Arrêt 262338 - Mutualités et Unions Nationales de mutualité - 12/02/2025

id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet Conseil d'État Jugement/arrêt du 12 février 2025 No ECLI: ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 No Rôle: Affaire: Arrêt 262338 - Mutualités et Unions Nationales de mutualité - 12/02/2025 Domaine juridique: Droit administratif Date d'introduction: 2025-02-18 Consultations: 286 - dernière vue 2026-06-18 16:34 Fiche Arrêt no 262.338 du 12 février 2025 Affaires sociales et santé publique - Mutualités et Unions Nationales de mutualité Décision : Annulation Thésaurus Cassation: CONSEIL D'ETAT Thésaurus UTU: DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF - CONSEIL D'ÉTAT - Arrêts (Conseil d'État) Texte de la décision ERROR JUPORTARobotRecordLienECLI WARNING ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 no lien 281479 identiques CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF VIe CHAMBRE no 262.338 du 12 février 2025 A. 227.012/VI-21.478 A. 228.791/VI-21.554 En cause : l’UNION NATIONALE DES MUTUALITÉS SOCIALISTES (UNMS), ayant élu domicile chez Mes Philippe LEVERT et Lawi ORFILA, avocats, avenue Louise 140 1050 Bruxelles, assistée et représentée par Me Jurgen VANPRAET, avocat, contre : l’État belge, représenté par le ministre des Affaires sociales et de la Santé publique, ayant élu domicile chez Mes Pierre SLEGERS et Margaux KERKHOFS, avocats, avenue Tedesco 7 1160 Bruxelles. Parties intervenantes :

1. l’UNION NATIONALE DES MUTALITÉS LIBRES (UNML), ayant élu domicile chez Me Jean-Pierre BUYLE, avocat, avenue de Tervuren 270 1150 Bruxelles,
2. l’ALLIANCE NATIONALE DES MUTUALITÉS CHRÉTIENNES (ANMC), ayant élu domicile chez Mes Alexander VANDENBERGEN et Jens DEBIÈVRE, avocats, avenue du Port 86c bte 113 1000 Bruxelles. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ VI - 21.478 & 21.554 - 1/66 I. Objet des requêtes Par une requête introduite le 19 décembre 2018, l’Union nationale des Mutualités socialistes (UNMS) demande l’annulation de « l’arrêté royal du 21 novembre 2018 fixant le mode de répartition des frais d’administration entre les unions nationales ». Il s’agit de la requête en annulation enrôlée sous le numéro A. 227.012/VI-21.
3. Par une requête introduite le 9 août 2019, l’UNMS demande l’annulation de « l’arrêté royal du 11 juin 2019 fixant le mode de répartition des frais d’administration entre les unions nationales ». Il s’agit de la requête en annulation enrôlée sous le numéro A. 228.791/VI-21.
4. II. Procédure L’arrêt n° 257.772 du 27 octobre 2023 a joint les affaires précitées, a accueilli les requêtes en intervention introduites par l’Union nationale des mutualités libres (UNML) et l’Alliance nationale des mutualités chrétiennes (ANMC), a rouvert les débats, a versé au dossier de la procédure la note d’audience communiquée par la requérante le 16 mai 2023 ainsi que ses annexes et a chargé le membre de l’auditorat, désigné par Monsieur l’auditeur général adjoint, de déposer un rapport complémentaire, après avoir recueilli les observations des parties à propos des questions sur lesquelles porte la réouverture des débats et a réservé les dépens (ECLI:BE:RVSCE:2023:ARR.257.772). Cet arrêt a été notifié aux parties. Mme Laurence Lejeune, premier auditeur au Conseil d’État, a recueilli les observations des parties sur la question de la compétence du Conseil d’État et les demandes de maintien des effets des actes attaqués et a rédigé un rapport sur la base de l’article 13 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. Toutes les parties, sauf l’UNML, ont déposé des derniers mémoires. VI - 21.478 & 21.554 - 2/66 Par une ordonnance du 14 novembre 2024, l’affaire a été fixée à l’audience du 11 décembre
5. Mme Florence Piret, conseillère d’État, a exposé son rapport. Me Philippe Levert, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Justine Decolle loco Mes Margaux Kerkhofs et Pierre Slegers, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. Mme Laurence Lejeune, premier auditeur, a été entendue en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier
6. III. Exposé des faits utiles Les faits ont été exposés dans l’arrêt n° 257.772, précité. Il y a lieu de s’y référer. IV. Compétence du Conseil d’État L’arrêt n° 257.772 rouvre les débats après avoir notamment constaté ce qui suit : « À l’audience du 17 mai 2023, la partie adverse a, pour la première fois, opposé aux deux recours examinés en l’espèce une exception prise de l’incompétence du Conseil d’État pour connaître de ceux-ci. Elle a soutenu qu’en entendant la requérante plaider sur les conséquences financières de l’adoption des deux arrêtés attaqués, qu’elle évalue à 50.954.858,11 euros, celle-ci entend poursuivre au travers de son recours, le paiement de cette somme, ce qui relève du contentieux des droits subjectifs ; tel serait – selon la partie adverse – l’objet véritable du litige en cause, qui échappe à la compétence juridictionnelle du Conseil d’État. La partie adverse a par ailleurs, invoqué deux arrêts nos 256.430 et 256.431, prononcés par le Conseil d’État le 4 mai 2023, et l’article 167, alinéa 1er, de la loi relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994, qui y est visé et dont elle a fait grand cas pour soutenir qu’il exclurait la compétence du Conseil d’État pour connaître des présents recours ». VI - 21.478 & 21.554 - 3/66 IV.
7. Thèses des parties A. Observations de la partie requérante (après réouverture des débats) La requérante conteste que le Conseil d’État ne serait pas compétent pour connaître des présents recours. À titre principal, elle critique l’interprétation que la partie adverse donne de l’article 167 de la loi relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994 (ci-après : « loi du 14 juillet 1994 »). Se référant à l’arrêt du Conseil d’État n° 51.726 du 22 février 1995, elle soutient que l’article 100 de la loi du 9 août 1963, devenu l’article 167 de la loi du 14 juillet 1994, qui institue un recours devant le tribunal du travail, vise uniquement les contestations qui relevaient de la compétence des commissions de réclamation et de la commission d’appel, et donc les seuls « litiges entre les assurés et les organismes assureurs à l’occasion des prestations ». Selon elle, l’article 167 précité n’aurait ainsi qu’une portée « réduite » et les présents recours, qui portent sur des arrêtés royaux d’exécution adoptés par le Roi, sont étrangers aux prévisions de cette disposition. À titre subsidiaire, dans l’hypothèse où il serait jugé que l’article 167 de la loi du 14 juillet 1994 n’a pas une portée « réduite », la partie requérante fait valoir que le Conseil d’État est le juge naturel des recours dirigés, comme en l’espèce, contre des actes réglementaires. Elle affirme que le Conseil d’État est toujours compétent lorsque le recours est dirigé contre un règlement. Se référant aux arrêts n° 257.202 du 31 août 2023 et n° 247.682 du 29 mai 2020, dont elle reproduit des extraits, elle expose que le recours dirigé contre un acte réglementaire a pour objet véritable son annulation erga omnes et qu’il n’existe aucun recours judiciaire permettant d’obtenir un résultat équivalent à celui d’une annulation erga omnes d’un règlement. La requérante tire argument du fait qu’à la différence des arrêtés royaux qui étaient attaqués par les recours à l’origine des arrêts n° 256.430 et n° 256.431 du 4 mai 2023, cités par la partie adverse à l’appui de son exception d’incompétence, les arrêtés royaux dont elle demande l’annulation ont un caractère réglementaire. Elle considère que si l’article 167 devait être interprété comme excluant de la compétence du Conseil d’État les recours dirigés contre des actes réglementaires pris en exécution de la loi du 14 juillet 1994, il en résulterait une différence de traitement non justifiée entre les destinataires d’actes réglementaires selon que ces actes sont pris en exécution de la loi du 14 juillet 1994 ou de toute autre loi. Elle explique qu’une telle interprétation aurait pour conséquence de priver cette catégorie ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 VI - 21.478 & 21.554 - 4/66 de justiciables de la possibilité d’agir devant le Conseil d’État et, partant, d’obtenir l’annulation erga omnes de l’acte réglementaire en cause, qu’il est seul susceptible d’ordonner. Dans l’hypothèse où le Conseil d’État envisagerait de retenir l’interprétation suggérée par la partie adverse, la requérante sollicite qu’il interroge au préalable la Cour constitutionnelle à titre préjudiciel sur l’existence d’une possible discrimination. Elle formule la question préjudicielle suivante : « L’article 167 de la loi du 14 juillet 1994 relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités, lu seul ou en combinaison avec l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État, interprété comme excluant les recours contre des actes réglementaires pris en exécution de la loi du 14 juillet 1994 de la compétence du Conseil d’État, est-il conforme aux articles 10, 11 et 13, lus seuls ou en combinaison avec l’article 160 de la Constitution, en ce qu’il prive les destinataires d’un acte réglementaire d’exécution de la loi du 14 juillet 1994 relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités d’introduire un recours en annulation au Conseil d’État contre cet arrêté alors que tout autre justiciable peut introduire un recours en annulation contre un acte réglementaire ? ». À titre plus subsidiaire encore, arguant de la lettre de l’article 167 de la loi du 14 juillet 1994, qui prévoit que le recours devant le tribunal du travail doit être introduit dans le mois de la notification des actes juridiques administratifs contestés, la requérante allègue que le recours mentionné par cette disposition n’est susceptible de concerner que les actes administratifs individuels. Elle affirme également qu’en ce qu’il mentionne « des contestations relatives aux droits et obligations résultant de la législation et de la réglementation », l’article 167 précité de la loi du 14 juillet 1994 se réfère en réalité à des contestations relatives à des droits subjectifs. Tirant argument d’un jugement du tribunal du travail francophone de Bruxelles du 10 décembre 2015 et de l’arrêt du Conseil d’État n° 203.917 du 12 mai 2010, dont elle reproduit des extraits, elle soutient que c’est l’objet véritable du recours qui détermine si un litige relève de la compétence du tribunal du travail ou du Conseil d’État. Elle fait valoir qu’en l’espèce, elle n’invoque le bénéfice d’aucun droit subjectif et que l’objet véritable de son recours n’est pas d’obtenir le paiement d’une somme d’argent, mais l’annulation d’actes administratifs à caractère réglementaire dont elle soutient qu’ils sont illégaux. Elle précise qu’elle n’invoque aucun droit subjectif fondé sur l’arrêté royal du 4 février 2002 fixant le mode de répartition des frais d’administration entre les unions nationales, ce qu’elle ne pourrait d’ailleurs pas faire puisque cet acte a été abrogé. Elle ajoute qu’elle conteste uniquement la manière dont le Roi a exercé son pouvoir d’appréciation. VI - 21.478 & 21.554 - 5/66 B. Observations de la partie adverse (après réouverture des débats) La partie adverse revient sur la genèse de l’article 167 de la loi du 14 juillet 1994, qui correspond à l’ancien article 100, § 1er, de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité. Elle retrace l’historique des modifications de la disposition et explique que le tribunal du travail a hérité de la compétence des commissions de réclamation et de la commission d’appel de connaître des contestations ayant pour objet des « droits » résultant de la législation et de la réglementation concernant l’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité et qu’à la faveur d’une nouvelle modification de l’article 100, sa compétence a ensuite été entendue, en 1982, aux « obligations » résultant de cette législation et de cette réglementation afin d’éviter les difficultés relatives à la détermination de la juridiction compétente pour connaître des litiges qui peuvent naître de l’exécution de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité. Elle soutient qu’il ressort de la plaidoirie de la requérante à l’audience du 17 mai 2023 que les présents recours portent sur les conséquences financières des deux actes attaqués et que celle-ci entend poursuivre, au travers de ses recours, le paiement d’une somme d’argent. Elle en déduit que le litige relève du contentieux des droits subjectifs dévolu aux juridictions civiles et qu’il échappe dès lors à la compétence du Conseil d’État. Elle précise que les conséquences visées par la requérante qui motivent les deux recours sont des mesures d’exécution des arrêtés royaux attaqués et que ces recours ne visent donc pas le fond des arrêtés qui fixent l’enveloppe globale des frais d’administration et leur méthode de répartition. Plus fondamentalement encore, elle conteste que les actes attaqués auraient un caractère réglementaire. Elle fait valoir que nonobstant leur formulation générale et abstraite, les arrêts royaux attaqués ne concernent qu’un nombre déterminé d’opérateurs entre lesquels ils répartissent une somme d’argent, elle aussi, déterminée, en sorte qu’ils constituent, en réalité, une addition d’actes individuels. Ce constat doit selon elle conduire à considérer que les présents recours portent sur une contestation d’obligations découlant de la loi du 14 juillet 1994 et par voie de conséquence, que c’est le tribunal du travail qui est compétent pour en connaître. Enfin, la partie adverse fait valoir qu’il ressort des arrêts du Conseil d’État n° 253.145 du 3 mars 2022 et nos 256.430 et 256.431 du 4 mai 2023, que les recours ayant pour objet la contestation d’obligations découlant de la loi du 14 juillet 1994 sont de la compétence du tribunal du travail, que le recours ait, ou non, pour objet véritable la reconnaissance de droits subjectifs. Elle précise que ces arrêts dépassent la ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 VI - 21.478 & 21.554 - 6/66 thèse qu’elle défend dans le cadre des présents recours et indique dès lors s’en référer à la sagesse du Conseil d’État « quant à la question de savoir si le caractère non exclusivement subjectif du contentieux autorise aussi à faire cette analyse de la compétence ». C. Observations des parties intervenantes (après réouverture des débats) Les parties intervenantes réfutent l’argument selon lequel l’article 167 de la loi du 14 juillet 1994 aurait une « portée réduite ». Elles font valoir que la requérante fonde son argumentation sur un arrêt très ancien dont l’enseignement n’est plus d’actualité. Elles rappellent que la compétence des juridictions du travail, instituées en 1970, a d’abord été limitée aux litiges relevant du droit du travail et des litiges entre les assurés et les organismes assureurs, avant d’être étendue aux litiges relevant du droit du travail et de la sécurité sociale au sens le plus large du terme. Elles avancent que les arrêts du 4 mai 2023, cités par la partie adverse à l’appui de son exception d’incompétence, tiennent compte de cette évolution. L’UNML ajoute que la compétence du Conseil d’État en matière sociale a quasi disparu depuis que le Code judiciaire (articles 579 à 583) a confié le règlement de cette matière aux juridictions du travail. Les parties intervenantes en déduisent que l’article 167 ne se limite pas aux seuls litiges initialement visés à l’article 100 de la loi du 9 août 1963, mais donne également compétence au tribunal du travail pour juger des conflits opposant des unions nationales des mutualités entre elles ou des conflits opposant, comme en l’espèce, des unions nationales à l’État belge. Les parties intervenantes ne contestent pas que le Conseil d’État est en principe le juge naturel des actes à caractère réglementaire, mais elles nuancent cette affirmation en rappelant qu’il résulte de l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État que la compétence de celui-ci n’est que résiduelle, ce qui implique qu’il n’est compétent pour connaître de la légalité des actes à portée réglementaire que si aucun recours n’est ouvert devant une autre juridiction. Elles font valoir qu’en l’espèce, un recours est ouvert à la requérante devant le tribunal du travail, par l’article 167, alinéa 1er, de la loi du 14 juillet
8. Elles renvoient à cet égard à l’enseignement des arrêts du 4 mai 2023, cités par la partie adverse à l’appui de son exception d’incompétence. L’UNML affirme que le tribunal du travail est également compétent pour connaître des présents recours en vertu de l’article 581, 1° et 2°, du Code judiciaire qui lui confie les contestations relatives aux obligations et aux droits résultant des lois et règlements en matière d’assurance obligatoire maladie-invalidé. Plus fondamentalement, elles contestent le caractère réglementaire des actes attaqués. Elles font valoir que les arrêtés royaux litigieux ne sont susceptibles de ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 VI - 21.478 & 21.554 - 7/66 s’appliquer qu’à un nombre de cas limité et à un groupe d’organismes bien définis, à savoir les cinq unions nationales des mutualités. Elles ajoutent que la situation concrète des cinq organismes concernés était parfaitement connue de la ministre de la Santé et qu’en adoptant les actes attaqués, le Roi a en réalité décidé du montant qui sera octroyé à chacune des unions nationales des mutualités au titre des frais d’administration. Elles en déduisent que les actes attaqués constituent ou, à tout le moins, contiennent des décisions individuelles pour lesquelles les juridictions du travail sont compétentes en vertu de l’article 167 de la loi du 14 juillet
9. Pour ce qui concerne la demande de question préjudicielle à la Cour constitutionnelle, les parties intervenantes sont d’avis qu’il n’y a pas lieu d’y faire droit. À titre liminaire, elles exposent que lorsqu’il est appelé à statuer sur sa propre compétence, le Conseil d’État ne statue pas en dernier ressort et peut donc refuser de poser la question préjudicielle notamment pour le motif que la norme critiquée n’est manifestement pas entachée de l’irrégularité alléguée ou pour le motif qu’il estime que la réponse à la question n’est pas indispensable pour rendre sa décision. Elles constatent que l’allégation de discrimination qui fonde la question suggérée repose sur le postulat que les actes attaqués sont des actes réglementaires, ce qu’elles ont démontré être inexact. À titre subsidiaire, dans l’hypothèse où le Conseil d’État reconnaîtrait aux actes attaqués un caractère réglementaire et après avoir rappelé que toute différence de traitement n’est pas nécessairement constitutive d’une discrimination, elles font valoir que si le tribunal du travail n’est pas compétent pour annuler les actes attaqués, il peut, en revanche, en écarter l’application sur le fondement de l’article 159 de la Constitution. Elles en déduisent qu’il ne peut donc être question d’une discrimination puisque la partie requérante pourrait obtenir un résultat équivalent à une annulation erga omnes en assignant devant le tribunal du travail l’État belge et les quatre autres unions nationales des mutualités et en demandant à ce tribunal d’écarter l’application des actes attaqués sur le fondement de l’article 159 de la Constitution. Enfin, les parties intervenantes disent ne pas contester en soi que l’article 167 de la loi du 14 juillet 1994 ne vise que les contestations relatives à des droits subjectifs. Elles font cependant valoir que ce seul constat ne suffit pas à établir en l’espèce la compétence du Conseil d’État dès lors que les présents recours ont pour objet véritable la reconnaissance d’un droit subjectif. Elles font valoir qu’à travers la présente procédure, la requérante « tente en réalité d’obtenir un montant plus élevé des frais d’administration » ce qui suffit à considérer que les présents recours « porte[nt] donc sur un droit subjectif » et partant, que le Conseil d’État n’est pas compétent pour en connaître. VI - 21.478 & 21.554 - 8/66 D. Dernier mémoire de la partie adverse (après réouverture des débats) La partie adverse expose ce qui suit : « L’État belge rappelle que, comme précisé dans son courrier du 24 janvier 2024, la question, in casu, n’est pas de savoir si, dans l’absolu, Votre Conseil est compétent pour connaître de recours introduits à l’encontre d’actes réglementaires en matière de sécurité sociale. La question posée est de savoir si les recours tels que formulés, en ce qu’ils tendent à la reconnaissance d’un droit subjectif dans le chef de la partie requérante, ressortent bien de la compétence de Votre Conseil. En effet, les recours introduits par la partie requérante portent en réalité sur la question de la répartition des frais d’administration entre les unions nationales. Plus précisément, il ressort de l’audience de plaidoirie du 17 mai 2023, que l’objet du recours porte sur les conséquences financières de l’adoption des deux arrêtés attaqués et que la partie requérante entend poursuivre, au travers de son recours, le paiement de cette somme. Comme précisé lors de cette même audience de plaidoiries, il s’agit là, à l’estime de la partie adverse, d’un contentieux des droits subjectifs qui ressort de la compétence des juridictions civiles et, en l’espèce, du tribunal du travail. En effet, les conséquences visées par la partie requérante qui motivent ses recours sont des mesures d’exécution [des arrêtés royaux attaqués]. Ces recours ne visent donc pas directement le fond des arrêtés attaqués qui fixent, pour leur part, l’enveloppe globale des frais d’administration et leur méthode de répartition. Plus fondamentalement, encore, [les actes attaqués] opère[nt] un partage d’une somme déterminée et affectée de manière ponctuelle à un groupe déterminé d’opérateurs. La formulation générale et abstraite [des arrêtés attaqués] doit alors, compte tenu du nombre déterminé d’opérateurs et du caractère déterminé de la somme à répartir, être perçue comme une addition d’actes individuels, à savoir les calculs réalisés pour chaque opérateur. L’État belge renvoie pour le surplus à la sagesse de Votre Conseil concernant la question de Votre compétence pour connaître des recours ». E. Dernier mémoire de l’ANMC (après réouverture des débats) L’ANMC renvoie à sa note d’observation. IV.
10. Appréciation du Conseil d’État L’article 14, §1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d’État dispose comme suit : « § 1er. Si le contentieux n’est pas attribué par la loi à une autre juridiction, la Section statue par voie d’arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements : 1° des diverses autorités administrative ; 2° des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 VI - 21.478 & 21.554 - 9/66 institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour constitutionnelle, du Conseil d’État et des juridictions administratives ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice, relatifs aux marchés publics, aux membres de leur personnel, ainsi qu’au recrutement, à la désignation, à la nomination dans une fonction publique ou aux mesures ayant un caractère disciplinaire ». Il se déduit notamment de cette disposition que la compétence du Conseil d’État est résiduelle. Par conséquent, elle ne trouve pas à s’appliquer lorsqu’un autre recours est ouvert auprès d’une autre juridiction. Dans cette hypothèse, le Conseil d’État doit décliner sa compétence, que le recours soit dirigé contre un acte administratif réglementaire ou un acte administratif individuel, quel que soit l’objet véritable du recours, qu’il porte ou non sur la reconnaissance d’un droit subjectif et que l’autorité administrative dispose ou non d’un pouvoir discrétionnaire pour adopter l’acte attaqué. Les parties adverse et intervenantes invoquent l’article 167, alinéa 1er, de la loi du 14 juillet 2014 pour exclure la compétence du Conseil d’État pour connaître des présents recours. L’article 167, alinéas 1er et 2, de cette loi énonce ceci : « Sans porter préjudice aux dispositions de l’article 52, § 3, les contestations relatives aux droits et aux obligations résultant de la législation et de la réglementation concernant l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités relèvent de la compétence du tribunal du travail. Les actes juridiques administratifs contestés doivent, à peine de déchéance, être soumis au tribunal du travail compétent dans le mois de leur notification ». Cette disposition trouve son origine dans l’article 100, § 1er, de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d’assurance obligatoire soins de santé et indemnités (ancien intitulé : loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité) qui, à l’origine, disposait comme il suit : « Les contestations qui ont pour objet des droits résultant de la législation et de la réglementation concernant l’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité sont jugées par les juridictions contentieuses prévues par l’article 51, § 1er, de la loi du 14 février 1961 d’expansion économique, de progrès social et de redressement financier, telle qu’elle est modifiée par la présente loi ». L’article 51, § 1er, alinéa 1er, de la loi du 14 février 1961 habilitait le Roi à instituer « des juridictions contentieuses chargées de juger les contestations qui ont pour objet des droits résultant de la législation et de la réglementation concernant l’assurance maladie-invalidité obligatoire […] » tandis que l’alinéa 2 de la même disposition lui ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 VI - 21.478 & 21.554 - 10/66 confiait le soin d’en fixer les règles d’organisation et de fonctionnement et de déterminer la procédure devant ces juridictions. La disposition précisait encore, notamment, que « [l]’arrêté royal pris en exécution du présent article prévoit l’existence de juridictions de première instance et d’appel » et que « [l]es décisions rendues en dernier ressort par ces juridictions peuvent faire l’objet du recours en annulation prévu par l’article 9 de la loi du 23 décembre 1946 portant création d’un Conseil d’État ». Sur la base des habilitations conférées par l’article 51, § 1er, alinéas 1er et 2, de la loi du 14 février 1961 précitée de créer des juridictions administratives dans le domaine de l’assurance obligatoire maladie-invalidité, d’en fixer les règles d’organisation et de fonctionnement et d’établir la procédure applicable devant ces juridictions, l’arrêté royal du 27 février 1961 réglant l’organisation et le fonctionnement des commissions de réclamation et de la commission d’appel en matière d’assurance maladie-invalidité obligatoire (Moniteur belge du 1er mars 1961) a créé des commissions de réclamation et une commission d’appel en matière d’assurance obligatoire maladie-invalidité. Cet arrêté royal du 27 février 1961 a été abrogé par l’article 306, alinéa 1er, de l’arrêté royal du 4 novembre 1963 portant exécution de la loi du 9 août 1963 (Moniteur belge du 8 novembre 1963) qui, en ses articles 257 à 301, a institué et organisé, au titre de juridictions contentieuses en matière d’assurance maladie-invalidité, des commissions de réclamation et une commission d’appel compétentes pour trancher les litiges entre les assurés et les organismes assureurs à l’occasion des prestations. En 1967, le tribunal du travail a hérité des compétences dévolues aux commissions de réclamation et à la commission d’appel. L’article 84, § 3, des dispositions modificatives contenues dans l’article 3 de la loi du 10 octobre 1967 a remplacé l’article 100 précité de la loi du 9 août 1963 par une nouvelle disposition, ainsi rédigée : « Les contestations qui ont pour objet des droits résultant de la législation et de la réglementation concernant l’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité sont de la compétence du tribunal du travail. Les actes juridiques administratifs contestés doivent, à peine de déchéance, être soumis au tribunal du travail compétent dans le mois de leur notification […] ». En 1982, le champ de la compétence du tribunal du travail, jusqu’alors limité aux « droits » résultant de la législation et de la réglementation concernant l’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité, a été élargi aux « obligations » résultant de la législation et de la réglementation dans cette matière. VI - 21.478 & 21.554 - 11/66 L’article 100, § 1er, précité, a été remplacé par l’article 15 de l’arrêté royal n° 22 du 23 août 1982 modifiant la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité. La disposition, dans sa nouvelle version, se lisait désormais comme il suit : « Sans porter préjudice aux dispositions de l’article 34ter, § 4, les contestations relatives aux droits et aux obligations résultant de la législation et de la réglementation concernant l’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité relèvent de la compétence du tribunal du travail ». Le rapport au Roi précédant cet arrêté royal justifiait la modification apportée à l’article 100 par la difficulté d’identifier « [d]ans l’état actuel de la législation » le tribunal compétent pour connaître de certaines contestations qui peuvent naître de l’exécution de la loi du 9 août
11. Le rapport au Roi citait, à titre d’exemple, les contestations relatives aux obligations des organismes débiteurs de pensions et d’avantages complémentaires. Il résulte des évolutions législatives retracées ci-avant que le tribunal du travail a hérité de la compétence des juridictions contentieuses spécialisées en matière d’assurance obligatoire soins de santé, que le champ de sa compétence, d’abord limité aux « droits » résultant de la législation et de la réglementation concernant l’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité a ensuite été élargi en 1982 aux « obligations » résultant de cette législation et de cette réglementation et que, par ce terme, sont visées les obligations incombant aux organismes assureurs de garantir au bénéfice des assurés les prestations prévues par la loi. Si les parties s’accordent sur la genèse de l’article 167 de la loi du 14 juillet 1994, elles s’opposent, par contre, sur l’interprétation qu’il convient de donner à cette disposition : la requérante soutient, s’agissant de l’étendue de la compétence donnée au tribunal du travail, que la portée de cette disposition est « réduite » dès lors qu’elle vise uniquement les contestations qui relevaient de la compétence des commissions de réclamation et de la commission d’appel et donc les seuls « litiges entre les assurés et les organismes assureurs à l’occasion des prestations » ; les parties adverse et intervenantes affirment à l’inverse que toute contestation où sont en cause des « droits ou obligations résultant de la loi ou de la réglementation concernant l’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité » relève de la compétence du tribunal du travail. Pour appréhender l’intention du législateur, il faut retourner aux travaux préparatoires de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité. Ceux-ci révèlent que les juridictions ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 VI - 21.478 & 21.554 - 12/66 contentieuses en matière d’assurance maladie invalidité instituées par la loi du 14 février 1961 « sont compétentes pour trancher les contestations au sujet des droits que procure la présente loi » (Doc. Parl., Ch., session 1962-1963, n°527/1, p. 31). On découvre encore qu’invité « à préciser dans quelles circonstances les commissions de réclamation sont compétentes en donnant des exemples », le ministre compétent a pu indiquer que « [l]es litiges qui sont de la compétence des commissions sont ceux qui mettent en cause les droits des bénéficiaires » (Doc. Parl., Ch., session 1962-1963, n°527/16, pp.177-178) ». La notion de « bénéficiaire » était alors définie à l’article 2, e), originel de la loi du 9 août
12. Elle s’entendait de « toute personne qui peut prétendre les [sic] prestations prévues par la présente loi ». Une définition similaire figure dans l’article 2, j), de la loi du 14 juillet 1994, qui définit le « bénéficiaire » comme « toute personne qui peut prétendre aux prestations prévues par la présente loi coordonnée ». Cette volonté de confier aux juridictions contentieuses instituées par le Roi les litiges qui mettent en cause les droits des bénéficiaires était confirmée par l’article 13 de l’arrêté royal du 27 février 1961 réglant l’organisation et le fonctionnement des commissions de réclamation et de la commission d’appel en matière d’assurance maladie-invalidité obligatoire, qui énonçait que « le recours [ayant pour objet des droits résultant de la législation et de la réglementation en matière d’assurance maladie-invalidité obligatoire] […] peut être formé : 1° par l’assuré ; 2° par l’organisme assureur en ce qui concerne les litiges en matière de récupération […] ». Il en allait de même des articles 258 – tel que modifié par l’article 39 de l’arrêté royal du 23 octobre 1967 et par l’article 15 de l’arrêté royal du 10 janvier 1969 –, et 271 de l’arrêté royal du 4 novembre 1963 portant exécution de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d’assurance obligatoire contre la maladie et l’invalidité, qui portaient notamment que les recours visés à l’article 100, § 1er, de la loi précitée peuvent être introduits devant les commissions de réclamations par « toute personne ayant ou prétendant la qualité de bénéficiaire au sens de l’article 2, e), de la loi du 9 août 1963 » ainsi que par l’organisme assureur pour récupérer des prestations indûment allouées. Il résulte tant des travaux parlementaires de la loi du 9 août 1963 que des dispositions réglementaires précitées que les « droits » dont il était question à l’article 100 de la loi précitée étaient ceux des « bénéficiaires » de l’assurance obligatoire en matière de soins de santé et indemnités, c’est-à-dire des personnes assurées en cette matière. Quant aux « obligations » insérées dans l’article 100 par l’article 15 de l’arrêté royal n° 22 du 23 août 1982 modifiant la loi du 9 août 1963, elles s’entendent des obligations qui s’inscrivent dans le cadre des relations entre les bénéficiaires de ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 VI - 21.478 & 21.554 - 13/66 l’assurance obligatoire et les organismes assureurs. En l’espèce, les présents recours n’ont pour objet ni la revendication par un bénéficiaire de l’assurance obligatoire en matière de soins de santé et indemnités de l’existence d’un droit résultant de la législation et de la réglementation concernant cette assurance obligatoire ni la contestation par un organisme assureur d’une obligation résultant de cette législation ou de cette réglementation. Les parties intervenantes soutiennent qu’il faut prendre en compte l’ « évolution » des compétences attribuées par le Code judiciaire (articles 579 à 583 du Code judiciaire) aux juridictions du travail en matière de droit du travail et de sécurité sociale, en affirmant que la compétence du Conseil d’État en matière sociale a, depuis, quasi disparu. Certes, dans l’arrêt n° 201.261 du 24 février 2010 (ECLI:BE:RVSCE:2010:ARR.201.261), la section du contentieux administratif du Conseil d’État, réunie en assemblée générale, a relevé une « volonté manifeste du législateur […] de concentrer le contentieux social dans une seule juridiction, le tribunal du travail […] ». Il n’appartient toutefois pas au Conseil d’État d’étendre la portée d’une disposition légale au-delà de ce que le législateur a lui-même prévu. Rien ne permet d’affirmer que l’article 167 de la loi du 14 juillet 1994 pourrait désormais concerner les contestations, opposant des organismes assureurs à l’État belge, relatives à des arrêtés royaux fixant le mode de répartition des frais d’administration entre les unions nationales des mutualités. Une telle interprétation sort manifestement des prévisions de la disposition légale précitée. Du reste, contrairement à ce qu’affirment les parties adverse et intervenantes, les arrêtés royaux attaqués constituent bien des actes administratifs réglementaires. L’acte administratif réglementaire est celui qui est accompli en vue de pourvoir, par des dispositions générales et abstraites, à l’établissement de normes de conduite. Un arrêté est réglementaire s’il édicte des règles de droit sous la forme de dispositions générales et permanentes. Il se distingue de l’acte individuel en ce que, contrairement à ce dernier, il n’épuise pas ses effets dès sa première application. Il s’applique à un nombre indéterminé de situations, même s’il peut ne trouver à s’appliquer, en fait, qu’à une seule personne ou à une seule espèce. En l’occurrence, les actes attaqués sont des arrêtés royaux qui fixent la manière dont sont répartis les frais d’administration entre les différentes unions nationales des mutualités. Ils sont abstraits, impersonnels et généraux. L’arrêté royal du 22 novembre 2018, abrogé par l’arrêté royal du 11 juin 2019 qui en reproduit le ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 VI - 21.478 & 21.554 - 14/66 contenu, précise qu’il « entre en vigueur le 1er juillet 2018 » et qu’il « s’applique pour la première fois aux frais d’administration de l’exercice 2018 ». Les actes attaqués ont ainsi vocation à s’appliquer à tous les exercices postérieurs à l’exercice
13. Ils n’ont pas épuisé leurs effets à l’issue de leur première application. Ces arrêtés royaux ne se résument dès lors pas à une addition d’actes individuels qui réalisent, de manière ponctuelle, le partage d’une somme déterminée pour un nombre défini d’opérateurs. Ils sont des actes réglementaires. Or, le constat qu’aux termes de l’article 167 de la loi coordonnée du 14 juillet 1994, le délai de recours (pour saisir le tribunal du travail) commence à courir à partir de la « notification » de l’acte juridique concerné démontre que le législateur n’avait de toute évidence en vue que les contestations portant sur des actes individuels, à l’exclusion des actes réglementaires. Il résulte des développements qui précèdent que la compétence qui est octroyée au tribunal du travail par l’article 167, alinéa 1er, de la loi du 14 juillet 1994 ne prive pas le Conseil d’État de sa compétence pour statuer sur les présents recours. L’UNML invoque encore l’article 581, 1° et 2°, du Code judiciaire pour exclure la compétence du Conseil d’État. Or, ces dispositions visent uniquement les contestations relatives aux droits et obligations résultant des lois et règlements notamment en matière d’assurance obligatoire maladie-invalidité qui impliquent des « travailleurs indépendants » et leurs organismes assureurs. À nouveau, il s’agit d’une hypothèse qui est étrangère aux présents recours. Il reste à examiner si, comme l’affirment les parties adverse et intervenantes, l’objet véritable des présents recours est d’obtenir de l’État belge le paiement d’une somme d’argent, ce qui relèverait du contentieux des droits subjectifs. Par ses arrêts n° 257.891, n° 257.892 et n° 257.893 du 14 novembre 2023 (ECLI:BE:RVSCE:2023:ARR.257.891), (ECLI:BE:RVSCE:2023:ARR.257.892), (ECLI:BE:RVSCE:2023:ARR.257.893) l’assemblée générale de la section du contentieux administratif a rappelé que les compétences respectives des cours et tribunaux de l’ordre judiciaire et du Conseil d’État se déterminent notamment en fonction de l’objet véritable du litige et que le Conseil d’État ne peut connaître d’une requête qui, poursuivant en apparence l’annulation de l’acte d’une autorité administrative, a pour objet véritable de faire reconnaître ou rétablir un droit subjectif correspondant à une obligation dans le chef de l’autorité administrative. Aux termes des articles 144, alinéa 1er, et 145 de la Constitution, il appartient aux juridictions de l’ordre judiciaire de connaître des contestations portant sur des droits civils ou des ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 VI - 21.478 & 21.554 - 15/66 droits politiques, sous réserve, pour ce qui concerne ces derniers, d’une loi qui rendrait une autre juridiction compétente pour en connaître. Les cours et tribunaux connaissent ainsi de la demande fondée sur une obligation juridique précise qu’une règle de droit objectif met directement à la charge d’un tiers et à l’exécution de laquelle le demandeur a un intérêt. L’assemblée générale a également rappelé que, selon la Cour de cassation, le Conseil d’État est « sans juridiction lorsque la demande tend à l’annulation ou à la suspension d’un acte juridique administratif par lequel une autorité administrative refuse d’exécuter une obligation qui correspond à un droit subjectif du requérant et que le moyen invoqué se fonde sur une règle de droit matériel qui crée cette obligation et détermine le fond de la contestation » (Cass., (ch. réun.), 27 novembre 2020, C.17.0114.N ECLI:BE:CASS:2020:ARR.20201127.REUN.2 et les conclusions du premier avocat général R. Mortier) (ECLI:BE:CASS:2020:CONC.20201127.REUN.2). Il s’ensuit que le Conseil d’État est incompétent lorsque sont réunies deux conditions (connexes) qui imposent de prendre en compte non seulement l’objet du recours (le petitum), mais également le moyen invoqué (la causa petendi). La première condition est liée à l’objet du recours, à ce qui est demandé, soit la reconnaissance ou la constatation de l’existence d’un droit subjectif dans le chef du justiciable, étant donné qu’il satisfait à l’ensemble des conditions auxquelles le droit objectif subordonne cette prétention. Cette première condition n’est toutefois remplie que dans la seule hypothèse où la compétence de l’administration est entièrement liée. La seconde condition a trait aux moyens qui sont présentés à l’appui de la demande d’annulation. Le Conseil d’État est sans juridiction lorsque le moyen d’annulation présenté est déduit de la violation de la règle de droit établissant l’obligation. À cet égard, il ne suffit pas qu’un moyen d’annulation oblige incidemment ou indirectement le Conseil d’État, dans le cadre du contrôle de légalité, à statuer sur l’existence ou sur la portée d’un droit subjectif, pour conclure à l’absence de juridiction du Conseil d’État. En l’espèce, le recours est, comme il vient d’être exposé, dirigé contre deux actes réglementaires. Or, l’objet véritable d’un recours dirigé contre un acte réglementaire ne peut relever des cours et tribunaux (Cass., 12 juillet 1954, Pas., I, p. 955). La demande d’annulation d’un règlement qui impose à l’administration une obligation générale n’a pas le même objet qu’une action judiciaire tendant à la reconnaissance d’un droit individuel. Il n’existe, par ailleurs, aucun recours judiciaire permettant, à l’égard du litige en cause, d’obtenir un résultat équivalent à celui de l’annulation erga omnes des règlements concernés. VI - 21.478 & 21.554 - 16/66 Par ailleurs, même si la requérante fait état, en termes de plaidoiries, des conséquences financières des deux arrêtés royaux attaqués, il ne ressort pas de sa requête qu’elle revendiquerait l’existence d’un droit subjectif qu’elle reprocherait à l’État belge d’avoir méconnu en adoptant ceux-ci. L’objet véritable et direct des deux recours est l’annulation des arrêtés royaux attaqués dont elle soutient qu’ils sont illégaux. La circonstance que le mode de répartition des frais d’administration qu’ils fixent implique une diminution de ses moyens financiers par rapport à la situation antérieure et qu’une annulation lui permettrait, le cas échéant, de faire valoir des droits subjectifs à l’encontre de l’État belge ne suffit pas à exclure la compétence du Conseil d’État. Du reste, la requérante n’invoque aucun moyen déduit de la violation d’une règle de droit créant une obligation correspondant à un droit subjectif dans son chef. L’exception d’incompétence doit être rejetée. Par voie de conséquence, il n’y a pas lieu de soumettre à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suggérée par la requérante. V. Recevabilité des recours V.
14. Thèses des parties A. Requêtes La requérante explique être directement affectée par les arrêtés royaux attaqués qui, en fixant le mode de répartition des frais d’administration entre les unions nationales, modifie la quote-part des frais d’administration, à laquelle elle peut prétendre, tels que visés à l’article 195, § 1er, 2°, de la loi du 14 juillet
15. Elle estime justifier, à ce titre, de l’intérêt à ses deux recours, requis par l’article 19 des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier
16. B. Mémoires en réponse La partie adverse soulève, dans le cadre du recours enrôlé sous le numéro de rôle A. 228.791/VI-21.554, une exception d’irrecevabilité déduite de l’absence d’un intérêt légitime à agir. Elle fait valoir que, par son recours, la requérante entend obtenir le rétablissement du régime juridique antérieur de la répartition des frais d’administration dont il est établi, par la Cour des comptes, qu’il n’était ni pertinent ni VI - 21.478 & 21.554 - 17/66 juste. Elle en déduit que la requérante ne justifie pas d’un intérêt légitime à poursuivre le maintien d’une situation illégitime. C. Mémoires en réplique La requérante s’étonne tout d’abord du fait que la partie adverse n’a pas invoqué la même exception d’irrecevabilité dans le cadre du recours dirigé contre l’arrêté royal du 21 novembre 2018 (A. 227.012/VI-21.478). Elle constate ensuite que le seul fait que la Cour des comptes a émis des critiques concernant la clé de répartition que prévoyait l’arrêté royal du 4 février 2002, qui réglait le mode de répartition des frais d’administration entre les unions nationales jusqu’à l’entrée en vigueur de l’arrêté royal du 21 novembre 2018, abrogé et remplacé ensuite par l’arrêté royal du 11 juin 2019, ne permet pas de tenir cet arrêté pour illégal. Elle ajoute que la Cour des comptes n’a pas émis l’avis que la formule de répartition déterminée par l’arrêté royal du 4 février 2002 était injuste ou illégitime et que, pour soutenir pareille affirmation, la partie adverse se fonde erronément sur des passages du rapport, déposé par la Cour des comptes, du 11 janvier 2017 qui ne concernent pas la formule de répartition des frais d’administration, mais la détermination de l’enveloppe globale dédiée à ces frais, qui est une question totalement étrangère aux arrêtés royaux attaqués. La requérante fait également valoir que, par l’annulation des arrêtés royaux attaqués, l’arrêté royal antérieur du 4 février 2002 sera de nouveau en vigueur. Elle conteste qu’un retour à un régime juridique antérieur, conséquence d’un arrêt d’annulation, témoignerait de la poursuite d’un intérêt illégitime. Elle ajoute qu’un arrêt d’annulation pourrait aussi conduire à l’adoption d’un nouvel arrêté royal qui, en fonction de son contenu, pourrait ou ne pourrait pas la satisfaire, ce qui suffit à justifier son intérêt à agir. Enfin, elle rappelle qu’il a également déjà été jugé par un arrêt n° 131.616 du 19 mai 2004 que « si le maintien d’une situation antérieure n’est pas nécessairement de nature à fonder un moyen de droit, l’atteinte préjudiciable à une situation existante par un arrêté réglementaire est un élément constitutif de la notion d’intérêt au sens de l’article 19 des lois coordonnées sur le Conseil d’État ». D. Derniers mémoires de la partie adverse La partie adverse ne revient plus, dans son dernier mémoire, sur l’exception d’irrecevabilité soulevée dans le cadre du recours enrôlé sous le numéro A. 228.791/VI-21.
17. VI - 21.478 & 21.554 - 18/66 V.
18. Appréciation du Conseil d’État Aux termes de l’article 19, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, un recours en annulation au sens de l’article 14, § 1er, de ces lois peut être porté devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État par toute partie justifiant d’une lésion ou d’un intérêt. Une partie requérante dispose de cet intérêt requis en droit si deux conditions sont remplies : tout d’abord, l’acte administratif attaqué doit lui causer un préjudice personnel, direct, certain, actuel et lésant un intérêt légitime ; ensuite, l’annulation de cet acte qui interviendra éventuellement doit lui procurer un avantage direct et personnel, si minime soit-il. Il appartient au Conseil d’État d’apprécier si chaque partie requérante qui le saisit justifie d’un intérêt à son recours. Sous réserve des dispositions de droit international directement applicables, l’article 19, alinéa 1er, des lois coordonnées fait ainsi obstacle à l’action populaire qui serait introduite par n’importe quelle personne, qu’elle soit physique ou morale. Le Conseil d’État doit toutefois veiller à ce que la condition de l’intérêt ne soit pas appliquée d’une manière exagérément restrictive ou formaliste. L’intérêt à attaquer devant le Conseil d’État une disposition réglementaire est plus étendu que lorsqu’il s’agit d’actes individuels. Les actes réglementaires sont, en effet, susceptibles d’être attaqués par toutes les personnes auxquelles ils ont vocation à s’appliquer et dont ils peuvent modifier défavorablement la situation ainsi que par celles qui, sans y être à proprement parler soumises, en subissent directement des effets qui leur font grief. Une partie requérante n’est pas soumise à l’obligation de définir ou de préciser son intérêt au recours. Toutefois, si cet intérêt est mis en doute, il lui appartient de fournir des éclaircissements à cet égard dès qu’elle en a l’occasion dans le cadre de la procédure et d’étayer son intérêt. Si elle s’exécute en ce sens, la partie requérante circonscrit alors également les motifs de sa demande et le Conseil d’État doit tenir compte des limites du débat juridictionnel qu’elle fixe. L’arrêté royal du 21 novembre 2018 et l’arrêté royal du 11 juin 2019 fixent une nouvelle clé de répartition des frais d’administration entre les unions nationales des mutualités. La requérante explique, sans être contestée sur ce point, que la nouvelle formule proposée par ces deux arrêtés royaux lui est moins favorable que ce que prévoyait l’arrêté royal du 4 février 2002 jusque-là en vigueur. VI - 21.478 & 21.554 - 19/66 La requérante justifie d’un intérêt à demander l’annulation d’un règlement qui, en la privant de certaines ressources financières, rend plus difficile la réalisation de son objet social. La circonstance qu’à la suite de l’annulation des deux arrêtés royaux attaqués, l’arrêté royal antérieur du 4 février 2002 – qui prévoit une clé de répartition plus favorable à la requérante – serait de nouveau en vigueur ne rend pas illégitime l’intérêt de la requérante à introduire les présents recours. La partie adverse ne démontre pas que ces recours tendraient au maintien d’une situation illégale, c’est-à-dire contraire aux lois impératives, à l’ordre public ou aux bonnes mœurs. Elle n’établit pas que la requérante obtiendrait un avantage illicite si le régime juridique de répartition des frais d’administration prévu par l’arrêté royal du 4 février 2002 était rétabli. Par ailleurs, l’annulation des arrêtés royaux attaqués procurerait à la requérante la possibilité de voir adopter une nouvelle clé de répartition qui, le cas échéant, pourrait lui être plus favorable. Les recours sont recevables. VI. Deuxième moyen de l’affaire A. 228.791/VI-21.554 et troisième moyen de l’affaire A. 227.012/VI-21.478 VI.
19. Thèses des parties A. Requêtes La requérante prend un moyen, le deuxième du recours A. 228.791/VI-21.554 et le troisième du recours A. 227.012/VI-21478, de la violation des articles 33, 105 et 108 de la Constitution, de l’incompétence de l’auteur de l’acte, de la violation de l’article 195, § 1er, 2°, alinéas 3, 6 et 8, de la loi relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994, de la violation des formes substantielles, de l’erreur dans les motifs des actes attaqués et de l’excès de pouvoir. Dans les premières branches de ces moyens, la requérante fait valoir qu’en violation de l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8, de la loi du 14 juillet 1994, les articles 3 des arrêtés royaux attaqués prévoient, pour la première sous-partie de la partie fixe des frais d’administration (l’enveloppe de 25.000.000 d’euros), une VI - 21.478 & 21.554 - 20/66 répartition basée sur le nombre de missions particulières à exécuter auprès des titulaires des prestations de l’assurance indemnité. Elle explique que l’article 195 n’autorise le Roi à se fonder sur les missions légales des unions nationales et la manière dont elles les exécutent, c’est-à-dire sur des critères de performance, que pour ce qui concerne la répartition de la partie variable des frais d’administration tandis que, pour la partie fixe de ces frais, la répartition doit être déterminée sur la base du nombre de titulaires auquel est appliqué un mécanisme correcteur afin de tenir compte à la fois du fait que la charge de travail varie selon les catégories d’affiliés et de la capacité de générer des économies d’échelle. La requérante soutient que « le nombre de trajets d’intégration entamés », « le nombre moyen de reprises d’activité entamées avec l’autorisation du médecin-conseil » et « le nombre moyen d’examens cliniques pratiqués » ne sont pas des critères destinés à mesurer la charge de travail des organismes assureurs, mais leur performance. Elle ajoute qu’en répartissant la première sous-partie de la partie fixe des frais d’administration dévolus aux unions nationales selon des critères spécifiques en vue d’encourager la reprise du travail et la réintégration des malades de longue durée, les articles 3 des arrêtés royaux attaqués procèdent en réalité à une majoration de la partie variable des frais d’administration, partie que la loi limite expressément à « 10 % du montant annuel des frais d’administration ». B. Mémoires en réponse Quant aux premières branches des deuxième moyen de l’affaire A. 228.791/VI-21.554 et troisième moyen de l’affaire A. 227.012/VI-21.478, la partie adverse conteste que le Roi aurait excédé les limites de l’habilitation qui lui a été donnée par l’article 195, §1er, 2°, alinéa 8, de la loi du 14 juillet
20. Selon elle, la répartition prévue pour la partie fixe des frais d’administration n’est pas basée, comme le postule erronément le moyen, sur des critères de performance, mais sur des critères objectifs relatifs à la charge de travail pesant sur les organismes assureurs. Elle soutient que les trois critères retenus sont relatifs à des missions particulières qui « impliquent une charge de travail plus importante dont il convient de tenir compte, conformément à l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8 de la loi [du 14 juillet 1994] ». VI - 21.478 & 21.554 - 21/66 La partie adverse tire argument du fait que la requérante aurait reconnu dans une note qu’elle a adressée à la ministre des Affaires sociales le 15 février 2018 que la gestion des affiliés en incapacité de travail implique une charge de travail supplémentaire. À titre subsidiaire, la partie adverse soutient qu’à supposer le moyen fondé – quod non –, l’annulation devrait se limiter à la seule disposition sur laquelle portent les critiques de la requérante, à savoir l’article 3 des arrêtés royaux attaqués. C. Mémoires de la première partie intervenante Quant aux premières branches des deuxième moyen de l’affaire A. 228.791/VI-21.554 et troisième moyen de l’affaire A. 227.012/VI-21.478, l’UNML soutient que les critères prévus sont parfaitement conformes au cadre légal. Elle affirme que l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8, de la loi du 14 juillet 1994 n’interdit pas au Roi de prévoir une répartition (partielle) des frais d’administration fondée sur des critères relatifs aux missions légales des unions nationales à condition que ce mode de répartition tienne compte de la charge de travail inhérente à ces différentes missions, ce qui est bien le cas. Elle fait ensuite valoir qu’aucune disposition des arrêtés royaux attaqués ne prévoit un critère fondé sur la manière dont les unions nationales des mutualités exécutent leurs missions. Elle ajoute que, comme l’exige l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8, de la loi du 14 juillet 1994, les arrêtés royaux attaqués tiennent compte d’un pourcentage dégressif. D. Mémoires de la deuxième partie intervenante L’ANMC soutient que les moyens sont irrecevables en ce qu’ils sont pris de la violation des articles 33, 105 et 108 de la Constitution et de l’article 195, § 1er, 2°, alinéas 3, 6 et 8 de la loi du 14 juillet 1994, à défaut d’exposer en quoi les arrêtés royaux attaqués violeraient ces dispositions. Quant aux premières branches des deuxième moyen de l’affaire A. 228.791/VI-21.554 et troisième moyen de l’affaire A. 227.012/VI-21.478, elle fait valoir, à titre subsidiaire, que la prise en compte, pour chacun des trois critères, d’un nombre (le nombre de trajets de réintégration entamés, le nombre moyen de reprises d’activité entamées avec l’autorisation du médecin-conseil, le nombre moyen d’examens cliniques pratiqués) prouve qu’il s’agit d’une évaluation quantitative (et ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 VI - 21.478 & 21.554 - 22/66 non qualitative) et que les missions légales précitées entraînent bien une certaine charge de travail pour les unions nationales, ce qui, à son estime, est pleinement conforme à l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8, de la loi du 14 juillet
21. Plus subsidiairement encore, l’ANMC estime que, dans l’hypothèse où le moyen serait jugé fondé, l’annulation des arrêtés royaux attaqués devrait être limitée aux seuls articles 3 des arrêtés royaux attaqués, le montant de 25.000.000 euros devant alors se rajouter au reste de la partie fixe des frais d’administration et être réparti selon les mêmes critères. E. Derniers mémoires de la première partie intervenante L’UNML affirme que l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8, de la loi du 14 juillet 1994 ne prévoit pas que la répartition déterminée par le Roi doive exclusivement se faire sur la base du nombre de titulaires. Selon elle, Il peut, sur la base de l’habilitation prévue par la disposition légale précitée, prévoir une répartition basée sur le nombre de quelques missions particulières exécutées auprès de titulaires des prestations de l’assurance indemnités en appliquant un pourcentage dégressif. F. Derniers mémoires de la deuxième partie intervenante L’ANMC reconnaît que le critère pour la répartition de la partie fixe des frais d’administration, prévu par l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8, de la loi du 14 juillet 1994, est le nombre de titulaires, auquel un double mécanisme correcteur est appliqué afin de tenir compte de la charge de travail associée à une certaine catégorie d’affiliés et de la capacité de générer des économies d’échelle à mesure que le nombre d’affiliés augmente (application d’un pourcentage dégressif). Elle affirme que les affiliés qui sont dans un trajet de réintégration, qui reprennent le travail après autorisation ou qui subissent un examen clinique forment une catégorie de titulaires qui implique une charge de travail plus importante. Selon elle, compter le nombre de trajets, le nombre de reprises de travail autorisées et le nombre d’examens cliniques pratiqués revient à lier un facteur de correction à une catégorie d’affiliés, ce qu’autorise l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8, de la loi du 14 juillet
22. Elle insiste sur le fait qu’il ne s’agit pas d’évaluer la manière dont chaque organisme assureur exécute ses missions légales ni de mesurer leur performance, ce qui relève de la partie variable des frais d’administration. Elle souligne que le critère mobilisé aux articles 3 des arrêtés royaux attaqués est quantitatif, que les missions ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 VI - 21.478 & 21.554 - 23/66 spéciales visées sont liées à une catégorie déterminée d’affiliés (en incapacité de travail) et que l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8, de la loi du 14 juillet 1994 n’interdit pas de prévoir une répartition (partielle) des frais d’administration fondée sur des critères relatifs aux missions légales des unions nationales si ce mode de répartition tient compte de la charge de travail propre à ces différentes missions. G. Derniers mémoires de la partie adverse La partie adverse fait valoir que les articles 2 des arrêtés royaux attaqués fixent la base de calcul de la répartition sur le nombre de titulaires auquel est appliqué un mécanisme de correction qui tient compte de plusieurs catégories de titulaires qui impliquent, pour les organismes assureurs, une charge de travail supplémentaire. Elle explique que les articles 3 des mêmes arrêtés royaux viennent compléter cette base de calcul ; ils visent expressément l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8, de la loi du 14 juillet 1994 et précisent que le montant de 25.000.000 euros est réparti « proportionnellement à un nombre de missions particulières à exécuter » – ce pour tenir compte de la charge de travail – en identifiant les titulaires concernés et en prévoyant un pourcentage dégressif en fonction de l’accroissement du nombre de ces titulaires. Elle conteste que les critères retenus soient des critères de performance puisqu’il ne s’agit pas d’apprécier la qualité du travail effectué, mais bien la charge de travail que les organismes assureurs assument en matière d’activation des personnes en incapacité de travail. VI.
23. Appréciation du Conseil d’État La requérante soutient, dans les premières branches des deuxième moyen de l’affaire A. 228.791/VI-21.554 et troisième moyen de l’affaire A. 227.012/VI-21.478, que les articles 3 des arrêtés royaux attaqués excéderaient les limites de l’habilitation prévue par l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8, de la loi du 14 juillet
24. Elle en explique les raisons et ajoute que la mesure prévue par les articles 3 précités établit un critère de performance basé sur la manière dont les organismes assureurs exécutent leurs missions légales, au sens de l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 6, de la loi précitée, et procède ainsi à une majoration illégale de la partie variable des frais d’administration, qui doit être limitée à 10 % de ces frais. Ce faisant, elle expose précisément en quoi, selon elle, les articles 3 des arrêtés royaux attaqués violent, à tout le moins, l’article 105 de la Constitution et ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 VI - 21.478 & 21.554 - 24/66 l’article 195, § 1er, 2°, alinéas 6 et 8, de la loi du 14 juillet
25. À l’égard de ces dispositions, le deuxième moyen de l’affaire A. 228.791/VI-21.554 et le troisième moyen de l’affaire A. 227.012/VI-21.478 sont, en tout cas, recevables. L’article 195, § 1er, 2°, de la loi du 14 juillet 1994, dans sa version en vigueur au moment de l’adoption des arrêtés royaux attaqués, dispose comme il suit : « Le montant des frais d’administration des cinq unions nationales est fixé à 24 106,1 millions de francs pour l’année
26. […] Le montant des frais d’administration des cinq unions nationales est fixé à […] 1.054.986.000 EUR pour 2018 et 1.049.732.000 EUR pour 2019 […]. Ces montants sont adaptés annuellement par le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres […]. Ce montant peut également être adapté afin de tenir compte des nouvelles missions légales dont sont chargés les organismes assureurs. À partir de l’année 2008, le montant des frais d’administration pour les cinq unions nationales attribue en application des alinéas précédents est annuellement majoré d’un montant de 11.410 milliers EUR. Le Roi fixe par arrêté délibéré en Conseil des ministres le mode de répartition de ce montant entre les unions nationales. Le Roi peut, dans les conditions et selon les modalités fixées par arrêté délibéré en Conseil des ministres, subordonner l’octroi de tout ou partie de ces montants à chaque organisme assureur à la manière dont il exécute ses missions légales. Le Roi charge le Conseil de l’Office de contrôle de mutualités et des unions nationales de mutualités de cette mission d’évaluation […]. À partir de 2004, ces montants sont fixés à 10 % du montant annuel des frais d’administration. Le Roi détermine la façon dont le montant qui n’est pas subordonné à cette mission d’évaluation est réparti entre les unions nationales (…). Cette répartition est basée sur l’application d’un pourcentage dégressif lorsque le nombre de titulaires, corrigé pour tenir compte de la charge de travail inhérente aux différentes catégories d’affiliés, s’accroît ». Les articles 3 des arrêtés royaux des 21 novembre 2018 et 11 juin 2019 fixant le mode de répartition des frais d’administration entre les unions nationales prévoient identiquement ce qui suit : « § 1er. Du montant des frais d’administration des cinq unions nationales, visé à l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8, de la loi coordonnée, un montant de 25 000 000 euros est toutefois réparti entre ces cinq unions nationales proportionnellement à un nombre de missions particulières à exécuter auprès de titulaires des prestations de l’assurance indemnités conformément au §
27. §
28. Le montant visé au § 1er est divisé comme suit : VI - 21.478 & 21.554 - 25/66 1° 25 % de celui-ci est réparti à concurrence du nombre de trajets de réintégration entamés ; 2° 50 % de celui-ci est réparti à concurrence du nombre moyen de reprises d’activité entamées avec l’autorisation du médecin-conseil ; 3° 25 % de celui-ci est réparti à concurrence du nombre moyen d’examens cliniques pratiqués. Pour chacune des missions spécifiques, citées à l’alinéa précédent, exécutées auprès de titulaires des prestations de l’assurance indemnités, le nombre moyen pour la deuxième et troisième année qui précède l’année d’exercice concernée est pris en considération […]. Le nombre pris en considération pour chaque mission particulière conformément à l’alinéa précédent est multiplié par : 1° 0,0900 pour, selon le cas, la première tranche de 800 trajets de réintégration entamés, la première tranche de 8.000 reprises d’activité entamées avec l’autorisation du médecin-conseil et la première tranche de 50.000 examens cliniques pratiqués ; 2° 0,0890 pour, selon le cas, la deuxième tranche de 800 trajets de réinsertion entamés, la deuxième tranche de 8.000 reprises de travail entamées avec l’autorisation du médecin-conseil et la deuxième tranche de 50.000 examens cliniques pratiqués ; 3° 0,0880 pour, selon le cas, la troisième tranche de 800 trajets de réintégration entamés, la troisième tranche de 8.000 reprises d’activité entamées avec l’autorisation du médecin-conseil et la troisième tranche de 50.000 examens cliniques pratiqués ; 4° 0,0870 pour, selon le cas, la quatrième tranche de 800 trajets de réintégration entamés, la quatrième tranche de 8.000 reprises d’activité entamées avec l’autorisation du médecin-conseil et la quatrième tranche de 50.000 examens cliniques pratiqués ; 5° 0,0860 pour, selon le cas, la cinquième tranche de 800 trajets de réintégration entamés, la cinquième tranche de 8.000 reprises d’activité entamées avec l’autorisation du médecin-conseil et la cinquième tranche de 50.000 examens cliniques pratiqués ; 6° 0,0850 pour, selon le cas, le nombre de trajets de réintégration entamés dépassant 4.000, le nombre de reprises d’activité entamées avec l’autorisation du médecin-conseil dépassant 40.000 et le nombre d’examens cliniques pratiqués dépassant 250.000 ». Aux termes de l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8, de la loi du 14 juillet 1994, la répartition du montant de la partie fixe des frais d’administration est basée sur le nombre (total) de titulaires de l’organisme assureur, auquel est appliqué un double mécanisme correcteur afin de tenir compte, d’une part, du fait que la charge de travail varie selon les catégories d’affiliés et, d’autre part, de la circonstance que les unions nationales comptant le plus grand nombre d’affiliés ont la capacité de générer des économies d’échelle. La loi a donc fixé le critère sur la base duquel le Roi « détermine » la façon dont le montant de la partie fixe des frais d’administration est réparti entre les unions nationales – le nombre (total) de titulaires – et a circonscrit les mécanismes de correction à appliquer à ce nombre. La disposition légale précitée ne prévoit pas la possibilité, pour la partie fixe des frais d’administration, de fonder l’octroi du montant en cause ou d’une partie ECLI:BE:RVSCE:2025:ARR.262.338 VI - 21.478 & 21.554 - 26/66 de ce montant sur des critères de performance (quantitatifs ou qualitatifs). Cette possibilité n’est visée qu’à l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 6, de la loi du 14 juillet 1994, qui concerne la partie dite variable des frais d’administration, qui permet au Roi, par arrêté délibéré en conseil des ministres, de subordonner l’octroi d’un certain montant (10 % des frais d’administration au moment de l’adoption des arrêtés royaux attaqués) à la « manière dont [l’organisme assureur] exécute ses missions légales ». Le solde des frais d’administration qui n’est pas subordonné à cette mission d’évaluation, soit la partie fixe des frais d’administration (90 % au moment de l’adoption des arrêtés royaux attaqués), doit, quant à lui, être attribué conformément à ce que prescrit l’article 195, § 1er, 2°, alinéa
29. Il n’est pas contesté que l’objet des arrêtés royaux attaqués est de fixer le mode de répartition de la partie fixe des frais d’administration entre les unions nationales des mutualités, en application de l’article 195, § 1er, 2°, alinéa 8, de la loi du 14 juillet
30. Les articles 3 de ces arrêtés royaux font dépendre la répartition d’une partie (25.000.000 euros) du montant de la partie fixe des frais d’administration du nombre de missions légales particulières qui sont exécutées par les organismes assureurs auprès de titulaires des prestations de l’assurance indemnités : « nombre de trajets de réintégration entamés », « nombre moyen de reprises d’activité entamées avec l’autorisation du médecin-conseil » et « nombre moyen d’examens cliniques pratiqués ». Ainsi que cela ressort des pièces du dossier, ce critère doit servir d’incitant financier pour responsabiliser les organismes assureurs et leurs médecins-conseils. Dans la note CGSS 2018/33 du 25 mai 2018 rédigée par les services de la partie adverse, il est précisé que le montant de 25.000.000 euros est « réparti en fonction des efforts effectués par les organismes assureurs dans le cadre de la réintégration des titulaires en incapacité de travail » ; la mesure est qualifiée d’ « incitant » en vue d’ « encourager les reprises de travail et la réintégration des malades de longue durée ». Comme le relève la requérante, plus le nombre de prestations est élevé, plus la quote-part des unions nationales dans le montant de 25.000.000 euros est importante. Par ailleurs, les missions visées concernent des « missions légales particulières », à savoir