bestreden besluit vernietigd zou worden. Een dergelijke samenwerking kan, ook zonder dat er een concrete regioafbakening is vastgesteld, vrijwillig worden verder gezet zoals dat in het verleden ook al gebeurde. De CLB’s kenden immers al voor de inwerkingtreding van artikel 16, § 2, van het Decreet Leerlingenbegeleiding al een netoverstijgende samenwerking. Van een onderbreking van de continuïteit van de dienstverlening door de betrokken CLB’s kan dan ook geen sprake zijn. Ondertussen zijn er ook al algemene, netoverstijgende afspraken gemaakt tussen de CLB’s en vakbonden rond de interpretatie/invulling van de NROC’s als erkenningsvoorwaarde (stuk 14). Deze afspraken zijn gebaseerd op de praktijk/realiteit van vandaag en kunnen dus perfect standhouden na een eventuele vernietiging van de regioafbakening.” Beoordeling 57. Artikel 14ter RvS-wet bepaalt: IX-9598-43/46 “Op verzoek van een verwerende of tussenkomende partij, en als de afdeling bestuursrechtspraak het nodig oordeelt, wijst ze die gevolgen van de vernietigde individuele akten of, bij wege van algemene beschikking, die gevolgen van de vernietigde reglementen aan, die als definitief moeten worden beschouwd of voorlopig gehandhaafd worden voor de termijn die ze vaststelt. De in het eerste lid bedoelde maatregel kan enkel worden bevolen om uitzonderlijke redenen die een aantasting van het legaliteitsbeginsel rechtvaardigen, bij een met bijzondere redenen omklede beslissing en na een tegensprekelijk debat. Deze beslissing kan rekening houden met de belangen van derden.” 58. De bevoegdheid om bepaalde gevolgen te handhaven kan slechts worden gehanteerd wanneer vaststaat dat de vernietiging zonder meer van de bestreden handeling zeer zware gevolgen zou hebben op het stuk van de rechtszekerheid. Ingevolge artikel 14ter RvS-wet dienen “uitzonderlijke redenen die een aantasting van het legaliteitsbeginsel rechtvaardigen” te worden aangetoond vooraleer specifieke gevolgen van een vernietigd besluit kunnen worden gehandhaafd. De verwerende partij dient dan ook te bewijzen dat, specifiek vanuit het oogpunt van de rechtszekerheid, de vernietiging onaanvaardbare gevolgen zou teweegbrengen. Gelet op het uitzonderlijk karakter van de handhaving van de gevolgen van een vernietigd besluit, komt het de verwerende partij toe om nauwgezet de gevolgen aan te duiden die moeten worden gehandhaafd en voor welke tijd. 59. Ofschoon artikel 16, § 1, van het decreet leerlingenbegeleiding CLB’s toestaat om, met het oog op dezelfde maximale aanwending van specifieke deskundigheid, netoverstijgend samen te werken in een regionale ondersteuningscel, volstaat die vrijwillige samenwerking niet om te voldoen aan de in artikel 19 van datzelfde decreet bepaalde erkenningsvoorwaarden. Krachtens artikel 19, 9°, wordt een CLB immers enkel in de erkenning opgenomen wanneer het voldoet aan de voorwaarde “samenwerken in een netoverstijgende regionale ondersteuningscel zoals bepaald in artikel 16, § 2”. IX-9598-44/46 Het gegeven dat de naleving van de voorwaarde bedoeld in artikel 19, 9°, bij de beoordeling van een voorlopige erkenning enig respijt kent en dat de Vlaamse regering krachtens artikel 22, §§ 1 en 2, de erkenning “kan” intrekken wanneer aan één of meer van de voorwaarden van artikel 19 niet meer volledig is voldaan, neemt niet weg dat artikel 21, § 1, van het decreet leerlingenbegeleiding uitdrukkelijk bepaalt dat enkel een centrum dat voorlopig is erkend of aan al de erkenningsvoorwaarden van artikel 19 voldoet, financiering of subsidiëring kan krijgen. 60. De onmiddellijke retroactieve werking van de nietigverklaring van het bestreden besluit heeft derhalve tot gevolg dat de CLB’s niet langer aan de erkenningsvoorwaarden voldoen en zich in rechtsonzekerheid bevinden. 61. Deze vaststelling doet ertoe besluiten dat op het verzoek om de gevolgen van het besluit van de Vlaamse regering van 26 april 2019 te handhaven, kan worden ingegaan. Overigens zet verzoeker in zijn betoog niet uiteen dat de handhaving van de gevolgen voor het verleden hem zelf enig nadeel berokkent. De verwerende partij overtuigt er evenwel niet van dat het noodzakelijk is om de gevolgen van het bestreden besluit te handhaven tot 1 september 2026. Een termijn tot het einde van het thans lopende schooljaar kan volstaan, te meer nu het bestreden besluit tot stand kon worden gebracht op een dertiental maanden – van de oproep tot voorstellen van 30 maart 2018 tot het nemen van het besluit op 26 april 2019. 62. De gevolgen van het bestreden besluit worden gehandhaafd tot en met 31 augustus 2025. BESLISSING IX-9598-45/46 1. De Raad van State vernietigt het besluit van de Vlaamse Regering van 26 april 2019 ‘tot regioafbakening van de netoverstijgende regionale ondersteuningscellen’. 2. Het vernietigde besluit blijft uitwerking hebben tot en met 31 augustus 2025. 3. Dit arrest dient bij uittreksel te worden bekendgemaakt op dezelfde wijze als het vernietigde besluit. 4. De verwerende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro, een bijdrage van 20 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro die verschuldigd is aan de verzoekende de partij. Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op vijfentwintig oktober tweeduizend vierentwintig, door de Raad van State, IXe kamer, samengesteld uit: Geert Van Haegendoren, kamervoorzitter, Frédéric Vanneste, staatsraad, Jim Deridder, staatsraad, bijgestaan door Frank Bontinck, griffier. De griffier De voorzitter Frank Bontinck Geert Van Haegendoren IX-9598-46/46 PDF document ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.213 Gerelateerde publicatie(
- s)voorafgegaan door: ECLI:BE:RVSCE:2022:ARR.255.109 Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab <div