Arrest 261221 - Varia (onderwijs en cultuur) - 25/10/2024

id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab Raad van State Vonnis/arrest van 25 oktober 2024 ECLI nr: ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.221 Rolnummer: A. 236448/IX-10041 Zaak: Arrest 261221 - Varia (onderwijs en cultuur) - 25/10/2024 Rechtsgebied: Bestuursrecht Invoerdatum: 2024-11-04 Raadplegingen: 113 - laatst gezien 2026-06-17 04:39 Fiche Arrest nr 261.221 van 25 oktober 2024 Onderwijs en cultuur - Varia (onderwijs en cultuur) Beslissing : Verwerping Thesaurus CAS: RAAD VAN STATE UTU-thesaurus: PUBLIEK EN ADMINISTRATIEF RECHT - RAAD VAN STATE - Arresten (Raad van State) Tekst van de beslissing RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK IXe KAMER nr. 261.221 van 25 oktober 2024 in de zaak A. 236.448/IX-10.041 In zake : het GEMEENSCHAPSONDERWIJS, vertegenwoordigd door scholengroep Impact bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Brecht Pype kantoor houdend te 2018 Antwerpen Brusselstraat 51 bij wie woonplaats wordt gekozen tegen : de VLAAMSE GEMEENSCHAP bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Bart Staelens kantoor houdend te 8000 Brugge Gerard Davidstraat 46 bus 1 bij wie woonplaats wordt gekozen -------------------------------------------------------------------------------------------------- I. Voorwerp van het beroep

1. Het beroep, ingesteld op 23 mei 2022, strekt tot de nietigverklaring van de beslissing van de Vlaamse minister van Onderwijs van 22 maart 2022 waarbij geen toestemming wordt verleend voor de ingebruikname van een nieuwe vestigingsplaats te Wingene van de school voor buitengewoon secundair onderwijs ‘Zeelyceum’. II. Verloop van de rechtspleging
2. De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord ingediend. IX-10.041-1/27 Eerste auditeur-afdelingshoofd Marijke Sterck heeft een verslag opgesteld. De verzoekende partij en de verwerende partij hebben een laatste memorie ingediend. De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 11 maart
3. Staatsraad Jurgen Neuts heeft verslag uitgebracht. Advocaat Bart Staelens, die verschijnt voor de verwerende partij, is gehoord. Eerste auditeur-afdelingshoofd Marijke Sterck heeft een met dit arrest eensluidend advies gegeven. Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari
4. III. Feiten 3.
5. De verzoekende partij is het schoolbestuur van de school voor buitengewoon secundair onderwijs ‘Zeelyceum’ te De Haan. Op 23 december 2021 dient zij een aanvraag in tot ingebruikname van een nieuwe vestigingsplaats te Wingene vanaf 1 april
6. De voorgenomen nieuwe vestigingsplaats is gesitueerd binnen de gemeenschapsinstelling ‘De Zande’, campus Wingene. Dit is een gesloten jeugdinstelling waar jongeren vanaf twaalf jaar kunnen worden geplaatst. IX-10.041-2/27 3.
7. Op 11 maart 2022 brengen het Agentschap voor Onderwijsdiensten (AGODI) en de onderwijsinspectie over de aanvraag van de verzoekende partij een ongunstig advies uit. 3.
8. Op 22 maart 2022 beslist de Vlaamse minister van Onderwijs om geen toestemming te verlenen voor de ingebruikname van de aangevraagde nieuwe vestigingsplaats. Die beslissing is als volgt gemotiveerd: “Gezien de nog lopende discussies tussen de beleidsdomeinen Onderwijs & Vorming en Welzijn over het beleid betreffende Onderwijs aan zieke kinderen wensen AGODI en de onderwijsinspectie nog geen voorafname te doen op mogelijke beleidsbeslissingen. Daarnaast heeft deze programmatie toestaan ook een budgettaire impact. AGODI en de onderwijsinspectie stellen voor om de evaluatie van de maatregelen voor zieke kinderen, die naast de doelgroepen type 5, POAH, TOAH, DMOB, … ook kinderen in gesloten instellingen omvat, af te wachten.” Dat is de bestreden beslissing. IV. Onderzoek van de middelen A. Eerste middel 4.
9. In een eerste middel voert de verzoekende partij de schending aan van artikel 15, § 4, tweede lid, 2° (lees: artikel 15, § 4, derde lid), van de Codex Secundair Onderwijs. 4.
10. In de memorie van wederantwoord geeft de verzoekende partij aan dat “niet [wordt] volhard in dit middel”. 4.
11. Die mededeling kan niet anders worden begrepen dan dat de verzoekende partij afstand doet van het middel. Daarover moet de Raad van State zich bijgevolg niet langer uitspreken. IX-10.041-3/27 B. Vijfde middel Uiteenzetting van het middel 5.
12. Een vijfde middel put de verzoekende partij uit de schending van artikel 15, § 4, van de Codex Secundair Onderwijs. Zij betoogt dat deze bepaling de beslissingsbevoegdheid over haar aanvraag bij de Vlaamse Regering legt, maar dat de bestreden beslissing niet uitgaat van die Vlaamse Regering. Enig delegatiebesluit is niet toegevoegd en in de bestreden beslissing wordt evenmin aangegeven dat een dergelijke delegatie aan de Vlaamse minister bevoegd voor Onderwijs heeft plaatsgevonden. 5.
13. In de memorie van wederantwoord wijst de verzoekende partij nog op de handelwijze van de verwerende partij bij programmatiebeslissingen. Deze worden verleend door de Vlaamse Regering op voorstel van de bevoegde Vlaamse minister en de regering belast die minister met de uitvoering van het besluit. Dat is volgens de verzoekende partij een “correcte toepassing” van het besluit van de Vlaamse Regering van 25 juli 2014 ‘tot delegatie van beslissingsbevoegdheden aan de leden van de Vlaamse Regering’ (hierna: delegatiebesluit 2014). Thans ligt geen beslissing van de Vlaamse Regering voor. Beoordeling
14. Naar luid van artikel 15, § 4, derde lid, van de Codex Secundair Onderwijs wordt de beslissingsbevoegdheid over de gemotiveerde aanvragen voor de ingebruikname van een nieuwe vestigingsplaats opgedragen aan “[d]e Vlaamse Regering”.
15. Volgens artikel 21, eerste lid, van het bijzonder decreet van 7 juli 2006 ‘over de Vlaamse instellingen’ (hierna: bijzonder decreet van 7 juli 2006), regelt de Vlaamse Regering haar werkwijze, “[o]nverminderd de IX-10.041-4/27 bepalingen van dit bijzonder decreet en van de bijzondere wet [lees: de bijzondere wet van 8 augustus 1980 ‘tot hervorming der instellingen’]”. Artikel 22 van het bijzonder decreet van 7 juli 2006 luidt: “Onverminderd de door haar toegestane delegaties, beraadslaagt de Vlaamse Regering collegiaal, volgens de procedure van consensus, over alle zaken die tot haar bevoegdheid behoren.”
16. Deze laatste bepaling bevestigt het principe dat de deelstaatregeringen collegiale organen zijn en dat, in beginsel, beslissingen over alle zaken die tot hun bevoegdheid behoren, door de regering moeten worden genomen. De individuele regeringsleden hebben, eveneens in beginsel, alleen de bevoegdheid om die beslissingen voor te bereiden en uit te voeren; zij hebben in principe geen beslissingsmacht. Gelet op het eerste zinsdeel van de voormelde bepaling, geldt dit evenwel “[o]nverminderd de door haar toegestane delegaties”. Met andere woorden, de individuele regeringsleden hebben wél beslissingsbevoegdheid in de mate dat zij over “door haar [lees: de Vlaamse Regering] toegestane delegaties” beschikken. Daaruit volgt dan weer dat de verdeling van de bevoegdheden in de schoot van de Vlaamse Regering uitsluitend een zaak van die regering is. Het kan daarom niet aan de decreetgever toekomen om aan een lid van de regering beslissingsbevoegdheid toe te kennen met betrekking tot door hem aangewezen materies.
17. De vermelde delegaties werden ten tijde van de bestreden beslissing geregeld door het delegatiebesluit
18. IX-10.041-5/27 Naar luid van artikel 5, eerste lid, van het delegatiebesluit 2014 “[oefent] [e]lk lid van de Vlaamse Regering […] de in dit hoofdstuk gedelegeerde beslissingsbevoegdheden uit in de aangelegenheden die hem of haar zijn toegewezen”. Artikel 6, 1°, van het delegatiebesluit 2014 verleent delegatie aan de leden van de Vlaamse Regering voor “het nemen van beslissingen voor de toepassing van de verdragen, EG-verordeningen, samenwerkingsakkoorden, wetten, decreten, verordeningen, koninklijke besluiten, besluiten van de Vlaamse Regering en ministeriële besluiten”. Een Vlaamse minister is bijgevolg bevoegd om beslissingen te nemen voor de toepassing van onder meer decreten en besluiten van de Vlaamse Regering, wanneer het gaat om een aangelegenheid die tot zijn of haar bevoegdheid behoort.
19. Welke aangelegenheden aan een Vlaamse minister zijn toegewezen, is voor de regeerperiode die te dezen aan de orde is, terug te vinden in het besluit van de Vlaamse Regering van 2 oktober 2019 ‘tot bepaling van de bevoegdheden van de leden van de Vlaamse Regering’. De auteur van de thans bestreden beslissing is de heer B. Weyts, viceminister-president van de Vlaamse Regering en Vlaams minister van Onderwijs, Sport, Dierenwelzijn en Vlaamse Rand. Blijkens artikel 5, § 1, eerste lid, 1°, van het voormelde besluit van de Vlaamse Regering van 2 oktober 2019, is deze minister bevoegd voor “het beleidsdomein Onderwijs en Vorming, vermeld in artikel 7 van het organisatiebesluit”. Met dat ‘organisatiebesluit’ wordt bedoeld het besluit van de Vlaamse Regering van 3 juni 2005 ‘met betrekking tot de organisatie van de Vlaamse administratie’ (hierna: organisatiebesluit). IX-10.041-6/27
20. Tot de bevoegdheid van de voormelde Vlaamse minister behoort, naar luid van artikel 7, § 1, van het organisatiebesluit, onder meer: “het onderwijs, vermeld in artikel 127, § 1, eerste lid, 2°, van de Grondwet.” Het staat buiten kijf dat met dat ‘onderwijs’ het onderwijs in de meest ruime zin van het woord wordt bedoeld – dus onder meer ook het secundair onderwijs, waarvan in deze zaak sprake – en dat die notie álle aspecten van het onderwijs omvat – behoudens die onderwijsaangelegenheden die in de voormelde grondwetsbepaling aan de federale overheid zijn voorbehouden. Daartoe behoort zeker de bevoegdheid tot het bepalen van de regels en voorwaarden inzake financiering en subsidiëring van het onderwijs, waartoe de thans bestreden beslissing kan worden gerekend.
21. Aldus behoort het tot de bevoegdheid van de Vlaamse minister, bevoegd voor het onderwijs om – alléén – beslissingen te nemen inzake gemotiveerde aanvragen voor de ingebruikname van een nieuwe vestigingsplaats.
22. Het vijfde middel is niet gegrond. C. Tweede middel Uiteenzetting van het middel 14.
23. Een tweede middel is geput uit de schending van de artikelen 3 (lees: 3, 1,) en 28, b (lees: 28, 1, b)), van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (“kinderrechtenverdrag”) “juncto art. 10, 11 en 24 van de Grondwet en het gelijkheidsbeginsel juncto de motiveringsplicht”. De verzoekende partij betoogt dat de bepaling van artikel 28, 1, b), van het kinderrechtenverdrag “op zich misschien nog kan geïnterpreteerd worden als een stilstandsclausule met een engagement”, maar dat in Vlaanderen de leerplicht uitgebreider is. Het engagement dat uit het kinderrechtenverdrag IX-10.041-7/27 blijkt, is volgens haar reeds gerealiseerd in deze leerplicht. Het gelijkheidsbeginsel van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet speelt dan ook ten volle. Het wordt nog méér expliciet verwoord in artikel 24, § 3, van de Grondwet. Vervolgens citeert de verzoekende partij uit het jaarverslag van de Commissie van Toezicht voor Jeugdinstellingen van
24. De aanbevelingen die de verzoekende partij uit dat jaarverslag aanhaalt, stemmen overeen met de internationale richtlijnen van de Verenigde Naties inzake de detentie van kinderen en de richtlijnen van het Europees Comité voor de Preventie van Foltering en Onmenselijke of Vernederende Behandeling of Bestraffing omtrent minderjarigen die van hun vrijheid zijn beroofd in het kader van de strafwetgeving. Beide teksten voorzien volgens de verzoekende partij erin dat minderjarigen die van hun vrijheid zijn beroofd, recht moeten hebben op kwaliteitsvol onderwijs dat aangepast is aan hun noden. Zo moet het onderwijs geschikt zijn om voor te bereiden op een terugkeer naar de samenleving en gelijkaardig zijn aan het onderwijs dat in de samenleving wordt aangeboden. In de voormelde richtlijnen wordt benadrukt dat professionele leerkrachten en trainers de opleiding moeten aanbieden en dat de opleiding tot hetzelfde diploma of certificaat moet leiden als datgene dat door de onderwijsinstellingen wordt verstrekt. Artikel 24, § 1, van de Grondwet, zo gaat de verzoekende partij verder, verplicht de gemeenschap tot het inrichten van neutraal onderwijs. De verzoekende partij dient erop toe te zien dat aan die verplichting wordt voldaan. De bestreden beslissing belet dit. Uit de motivering van de bestreden beslissing blijkt niet dat op enigerlei wijze rekening werd gehouden met de belangen van de kinderen in de betrokken gemeenschapsinstelling. Op de verwerende partij rust een bijzondere motiveringsplicht, die voortvloeit uit de bepaling van het kinderrechtenverdrag die eist dat het belang van het kind als eerste overweging – dus: motief – bij een IX-10.041-8/27 beslissing wordt betrokken. De bestreden beslissing is in dat opzicht onvoldoende gemotiveerd. 14.
25. In de memorie van wederantwoord betoogt de verzoekende partij dat een afdoende motivering van een weigering van de aanvraag tot opening van een vestigingsplaats van een jeugdinstelling minstens moet doen blijken van een afweging van de belangen van de kinderen die in de betrokken instelling verblijven. De aanvraag zelf steunt op de vaststelling dat zeer kwetsbare kinderen verstoken blijven van kwaliteitsvol onderwijs, terwijl zij net als elk ander kind in Vlaanderen niet alleen een leerrecht, maar ook een leerplicht hebben. De verzoekende partij wijst erop dat het Hof van Cassatie heeft geoordeeld dat het kinderrechtenverdrag nuttig is bij de interpretatie van teksten. Zo meent de verzoekende partij dat ook de vraag wat te dezen een afdoende motivering inhoudt, wordt bepaald door het kinderrechtenverdrag. Volgens haar verwijst de verwerende partij terecht naar artikel 22bis, vierde lid, van de Grondwet als equivalent van artikel 3 van het kinderrechtenverdrag. Die bepaling heeft geen louter symbolische waarde. Artikel 3 van het kinderrechtenverdrag leent zich zonder meer tot een rechtstreekse toepassing. De verplichting om de belangen van het kind de eerste overweging te laten vormen blijkt niet alleen uit die verdragsbepaling, maar vormt een onderdeel van de algemene motiveringsplicht. Dat is de reden waarom net deze verdragsbepaling rechtstreekse toepassing kan krijgen. Waar de verwerende partij stelt dat budgettaire overwegingen kunnen meespelen, verliest zij uit het oog dat het uitgangspunt de gelijke behandeling van alle leerplichtige leerlingen moet zijn. De stelling dat dit geen belang verschaft aan de verzoekende partij als onderwijsverstrekker, miskent de doelstelling van elk schoolbestuur om het onderwijs te verzekeren. De verzoekende partij stelt voorts dat zij het recht op onderwijs in opdracht van de Vlaamse Gemeenschap moet verzekeren en dat dit niet is IX-10.041-9/27 gegarandeerd voor een kwetsbare groep kinderen. Dat er een zekere beleidsvrijheid bestaat, betekent niet dat het onderwijs volledig kan worden uitgehold en dat haar betrachting om dit recht alsnog te verzekeren, kan worden gefnuikt. Op de huidige betwisting mag de rechtspraak inzake het gebrek aan een onvoorwaardelijk recht op inschrijving in de school naar keuze, niet worden toegepast. De kinderen in de gemeenschapsinstelling hebben immers geen keuze. Zij blijven verstoken van kwaliteitsvol onderwijs. De rechtspraak van het Grondwettelijk Hof inzake de vrije keuze zou ertoe moeten leiden dat het voldoende kan zijn dat één schoolbestuur binnen de gemeenschapsinstelling kwaliteitsvol onderwijs aanbiedt. “Wat het redelijkheidsbeginsel betreft”, zo stelt de verzoekende partij nog, blijkt dat de verwerende partij pas in 2021 voor het eerst onderzoek heeft laten verrichten naar de gevolgen van het niet-volwaardig onderwijs voor de situatie van de kinderen in de betrokken gemeenschapsinstelling. Dit kan geen reden zijn om de aanvraag af te wijzen, nu zonder die informatie in het verleden de oprichting van ziekenhuisscholen als vestigingsplaats werd toegestaan. 14.
26. In haar laatste memorie benadrukt de verzoekende partij nogmaals dat de verplichting dat voor de bestreden weigeringsbeslissing een afdoende motivering voorhanden moet zijn, betekent dat rekening moet worden gehouden met het belang van de leerlingen die op dit ogenblik verstoken blijven van volwaardig onderwijs, ook al hebben zij daar evenveel recht op als andere leerlingen, in vergelijking met wie zij dus ongelijk worden behandeld. Beoordeling
27. Artikel 28, 1, b), van het kinderrechtenverdrag bepaalt: “De Staten die partij zijn, erkennen het recht van het kind op onderwijs, en teneinde dit recht geleidelijk en op basis van gelijke kansen te verwezenlijken, verbinden zij zich er met name toe: IX-10.041-10/27 […] b) de ontwikkeling van verschillende vormen van voortgezet onderwijs aan te moedigen, met inbegrip van algemeen onderwijs en beroepsonderwijs, deze vormen voor ieder kind beschikbaar te stellen en toegankelijk te maken, en passende maatregelen te nemen zoals de invoering van gratis onderwijs en het bieden van financiële bijstand indien noodzakelijk.”
28. Vooreerst merkt de Raad van State op dat de verzoekende partij in het middel zelf opvallend toegeeft dat “[h]et engagement dat uit het Kinderrechtenverdrag blijkt, […] reeds [is] gerealiseerd in [de] leerplicht”. Niet kan worden ingezien waarom zij hiervan alsnog de schending aanvoert. In die mate kan het middel niet tot de nietigverklaring leiden. 17.
29. Voor zover de verzoekende partij voorts gewag maakt van een schending van de artikelen 10, 11 en 24, § 3, van de Grondwet, kan zij evenmin worden bijgevallen. Om ervan te overtuigen dat het uit die bepalingen voortvloeiende gelijkheidsbeginsel en discriminatieverbod werden geschonden, betoogt zij dat het onderwijs aangeboden in de gemeenschapsinstellingen niet “gelijkaardig” zou zijn aan het onderwijs dat “in de samenleving” wordt aangeboden. Zij verwijst daarbij naar het jaarverslag van 2021 van de Commissie van Toezicht voor Jeugdinstellingen. Artikel 24, § 3, eerste lid, van de Grondwet waarborgt het recht op onderwijs en de kosteloze toegang tot het onderwijs. Deze bepaling waarborgt de rechten van ouders en van leerlingen, zodat de verzoekende partij als onderwijsverstrekker geen belang heeft bij dit middelonderdeel. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet doen niet anders besluiten. 17.
30. Louter ten overvloede merkt de Raad van State nog op dat in de door de verzoekende partij zelf aangehaalde passus uit het voormelde jaarverslag IX-10.041-11/27 kan worden gelezen dat “[o]ok in de gemeenschapsinstellingen […] sommige jongeren buitenshuis naar school [mogen] gaan”, dat “[a]ndere jongeren […] opdrachten van hun thuisschool in de instelling [kunnen] afwerken” en dat “daar serieuze inspanningen” worden opgemerkt. In haar aanvraag tot ingebruikname van een nieuwe vestigingsplaats heeft de verzoekende partij ook erop gewezen dat “[m]omenteel […] in deze instellingen een vorm van collectief huisonderwijs [wordt] georganiseerd”. Waarom de bestreden beslissing, die betrekking heeft op één aangevraagde vestigingsplaats en dus op één gemeenschapsinstelling, precies voor deze aanvraag een schending van het gelijkheidsbeginsel inhoudt, verduidelijkt de verzoekende partij niet. Zij licht niet toe – laat staan dat zij aannemelijk maakt – dat in het bijzonder de jongeren die in de betrokken gemeenschapsinstelling te Wingene verblijven, van “gelijkaardig onderwijs” als “in de samenleving” verstoken blijven. 17.
31. Het middel kan in die mate niet worden aangenomen.
32. De verzoekende partij voert ook de schending aan van artikel 24, § 1, derde lid, van de Grondwet doordat de bestreden beslissing haar belet neutraal onderwijs in te richten. In haar aanvraag geeft de verzoekende partij te kennen dat zij het onderwijs voor de betrokken doelgroep wil organiseren “[o]m te voorzien in een gelijke onderwijskwaliteit voor alle leerlingen”. De meerwaarde van haar engagement ziet zij gelegen in: een “[g]elijke onderwijskwaliteit voor alle kinderen met een onderbroken schoolloopbaan”, “[l]eerachterstand beperken en zittenblijven voorkomen”, de “[g]ekwalificeerde uitstroom verhogen”, de “[m]ogelijkheid tot attesteren”, het “[b]ieden van toekomstperspectief en verlagen van kans op recidive” en de “expertise van een onderwijspartner”. De drijfveren die de verzoekende partij zelf in haar aanvraag IX-10.041-12/27 vermeldt, hebben niets van doen met het inrichten van neutraal onderwijs om aldus de keuzevrijheid van ouders te waarborgen om voor hun kinderen het onderwijs te kiezen dat het meest bij hun levensopvatting aansluit. De bekommernis om neutraal onderwijs in te richten blijkt overigens nergens uit de aanvraag. De verzoekende partij kan de schending van artikel 24, § 1, van de Grondwet dan ook niet dienstig aanvoeren. Ook in die mate kan het middel niet tot vernietiging leiden. 19.
33. Artikel 3, 1, van het kinderrechtenverdrag luidt als volgt: “Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.” Uit artikel 3, 1, van het kinderrechtenverdrag volgt niet dat op de overheid de bijzondere, versterkte motiveringsplicht rust die de verzoekende partij eruit afleidt. Zij maakt op geen enkele manier inzichtelijk waarom de verplichting voor de lidstaten bij het betrokken verdrag om bij “maatregelen betreffende kinderen” “de belangen van het kind de eerste overweging” te doen vormen, ook de verplichting inhoudt om die “eerste overweging” uitdrukkelijk in de bestreden beslissing op te nemen. 19.
34. Overigens maakt de verzoekende partij niet duidelijk waarom met de beslissing om haar aanvraag te weigeren in afwachting van een “evaluatie van het onderwijsaanbod voor zieke kinderen” niet “de belangen van het kind” zouden zijn gediend. 19.
35. Ook in die mate kan het middel niet worden aangenomen.
36. Voor zover zij in de memorie van wederantwoord het IX-10.041-13/27 redelijkheidsbeginsel ter sprake brengt en de vergelijking maakt met “de oprichting van ziekenhuisscholen als vestigingsplaats” “in het verleden”, dient aan de verzoekende partij te worden tegengeworpen dat een middel in beginsel moet worden aangevoerd in het verzoekschrift en derhalve niet in een later processtuk. Evenmin mag zij, opnieuw in beginsel, aan een in het verzoekschrift aangevoerd middel een nieuwe strekking geven. De verzoekende partij verklaart niet waarom te dezen van dat beginsel moet worden afgeweken. In die mate is het middel onontvankelijk.
37. Het tweede middel is, voor zover ontvankelijk, niet gegrond. D. Derde middel Uiteenzetting van het middel 22.
38. In een derde middel voert de verzoekende partij de schending aan van de artikelen 3 en 15, § 4, van de Codex Secundair Onderwijs juncto de motiveringsplicht. Zij zet vooreerst uiteen dat de motivering van de bestreden beslissing niets van doen heeft met de voorwaarden die zijn bepaald in artikel 15, § 4, van de Codex Secundair Onderwijs. De verzoekende partij heeft op een correcte wijze een aanvraag ingediend die voldoet aan de voormelde bepaling. Deze voorziet niet erin dat buiten de daarin gestelde voorwaarden nog andere elementen bij de beoordeling ervan kunnen worden betrokken. De bestreden beslissing bevat geen opmerkingen in verband met de voorwaarden van artikel 15, § 4, van de Codex Secundair Onderwijs. Daaruit blijkt dat de aanvraag aan die bepaling voldoet. IX-10.041-14/27 Het advies van de onderwijsinspectie heeft geen betrekking op de gegevens die zij moest beoordelen overeenkomstig het voormelde artikel 15, §
39. Het valt moeilijk in te zien waarom de onderwijsinspectie een advies geeft over de beleidskeuzes van de Vlaamse Regering. De verzoekende partij noemt het daarom “niet vanzelfsprekend” om ervan uit te gaan dat een correct advies van de onderwijsinspectie voorligt. De bestreden beslissing beoordeelt een programmatie. Te dezen gaat het volgens de verzoekende partij echter niet om een programmatie. De bestreden beslissing refereert voorts aan “lopende discussies” tussen twee beleidsdomeinen. Wat die discussies precies zijn, wordt niet duidelijk gemaakt. De verzoekende partij mag zich ingevolge haar aanvraag verwachten aan een beslissing die steunt op het wettelijk kader. De Codex Secundair Onderwijs voorziet niet dat betwistingen tussen beleidsdomeinen van invloed kunnen zijn op de beoordeling van een aanvraag tot ingebruikname van een vestigingsplaats. De motivering in verband met die betwisting kan de bestreden beslissing daarom niet dragen. Wat de “budgettaire impact” is, wordt evenmin verduidelijkt in de bestreden beslissing. Waarom dit een argument kan zijn om kwalitatief onderwijs aan een groep minderjarigen te ontzeggen, valt niet in te zien en blijkt ook niet uit de bestreden beslissing. De verzoekende partij verduidelijkt dat haar aanvraag niet de opening van een vestigingsplaats betreft voor minderjarigen die evengoed elders terecht kunnen. Deze kinderen zijn gebonden aan de gesloten instelling en moeten daar voldoen aan de leerplicht. De verzoekende partij vestigt er ook de aandacht op dat zij in haar aanvraag had aangegeven dat de nodige infrastructuur en voldoende uitgeruste leslokalen in de gemeenschapsinstelling worden voorzien. De budgettaire impact kan daarom geen dragend motief zijn. De bestreden beslissing geeft aan dat AGODI en de onderwijsinspectie voorstellen om de evaluatie van de maatregelen voor zieke IX-10.041-15/27 kinderen af te wachten, maar stelt niet dat de bevoegde Vlaamse minister ook die mening is toegedaan. Voorts wordt niet duidelijk gemaakt welke maatregelen concreet geëvalueerd moeten worden. Zo een algemene argumentatie kan geen motief vormen voor de bestreden beslissing, zo besluit de verzoekende partij. 22.
40. In de memorie van wederantwoord wijst de verzoekende partij erop dat haar aanvraag voldoende informatie bevat over haar beweegreden, namelijk het voorkomen van leerachterstand. Daarover wordt in de motivering van de bestreden beslissing met geen woord gerept. De verwerende partij heeft een openbare aanbesteding uitgeschreven om een onderzoek te doen voeren naar de huidige maatregelen ten behoeve van de kinderen in deze gemeenschapsinstellingen. Dit betekent niet dat er geen correcte afweging van de aanvraag moest gebeuren. De verwerende partij heeft niet aangekondigd dat er een vorm van moratorium werd ingericht voor de opening van nieuwe vestigingsplaatsen. Zij heeft evenmin aangegeven hoelang zij van plan is om de oprichting van vestigingsplaatsen in de gemeenschapsinstellingen onmogelijk te maken. Zo een onderzoek plaatst het huidige wetgevende kader niet buiten toepassing. Uit het administratief dossier blijkt dan weer dat de verwerende partij niet beschikt over een berekening van de budgettaire impact van de aanvraag. Dit motief vindt dan ook geen grondslag in de gegevens waarover de verwerende partij bij het nemen van de bestreden beslissing beschikte. De verzoekende partij betwist daarom “de feitelijke juistheid” van dat motief. 22.
41. In haar laatste memorie herhaalt de verzoekende partij dat de bestreden beslissing “geen enkele bespreking van de reden voor de aanvraag” bevat. Wel komt de budgettaire impact ter sprake. Die werd niet berekend, zodat van een “afweging” geen sprake kan zijn. Beoordeling IX-10.041-16/27
42. De bestreden beslissing bevat twee motieven om de aanvraag van de verzoekende partij te weigeren. Enerzijds zijn er de “nog lopende discussies tussen de beleidsdomeinen Onderwijs & Vorming en Welzijn over het beleid betreffende Onderwijs aan zieke kinderen” waarop men met een beslissing over de voorliggende aanvraag niet wenst vooruit te lopen en anderzijds is er de “budgettaire impact”. De verzoekende partij betwist de deugdelijkheid van beide motieven. 24.
43. Vooreerst gaat de verzoekende partij ervan uit dat haar aanvraag enkel kan en mag worden getoetst aan de criteria die opgenomen zijn in artikel 15, § 4, van de Codex Secundair Onderwijs. 24.
44. Artikel 15, § 4, van de Codex Secundair Onderwijs luidde ten tijde van de bestreden beslissing als volgt: “Voor de ingebruikname van een nieuwe vestigingsplaats dient met ingang van het schooljaar 2021-2022 het schoolbestuur een gemotiveerde aanvraag in bij de bevoegde diensten van de Vlaamse Gemeenschap, met toevoeging van het protocol van de onderhandeling ter zake in het bevoegde lokaal comité en, als de school tot een scholengemeenschap behoort, een uittreksel van het proces-verbaal waaruit blijkt dat de aanvraag in overeenstemming is met de afspraken die binnen de scholengemeenschap zijn gemaakt. In de aanvraag, waarvan het modelformulier door de Vlaamse Regering wordt vastgelegd, wordt verklaard dat: 1° de vestigingsplaats bij ingebruikname beantwoordt aan de voorwaarden voor de hygiëne, de veiligheid en de bewoonbaarheid; 2° het schoolbestuur op de hoogte is van aanbevelingen of tekorten die de onderwijsinspectie in het meest recente doorlichtingsverslag heeft geformuleerd over de bewoonbaarheid, de veiligheid en de hygiëne van de betreffende gebouwen, als een vestigingsplaats in gebruik wordt genomen waar een andere onderwijsinstelling gevestigd is of voordien was. Het schoolbestuur vermeldt in dat geval ook het advies van de onderwijsinspectie over de bewoonbaarheid, de veiligheid en de hygiëne van de nieuwe vestigingsplaats. De Vlaamse Regering neemt een beslissing uiterlijk drie maanden na IX-10.041-17/27 indiening van de aanvraag en na advies van de bevoegde diensten van de Vlaamse Gemeenschap. Bij overschrijding van die termijn is de aanvraag van rechtswege goedgekeurd. Deze paragraaf geldt niet voor een school die, al dan niet als gevolg van een herstructurering van bestaande scholen, wordt opgericht.” 24.
45. Deze bepaling sluit in genen dele de ruime discretionaire beoordelingsbevoegdheid van de bevoegde minister uit. Die beoordelingsvrijheid omvat ook de mogelijkheid om bij de beoordeling van een aanvraag rekening te houden met (in de nabije toekomst) te maken beleidskeuzes of het doelmatig inzetten van middelen. Zulks impliceert dat een aanvraag desgevallend op grond van daarmee verband houdende motieven kan worden geweigerd. In die mate is er derhalve geen sprake van een “buiten toepassing” laten van “het huidige wetgevende kader” en evenmin van een schending van artikel 15, § 4, van de Codex Secundair Onderwijs.
46. Waarom de onderwijsinspectie in haar advies aan de bevoegde Vlaamse minister alsdan niet óók dergelijke ophanden zijnde beleidskeuzes of budgettaire overwegingen vermag te betrekken, maakt de verzoekende partij niet duidelijk. Dat doet zij alvast niet door te betogen dat het tegendeel “moeilijk in te zien” valt of dat het “niet vanzelfsprekend” is. Ook in die mate is het middel niet gegrond.
47. De aanvraag van de verzoekende partij betreft de ingebruikname van een nieuwe vestigingsplaats. Dat bij de beslissing over een dergelijke aanvraag ook de term ‘programmatie’ valt, hoeft niet te verbazen. Immers, het studieaanbod van een school – dit wil zeggen het geheel van structuuronderdelen die aan de leerlingen worden aangeboden – wordt vastgelegd per vestigingsplaats. Zo de verzoekende partij de ingebruikname van een nieuwe vestigingsplaats aanvraagt, beoogt zij aldaar evident ook de programmatie van structuuronderdelen. IX-10.041-18/27 De verzoekende partij maakt met haar kritiek dat de bestreden beslissing “een beoordeling van een programmatie” is, alvast niet aannemelijk dat haar aanvraag niet op grond van de van toepassing zijnde bepalingen is behandeld en beoordeeld. Zulks werd haar overigens ook al tegengeworpen in het auditoraatsverslag. In haar laatste memorie weerspreekt de verzoekende partij het standpunt van de auditeur-verslaggever niet. Ook in die mate faalt het middel. 27.
48. Wat het motief van de “lopende discussies tussen de beleidsdomeinen Onderwijs & Vorming en Welzijn” betreft, betoogt de verzoekende partij vooreerst dat de bestreden beslissing niet duidelijk maakt om welke discussies het zou gaan. Nochtans kon zij in de bestreden beslissing al vernemen dat deze discussies handelden over “het beleid betreffende Onderwijs aan zieke kinderen” en “de evaluatie van de maatregelen voor zieke kinderen, die naast de doelgroepen type 5, POAH, TOAH, DMOB, … ook kinderen in gesloten instellingen omvat”. Als de verzoekende partij in de bestreden beslissing zelf méér wenst te vernemen, is zij op zoek naar de “motieven van de motieven”. Die waarborg biedt alvast de formelemotiveringsplicht niet. 27.
49. In het administratief dossier kon de verzoekende partij vernemen dat de verwerende partij een overheidsopdracht voor diensten heeft uitgeschreven met als voorwerp ‘evaluatie van het onderwijsaanbod voor zieke kinderen’. De verzoekende partij betwist niet dat daaronder ook wordt verstaan het onderwijsaanbod ten behoeve van kinderen of jongeren die in de gesloten IX-10.041-19/27 instellingen verblijven. Eveneens blijkt uit het administratief dossier dat de gunning van die overheidsopdracht heeft geleid tot een onderzoek in de periode van 1 mei 2021 tot 15 november
50. IX-10.041-20/27 De aanvraag van de verzoekende partij dateert van december
51. Op grond van artikel 15, § 4, derde lid, van de Codex Secundair Onderwijs moest de bevoegde Vlaamse minister “uiterlijk drie maanden na indiening van de aanvraag” een beslissing nemen, bij gebrek waaraan “de aanvraag van rechtswege [is] goedgekeurd”. Daargelaten de vraag hoe deze kritiek inpasbaar is in het middel zoals het door de verzoekende partij in haar verzoekschrift is geformuleerd, toont zij niet aan waarin haar belang gelegen is om aan te klagen dat de verwerende partij “[o]p geen enkele wijze heeft […] aangekondigd dat er een vorm van moratorium werd ingericht voor de opening van vestigingsplaatsen”. Dat ziet de Raad van State evenmin spontaan in. Gelet op de hiervóór geschetste chronologie doet zij evenmin blijken van een belang bij haar kritiek dat de verwerende partij niet heeft aangegeven “hoelang zij van plan is om verdere oprichting van vestigingsplaatsen in de gesloten jeugdinstellingen onmogelijk te maken”. Hoe dan ook lag de aanvraag van de verzoekende partij vanaf december 2021 voor en moest daarover binnen drie maanden een beslissing worden genomen. 27.
52. Het middel kan ook in die mate niet worden aangenomen.
53. Nu blijkt dat de verzoekende partij niet ervan kan overtuigen dat het motief in verband met de “lopende discussies” tussen de verschillende beleidsdomeinen ondeugdelijk is en dat ene motief de bestreden beslissing kan dragen, heeft zij bij haar kritiek op het andere motief – “[d]aarnaast heeft deze programmatie toestaan ook een budgettaire impact” – niet langer belang. In die mate is het middel niet ontvankelijk.
54. De verzoekende partij betoogt, tot slot, dat uit de bestreden beslissing wel blijkt wat de inhoud van de adviezen van AGODI en de IX-10.041-21/27 onderwijsinspectie is, maar niet dat de Vlaamse minister van Onderwijs “dezelfde mening is toegedaan” en dat “niet duidelijk [is] welke maatregelen concreet geëvalueerd moeten worden”. Wat die laatste kritiek betreft, is hiervóór al erop gewezen dat de verzoekende partij op die manier – ten onrechte – op zoek gaat naar de “motieven van de motieven”. Wat de eerste kritiek betreft, zoekt de verzoekende partij spijkers op laag water. In de kennisgeving van de bestreden beslissing al kon zij vernemen dat de bevoegde Vlaamse minister “[r]ekening houdend met het negatief advies van AGODI en de onderwijsinspectie […] geen toestemming [geeft]” om de aangevraagde nieuwe vestigingsplaats vanaf 1 april 2022 in gebruik te nemen. Ook in die mate faalt het middel.
55. Het derde middel is, voor zover ontvankelijk, niet gegrond. E. Vierde middel Uiteenzetting van het middel 31.
56. Een vierde middel is genomen uit de schending van artikel 4 juncto artikel 23 van het bijzonder decreet van 14 juli 1998 ‘betreffende het gemeenschapsonderwijs’ (“bijzonder decreet”). De verzoekende partij betoogt dat de bestreden beslissing geen beslissing is van de raad van bestuur van de betrokken scholengroep, terwijl deze raad van bestuur nochtans als enige bevoegd is voor de oprichting van vestigingsplaatsen. De decreetgever heeft niet voorzien in een residuaire bevoegdheid die bij de Vlaamse Gemeenschap is gebleven. Het ingrijpen van de IX-10.041-22/27 Vlaamse Regering in de oprichting van vestigingsplaatsen steunt op de Codex Secundair Onderwijs, die een lagere rechtsnorm is dan het bijzonder decreet. 31.
57. In de memorie van wederantwoord wijst de verzoekende partij erop dat bijzondere decreten in de hiërarchie der normen hoger geplaatst worden dan de gewone decreten. Voorts benadrukt de verzoekende partij dat het bijzonder decreet niet louter de bevoegdheden binnen het Gemeenschapsonderwijs regelt. Het is een oprichtingsdecreet, waarbij de bevoegdheden van de Vlaamse Gemeenschap zijn overgedragen aan een autonome instelling met rechtspersoonlijkheid. In dat bijzonder decreet leest de verzoekende partij geen bevoegdheidsvoorbehoud, zodat – in overeenstemming met ’s Raads arrest nr. 137.641 van 25 november 2004 – moet worden vastgesteld dat geen geldige rechtsgrond voorhanden is om zich de bevoegdheid tot goedkeuring van de oprichting van vestigingsplaatsen, opnieuw toe te eigenen. Beoordeling
58. Artikel 15, § 4, eerste lid, van de Codex Secundair Onderwijs, zoals het gold ten tijde van de bestreden beslissing, stelt voor de ingebruikname van een nieuwe vestigingsplaats een “gemotiveerde aanvraag” verplicht. Die bepaling is opgenomen onder ‘afdeling
59. Voorwaarden’ van ‘Hoofdstuk
60. Financiering en subsidiëring’ van de scholen. Aldus bestaat er een rechtstreeks verband tussen de goedkeuring van de ingebruikname van een nieuwe vestigingsplaats en de financiering ervan.
61. De onderwijsverstrekker – overheid of privépersoon – mag IX-10.041-23/27 beoordelen of het opportuun is om zijn bestaande onderwijsaanbod aan te vullen met nieuwe structuuronderdelen. Het bijzonder decreet regelt, wat het Gemeenschapsonderwijs betreft, aan welke bestuursniveaus en welke organen van die rechtspersoon de bevoegdheid toevalt om daarover beslissingen te nemen. Artikel 23, § 1, van het bijzonder decreet wijst alzo aan de raad van bestuur van de scholengroep inzake het algemeen beleid onder meer de bevoegdheid toe inzake “de oprichting, samenvoeging en afschaffing van onderwijsinstellingen, centra voor leerlingenbegeleiding en vestigingsplaatsen, binnen de grenzen die worden gesteld door het grondwettelijk beginsel van de vrije keuze”.
62. Als het Gemeenschapsonderwijs evenwel verwacht dat het voor de ingebruikname van een nieuwe vestigingsplaats ook gefinancierd wordt door de Vlaamse Gemeenschap, dan is het onderworpen aan de financierings- en subsidiëringsregels die de laatstgenoemde daaromtrent mag uitwerken. Het recht op subsidiëring wordt beperkt, enerzijds, door de mogelijkheid voor de gemeenschap om de subsidies te verbinden aan vereisten die te maken hebben met het algemeen belang, onder andere die van een kwaliteitsonderwijs, de inachtneming van normen in verband met de schoolbevolking en de gelijke toegang tot het onderwijs en, anderzijds, door de noodzaak om de beschikbare financiële middelen te verdelen onder de verschillende opdrachten van de gemeenschap (zie, bijvoorbeeld, GwH 25/1992, 2 april 1992, 4.B.2; GwH 152/2018, 8 november 2018, B.6.5). De (gewone) decreetgever mag bijgevolg aan de onderwijsverstrekkers, zowel van het gesubsidieerd onderwijs als het Gemeenschapsonderwijs, voorwaarden voor subsidiëring en financiering opleggen. Dat de (bijzondere) decreetgever gebruikgemaakt heeft van de mogelijkheid om “bevoegdheden als inrichtende macht” over te dragen aan een autonome instelling – het Gemeenschapsonderwijs – doet daaraan geen afbreuk. Zoals het Grondwettelijk Hof heeft vastgesteld in zijn arrest 40/2011 van 15 IX-10.041-24/27 maart 2011 (B.11.1) en arrest 105/2018 van 19 juli 2018 (B.7.1) “blijkt dat de Grondwetgever met de ‘bevoegdheden als inrichtende macht’ in essentie die bevoegdheden voor ogen heeft gehad waarover ook de andere inrichtende machten van onderwijs beschikken”. Er is voor de Raad van State geen reden om die analyse voor de huidige zaak niet bij te vallen. Bijvallen voor de huidige zaak doet de Raad van State ook de volgende overwegingen in voormeld arrest 105/2018: “B.8.
63. Het bijzonder decreet van 14 juli 1998 betreffende het gemeenschapsonderwijs heeft het bijzonder decreet van 19 december 1988 betreffende de Autonome Raad voor het Gemeenschapsonderwijs vervangen. Artikel 4, § 1, van het bijzonder decreet van 14 juli 1998 bepaalt dat, met uitsluiting van ieder ander orgaan, de scholengroepen en de Raad van het Gemeenschapsonderwijs de inrichtende macht zijn van het gemeenschapsonderwijs, binnen de bevoegdheden die door en krachtens dat bijzonder decreet worden toegekend. In haar advies bij het ontwerp dat tot het bijzonder decreet van 14 juli 1998 heeft geleid, merkte de afdeling wetgeving van de Raad van State op: ‘Het voorstel strekt, zoals het ARGO-decreet, tot de oprichting van een openbare instelling die, in de plaats van de Vlaamse gemeenschap, de inrichtende macht wordt van het gemeenschapsonderwijs. Zoals reeds in het advies van de Raad van State bij het ARGO-decreet werd opgemerkt, ontstaat daardoor een duidelijke splitsing tussen, enerzijds, de uitoefening van de normeringsfunctie die, binnen de grenzen bepaald in de Grondwet, zaak is van het Vlaams Parlement en, bij delegatie, de Vlaamse Regering en, anderzijds, de uitoefening van de inrichtende macht van het gemeenschapsonderwijs, die bij uitsluiting de zaak wordt van de voortaan ‘het Gemeenschapsonderwijs’ genoemde openbare instelling’ (Parl. St., Vlaams Parlement, 1997-1998, nr. 1095/3, p. 8). […] B.
64. Zoals in B.8.1 is vermeld, moet inzake de uitoefening van de decreetgevende bevoegdheid door de Vlaamse Gemeenschap, een onderscheid worden gemaakt naargelang zij, enerzijds, als inrichtende macht van het gemeenschapsonderwijs bevoegdheden opdraagt aan één of meer autonome organen en, anderzijds, als normgever de aangelegenheid van het onderwijs in zijn algemeenheid regelt, binnen de grenzen bepaald door de Grondwet. Enkel in het eerste geval dient de door artikel 24, § 2, van de Grondwet vereiste bijzondere meerderheid in acht te worden genomen.” Vermits ze de financiering en subsidiëring van het IX-10.041-25/27 onderwijsaanbod regelen voor de verschillende onderwijsnetten, behoort het aannemen van de regels inzake onderwijsaanbod tot de algemene normatieve bevoegdheid van de gemeenschappen inzake onderwijs. Het enkele feit dat deze bepalingen ook moeten worden nageleefd door (de autonome organen van) het Gemeenschapsonderwijs brengt deze aangelegenheid niet binnen het toepassingsgebied van artikel 24, § 2, van de Grondwet. Die organen moeten immers, zoals elke onderwijsverstrekker, handelen binnen het algemeen normatief kader inzake de financiering van het onderwijsaanbod dat de decreetgever bij gewone meerderheid kan aannemen (vergelijk GwH 105/2018, 19 juli 2018, B.13.2).
65. Het middel dat ervan uitgaat dat de bevoegdheid voor de oprichting van nieuwe vestigingsplaatsen bij de raad van bestuur van een scholengroep van het Gemeenschapsonderwijs is komen te liggen en dat de regels niet in een gewoon decreet konden worden opgenomen opdat ze zouden kunnen gelden voor het Gemeenschapsonderwijs, faalt in rechte. Het middel wordt verworpen. BESLISSING
66. De Raad van State verwerpt het beroep.
67. De verzoekende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro, een bijdrage van 22 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is aan de verwerende partij. IX-10.041-26/27 Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op vijfentwintig oktober tweeduizend vierentwintig, door de Raad van State, IXe kamer, samengesteld uit: Geert Van Haegendoren, kamervoorzitter, Wouter Pas, staatsraad, Jurgen Neuts, staatsraad, bijgestaan door Tiny Temmerman, griffier. De griffier De voorzitter Tiny Temmerman Geert Van Haegendoren IX-10.041-27/27 PDF document ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.221 Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab <div