Arrest 266352 - Milieuvergunningen - 13/04/2026

id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Print deze pagina Afdrukformaat S M L XL Nieuwe JUPORTAL-zoekopdracht Sluit Tab Raad van State Vonnis/arrest van 13 april 2026 ECLI nr: ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.352 Rolnummer: A. 240027/VII-42618 Zaak: Arrest 266352 - Milieuvergunningen - 13/04/2026 Rechtsgebied: Bestuursrecht Invoerdatum: 2026-04-16 Raadplegingen: 85 - laatst gezien 2026-06-18 06:47 Fiche Arrest nr 266.352 van 13 april 2026 Ruimtelijke ordening, stedenbouw, leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Milieuvergunningen Beslissing : Verwerping Inwilliging tussenkomst Thesaurus CAS: RAAD VAN STATE UTU-thesaurus: PUBLIEK EN ADMINISTRATIEF RECHT - RAAD VAN STATE - Arresten (Raad van State) Tekst van de beslissing RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VIIe KAMER nr. 266.352 van 13 april 2026 in de zaak A. 240.027/VII-42.618 In zake :

1. de GEMEENTE MIDDELKERKE
2. de GEMEENTE KOKSIJDE
3. de STAD NIEUWPOORT bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Tom Swerts kantoor houdend te 2800 Mechelen Antwerpsesteenweg 16-18 bij wie woonplaats wordt gekozen tegen : het VLAAMSE GEWEST bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Gregory Verhelst kantoor houdend te 2000 Antwerpen Bouwmeesterstraat 11 bij wie woonplaats wordt gekozen Tussenkomende partij: de vzw ODE-VLAANDEREN (ORGANISATIE VOOR DUURZAME ENERGIE-VLAANDEREN) bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Tom Malfait en Vanessa McClelland kantoor houdend te 9000 Gent Kasteellaan 141 bij wie woonplaats wordt gekozen -------------------------------------------------------------------------------------------------- I. Voorwerp van het beroep
4. Het beroep, ingesteld op 14 september 2023, strekt tot de nietigverklaring van het besluit van de Vlaamse regering van 7 juli 2023 ‘tot wijzing van het besluit van de Vlaamse Regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne, wat betreft sectorale VII-42.618-1/110 voorwaarden voor inrichtingen voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie’ (hierna: bestreden besluit). II. Verloop van de rechtspleging
5. De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend en de verzoekende partijen hebben een memorie van wederantwoord ingediend. De vzw Ode-Vlaanderen heeft een verzoekschrift tot tussenkomst ingediend. Auditeur Benny De Sutter heeft een verslag opgesteld. De verzoekende partijen hebben een verzoek tot voortzetting van het geding en een laatste memorie ingediend. De verwerende partij en de tussenkomende partij hebben een laatste memorie ingediend. De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 8 januari
6. Staatsraad Frédéric Vanneste heeft verslag uitgebracht. Advocaat Willem-Jan Ingels, die loco advocaat Tom Swerts verschijnt voor de verzoekende partijen, advocaat Gregory Verhelst, die verschijnt voor de verwerende partij en advocaat Vanessa McClelland, die verschijnt voor de tussenkomende partij, zijn gehoord. Auditeur Benny De Sutter heeft een met dit arrest eensluidend advies gegeven. Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 (hierna: RvS-wet). VII-42.618-2/110 III. Rechtskader 3.
7. Artikel 2.1.1 van het besluit van de Vlaamse Regering van 1 juni 1995 ‘houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne’ (hierna: Vlarem II) stelt dat de “in dit deel vastgestelde milieukwaliteitsnormen bepalen, tenzij uitdrukkelijk anders aangegeven, de kwaliteitseisen waaraan het betrokken onderdeel van het milieu in heel het Vlaams Gewest moet voldoen.” Overeenkomstig artikel 2.2.1.1 van Vlarem II worden in bijlage 2.2.1 de milieukwaliteitsnormen voor geluid in open lucht vastgesteld. In hoofdstuk 4.5 van Vlarem II worden de algemene milieuvoorwaarden vastgesteld ter beheersing van geluidshinder, waaraan de als hinderlijk ingedeelde inrichtingen moeten voldoen. Bijlage 4.5.4 bij Vlarem II bevat de richtwaarden voor het specifieke geluid in open lucht van als hinderlijk ingedeelde inrichtingen en bijlage 4.5.5 bij Vlarem II bevat de richtwaarden voor fluctuerend, incidenteel, impulsachtig en intermitterend geluid in open lucht van als hinderlijk ingedeelde inrichtingen. 3.
8. Met artikel 160 van het besluit van de Vlaamse Regering van 19 januari 1999 ‘tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne’ – in werking getreden op 1 mei 1999 – werd een ‘afdeling 5.20.5’ toegevoegd aan het besluit van de Vlaamse Regering van 1 juni 1995 ‘houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne’ (hierna: Vlarem II). De ingevoegde afdeling 5.20.5 luidde: “Afdeling 5.20.
9. Installaties voor de productie van hydro-elektrische energie alsook installaties voor de winning van windenergie voor de energieproductie Art. 5.20.5.1 §
10. De bepalingen van deze afdeling zijn van toepassing op de subrubrieken 20.1.5 en 20.1.6 van de indelingslijst. §
11. In afwijking van de bepalingen van hoofdstuk 4.5 zijn in dit geval geen geluidsnormen van toepassing. In de milieuvergunning kunnen geluidsemissiegrenswaarden worden opgelegd in functie van de omgevingssituatie.” VII-42.618-3/110 3.
12. In de omzendbrief “EM/2006/01-RO/2006/02” van 12 mei 2006 ‘houdende een afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines’ (hierna: omzendbrief van 2006) wordt aangegeven dat voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van een windturbine of windturbinepark op een bepaalde locatie het specifiek geluid, “in afwijking van bijlage 2.2.1 van titel II van het Vlarem”, dient te worden getoetst aan bepaalde richtwaarden voor geluid in open lucht die in die omzendbrief zijn opgenomen. 3.
13. Bij een besluit van de Vlaamse regering van 23 december 2011 ‘tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende de vaststelling van het Vlaams Reglement betreffende de milieuvergunning en van het besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne, wat betreft de actualisatie van voormelde besluiten aan de evolutie van de techniek’ (hierna: besluit van de Vlaamse regering van 23 december 2011) worden sectorale normen voor windturbines vastgelegd in een besluit van de Vlaamse regering. Deze normen worden opgenomen in afdeling 5.20.
14. ‘Installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie’ van Vlarem II. Artikel 99 van het besluit van de Vlaamse regering van 23 december 2011 voert het artikel 5.20.6.1.1, tweede lid, in dat stelde dat “[d]e bepalingen uit hoofdstuk 4.5 en de bijlage 4.5.1 van titel II van het Vlarem [niet] van toepassing [zijn] met uitzondering van afdeling 4.5.1 en 4.5.6, tenzij expliciet vermeld in de hiernavolgende artikelen”. 3.
15. De omzendbrief van 2006 wordt vervangen door de omzendbrief RO/2014/02 van 25 april 2014 ‘afwegingskader en randvoorwaarden voor de oprichting van windturbines’ (hierna: omzendbrief van 2014). Voormelde omzendbrief bevat, in tegenstelling tot de omzendbrief van 2006, geen technische normen en waarden met betrekking tot de geluidsimpact en/of slagschaduw van windturbines. Dergelijke normen werden zoals hierboven aangegeven inmiddels ingeschreven in Vlarem II. VII-42.618-4/110 3.
16. Uit de overwegingen van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 25 juni 2020 in de zaak C-24/19 blijkt dat de sectorale voorwaarden voor windturbines in afdeling 5.20.
17. van Vlarem II moeten worden beschouwd als een plan of programma in de zin van artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 ‘betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s’ (hierna: plan-MER-richtlijn) en zij bijgevolg aan een milieubeoordeling (hadden) moeten worden onderworpen. 3.
18. Na dit arrest komt het decreet van 17 juli 2020 ‘tot validering van de sectorale milieuvoorwaarden voor windturbines’ (hierna: validatiedecreet) tot stand, dat de sectorale normen geldig verklaart vanaf hun inwerkingtreding. Artikel 4 van het validatiedecreet voegt een nieuw artikel 5.4.16 toe in het decreet van 5 april 1995 ‘houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid’ (hierna: DABM) dat bepaalt dat de Vlaamse regering nieuwe sectorale normen vaststelt voor installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie, die binnen een termijn van maximaal drie jaar vanaf de inwerkingtreding van dit artikel in werking treden. Die sectorale normen worden onderworpen aan een voorafgaande milieueffectbeoordeling.. 3.
19. Op 12 oktober 2022 wordt een ontwerp plan-MER opgesteld. Rekening houdend met de conclusies daarvan keurt de Vlaamse regering op 28 oktober 2022 het ontwerpbesluit ‘tot vaststelling van de sectorale normen voor windturbines’, voor de eerste keer principieel goed. 3.
20. Op 21 april 2023 keurt het team Omgevingseffecten het plan- MER definitief goed. VII-42.618-5/110 3.
21. Met een beslissing van 5 mei 2023 verleent de Vlaamse regering haar tweede principiële goedkeuring aan het ontwerpbesluit, waarover advies wordt gevraagd aan de afdeling Wetgeving van de Raad van State. 3.
22. In haar advies 73.604/1 van 8 juni 2023 overweegt de afdeling Wetgeving van de Raad van State onder meer: “4.
23. De uitsluiting van toepassing van de bepalingen van hoofdstuk 4.5 (Beheersing van geluidshinder) (ontworpen artikel 5.20.6.1.1) heeft onder meer tot gevolg dat de windturbines niet ressorteren onder de bijlagen 4.5.4 – ‘Richtwaarden voor het specifieke geluid in open lucht van als hinderlijk ingedeelde inrichtingen’ en 4.5.5 – ‘Richtwaarden voor fluctuerend, incidenteel, impulsachtig en intermitterend geluid in open lucht van als hinderlijk ingedeelde inrichtingen’. Volgens artikel 4.5.2.1 gelden ter beoordeling van het geluid van inrichtingen, de in die bijlagen aangegeven waarden in dB(A) als richtwaarden waaraan het specifieke geluid in open lucht van een inrichting wordt getoetst. De ontworpen regeling in verband met de geluidshinder hanteert in bepaalde gevallen soepelere richtwaarden dan deze in de bijlage 4.5.4, waardoor exploitanten van windturbines gebonden zijn door soepelere geluidsnormen dan de exploitanten van andere als hinderlijk ingedeelde inrichtingen die gebonden zijn door hoofdstuk 4.
24. De stellers van het ontwerp zullen er in het licht van het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel over moeten waken dat er een afdoende verantwoording is voor de uitsluiting van de betrokken windturbines van de toepassing van voormelde bepalingen van hoofdstuk 4.
25. Het verdient aanbeveling om het verslag aan de Vlaamse Regering op dit punt aan te vullen”. 3.
26. In navolging van het aangehaalde advies wordt in het verslag aan de Vlaamse regering een bijkomende motivering opgenomen: “De Vlarem-bepalingen inzake de beheersing van geluidshinder (hoofdstuk 4.5) en hierbij horende bijlage 4.5.1 zijn niet van toepassing met uitzondering van de algemene bepalingen (afdeling 4.5.1) en de bijzondere voorwaarden (afdeling 4.5.6), tenzij expliciet vermeld in de hiernavolgende artikelen. Art. 5.4.5 van het DABM geeft de mogelijkheid om omwille van technische redenen in minder strenge zin af te wijken van de algemene milieuvoorwaarden, in de gevallen die door de Vlaamse Regering worden bepaald. De algemene voorwaarde stelt in art. 4.5.1.1, § 2 van titel II van het Vlarem: “Tenzij voor bepaalde categorieën van inrichtingen in dit besluit andere bepalingen zijn opgenomen, zijn de bepalingen, vermeld in VII-42.618-6/110 afdeling 4.5.2, 4.5.3, 4.5.4 en 4.5.5 van dit besluit van toepassing, uitgezonderd tijdens de eigenlijke bouw-, sloop- of wegenwerken.” De exploitatie van windturbines gaat per definitie gepaard met het genereren van geluid. De algemene geluidsvoorwaarden houden echter geen rekening met de karakteristieken van windturbinegeluid, noch het omkaderend beleid en de regelgeving die van toepassing is op windturbines zoals de ruimtelijke aspecten. Hoger werd reeds de context geschetst m.b.t. het belang van, en de (bindende) doelstellingen inzake hernieuwbare energie, alsook een historiek van de (milieu)voorwaarden. Ook het decreet van 17 juli 2020 tot validering van de sectorale milieuvoorwaarden voor windturbines bevat een uitgebreide omschrijving van het belang en de verplichtingen m.b.t. het aandeel hernieuwbare energie. Het toepassen van de algemene geluidsvoorwaarden zou kunnen betekenen dat de doelstellingen inzake hernieuwbare energie in het gedrang komen, de geluidsnorm in hindergevoelige gebieden (bijv. woongebieden) hoger zou kunnen zijn, er op ruimtelijk minder ideale locaties inplantingen zouden moeten toegelaten worden. De weloverwogen sectorale geluidsvoorwaarden waarbij zowel rekening gehouden werd met: - de doelstellingen en het belang van hernieuwbare energie; - de technische karakteristieken van windturbines; - de bescherming van mens en milieu tegen onaanvaardbare risico’s en hinder; - het omkaderend (ruimtelijk) beleid; zijn daarom noodzakelijk en verantwoord. De motivering bij het invoegen van specifieke sectorale geluidsvoorwaarden destijds bij het besluit van de Vlaamse Regering van 23 december 2011, luidde als volgt: “Door het ontbreken van sectorale voorwaarden voor windturbines in het Vlarem en het ontbreken van duidelijke, eenduidige en rechtszekere richtlijnen in het huidige beoordelingskader (omzendbrief EME/2006/01- RO/2006/02) rond de milieutechnische aspecten bij windturbines, dringt een technische actualisatie van de sectorale milieuvoorwaarden voor windturbines zich op. Met deze artikelen wordt een nieuwe afdeling 5.20.6 ingevoegd met vier subafdelingen. (...) De vierde subafdeling bevat voorwaarden met betrekking tot de hinder door geluid van windturbines. Uit ervaring blijkt dat de geluidsimpact uit de omzendbrief EME/2006/01-RO/2006/02 geen solide basis biedt om hinder naar omwonenden te evalueren en te beperken. Hierdoor is een nieuw voorstel van sectorale voorwaarden binnen het juridisch kader van titel II van het Vlarem uitgewerkt. Voormalige regelgeving In de omzendbrief RO/2006/02 van 12 mei 2006 inzake het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines wordt gesteld dat wanneer de dichtstbijzijnde vreemde woning of het dichtstbijzijnde woongebied zich op een afstand kleiner of gelijk aan 250 m van de windturbinemast bevinden het specifieke geluid ofwel moet voldoen aan de richtwaarden in open lucht zoals opgenomen in de omzendbrief ofwel 5 dB(A) lager moet zijn dan het achtergrondgeluid. VII-42.618-7/110 Daarnaast bepaalt artikel 5.20.5.1 van titel II van het Vlarem dat in afwijking van de bepalingen van hoofdstuk 4.
27. geen geluidsnormen van toepassing zijn en dat in de milieuvergunning geluidsemissiegrenswaarden kunnen worden opgelegd in functie van de omgevingssituatie. Sectorale voorwaarden windturbines Bij het ontwerp van de geluidsregelgeving werd uitgegaan van de basisprincipes van het Vlarem en werden volgende uitgangspunten in acht genomen: - er mag geen onaanvaardbare hinder optreden bij omwonenden; - differentiatie van de normering (richtwaarden) per gebiedsbestemming: de toegestane geluidsniveaus op een industriegebied moeten hoger kunnen zijn dan deze in een woongebied; - het meewegen van het oorspronkelijke omgevingsgeluid in de normering. Er werd ervoor geopteerd om deze geluidsregelgeving op te nemen in sectorale voorwaarden in Vlarem, omdat hiermee een rechtszeker kader gevormd wordt voor zowel omwonenden, vergunningverlener als exploitanten. (…) Naar analogie met de huidige Vlarem-bepalingen, wordt er onderscheid gemaakt in de normering per dagdeel en per gebiedsbestemming. Algemeen krijgen woongebieden nu een relatief hoge bescherming door het opleggen van een normering ‘s nachts van 39 dB(A). Hiermee wordt aangesloten bij de omzendbrief. Voor gebieden voor verblijfsrecreatie geldt dezelfde normering. Agrarische gebieden krijgen als norm 43 dB(A), net als recreatiegebieden. Op industriegebieden zelf (55 dB(A) en in buffergebieden (50 dB(A)) geldt een soepeler normering, waardoor geen beperking op de uitbating en ontwikkeling van windparken op grootschalige industriegebieden (vb. havengebied Antwerpen) wordt gelegd. Voor kleinschaliger industriegebieden en KMO gebieden wordt een gedifferentieerde normering voorgesteld, dit om woongebieden voldoende te kunnen beschermen in functie van de reeds aanwezige infrastructuur. Op minder dan 500 m van een industriegebied en buiten woongebieden, geldt een hogere norm van 45 dB(A) ‘s nachts. Op minder dan 500 m van het industriegebied en binnen woongebied, is door de aanwezigheid van grote aantallen woningen een strengere norm wenselijk. Anderzijds is door de aanwezigheid van industrie het waarschijnlijk dat het achtergrondgeluid reeds hoog is, en ook in de bestaande Vlarem-bepalingen voor industrielawaai wordt een hogere norm toegestaan voor deze zones. Er is geopteerd om voor windturbines een norm van 43 dB(A) toe te staan, cfr. de normering voor agrarische gebieden. Hiermee wordt ook het midden gehouden tussen de huidige Vlarem-regelgeving (grenswaarde 40-45 dB(A), afhankelijk van het achtergrondgeluid) en de hinderaspecten verbonden met het geluid van windturbines. Voor gebieden op minder dan 500 m van KMO-gebieden, dan wel VII-42.618-8/110 Voor woongebied op algemene norm agrarische gebieden windturbines). KMO-gebieden veroorzaken met name weinig geluidshinder, waar ook ’s nachts de bedrijvigheid vaak stilvalt en er een noodzaak is om ’s nachts het geluid van de windturbines tot een aanvaardbaar niveau te beperken. (…)” Daarnaast heeft de vergunningverlenende overheid nog steeds de mogelijkheid/verplichting om bijzondere voorwaarden vast te leggen. Art. 72 van het Omgevingsvergunningendecreet luidt als volgt: Met behoud van de toepassing van de algemene en sectorale milieuvoorwaarden, verplichtingen en de toepassingsregels ervan, bepaald bij of krachtens het DABM, kan de bevoegde overheid de exploitatie van de ingedeelde inrichting of activiteit afhankelijk stellen van de naleving van bijzondere milieuvoorwaarden. Art. 73, §1 van voormeld decreet bepaalt: §
28. De bijzondere milieuvoorwaarden, vermeld in artikel 72, bevatten de bijkomende maatregelen die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de mens en het milieu tegen onaanvaardbare risico’s en hinder afkomstig van de exploitatie. (…) De overgangsbepalingen, vermeld in het laatste lid van het te wijzigen artikel, worden niet hernomen in het voorliggend wijzigingsbesluit aangezien deze niet langer relevant zijn. Alle inrichtingen moeten reeds voldoen aan de normen”. In het verslag wordt voorts nog overwogen: “Subafdeling 5.20.6.
29. Geluid De vierde subafdeling bevat voorwaarden met betrekking tot de hinder door geluid van windturbines. Geluid ontstaat wanneer deeltjes, moleculen, van een ‘elastisch medium’, aan een ‘versnelling’ worden onderworpen. Als gevolg hiervan ontstaan drukfluctuaties, trillingen. De neergaande beweging van een windturbineblad doet de lucht rond het blad ook versnellen waardoor er geluid ontstaat. Bij geluid zijn de drukfluctuaties opgewekt in een elastisch medium essentieel. In het luchtledige zal geen geluidsvoortplanting plaatsgrijpen. Geluid plant zich in dit medium voort als een golf. Voor een uitgebreide situering over deze subafdeling of de bijlage bij dit wijzigingsbesluit, verwijzen we naar het hoofdstuk ‘geluid’ van het plan- MER dat opgemaakt werd n.a.v. dit wijzigingsbesluit. Artikel 5.20.6.4.
30. Voorliggend artikel geeft aan dat geluidsmetingen moeten worden uitgevoerd door een erkende milieudeskundige in de discipline geluid en trillingen, deeldomein geluid. Artikel 5.20.6.4.
31. VII-42.618-9/110 Het specifieke geluid in openlucht wordt in de nabijheid van het dichtstbijzijnde bewoonde gebouw vreemd aan de inrichting of het dichtstbijzijnde woongebied of woonuitbreidingsgebied, per beoordelingsperiode beperkt tot de richtwaarde vermeld in bijlage 5.20.6.1 of tot het achtergrondgeluid, vermeld in addendum R20.1.6, punt 3, van de addendabibliotheek die is opgenomen in bijlage 2 bij het besluit van de Vlaamse Regering van 27 november 2015 tot uitvoering van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning : Lsp ≤ MAX (richtwaarde, LA95). In uitzonderlijke gevallen kan aldus een verhoogde richtwaarde, nl. het achtergrondgeluid, worden toegepast. Door dit toe te passen stijgt het aantal gehinderden niet. Het geluid van de windturbines is dan ondergeschikt aan andere geluidsbronnen waardoor er geen hinder optreedt. In de praktijk blijkt dit ook het geval te zijn. Waar er een hoog omgevingsgeluid door wegverkeer of industriegeluid heerst, dat hoger is dan de richtwaarde, zijn er weinig tot geen klachten vanwege het windturbinegeluid. Bijlage bij dit besluit Er wordt een onderscheid gemaakt in de normering per dagdeel en per gebied. De bijlage blijft inhoudelijk ongewijzigd ten opzichte van de bijlage die vervangen wordt. De Raad van State adviseerde om de verhouding van de ontworpen bijlage met bijlage 2.2.1 in onderhavig Verslag te duiden. Bijlage 2.2.1 bij titel II van het Vlarem geeft de milieukwaliteitsnormen weer voor het LA95,1h- niveau van het totale omgevingsgeluid in open lucht. De LA95,1h parameter heeft een wezenlijk andere betekenis dan de parameter die gehanteerd wordt voor het specifieke geluid van een installatie. De LA95,1h is de waarde van het geluid dat voor 95% van de tijd overschreden wordt en kan het best beschreven worden als een waarde van de achtergrond, zijnde het geluid dat overblijft wanneer de pieken niet in rekening gebracht worden. Het specifieke geluid karakteriseert een inrichting. Hierbij moeten de pieken dus wel mee in rekening gebracht worden. De bijlagen 2.2.1 en 20.6.1 kunnen dus niet vergeleken worden. Naar aanleiding van de verwerking van de inspraak en adviezen wordt naar analogie met bijlage 4.5.4 van titel II van het Vlarem, de omschrijving van de hoofding gewijzigd in “Gebied” in plaats van “Gebiedsbestemming bij vergunning”. Daarnaast werd via de publieke consultatie een erratum opgemerkt, nl. de opmerking onder de tabel werd niet weergegeven in het ontwerpbesluit. Dit werd alsnog toegevoegd: “Opmerking: Als een gebied valt onder twee of meer punten van de tabel dan is in dat gebied de hoogste richtwaarde van toepassing”. 3.
32. Omtrent het plan-MER wordt in het verslag aan de Vlaamse regering gesteld: “In het plan-MER[…] worden de milieueffecten van het hernemen van de sectorale voorwaarden voor windturbines op strategisch plan-niveau VII-42.618-10/110 beoordeeld voor de disciplines geluid, mens-gezondheid, slagschaduw, veiligheid, biodiversiteit en klimaat en hernieuwbare energieproductie. Het plan-MER is opgemaakt door onafhankelijke MER-deskundigen, erkend in de disciplines geluid, mens – deeldomein gezondheid, biodiversiteit en klimaat en werd gecoördineerd door een onafhankelijke en erkende MER- coördinator. Het plan-MER heeft aangetoond dat het hernemen van de sectorale voorwaarden geen aanzienlijke milieu-impact genereert. In het plan-MER werden niet alleen de mogelijke milieueffecten onderzocht van de herneming van de sectorale milieuvoorwaarden zoals beoogd met voorliggend besluit maar werd ook rekening gehouden met alle milieueffecten die zich sinds de inwerkingtreding van de gevalideerde sectorale normen hebben voorgedaan (het zogenaamde regularisatiescenario)[…] . In het plan-MER werd geconcludeerd dat ook dit scenario geen aanzienlijke milieu-impact genereert. Meer informatie over de milieueffectbeoordeling kan teruggevonden worden in het plan- MER. Aangezien het plan-MER aantoont dat geen aanzienlijke milieu-impact verwacht wordt, formuleert het plan-MER geen milderende maatregelen. Het plan-MER geeft wel aanbevelingen die op plan- of project-niveau overwogen kunnen worden op basis van de inzichten van de erkende MER- deskundigen. Aanbevelingen op planniveau zijn onder meer het blijven peilen via toekomstige schriftelijke leefomgevingsonderzoeken (SLO) naar de hinder van windturbines op omwonenden. Daarnaast worden vanuit de ervaring van de MER-deskundigen als aanbeveling twee opties beschreven om de lokale hinder op planniveau ’s avonds en ’s nachts verder te beperken. Een eerste optie omvat een strengere richtwaarde in bestemmingsgebied 2a (gebieden of delen van gebieden, uitgezonderd woongebieden of delen van woongebieden, op minder dan 500m van industriegebieden) bij zeer laag achtergrondgeluid ( dB(A) voor avond en nacht. Een tweede optie omvat een strengere richtwaarde in gebiedsbestemming 2b (woongebieden of delen van woongebieden op minder dan 500 m van industriegebieden) en 10 (agrarisch gebied) indien het achtergrondgeluid zeer laag is ( De meeste milieueffecten van windturbineprojecten zijn zeer plaats- afhankelijk. In het MER worden aanbevelingen in kader van de vergunningverlening geformuleerd om lokaal mogelijke hinder te beperken. Eén en ander wordt dan best meegenomen bij de beoordeling van individuele vergunningsaanvragen. Doordat is aangetoond dat de huidige/gevalideerde sectorale voorwaarden géén aanzienlijke milieueffecten veroorzaken, worden deze sectorale voorwaarden opnieuw vastgesteld: - Het plan-MER wijst uit dat de milieu-impact niet aanzienlijk is en geen milderende maatregelen vereist zijn. - De geformuleerde aanbevelingen met betrekking tot het aanpassen van de geluidsnormen bij laag achtergrondgeluid, kunnen als waardevol beoordeeld worden, maar hebben slechts een zeer lokale doorwerking in VII-42.618-11/110 welbepaalde specifieke omstandigheden. De specifieke impact op de bestaande installaties is niet gekend, het is ook niet aangewezen een onderscheid te maken tussen bestaande en nieuwe installaties. Dit algemeen formuleren en vastleggen in de sectorale voorwaarden verhoogt de complexiteit van het vergunningsverleningsproces voor alle toekomstige windturbines, vermits dit voor alle vergunningsplichtige windturbineprojecten langdurige metingen van het achtergrondgeluid impliceert en slechts in welbepaalde gevallen ook effectief relevant zou zijn. Eén en ander kan desgevallend worden beoordeeld in het kader van individuele vergunningsaanvragen op projectniveau, waarbij indien nodig – op gemotiveerde wijze - strengere bijzondere voorwaarden kunnen worden opgelegd. - Project-specifieke bijzondere voorwaarden kunnen opgelegd worden indien specifieke knelpunten op lokaal niveau in kader van de vergunningverlening opduiken”. 3.
33. Bij besluit van de Vlaamse regering van 7 juli 2023 worden de nieuwe sectorale voorwaarden voor inrichtingen voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie vastgelegd. Dit is het bestreden besluit. 3.
34. De omzendbrief van 2014 wordt vervangen door de omzendbrief OMG/2023/1 ‘afwegingskader en randvoorwaarden voor de oprichting van windturbines 2023’ (hierna: omzendbrief van 2023), die op zijn beurt vervangen wordt door de omzendbrief OMG/2024/1 van 9 februari 2024 ‘afwegingskader en randvoorwaarden voor de oprichting van windturbines’. IV. Tussenkomst
35. De vzw Ode-Vlaanderen is een sectorfederatie zonder winstoogmerk met als doel de ontwikkeling en het gebruik van hernieuwbare energiebronnen te promoten en te stimuleren. Zij heeft er belang bij dat het beroep wordt afgewezen. Bijgevolg wordt haar verzoek tot tussenkomst ingewilligd. VII-42.618-12/110 V. Onderzoek van de middelen A. Eerste middel Uiteenzetting van het middel
36. In een eerste middel voeren de verzoekende partijen de schending aan van de materiëlemotiveringsplicht, van het zorgvuldigheidsbeginsel, van het gelijkheidsbeginsel zoals opgenomen in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, van het standstill-beginsel zoals opgenomen in artikel 23 van de Grondwet en artikel 1.2.1., § 2, DABM in samenhang gelezen met de plan-MER-plicht zoals opgenomen in onder meer artikel 4.2.3 DABM, en van artikel 5.4.5 DABM.
37. In het verzoekschrift wordt het eerste middel in drie onderdelen opgesplitst. In het eerste middelonderdeel hekelen de verzoekende partijen dat exploitanten van windturbines door soepelere geluidsnormen zijn gebonden dan exploitanten van andere hinderlijke ingedeelde inrichtingen. Hierdoor worden ook omwonenden ongelijk behandeld. Personen die in de buurt van windturbines wonen, werken of verblijven zullen namelijk meer geluidshinder moeten verdragen dan personen die zich bevinden in de nabijheid van andere ingedeelde industrieën. De verzoekende partijen benadrukken daarbij dat geluid niet lineair gemeten moet worden, maar dat dit gebeurt aan de hand van een logaritmische schaal. Een verhoging met tien decibel betekent bijvoorbeeld tien keer zo veel geluid. Artikel 5.4.5 DABM voorziet weliswaar in de mogelijkheid om, omwille van technische redenen, in minder strenge normen te voorzien, maar de verzoekende partijen merken op dat uit de motieven van de Vlaamse regering niet valt op te maken hoe de huidige milieuvoorwaarden op grond van de “technische karakteristieken” van windturbines en windturbinegeluid in minder strenge zin zouden moeten kunnen afwijken van de algemene milieuvoorwaarden. De regering VII-42.618-13/110 duidt evenmin om welke technische karakteristieken het zou gaan. Een technische verantwoording zou inhouden dat een inrichting slechts op een specifieke locatie kan worden uitgebaat of dat de inrichting, gelet op haar technische karakteristieken onmogelijk aan de gewone milieuvoorwaarden kan voldoen. Bij gebrek aan enige motivering valt echter niet in te zien welke technische noodzaak zich zou voordoen om voor windturbines minder strenge geluidsnormen te voorzien. Windturbines vormen overigens geen essentiële infrastructuur die tegen elke prijs geëxploiteerd moet worden op een bepaalde locatie, in tegenstelling tot bijvoorbeeld een dijk of een stuwdam. De “technische karakteristieken” van windturbines kunnen dan ook niet als objectieve en redelijke verantwoording voor het onderscheid worden aangemerkt. De verzoekende partijen vervolgen dat de doelstellingen in verband met hernieuwbare energie het gehanteerde onderscheid niet kunnen verantwoorden. Niet alleen wordt nergens toegelicht waarom die doelstellingen een objectieve en redelijke verantwoording zouden uitmaken voor de hogere geluidsniveaus die omwonenden van andere industriële installaties moeten doorstaan, maar ook kan niet worden ontkend dat tal van andere industrieën aan de doelstellingen inzake hernieuwbare energie kunnen bijdragen, zoals producenten van onderdelen die gebruikt worden in functie van de opwekking van hernieuwbare energie, alsook industriële installaties die zelf hernieuwbare energie opwekken zoals waterstofproductie of grootschalige zonnepaneelvelden. De vraag rijst ook of een onderscheid tussen windturbines en andere “groene” industrieën objectief en redelijk verantwoord is. Ingedeelde inrichtingen als biogasproductie of hydro-elektrische inrichtingen kunnen geen gebruik maken van de minder strenge geluidsnormen, hoewel ook hier de doelstellingen en het belang van de hernieuwbare energie spelen. Bovendien zijn ook levensnoodzakelijke industrieën, zoals de voedselindustrie, onderworpen aan strengere geluidsnormen. Verder wijzen de verzoekende partijen op de band van evenredigheid die moet bestaan tussen de aangewende middelen en het beoogde VII-42.618-14/110 doel. Andere hernieuwbare en “groene” industrie, met een vergelijkbare waarde en vergelijkbare karakteristieken, wordt geweerd van het soepelere regime en moet aan strengere geluidsnormen voldoen. Enig redelijk verband van evenredigheid tussen de doelstelling om hernieuwbare energie te ondersteunen en het middel, de invoering van soepelere geluidsnormen louter voor windturbines, kan niet worden vastgesteld. De motivering, die vooral doelt op rechtszekerheid, is evenmin dienend. Eruit kan niet worden afgeleid dat strengere normen niet eenzelfde rechtszekerheid met zich mee zouden kunnen brengen. De verzoekende partijen argumenteren in een tweede middelonderdeel dat voor de toepassing van het standstill-beginsel, gelet op de door het Hof van Justitie onwettig bevonden sectorale voorwaarden, een vergelijking met de algemene milieuvoorwaarden in hoofdstuk 4.
38. van en bijlage 4.5.4 bij Vlarem II als referentiepunt zich opdringt (en niet met de normen vastgesteld in het validatiedecreet). De normen voor windturbines zijn aanzienlijk soepeler dan die algemene milieuvoorwaarden, zodat er sprake is van een achteruitgang van het beschermingsniveau. Opdat die achteruitgang geen schending van het standstill-beginsel zou uitmaken, moet worden aangetoond dat zij verantwoord is in naam van het algemeen belang. Het behalen van de doelstellingen inzake hernieuwbare energie schijnt de doorslaggevende motivering ter zake te zijn. Hoewel die doelstellingen, alsook bredere klimaatdoelstellingen, als zijnde van algemeen belang kunnen worden beschouwd, moet erop worden gewezen dat ook een proportionaliteitstoets moet worden doorgevoerd. In dit verband merken de verzoekende partijen op dat de exploitatie van windturbines in lijn met de algemene geluidsnormen die van toepassing zijn op andere ingedeelde inrichtingen, mogelijks evenzeer een positief effect sorteren op de doelstellingen van hernieuwbare energie en de klimaatdoelstellingen. Dit scenario werd echter nooit onderzocht. Nochtans komt het aan de overheid toe om de achteruitgang van de beschermingsgraad afdoende te motiveren. Ze wijzen erop dat de Raad van State ook rekening houdt met het gegeven dat minder ingrijpende maatregelen genomen konden worden. De verzoekende partijen wijzen er in die zin op dat de geluidsnormen voor windturbines niet consequent worden toegepast. Andere hernieuwbare energiebronnen of industrie die evenzeer positief bijdragen tot de VII-42.618-15/110 klimaatdoelstellingen worden niet bevoordeeld, zodat de vraag rijst of de geluidsnormering voor windturbines pertinent is. Tot slot herinneren de verzoekende partijen aan het voorzorgsbeginsel. Ze betogen dat uit verschillende internationale studies is gebleken dat met het constante zoeven van (de wieken van) een windturbine ernstige gezondheidsklachten gepaard kunnen gaan. Door de blinde toepassing van de geldende wetgeving inzake windturbines, miskent de verwerende partij de gezondheidseffecten ervan die wegen op mens en dier. Er bestaat geen enkele garantie dat de geluidsnormen in het bestreden besluit voldoende zijn om de omwonenden van windturbines en de naburige biodiversiteit afdoende te beschermen. De verzoekende partijen betogen in een derde middelonderdeel, zoals zij al in het eerste middelonderdeel hebben gedaan, dat uit de motieven van de Vlaamse regering niet valt op te maken hoe de huidige milieuvoorwaarden op grond van de “technische karakteristieken” van windturbines en windturbinegeluid in minder strenge zin zouden moeten kunnen afwijken van de algemene milieuvoorwaarden. De regering duidt evenmin om welke technische karakteristieken het zou gaan. Een technische verantwoording zou inhouden dat een inrichting slechts op een specifieke locatie kan worden uitgebaat of dat de inrichting, gelet op haar technische karakteristieken onmogelijk aan de gewone milieuvoorwaarden kan voldoen. Ze herhalen vervolgens dat er zich geen technische noodzaak voordoet om voor windturbines in minder strenge geluidsnormen te voorzien en benadrukken opnieuw dat een windturbine geen essentiële infrastructuur betreft die tegen elke prijs geëxploiteerd moet worden op een bepaalde locatie, in tegenstelling tot bijvoorbeeld een dijk of een stuwdam. Noch uit het bestreden besluit, noch uit het administratief dossier blijkt dat de Vlaamse regering van oordeel is dat de doelstellingen inzake hernieuwbare energie in verband kunnen worden gebracht met “technische redenen”. Zij verschaft op dit punt ook geen enkele toelichting, zodat niet kan worden ingezien waarom de doelstellingen inzake hernieuwbare energie kunnen worden aangemerkt als “technische redenen”, laat staan technische redenen die aanzienlijk soepelere VII-42.618-16/110 geluidsnormen kunnen rechtvaardigen. Het motiveringsgebrek op dit punt is evident, zodat ook tot de juridische onjuistheid van de motivering moet worden besloten. Gezien er in alle redelijkheid geen sprake is van enige bijzondere technische karakteristiek van windturbines en gezien deze ook niet wordt aangetoond, had de regering geen gebruik mogen maken van artikel 5.4.5 DABM. Daarnaast wordt nog aangevoerd dat de minder strenge normen noodzakelijk zouden zijn voor het behalen van de doelstellingen van hernieuwbare energie. In eerste instantie herhalen de verzoekende partijen dat deze motivering een toepassing van artikel 5.4.5 DABM niet kan schragen. Bovendien doorstaat die motivering de redelijkheidstoetsing niet. De regering komt niet verder dan de stelling dat het “toepassen van de algemene geluidsvoorwaarden zou kunnen betekenen dat de doelstellingen inzake hernieuwbare energie in het gedrang komen, de geluidsnorm in hindergevoelige gebieden (bijv. woongebieden) hoger zou kunnen zijn, er op ruimtelijk minder ideale locaties inplantingen zouden moeten toegelaten worden”. Op geen enkel moment wordt onderzocht of de toepassing van de algemene geluidsnormen daadwerkelijk deze vermeende nefaste effecten zou hebben. Een redelijk verband tussen deze beoordeling en de inhoud van de beslissing is evenmin voorhanden, gezien de beoordeling kan worden teruggebracht tot oppervlakkige beleidsvoering en niet wetenschappelijk onderbouwd is. Hierbij brengen de verzoekende partijen nogmaals in herinnering dat andere ingedeelde inrichtingen die tevens hernieuwbare energiebronnen zijn, uitgesloten worden van de minder strenge geluidsnormen. Eenduidig bestaat een wanverhouding tussen de aangevoerde motieven en de uiteindelijke beslissing.
39. In de memorie van wederantwoord voegen de verzoekende partijen het volgende toe. In reactie op de exceptie van de verwerende partij, volgens welke de verzoekende partijen geen belang bij het middel hebben en niet aantonen op welke wijze zij zelf enig nadeel ondervinden van de gestelde ongelijke behandeling en de aangevoerde schending van de standstill-verplichting, voeren de verzoekende partijen aan dat het middel, enerzijds, een onregelmatigheid opwerpt VII-42.618-17/110 zonder dewelke het bestreden besluit niet tot stand had kunnen komen en, anderzijds, een schending betreft van bepalingen van openbare orde. Daarnaast staat vast dat lokale besturen bijdragen aan het welzijn van de burgers. Daarbij hoort ook het zekerstellen van wettige milieunormen op hun grondgebied. De verzoekende partijen wensen dan ook niet geconfronteerd te worden met een onwettig normenkader, behept met schendingen van het gelijkheidsbeginsel en het standstill-beginsel. Op de exceptie van de tussenkomende partij dat de ingeroepen schending van het gelijkheidsbeginsel zijn oorsprong vindt in afdeling 6 van titel V van het DABM en de wettigheid van het decreet in de voorliggende procedure niet in vraag kan worden gesteld, antwoorden de verzoekende partijen dat het verzoekschrift niet is gericht tegen het validatiedecreet, maar wel tegen het besluit van de Vlaamse regering van 7 juli
40. Dat de doelstelling om dit besluit op te maken in het DABM werd vastgelegd, is in het kader van het huidig verzoekschrift tot nietigverklaring niet relevant en wordt evenmin bestreden. Gelet op het duidelijke materiële toepassingsgebied van het verzoek tot nietigverklaring, menen de verzoekende partijen dat het middel ontvankelijk is. Waar de verwerende partij stelt dat uit het milieueffectenonderzoek zou blijken dat de milieukwaliteitsnormen voor geluid in open lucht niet geschikt zijn om de geluidseffecten van windturbines af te toetsen, antwoorden de verzoekende partijen dat enkel in vage bewoordingen wordt gesteld dat het specifiek geluidsniveau van een windturbine wordt gekarakteriseerd door een “parameter” die niet vergeleken kan worden met de kwaliteitsnormen, zonder nader te duiden om welke parameter het gaat. Eén zin in het plan-MER kan geen afdoende motivering bieden in het licht van het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel. Met betrekking tot de stelling dat de parameter LA95,1h niet geschikt is om het specifieke geluid van een fluctuerende bron te bepalen, merken de verzoekende partijen op dat het niet zeker is dat daarmee wordt gedoeld op een windturbine. Een windturbine kan ook niet als een fluctuerende bron worden aangemerkt. Dat het geluid ervan vergelijkbaar is met het geluid van andere vergunningsplichtige activiteiten blijkt genoegzaam uit onderzoeken naar geluidshinder. Ter illustratie VII-42.618-18/110 verwijzen de verzoekende partijen naar grafieken waaruit blijkt dat geluid afkomstig van snelwegen en industriële zones evenzeer of zelfs nog sterker fluctueert. In de mate dat de tussenkomende partij argumenteert dat windturbines een ander “type” geluid produceren, merken de verzoekende partijen op dat zij dit verschil niet nader kwalificeert. De verzoekende partijen wijzen erop dat ook binnen andere ingedeelde inrichtingen grote verschillen bestaan en zij op het vlak van geluid niet over eenzelfde kam kunnen worden geschoren. Al die inrichtingen zijn in theorie ook niet vergelijkbaar en zouden tevens gebruik kunnen maken van de argumentatie dat zij omwille van technische redenen verschillen en in minder strenge zin mogen afwijken van de algemene milieunormen. Dat de uitbating van een windturbine afhangt van variërende windcondities is evenmin relevant. In tegenstelling tot de meeste andere ingedeelde inrichtingen wordt een windturbine dag en nacht, en tijdens weekends en op feestdagen, geëxploiteerd. Ook bij deze andere inrichtingen zou men dus kunnen spreken van een variabele geluidsemissie. Samenvattend stellen de verzoekende partijen vast dat noch in het verslag aan de Vlaamse regering, noch in het plan-MER een pertinente reden wordt aangebracht die verantwoordt dat specifieke richtwaarden worden bepaald voor het aftoetsen van de geluidsnormen van windturbines. Verder betogen de verzoekende partijen dat onverlet de decretale opdracht om nieuwe sectorale normen uit te werken, nog steeds aan alle decretale en wettelijke verplichtingen moet zijn voldaan. Het kan niet zijn dat steeds wanneer een decreetgever een toekomstige decretale ontwikkeling vastlegt elke andere regelgevende en procedurele vereiste voor de vaststelling van die decretale ontwikkeling niet moet worden nagekomen. Artikel 5.4.16 DABM bepaalt nergens dat niet aan de voorwaarde in artikel 5.4.5, derde lid, DABM moet worden voldaan. Het feit dat de decreetgever in het verslag aan de Vlaamse regering expliciet aan artikel 5.4.5, derde lid, DABM toetst, haalt het argument van de verwerende partij nogmaals onderuit. De redenering van de verwerende partij als zouden de besluiten VII-42.618-19/110 en beleidskeuzes aangaande het niet moeten voldoen aan de sectorale geluidsnormen voor windturbines dateren van voor het in voege treden van het principe van de “technische reden” gaat niet op. In tegenstelling tot wat zij meent, kon een korte motivering dan ook niet volstaan. Een beleidskeuze van 1999 kan niet dienstig worden ingeroepen om aan een thans geldende decretale verplichting te ontkomen. Samenvattend herhalen de verzoekende partijen dat het verslag aan de Vlaamse regering niet voldoende aangeeft omwille van welke technische redenen die eigen zijn aan windturbines een afwijking op de algemene geluidsnormen van Vlarem II moet gelden. Wat betreft het verschil in behandeling, herhalen de verzoekende partijen dat niet wordt aangetoond dat windturbines daadwerkelijk zulke verschillende technische karakteristieken zouden vertonen dat zij niet aan de algemene geluidsnormen kunnen voldoen. Dit louter stellen maakt het nog niet waar. Tevens brengen de verzoekende partijen de opsomming in het verzoekschrift in herinnering waarbij andere industrieën die op een vergelijkbare wijze bijdragen aan het behalen van de klimaatdoelstellingen werden opgenomen. In tegenstelling tot wat de verwerende partij voorhoudt, betekent het feit dat het validatiedecreet de toets van het Grondwettelijk Hof heeft doorstaan nog niet dat de bestreden sectorale normen deze toets eveneens zouden doorstaan. Uit het arrest van het Hof blijkt niet dat klimaatdoelstellingen of doelstellingen voor hernieuwbare energie op zichzelf voldoende zouden zijn om te besluiten dat zich geen schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet voordoet. In dit verband verwijzen de verzoekende partijen naar het arrest waarmee het Hof artikel 5.7.
41. VCRO heeft vernietigd wegens een schending van het gelijkheidsbeginsel en het standstill- beginsel, niettegenstaande de expliciete motivering omtrent hernieuwbare energie. In weerwil van wat de verwerende partij voorhoudt, kan het validatiedecreet niet als de toepasselijke wetgeving worden beschouwd voor de vergelijking in het kader van de standstill. Aan de basis van dat decreet liggen nog steeds onwettige sectorale normen die niet als het door de toepasselijke wetgeving VII-42.618-20/110 geboden beschermingsniveau te beschouwen zijn. Het zijn wel degelijk de algemene geluidsnormen die als het door de wetgeving geboden beschermingsniveau beschouwd moeten worden, zodat er sprake is van een aanzienlijke achteruitgang en een schending van het standstill-beginsel voorligt. De verzoekende partijen zijn verder formeel dat louter en alleen uit een vergelijking van de bestreden richtwaarden voor windturbinegeluid met de algemene richtwaarden van het geluid voor ingedeelde inrichtingen de aanzienlijke vermindering blijkt. Zij benadrukken daarbij nogmaals dat decibels niet lineair worden gemeten, maar dat dit gebeurt aan de hand van een logaritmische schaal. Waar de verwerende partij en de tussenkomende partij ondergeschikt menen dat er hoe dan ook doelstellingen van algemeen belang voorliggen die een vermindering in het beschermingsniveau rechtvaardigen, wijzen de verzoekende partijen op hun beurt naar het billijk evenwicht dat moet bestaan tussen het algemeen belang en de daling van het beschermingsniveau. De verzoekende partijen benadrukken nogmaals dat een exploitatie van windturbines in lijn met de algemene geluidsnormen zoals van toepassing op andere ingedeelde inrichtingen een zeer vergelijkbaar positief effect op de doelstellingen van hernieuwbare energie en de klimaatdoelstellingen kan hebben. Dit scenario werd echter niet onderzocht. Het komt aan de overheid evenwel toe om de achteruitgang van het beschermingsniveau afdoende te motiveren, waarbij een verzwaarde motiveringsplicht geldt en door de Raad van State rekening wordt gehouden met het gegeven dat minder ingrijpende maatregelen mogelijk waren. De verzoekende partijen wijzen erop dat de huidige maatregel niet consequent wordt toegepast. Andere hernieuwbare energiebronnen die evenzeer positief bijdragen tot de klimaatdoelstellingen worden niet bevoordeeld. Verder betogen de verzoekende partijen dat er geen wetenschappelijke zekerheid bestaat rond de effecten van windturbines. Dit mag echter niet als voorwendsel dienen om maatregelen die een verslechtering van het leefmilieu kunnen voorkomen, uit te stellen, zeker wanneer er risico bestaat voor onherstelbare schade. Indien er geen absolute zekerheid bestaat dat een exploitatie geen verder gezondheidsrisico zal creëren, stelt het voorzorgsbeginsel dat in VII-42.618-21/110 dergelijke situatie de schade kan worden voorkomen door risicovolle activiteiten niet op te starten. Dat het plan-MER werd opgemaakt op basis van de best beschikbare wetenschappelijke kennis neemt niet weg dat er nog steeds leemten in de wetenschappelijke kennis bestaan. Door de geldende wetgeving inzake windturbines blind toe te passen, miskent men de mogelijke gezondheidseffecten op mens en dier. Dat een vergunningverlenende overheid in het kader van een vergunningsaanvraag ook een eigen onderzoek naar de hinder van het project zal doorvoeren, betekent niet dat de bestreden sectorale normen op zich geen gezondheidsrisico’s kunnen inhouden. Evenmin impliceert dat gegeven dat de verwerende partij het voorzorgsbeginsel aan de kant mag schuiven of mag doorschuiven naar het niveau van de vergunningverlening. Het blijft volgens de verzoekende partijen raden naar de technische karakteristieken van windturbinegeluid die het niet mogelijk zouden maken om onder de algemene milieuvoorwaarden te functioneren, zodat er een manifest gebrek in de motivering voorligt. In de mate dat de Vlaamse regering de doelstellingen inzake hernieuwbare energie als “technische redenen” in de zin van artikel 5.4.5 DABM zou willen beschouwen, stellen de verzoekende partijen vast dat noch uit het bestreden besluit, noch uit het administratief dossier blijkt dat die doelstellingen in verband kunnen worden gebracht met “technische redenen”. Zulks wordt ook niet nader toegelicht. De verzoekende partijen besluiten dan ook tot een “juridische onjuistheid” van de motivering. In zoverre wordt aangevoerd dat de normen noodzakelijk zijn voor het behalen van de doelstellingen van hernieuwbare energie en wordt verwezen naar het “omkaderend beleid” of “regelgeving die van toepassing is op windturbines”, herhalen de verzoekende partijen dat die motivering een gebruik van artikel 5.4.5 DABM niet kan schragen. Die motivering doorstaat evenmin een redelijkheidstoetsing. De Vlaamse regering komt niet verder dan de stelling dat het toepassen van de algemene geluidsnormen de doelstellingen inzake hernieuwbare energie in gedrang zou brengen. Op geen enkel moment wordt evenwel onderzocht of de toepassing van de algemene normen daadwerkelijk de vermeende nefaste effecten zou hebben. Andermaal brengen de verzoekende partijen in herinnering VII-42.618-22/110 dat andere ingedeelde inrichtingen die tevens hernieuwbare energiebronnen zijn, zoals biogasproductie, uitgesloten worden van de soepelere sectorale normen, hoewel ook hier de doelstellingen en het belang van hernieuwbare energie spelen. Daarnaast kan aan meerdere industrieën worden gedacht die dezelfde positieve effecten sorteren bij het terugdringen van broeikasgassen.
42. In de laatste memorie voeren de verzoekende partijen bijkomend de volgende argumenten aan. De verzoekende partijen benadrukken dat de aangevoerde schending van het gelijkheidsbeginsel een wettigheidskritiek betreft die een invloed heeft op de draagwijdte van het bestreden besluit. Ook het gemeentelijk belang wordt geraakt door de vaststelling dat exploitanten en omwonenden van windturbines ten opzichte van exploitanten en omwonenden van andere hinderlijke inrichtingen ongelijk worden behandeld. Lokale besturen hebben expliciet tot doel om op het lokale niveau duurzaam bij te dragen aan het welzijn van de burgers. Hierbij hoort ook het zekerstellen van wettige milieunormen op het grondgebied van lokale besturen. Vervolgens benadrukken de verzoekende partijen dat de exploitanten en omwonenden van windturbines zich in een vergelijkbare situatie bevinden als deze van andere hinderlijk ingedeelde inrichtingen. Deze laatste categorie, waarbij de inrichtingen op vele vlakken van elkaar verschillen en zeer divers zijn, wordt, wat betreft geluidshinder, zonder meer vergelijkbaar geacht. Aangaande de beheersing van geluidshinder worden deze inrichtingen onderworpen aan dezelfde voorwaarden en geluidsnormen, met name deze uit hoofdstuk 4.5 beheersing van geluidshinder uit Vlarem II en de bijlagen 4.5.4 tot en met 4.5.7.4 bij Vlarem II, waarin naast de richtwaarden voor specifiek geluid in open lucht ook deze voor fluctuerend, incidenteel, impulsachtig en intermitterend geluid en geluid veroorzaakt door het laden en lossen van goederen geregeld wordt. Er dient (en kan) niet aangetoond te worden dat het specifieke geluid, zijnde inderdaad een complex geluid afkomstig van een hoger gelegen bron, één op één vergelijkbaar is met andere hinderlijke ingedeelde inrichtingen, daar ook tussen al VII-42.618-23/110 deze andere hinderlijke ingedeelde inrichtingen een grote mate aan verscheidenheid op het vlak van geluid heerst. De activiteiten zijn inherent vergelijkbaar, in zoverre er geen technische redenen aanwezig zijn. In hoeverre het geluid geproduceerd door windturbines echter op grond van technische redenen zou verschillen van andere gedeelde inrichtingen, wordt in het bestreden besluit en in het onderliggende plan-MER niet verklaard. De verwerende en tussenkomende partij verwijzen naar één kenmerk van windturbines als onderscheidend kenmerk: de hoogte van de geluidsbron. Het meetpunt waar het geluid gemeten of berekend wordt, bevindt zich echter steeds op dezelfde hoogte en locatie. Zo wordt de geluidsbelasting van een windturbine niet ter hoogte van de turbine zelf opgemeten, maar steeds beoordeeld op een referent punt. Dit volgt uit de toepasselijke ISO 9613-2 normen. De stelling als zou de hoogte van de windturbine soepelere geluidsnormen noodzakelijk maken, mist feitelijke grondslag. Er is geen objectieve en redelijke verantwoording voorhanden om een verschillende behandeling te rechtvaardigen tussen exploitanten en omwonenden van windturbines en exploitanten en omwonenden van andere hinderlijk ingedeelde inrichtingen. Ten slotte benadrukken de verzoekende partijen nogmaals dat er geen overtuigende technische redenen naar voren worden geschoven die op grond van artikel 5.4.5 DABM een afwijking in de minder strenge zin kunnen toelaten. De verzoekende partijen benadrukken dat het validatiedecreet slechts voor een beperkte tijd de onwettig bevonden sectorale normen handhaafde in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel en dit op precaire wijze in afwachting van de opmaak van een plan-MER. Het Grondwettelijk Hof stelde niet vast dat deze normen plots geldig of wettig zouden zijn, maar oordeelde louter dat de techniek van de handhaving van de normen middels een validatiedecreet grondwettig is. De sectorale normen werden dan ook enkel gevalideerd in afwachting van de opmaak van een plan-MER. Dat deze normen nu plots als VII-42.618-24/110 “toepasselijke wetgeving” beschouwd zouden dienen te worden gaat lijnrecht in tegen hetgeen door het Hof van Justitie werd vastgesteld: de wettigheid van de normen wordt expliciet aan de opmaak van een plan-MER gekoppeld. Ook de argumentatie als zou uit artikel 5.20.5.1, § 2, Vlarem II volgen dat wanneer abstractie wordt gemaakt van de onwettig bevonden sectorale normen er simpelweg géén geluidsnormen van toepassing waren, strookt niet met de realiteit, daar reeds met de omzendbrief ‘EME/2000.01’ van 17 juli 2000 “betreffende het afwegingskader en de randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines” richtlijnen inzake geluid in het leven werden geroepen. Artikel 5.20.5.1, § 2, Vlarem II verklaarde de algemene geluidsnormen dan ook louter niet van toepassing daar beoogd werd middels omzendbrieven afwijkende geluidsnormen in het leven te roepen. Ook alle voorgaande sectorale normen voor windturbines waarvoor nooit een plan-MER werd opgemaakt zijn volgens de verzoekende partijen als onwettig te beschouwen. Zo werden bijvoorbeeld de geluidsnormen uit de omzendbrieven niet onderworpen aan een plan-MER. Gezien geen wettig vastgestelde geluidsnormen voor windturbines voorhanden zijn, dienen weldegelijk de algemene geluidsnormen als het door de toepasselijke wetgeving geboden beschermingsniveau beschouwd te worden. Dientengevolge is, zoals uitvoerig aangetoond in het inleidend verzoekschrift en de memorie van wederantwoord, sprake van een aanzienlijke achteruitgang. De verzoekende partijen herhalen dat de materiëlemotiveringsplicht geschonden is. Met betrekking tot de vermeende “technische karakteristieken van windturbines” die niet nader verklaard worden in het bestreden besluit of het verslag aan de Vlaamse regering, stellen de verzoekende partijen vast dat deze volgens de auditeur worden verklaard in het plan-MER. De technische karakteristiek van windturbines zou de parameter LAeq betreffen, gezien deze parameter het geluidsniveau van een windturbine karakteriseert. Deze parameter VII-42.618-25/110 LAeq zou niet vergeleken kunnen worden met de milieukwaliteitsnormen die wederom geëvalueerd worden op basis van de parameter LA95,1h. Op grond van bovenstaande duiding van de motivering, of liever het gebrek hieraan, kan echter geenszins besloten worden dat de verwerende partij aan haar motiveringsplicht voldoet. In de eerste plaats dient vastgesteld dat de parameter LAeq doelt op het gemiddelde geluidsniveau over een bepaalde tijd. LAeq is een energetisch gemiddelde, dat aan een zekere periode of tijdsduur gekoppeld wordt waarover de LAeq of het gemiddelde geluidsniveau wordt berekend. Bij LAeq,15min wordt het gemiddelde geluidsniveau bijvoorbeeld over een tijdspanne van 15 minuten berekend. Ook in het kader van algemene milieukwaliteitsnormen wordt gebruik gemaakt van de parameter LAeq met name voor de richtwaarden voor fluctuerend, incidenteel, impulsachtig en intermitterend geluid in open lucht van als hinderlijk ingedeelde inrichtingen (Bijlage 4.5.5 Vlarem II). Hier wordt LAeq,1s als uitgangspunt genomen en wordt het gemiddelde geluidsniveau dus over de tijdspanne van 1 seconde berekend. LAeq is gelet op bovengenoemde berekeningswijze dus een parameter die uiterst geschikt is om het geluidsniveau van fluctuerend geluid vast te stellen. Door dus te stellen dat windturbinegeluid “gekarakteriseerd” wordt door de parameter LAeq wordt in se niets anders gesteld dan dat windturbinegeluid fluctuerend is. LAeq is dan ook geen technische karakteristiek an sich, maar louter een parameter op basis waarvan fluctuerend geluid op representatieve wijze gemeten kan worden. De stelling van de auditeur dat LAeq zélf de karakteriserende parameter betreft, is dan ook niet correct. Ook het plan-MER verschaft hieromtrent geen duidelijkheid en stelt slechts dat er “een” parameter aanwezig is die een vergelijking met de algemene milieukwaliteitsnormen niet mogelijk maakt. Maar zelfs wanneer deze post factum verduidelijking gevolgd zou worden, met name dat de technische karakteristiek van windturbines, dewelke een afwijking in de minder strenge zin van de algemene milieukwaliteitsnormen verantwoordt, het fluctuerend karakter van het windturbinegeluid zou zijn, dan nog wordt niet nader gemotiveerd of aangetoond waarom windturbinegeluid VII-42.618-26/110 daadwerkelijk fluctuerend dient te worden geacht. Dit is in licht van de definities van de verschillende geluidsoorten in Vlarem II manifest onzorgvuldig. Zo wordt stabiel en fluctuerend geluid als volgt gedefinieerd: “- stabiel geluid: geluid waarvan de niveauschommelingen, gemeten als LAeq,1s niet meer bedragen dan 5 dB(A); - intermitterend geluid: geluid waarvan het niveau meerdere keren terugvalt tot dat van het residuele geluid en waarbij het geluidsniveau tijdens de verhoging aanhoudt gedurende een periode in de orde van grootte van 2 seconden; de niveauverhogingen worden gemeten als LAeq,1s en duren in het totaal niet langer dan 10 % van de duur van de desbetreffende beoordelingsperiode(n); - fluctuerend geluid: geluid waarvan het niveau voortdurend en in belangrijke mate varieert; de variaties kunnen zowel periodisch als niet-periodisch zijn; de niveauverhogingen worden gemeten als LAeq,1s en duren in het totaal niet langer dan 10 % van de desbetreffende beoordelingsperiode(n); - impulsachtig geluid: geluid veroorzaakt door zeer kortstondige gebeurtenissen, korter dan 2 seconden, en waarvan het niveau meerdere keren abrupt terugvalt tot dat van het residuele geluid of het oorspronkelijke omgevingsgeluid; de niveauverhogingen worden gemeten als LAeq,1s en duren in het totaal niet langer dan 10 % van de desbetreffende beoordelingsperiode(n); - incidenteel geluid: geluid waarvan het niveau weinig frequent verhoogt ingevolge gebeurtenissen die langer dan 2 seconden duren; de niveauverhogingen worden gemeten als LAeq,1s en duren in het totaal niet langer dan 10 % van de duur van de desbetreffende beoordelingsperiode(n);” Er worden dus twee definities en methoden aangereikt opdat bepaald zou kunnen worden wanneer een bepaalde geluidsbron als stabiel dan wel fluctuerend dient aangemerkt te worden. Naar de definities wordt in het plan-MER op geen enkel moment verwezen. Uit het plan-MER blijkt dus niet dat met inachtname van deze definities bepaald werd of windturbinegeluid daadwerkelijk fluctuerend is. Hierbij valt eveneens op dat de toepasselijkheid van de definitie, en dus het begrip fluctuerend geluid, op windturbinegeluid niet voor de hand ligt. De definitie bepaalt namelijk dat “de niveauverhogingen worden gemeten als LAeq,1s en duren in het totaal niet langer dan 10 % van de desbetreffende VII-42.618-27/110 beoordelingsperiode(n)”. Windturbinegeluid wordt echter bij uitstek gekarakteriseerd door een zeer repetitieve en in gelijke intervallen herhalende verhoging en daling van het geluidsniveau, hetgeen ook het typische “zoevende” geluid verklaart. Wanneer het geluidsniveau echter in gelijke intervallen verhoogt en verlaagt, kan in alle redelijkheid niet aangenomen worden dat de niveauverhogingen steeds minder dan 10% van de beoordelingsperiode in beslag nemen. De niveauverhogingen zouden in het geval van windturbinegeluid logischerwijs minstens evenveel van de beoordelingsperiode als de niveauverlagingen moeten bedragen. Dat de overige 80% van de beoordelingsperiode bij windturbinegeluid niet door niveauverhogingen of - verlagingen gekenmerkt zou worden en dus stabiel zou zijn, is niet realistisch. Ook deze kwestie werd in het plan-MER niet uitgeklaard, meer nog, hoewel volledig op het begrip fluctuerend geluid wordt gesteund om de soepelere geluidsnormen te verklaren, wordt het begrip zoals duidelijk gedefinieerd door Vlarem II niet nader besproken, en wordt de vraag of het überhaupt toepasselijk is op windturbines niet uitgeklaard. Dit is volstrekt onredelijk en onzorgvuldig in licht van het belang dat aan het begrip fluctuerend geluid gegeven wordt. De vraag rijst daarnaast ook naar de keuze om windturbinegeluid te regelen middels de parameter LA95,1h, onverlet de vaststelling dat windturbinegeluid gekarakteriseerd wordt door de parameter LAeq. Het is dan ook geheel onduidelijk waarom er niet voor geopteerd wordt het windturbinegeluid te koppelen aan richtwaarden bepaald middels de parameter LAeq nu juist deze karakteriserend zou zijn en relevanter wordt geacht dan de parameter LA95,1h. Uit Bijlage 4.5.5 Vlarem II ‘de richtwaarden voor fluctuerend, incidenteel, impulsachtig en intermitterend geluid in open lucht van als hinderlijk ingedeelde inrichtingen’, blijkt dat reeds richtwaarden op basis van de parameter LAeq bestaan, waardoor zulks dus niet ongebruikelijk of onmogelijk geacht kan worden. De fundamentele keuze om vast te houden aan de parameter LA95,1h en in laksere normen te voorzien die noodzakelijk zouden zijn omwille van het feit dat windturbinegeluid gekarakteriseerd wordt door de parameter LAeq is geheel inconsequent en wordt ook niet nader verklaard. Ook op dit punt zijn het bestreden VII-42.618-28/110 besluit en het plan-MER behept met een motiveringsgebrek: de motivering is duidelijk onzorgvuldig vastgesteld en niet draagkrachtig. Beoordeling Excepties
43. Volgens artikel 14, § 1, tweede lid, RvS-wet geven de in het eerste lid van die bepaling bedoelde onregelmatigheden “slechts aanleiding tot nietigverklaring als ze, in dit geval, een invloed konden uitoefenen op de draagwijdte van de genomen beslissing, de betrokkenen een waarborg hebben ontnomen of als gevolg hebben de bevoegdheid van de steller van de handeling te beïnvloeden”. De aangevoerde schendingen van het gelijkheidsbeginsel zoals opgenomen in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en van het standstillbeginsel zoals opgenomen in artikel 23 van de Grondwet konden een invloed uitoefenen op de draagwijdte van de genomen beslissing. De exceptie van de verwerende partij van gebrek aan belang bij het middel wordt verworpen.
44. Het voorliggende beroep tot nietigverklaring is uitdrukkelijk gericht tegen het besluit van de Vlaamse regering van 7 juli
45. De verzoekende partijen betwisten niet de wettigheid van het DABM, maar wel de (on)grondwettigheid van het bestreden besluit. Artikel 5.4.16 DABM moet uitgevoerd worden in overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel. De exceptie van de tussenkomende partij wordt verworpen. Eerste middelonderdeel
46. De grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet- discriminatie, zoals vervat in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, vereisen dat allen die zich in eenzelfde toestand bevinden op gelijke wijze worden behandeld. Het gelijkheidsbeginsel belet dat er een willekeurig onderscheid wordt gemaakt VII-42.618-29/110 tussen (rechts)personen. De grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet- discriminatie sluiten niet uit dat een verschil in behandeling tussen bepaalde categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Dezelfde regels verzetten er zich overigens tegen dat categorieën van personen, die zich ten aanzien van de aangevochten maatregel in wezenlijk verschillende situaties bevinden, op identieke wijze worden behandeld, zonder dat daarvoor een redelijke verantwoording bestaat. Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld, rekening houdend met het doel en de gevolgen van de genomen maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen. Het gelijkheidsbeginsel is geschonden wanneer vaststaat dat er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.
47. In het verzoekschrift hekelen de verzoekende partijen de ongelijke, soepelere, behandeling van exploitanten van windturbines ten aanzien van de exploitanten van “andere hinderlijke ingedeelde inrichtingen”. Ze voeren ook de onverantwoorde ongelijke behandeling aan van omwonenden van windturbines ten aanzien van omwonenden van “andere hinderlijke ingedeelde inrichtingen”. Voor zover de verzoekende partijen voor het eerst in de memorie van wederantwoord of de laatste memorie nog verwijzen naar andere ongelijke behandelingen, geven ze het middel een nieuwe wending en is het onontvankelijk.
48. De exploitanten en omwonenden van windturbines bevinden zich op het vlak van geluid in een vergelijkbare situatie als de exploitanten en omwonenden van “andere hinderlijke ingedeelde inrichtingen”. Steeds is er sprake van geluidsnormen waaraan exploitanten moeten voldoen ter bescherming van mens en milieu tegen onaanvaardbare risico’s en hinder. Zowel omwonenden van windturbines als omwonenden van “andere hinderlijke ingedeelde inrichtingen” dienen beschermd te worden tegen onaanvaardbare geluidshinder. Dat er sprake is van vergelijkbare gevallen, is ook het terechte uitgangspunt van advies 73.604/1 van 8 juni 2023 van de afdeling Wetgeving van de Raad van State, aangezien daarin VII-42.618-30/110 net opgemerkt wordt dat “een afdoende verantwoording” dient gegeven te worden in het licht van het gelijkheidsbeginsel voor de soepelere geluidsnormen voor de exploitanten van windturbines inzake geluidshinder.
49. De verwerende partij motiveert de verschillende behandeling door te verwijzen naar de doelstellingen en het belang van hernieuwbare energie. Zo wordt in het verslag aan de Vlaamse regering bij het bestreden besluit aangegeven dat “[h]et toepassen van de algemene geluidsvoorwaarden zou kunnen betekenen dat de doelstellingen inzake hernieuwbare energie in het gedrang komen, de geluidsnorm in hindergevoelige gebieden (bijv. woongebieden) hoger zou kunnen zijn, er op ruimtelijk minder ideale locaties inplantingen zouden moeten worden toegelaten”. Het belang om de doelstellingen inzake hernieuwbare energie te halen, dat wordt benadrukt in het verslag aan de Vlaamse regering, is een legitieme doelstelling die een verschillende behandeling kan schragen. Bovendien bepaalt artikel 5.4.16 DABM dat de Vlaamse regering binnen de drie jaar na de inwerkingtreding van die bepaling nieuwe sectorale normen vaststelt voor installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie. Het vaststellen van afzonderlijke sectorale normen ter zake wordt dus niet enkel verantwoord door een legitieme doelstelling, maar is tevens een plicht die uit het decreet voortvloeit. Bij de uitvoering van deze decretale plicht moet de Vlaamse regering uiteraard handelen binnen het kader van de wet en met name het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel respecteren. In tegenstelling tot wat de verwerende partij aanvoert, is artikel 5.4.5, derde lid, DABM hierbij eveneens van toepassing, zodat de door de Vlaamse regering aangenomen regeling ook daarmee in overeenstemming moet zijn voor zover in mindere strenge zin afgeweken wordt van de algemene milieuvoorwaarden. Overeenkomstig deze bepaling “[kunnen] de sectorale milieuvoorwaarden […] om technische redenen in minder strenge zin afwijken van de algemene milieuvoorwaarden, in de gevallen die door de Vlaamse Regering worden bepaald”. VII-42.618-31/110
50. Het gehanteerde verschil dient op een objectief en adequaat criterium te berusten. Het bestreden besluit voert een verschillende behandeling in voor windturbines. Dit is een objectief criterium dat voortvloeit uit het decreet en relevant is om de beoogde doelstelling te verwezenlijken. De verzoekende partijen betwisten niet dat windturbines bijdragen tot het behalen van de doelstellingen inzake hernieuwbare energie. Voor zover de verzoekende partijen argumenteren dat de “technische karakteristieken” van windturbines niet als een objectieve en redelijke verantwoording kunnen worden aangemerkt voor een soepelere normering is de kritiek gericht tegen artikel 5.4.5, derde lid, DABM. De Raad van State is niet bevoegd om een decretale bepaling aan de Grondwet te toetsen. Op basis van artikel 5.4.5, derde lid, DABM moet de invoering van soepelere geluidsnormen louter voor windturbines ook verantwoord zijn “om technische redenen”. In tegenstelling tot wat de verzoekende partijen aanvoeren, wijst de verwerende partij wel degelijk op een aantal “technische redenen” om het bestreden besluit aan te nemen. Volgens het verslag aan de Vlaamse regering houden “de algemene geluidsvoorwaarden […] geen rekening met de karakteristieken van windturbinegeluid, noch het omkaderend beleid en de regelgeving die van toepassing is op windturbines zoals de ruimtelijke aspecten”. Ook in het effectenonderzoek van het plan-MER, waarnaar het verslag expliciet verwijst, wordt aangegeven dat “het specifiek geluid van een windturbine wordt weergegeven door het Laeq”, waarbij “[h]et A-gewogen equivalent geluidsniveau […] een maat [is] voor het beschouwde fluctuerende geluid” en het “specifiek geluid van windturbine(s) […] berekend wordt volgens een overdrachtsmodel op basis [van] ISO 9613”. Uit het voorgaande blijkt, zoals de verwerende partij opmerkt, dat er technische redenen zijn, zoals het specifieke fluctuerende geluid van een windturbine dat via een specifiek overdrachtsmodel berekend wordt, die verantwoorden dat een bijzonder sectoraal kader wordt opgemaakt met andere richtwaarden voor het geluid van windturbines. Dit wordt ook benadrukt door de tussenkomende partij die stelt dat “windturbines op technisch vlak geenszins vergelijkbaar zijn met andere vergunningsplichtige inrichtingen”, dat het “grootschalige inrichtingen [betreft] waarvan de geluidsbron zich hoog in de lucht bevindt”, dat geen enkele andere inrichting of activiteit in Vlarem II “vergelijkbaar VII-42.618-32/110 [is] wat dimensies en technische specificaties betreft” en dat het “type geluid” van windturbines in aanzienlijke mate verschilt van dat van andere vergunningsplichtige inrichtingen of activiteiten. De verzoekende partijen overtuigen niet dat deze visie onredelijk is. De verzoekende partijen hekelen dat niet nader gemotiveerd of aangetoond is welke andere parameter gehanteerd wordt. In het plan-MER, waarnaar het verslag aan de Vlaamse regering expliciet verwijst, wordt op pagina 43 duidelijk gesteld dat “het specifieke geluid van een windturbine wordt weergegeven door het LAeq”. De verzoekende partijen erkennen zelf in de laatste memorie bij de bespreking van het derde middelonderdeel van het eerste middel dat “LAeq doelt op het gemiddelde geluidsniveau over een bepaalde tijd” en “deze parameter uiterst geschikt is om het geluidsniveau van fluctuerend geluid vast te stellen”. De verzoekende partijen voeren voor het eerst in de memorie van wederantwoord aan dat niet nader gemotiveerd of aangetoond is waarom een windturbine geluid fluctuerend dient te worden geacht. Aangezien ze dit reeds in het verzoekschrift hadden kunnen opwerpen, is het middel in die mate niet ontvankelijk.
51. Tevens kan volgens de verzoekende partijen geen redelijk verband van evenredigheid worden vastgesteld tussen de doelstelling om hernieuwbare energie te ondersteunen en het daartoe aangewende middel, de invoering van soepelere geluidsnormen louter voor windturbines. De verwerende partij neemt aan dat soepelere geluidsnormen voor windturbines de doelstellingen inzake hernieuwbare energie zullen helpen bereiken. Het is niet onredelijk om te stellen dat soepelere normen de installatie van windturbines zullen vergemakkelijken en zo kunnen bijdragen tot die doelstellingen. Voorts tonen de verzoekende partijen niet aan dat de verschillen in geluidswaarden disproportioneel zijn in het licht van de beoogde doelstelling. In de mate dat het gehanteerde onderscheid ter hoogte van de geluidsimmissiepunten tot een hoger geluidsniveau zou leiden bij windturbines, wordt in het verslag aan de Vlaamse VII-42.618-33/110 regering opgemerkt dat het “plan-MER heeft aangetoond dat het hernemen van de sectorale voorwaarden geen aanzienlijke milieu-impact genereert” en wordt ook vastgesteld dat er geen onaanvaardbare hinder is voor de omwonenden. In woonzones (exclusief woonzones op minder dan 500 meter van industriegebied) zijn volgens het plan-MER gezondheidseffecten inzake geluid “uitgesloten” en in andere bestemmingsgebieden “zijn effecten niet uitgesloten doch niet aangetoond in de literatuur en indien aanwezig volksgezondheidskundig beperkt.” Voor zover de verzoekende partijen deze vaststellingen betwisten, wordt verwezen naar de beoordeling van de overige middelen. De verzoekende partijen overtuigen er verder niet van dat in het licht van het voorzorgbeginsel strengere richtwaarden moeten worden opgelegd als blijkens de beoordeling in het plan-MER de impact vanuit de discipline gezondheid als “niet aanzienlijk” wordt beoordeeld. Die visie komt erop neer dat elke impact of hinder van een windturbine zou moeten worden uitgesloten. Voor zover de verzoekende partijen nog aangeven dat het niet redelijk is om de hernieuwbare en “groene” industrie uit te sluiten van de soepelere normering, tonen ze niet aan dat die industrie dezelfde technische karakteristieken vertoont als windturbines en eveneens soepelere geluidsnormen nodig heeft om te kunnen bijdragen aan de doelstellingen van de hernieuwbare energie.
52. De aangevoerde schending van het gelijkheidsbeginsel, zoals opgenomen in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, is, voor zover ontvankelijk, ongegrond. Tweede middelonderdeel
53. Artikel 23 van de Grondwet waarborgt het recht van ieder een menswaardig leven te leiden. Dat artikel bevat een standstill-verplichting die eraan in de weg staat dat de bevoegde regelgever het beschermingsniveau dat wordt geboden door de van toepassing zijnde regelgeving, in aanzienlijke mate vermindert zonder redelijke verantwoording. Het standstill-beginsel is blijkens artikel 1.2.1, § 2, DABM één van de pijlers van het Vlaamse milieubeleid. Een verzoekende partij die de schending van de standstill-verplichting inroept, moet de aanzienlijke vermindering van het beschermingsniveau aantonen, wat impliceert VII-42.618-34/110 dat de mogelijke gevolgen van het bestreden besluit duidelijk en concreet uiteengezet worden, zodat kan worden beoordeeld of ze leiden tot een vermindering van het beschermingsniveau die als “aanzienlijk” kan worden beschouwd, en dat er daarvoor geen redelijke verantwoording bestaat.
54. Er kan geen aanzienlijke achteruitgang van het beschermingsniveau worden vastgesteld, zowel wanneer men vergelijkt met de normen die werden gevalideerd door het validatiedecreet als wanneer men vergelijkt met de regelgeving die van toepassing was vóór het besluit van de Vlaamse regering van 23 december 2011, met name (oud) artikel 5.20.5.1, § 2, Vlarem II. De richtwaarden van het bestreden besluit wijken inhoudelijk niet of nauwelijks af van de normen van het validatiedecreet zodat zich geen achteruitgang van het beschermingsniveau voordoet wanneer hiermee wordt vergeleken. Artikel 5.20.5.1, § 2, Vlarem II, zoals het van toepassing was vóór het besluit van de Vlaamse regering van 23 december 2011 dat door het validatiedecreet werd gevalideerd, bepaalt dat “[i]n afwijking van de bepalingen van hoofdstuk 4.5 […] geen geluidsnormen van toepassing” zijn op de installaties voor de productie van hydro-elektrische energie en op de installaties voor de winning van windenergie voor de energieproductie. In tegenstelling tot wat de verzoekende partijen aanvoeren, dringt zich bijgevolg geen vergelijking op met de algemene milieuvoorwaarden (bedoeld in hoofdstuk 4.5 van Vlarem II), maar met de situatie waarin geen algemene geluidsnormen van toepassing waren op windturbines. Aldus doet er zich in vergelijking hiermee geen achteruitgang voor van het beschermingsniveau door de invoering van de bestreden geluidsnormen. In dat verband wordt ten overvloede erop gewezen dat de omzendbrief van 2006 geen reglementaire waarde heeft.
55. De verzoekende partijen tonen, gelet op het voorgaande, geen vermindering, laat staan een “aanzienlijke” vermindering, van het VII-42.618-35/110 beschermingsniveau aan. Die vaststelling volstaat om de aangevoerde schending van het standstill-beginsel te verwerpen. Derde middelonderdeel
56. De materiëlemotiveringsplicht houdt in dat iedere bestuurshandeling moet steunen op motieven waarvan het feitelijk bestaan naar behoren is bewezen en die in rechte ter verantwoording van die handeling in aanmerking kunnen worden genomen. Bij de beoordeling van de naleving van de materiëlemotiveringsplicht is de Raad van State niet bevoegd om zijn oordeel omtrent de feiten in de plaats te stellen van het oordeel van het bestuur. Hij is enkel bevoegd om desgevraagd na te gaan of het bestuur is uitgegaan van de juiste feitelijke gegevens, of het die correct heeft beoordeeld en of het op grond daarvan binnen de perken van de redelijkheid tot zijn besluit is kunnen komen. Voorts mag enkel met de formeel uitgedrukte motieven rekening worden gehouden. Aan een overheidsonderzoek kleeft het vermoeden van wettigheid. Om de onwettigheid van de motieven van de beslissing van het bestuur aan te tonen, mag een verzoeker niet volstaan met het louter ontkennen of in vraag stellen van de feitelijke elementen waarop de beoordeling door het bestuur berust. Het is zaak van verzoeker om aanwijzingen te verschaffen die het vermoeden wettigen of aantonen dat de door het bestuur in aanmerking genomen gegevens niet juist zijn.
57. Zoals reeds aangegeven bij de beoordeling van het eerste middelonderdeel motiveert de verwerende partij, in tegenstelling tot wat de verzoekende partijen aanvoeren, wel degelijk dat er “technische redenen” zijn om af te wijken van de algemene milieuvoorwaarden. Dit blijkt zowel uit het verslag aan de Vlaamse regering als het plan-MER.
58. In de mate dat de verzoekende partijen erop wijzen dat een “technische verantwoording zou kunnen inhouden dat een inrichting louter en alleen op een specifieke locatie uitgebaat kan worden of dat de inrichting gelet op VII-42.618-36/110 haar technische karakter onmogelijk aan de gewone milieuvoorwaarden kan voldoen”, wordt vastgesteld dat dit net is wat de verwerende partij aangeeft waar in het verslag aan de Vlaamse regering wordt overwogen dat de “algemene geluidsvoorwaarden […] geen rekening [houden] met de karakteristieken van windturbinegeluid, noch het omkaderend beleid en de regelgeving die van toepassing is op windturbines zoals de ruimtelijke aspecten” en dat de toepassing van de algemene geluidsvoorwaarden zou kunnen betekenen dat “er op ruimtelijk minder ideale locaties inplantingen zouden moeten toegelaten worden”.
59. Waar de verzoekende partijen voorts stellen dat “niet kan worden ingezien waarom de doelstellingen over hernieuwbare energie zouden kunnen worden aangemerkt als “technische redenen” […] die aanzienlijk soepelere geluidsnormen zouden kunnen rechtvaardigen”, wordt opgemerkt – nog daargelaten de vraag of de verwerende partij die doelstellingen inderdaad, zoals de verzoekende partijen voorhouden, aanziet als een dergelijke “technische reden” – dat het aan de verzoekende partijen toekomt om de onjuistheid, in rechte of in feite, van de motieven van het bestreden besluit, aan te tonen. De stelling dat één en ander “niet kan worden ingezien”, volstaat daartoe niet.
60. In zoverre de verzoekende partijen opwerpen dat “op geen enkel moment [wordt] onderzocht of de toepassing van de algemene geluidsnormen daadwerkelijk deze vermeende nefaste effecten zou hebben” (onder meer dat de doelstellingen inzake hernieuwbare energie in het gedrang komen), wordt in eerste instantie opgemerkt dat deze kritiek vertrekt van het verkeerde uitgangspunt. Nogmaals wordt benadrukt dat, in tegenstelling tot wat de verzoekende partijen aanvoeren, ook vóór de inwerkingtreding van afdeling 5.20.6 van Vlarem II niet getoetst werd aan de algemene milieunormen. Artikel 5.20.5.1 Vlarem II bepaalde immers dat, in afwijking van de algemene sectorale milieuvoorwaarden, voor de exploitatie van inrichtingen uit rubriek 20.1.5 (i.e. windturbines) geen geluidsnormen van toepassing waren. Wel kon de vergunningverlenende overheid aanvraag per aanvraag beoordelen en desgewenst bijzondere vergunningsvoorwaarden opleggen in de vergunning. Uit het plan-MER (p. 143) blijkt verder dat de effecten inzake hernieuwbare energieproductie van het VII-42.618-37/110 basisscenario werden berekend ten aanzien van het nulalternatief en van het regularisatiescenario, zodat het middel feitelijke grondslag mist in de mate dat het zo begrepen moet worden dat de effecten van de relevante scenario’s niet berekend zouden zijn. Voor het overige wordt verwezen naar de beoordeling van het eerste middelonderdeel van het tweede middel waarbij aangegeven wordt waarom de algemene milieuvoorwaarden niet als een redelijk alternatief dienden te worden beschouwd. Ten overvloede wordt opgemerkt dat de verzoekende partijen de onjuistheid niet aantonen van de overweging dat strengere normen voor windturbines, zoals bijvoorbeeld de algemene geluidsvoorwaarden, “zou kunnen betekenen dat de doelstellingen inzake hernieuwbare energie in het gedrang komen, de geluidnorm in hindergevoelige gebieden (bijv. woongebieden) hoger zou kunnen zijn, er op ruimtelijk minder ideale locaties inplantingen zouden moeten toegelaten worden.” Gelet op het voorgaande tonen de verzoekende partijen geen schending aan van de materiëlemotiveringsplicht. Conclusie
61. Het eerste middel is, in al zijn onderdelen, voor zover ontvankelijk, ongegrond. B. Tweede middel Uiteenzetting van het middel
62. In een tweede middel voeren de verzoekende partijen de schending aan van artikel 4.2.3 juncto artikel 4.2.8, §§ 1 en 1bis, juncto artikel 1.2.1., § 2, DABM, van artikel 23 van de Grondwet en het standstill-beginsel zoals VII-42.618-38/110 dat ook vervat zit in artikel 1.2.1, § 2, DABM, van het voorzorgsbeginsel, van de materiëlemotiveringsplicht, van het redelijkheidsbeginsel, van het zorgvuldigheidsbeginsel en van het rechtszekerheidsbeginsel.
63. In het verzoekschrift splitsen de verzoekende partijen het tweede middel op in vier middelonderdelen. In een eerste middelonderdeel argumenteren de verzoekende partijen dat een alternatief plan met dezelfde richtwaarden als de milieukwaliteitsnormen niet werd onderzocht. De verzoekende partijen betogen dat hoe dan ook niet kan worden betwist dat de richtwaarden voor windturbines op meerdere punten aanzienlijk soepeler zijn dan deze die gelden voor andere industriële installaties. In dat verband rijst de vraag waarom in het plan-MER geen enkel onderzoek werd verricht naar een alternatief waarbij dezelfde richtwaarden inzake geluid worden gehanteerd als deze die gelden voor andere industriële installaties volgens de algemene milieuvoorwaarden van bijlagen 4.5.4 en 4.5.5 bij Vlarem II. Noch in het bestreden besluit, noch in het administratief dossier wordt gemotiveerd waarom dergelijk scenario geen redelijk alternatief zou uitmaken in de zin van artikel 4.2.8 DABM. Het valt niet in te zien waarom de richtwaarden die algemeen gelden voor andere installaties niet het uitgangspunt kunnen vormen voor de windturbinegeluidsnormen. Voor de verzoekende partijen is het duidelijk dat de maximale geluidsniveaus die als richtwaarde gelden conform de algemene milieuvoorwaarden in beginsel geen enkele afbreuk doen aan de doelstellingen en de geografische reikwijdte van het plan. Bovendien valt niet in te zien waarom dergelijk alternatief niet realistisch zou zijn of geen ‘echt’ alternatief zou uitmaken. Zelfs indien zou worden aangenomen dat de richtwaarden inzake geluid uit de algemene milieuvoorwaarden van andere aard zouden zijn dan deze van de windturbines, wordt niet toegelicht of gemotiveerd waarin dat verschil gelegen is, noch waarom de maxima van de algemene milieuvoorwaarden niet parallel zouden kunnen worden toegepast, rekening houdende met het specifieke karakter van windturbines. Minstens valt uit het administratief dossier niet op te maken waarom dergelijk alternatief geen redelijk alternatief zou vormen. VII-42.618-39/110 In een tweede onderdeel stellen de verzoekende partijen dat onvoldoende gemotiveerd is waarom afstandsregels geen redelijk alternatief zouden zijn. De verzoekende partijen bekritiseren het motief dat afstandsregels vooral vanuit esthetische regels zijn ingegeven. Nog los van het feit dat deze stelling bijzonder vaag is en niet aan het publiek werd voorgelegd, kan bezwaarlijk met ernst worden voorgehouden dat esthetische redenen de voornaamste reden zijn om afstandsnormen op te leggen. De verzoekende partijen vervolgen dat de motivering, bij de bespreking van de bezwaren, onzorgvuldig en onredelijk is. Er wordt namelijk betoogd dat het geen optie is om enkel afstandsnormen te hanteren, maar er wordt niet toegelicht waarom een combinatie van afstandsregels met slagschaduw- en geluidsnormen geen mogelijkheid zijn, terwijl men zelf erkent dat andere landen een dergelijke combinatie hanteren. Gelet op de ingediende bezwaren had de regering bovendien des te beter moeten motiveren waarom het invoeren van bepaalde afstandsnormen geen redelijk alternatief zou uitmaken. Het MER en de goedkeuring ervan zijn dan ook, net zoals de kennisgeving van het ontwerp-MER, behept met een onwettigheid. In een derde middelonderdeel bekritiseren de verzoekende partijen de gebrekkige motivering omtrent alternatieve geluidsnormen. In het plan- MER worden alternatieven voorgesteld voor, enerzijds, gebieden op minder dan 500 meter van industriegebied met een laag achtergrondgeluid en, anderzijds, agrarische gebieden. De verzoekende partijen argumenteren dat de verwerende partij onzorgvuldig heeft geoordeeld dat de richtwaarden voor woongebied op minder dan 500 meter van industriegebied niet zouden moeten worden aangescherpt. Uit de literatuurstudie van het plan-MER blijkt immers duidelijk dat de Hoge Gezondheidsraad een maximum van 45 dB(A) overdag en 40 dB(A) ’s avonds voorstelde. Vanaf 40 dB(A) ontstaat slaapverstoring. Verder blijkt uit de literatuur dat niet kan worden uitgesloten dat er boven 46 dB(A) geen schadelijke effecten op de volksgezondheid ontstaan. Niettemin voorzien de sectorale milieuvoorwaarden inzake windturbinegeluid voor woongebied in richtwaarden van 48 dB(A) overdag en 43 dB(A) in de avond en nacht. Het is manifest onredelijk dat in het plan-MER wordt gesteld dat gezondheidseffecten niet kunnen worden uitgesloten maar dat er een “redelijke kans” bestaat dat windturbinegeluiden in de VII-42.618-40/110 desbetreffende gebieden gemaskeerd worden door het industriegebied. Het is duidelijk dat de gehanteerde normen schadelijk zijn, minstens dat schade voor de gezondheid niet kan worden uitgesloten. In toepassing van het voorzorgsbeginsel moesten strengere richtwaarden worden voorgesteld. Daarnaast kan niet ernstig worden beweerd dat er een redelijke kans bestaat dat het windturbinegeluid wordt gemaskeerd door het industriegebied, nu de algemene milieuvoorwaarden maar geluidsdruk toelaten die de helft lager is dan deze van de windturbines. Met name ’s nachts zal het geluid van de industrie de helft lager zijn dan deze van de windturbines, waardoor het geluid van de industrie nooit het geluid van de windturbines kan maskeren. Ook de stelling dat één en ander op projectniveau moet worden bekeken is van alle ernst ontdaan. Het betaamt niet om de mogelijkheid van strengere normen door te schuiven naar het projectniveau en het onderzoek naar de meest geschikte normen op die manier aan het plan-MER-onderzoek te onttrekken. Het rechtszekerheidsbeginsel verplicht ertoe dat op het planniveau wordt onderzocht en vastgesteld wat veilige geluidsnormen zijn. De verzoekende partijen herinneren voorts aan het voorzorgsbeginsel. Wanneer er wetenschappelijke onzekerheid blijft heersen over het bestaan of de omvang van risico’s voor de gezondheid van de mens, moet de overheid beschermende maatregelen kunnen nemen zonder te hoeven wachten totdat de realiteit en de ernst van die risico’s volledig zijn aangetoond of totdat de negatieve gevolgen voor de gezondheid werkelijkheid worden. Het kwam de verwerende partij dan ook toe te motiveren waarom de normen verenigbaar zijn met het voorzorgsbeginsel. Daarnaast argumenteren de verzoekende partijen dat de motivering om de alternatieve opties niet te weerhouden ernstige gebreken vertoont. Ze stellen vast dat geluidsnormen worden ingevoerd waarvan niet kan worden uitgesloten dat zij schadelijke gevolgen zullen hebben voor de volksgezondheid, met name voor de agrarische gebieden waar ’s avonds en ’s nachts 4 dB(A) meer wordt toegestaan, meer bepaald 43 dB(A)in de plaats van 39dB(A) terwijl al vanaf 40 dB(A) slaapverstoring optreedt, en bekritiseren de motivering dat het “volksgezondheidskundig” niet nodig zou zijn om strengere normen op te leggen. Het loutere feit dat er volgens projecties geen enorme aantallen van gehinderden zijn, neemt niet weg dat er lokaal ernstige hinder kan VII-42.618-41/110 worden verwacht, zoals het plan-MER met zoveel woorden ook aangeeft. Dat het plan-MER aanneemt dat er volksgezondheidskundig maar een probleem zou zijn als 10% van de bevolking gehinderd wordt is een “bijzonder cynische, utilistische denktrant”. Het gegeven dat er hinder zal ontstaan waarbij negatieve effecten voor de volksgezondheid niet uit te sluiten zijn, volstaat om te spreken van aanzienlijke milieueffecten, dan wel om minstens milderende maatregelen voor te stellen. Het gegeven dat slechts een beperkt deel van de bevolking de hinder moet ondergaan, maakt niet dat de aanzienlijke milieueffecten aanvaardbaar zouden zijn, noch dat er geen milderende maatregelen moeten worden voorgesteld. Dergelijke redenering strijdt met het voorzorgsbeginsel. De verzoekende partijen bekritiseren tot slot nog de motivering op dit punt in het verslag aan de Vlaamse regering. Ze betogen dat niet is aangetoond dat er geen aanzienlijke milieueffecten zouden optreden en argumenteren dat het doorschuiven van de normering naar projectniveau voor gevolg zal hebben dat er nooit strengere normen zullen worden aangenomen, zodat cruciaal onderzoek naar potentiële alternatieven en/of milderende maatregelen aan het plan-MER-onderzoek wordt onttrokken. Ook de redenering dat strengere normen zouden leiden tot complexere vergunningsprocedures betreft een manifest onvoldoende verantwoording om potentieel ernstige hinder met bijhorende gezondheidsrisico’s toe te laten. Immers, niet de complexiteit van aanvraagdossiers, maar wel de mogelijke aanzienlijke effecten op het leefmilieu en de volksgezondheid zijn bepalend om alternatieven te onderzoeken of milderende maatregelen in te voeren. In een vierde middelonderdeel argumenteren de verzoekende partijen dat in het plan-MER onvoldoende aandacht wordt besteed aan de omzendbrieven en de clicheringsregel, waardoor het doel van een strategische milieueffectbeoordeling onderuit wordt gehaald De verzoekende partijen betogen dat het plan-MER abstractie maakt van de samenhang tussen, enerzijds, de sectorale milieuvoorwaarden en, anderzijds, de omzendbrieven RO/2014/02 en OMV/2023/1 alsook de clicheringsregel in artikel 4.4.
64. VCRO. Ze zetten uiteen, in het licht van het arrest van het Hof van Justitie van 25 juni 2020 in de zaak VII-42.618-42/110 C 24/19, dat omzendbrief OMV/2023/1 beschouwd moet worden als een plan in die zin dat de omzendbrief het rechtsbestel wijzigt door de mogelijkheid te creëren om gemakkelijker af te wijken van de geldende voorschriften. Evenwel is die omzendbrief niet aan een milieueffectenrapport onderworpen. Die misstap had kunnen worden opgevangen door de omzendbrief te betrekken in het voorliggende plan-MER. Dat is evenwel niet gebeurd. De “indicatieve principes” van de omzendbrief komen niet ter sprake in het plan-MER. Ook de clicheringstechniek wordt niet beoordeeld in het licht van haar milieueffecten. De verzoekende partijen verwijzen naar artikel 4.2.8., § 1bis, 1°, DABM. Uit die bepaling volgt dat in het plan-MER het verband met de betrokken omzendbrieven, alsook met de clicheringsregel, die mee het vergunningverlenend kader voor windturbines vormen, uitdrukkelijk in het plan-MER onderzocht hadden moeten worden, zodat de wisselwerking tussen de verschillende normen en richtlijnen niet naar behoren is onderzocht. In elk geval moet worden besloten dat het negeren van relevante documenten die samen het kader voor de vergunningverlening vormen, strijdt met het zorgvuldigheidsbeginsel en het materiëlemotiveringsbeginsel. Meer algemeen stellen de verzoekende partijen vast dat de Vlaamse regelgeving inzake windturbines werd verspreid over meerdere omzendbrieven, reglementaire besluiten en decretale bepalingen. Op heden ontbreekt een globaal plan-MER waarbij het hele Vlaamse kader voor de vergunningverlening van windturbines terdege wordt onderzocht. Ten overvloede wijzen de verzoekende partijen op artikel 12 van de plan-MER-richtlijn, dat voorschrijft dat de lidstaten erover waken dat de kwaliteit van de milieurapporten toereikend is om aan de eisen van de richtlijn te voldoen. In voorliggend geval schiet de kwaliteit van het plan-MER evenwel ernstig tekort.
65. In de memorie van wederantwoord voegen de verzoekende partijen het volgende toe. VII-42.618-43/110 In eerste instantie antwoorden de verzoekende partijen op de exceptie dat zij deze kritiek ook reeds tijdens de publieke consultatie hadden moeten opwerpen, dat in het kader van de gecompliceerde regelgeving omtrent windturbines en milieunormen niet kan worden verwacht dat reeds in een preliminaire fase op technisch onderbouwde wijze alternatieven naar voren worden geschoven door het publiek. Bovendien werden door het betrokken publiek meerdere opmerkingen geformuleerd aangaande de analyse van windturbinegeluid met inachtname van de algemene milieukwaliteitsnormen. Die opmerkingen werden echter op volledig niet-onderbouwde wijze terzijde geschoven. Ook het gegeven dat een decretale opdracht bestond om sectorale normen voor windturbines vast te leggen, kan niet dienstig als argument worden opgeworpen om een gebrekkig alternatievenonderzoek te verklaren. Hoewel het essentieel tot de prerogatieven van de initiatiefnemer behoort om het plan te bepalen, moeten de mogelijke alternatieve oplossingen onderzocht worden en moet vooral gemotiveerd worden waarom een alternatief geen oplossing zou kunnen bieden voor het basisalternatief. Dit is niet gebeurd. De verwerende partij houdt voor dat de beslissing van het team MER om het alternatief waarbij dezelfde richtwaarden voor geluid worden gehanteerd voor zowel windturbines als andere industriële installaties niet te onderzoeken, niet kennelijk onredelijk zou zijn. Ter staving hiervan verwijst de verwerende partij naar de beoordeling dat louter en alleen als het basisscenario aanzienlijke milieueffecten zou vertonen, er alternatieve voorstellen onderzocht zouden worden. Dit voornemen blijkt echter niet uit het plan-MER zelf. Deze a posteriori motivering toont niet aan waarom het alternatief van de algemene milieunormen geen redelijk alternatief zou uitmaken in de zin van artikel 4.2.8 DABM. Voor de verzoekende partijen is het duidelijk dat de maximale geluidsniveaus die als richtwaarden gelden conform de algemene milieuvoorwaarden in beginsel geen enkele afbreuk doen aan de doelstellingen en de geografische reikwijdte van het plan. Dat daarnaast een beleidsdoelstelling in het DABM werd opgenomen om nieuwe normen te bepalen, betekent niet dat normen al op voorhand vaststonden en alternatieven met minder milieueffecten uitgesloten kunnen worden. Zelfs indien zou worden aangenomen dat de richtwaarden inzake geluid uit de algemene milieuvoorwaarden van andere VII-42.618-44/110 aard zouden zijn dan deze van windturbines, wordt niet toegelicht of gemotiveerd waarin het verschil precies zit, noch waarom de maxima van de algemene milieuvoorwaarden niet parallel zouden kunnen worden toegepast, rekening houdende met het specifieke karakter van windturbines. Door louter te stellen dat het specifiek geluidsniveau van een windturbine gekarakteriseerd wordt door een “parameter” die niet vergeleken kan worden met de milieukwaliteitsnormen, wordt niet aan de motiveringsplicht voldaan. Uit die stelling kan immers niet worden opgemaakt om welke parameter het gaat, noch wat moet worden verstaan onder het specifieke geluidsniveau van een windturbine. In tegenstelling tot wat de verwerende partij voorhoudt, volstaat de motivering uit het overzicht van de inspraakreacties niet voor de motivering met betrekking tot de afstandsregels. In die motivering wordt met name voorbijgegaan aan het feit dat in de onderzochte landen de afstandsregels in samenhang met geluids- en slagschaduwnormen worden gehanteerd. Het wordt echter niet nader toegelicht waarom het samen hanteren van deze normen niet tot een mogelijk alternatief kan behoren. Het gegeven dat andere Europese landen de normen combineren en hierdoor een hogere graad aan bescherming gegarandeerd kan worden, wordt volledig onbesproken gelaten. Door de deskundige wordt verder niet gesteld dat het invoeren van afstandsnormen nadelen met zich meebrengt, maar enkel dat naast afstandsnormen, ter vervollediging, ook geluids- en slagschaduwnormen nodig zijn. Dientengevolge zou men ook een omgekeerde redenering kunnen maken, met name dat ter vervollediging van geluids- en slagschaduwnormen ook afstandsregels nodig zijn. De geboden motivering is dus volstrekt onvoldoende om te besluiten dat afstandsnormen in combinatie met geluids- en slagschaduwnormen geen realistisch alternatief zouden kunnen uitmaken. Dat in een specifieke vergunningsbeslissing alsnog zal worden nagegaan welke inplantingslocatie meest geschikt is, doet niet ter zake. Bij gebrek aan decretaal vastgelegde afstandsregels kan immers niet de waarborg worden geboden dat over de hele lijn de minst hinderlijke en veiligste afstanden zullen worden aangenomen. Gelet op de ingediende bezwaren diende de Vlaamse regering des te beter te motiveren waarom het invoeren van afstandsnormen geen redelijk alternatief zou uitmaken. VII-42.618-45/110 De verzoekende partijen stellen een onzekerheid vast, op basis waarvan strengere geluidsnormen werden voorgesteld. Met die voorstellen is de verwerende partij evenwel onzorgvuldig te werk gegaan. De motivering om de alternatieven niet toe te passen, steunt op twee onwettige motieven, namelijk dat het ‘volksgezondheidskundig’ niet nodig zou zijn om strengere normen op te leggen, maar waarbij in één adem wordt erkend dat de strengere norm ‘op lokaal niveau’ hinder en slaapverstoring zou beperken. Het plan-MER neemt aan dat er volksgezondheidskundig maar een probleem zou zijn als 10% van de bevolking gehinderd wordt. Dat er geen “aanzienlijke” daling van het percentage potentieel gehinderden teweeggebracht zal kunnen worden, weegt niet op tegen het voorkomen van gezondheidseffecten op lokaal niveau. De kritiek van de verwerende partij als zou door het citeren van de conclusies van andere studies niet de onjuistheid van de motivering in het plan-MER worden aangetoond, is niet dienstig wanneer het gaat om studies die het plan-MER zelf aanhaalt. De motivering uit het bestreden besluit als zouden de alternatieve voorstellen slechts een zeer lokale doorwerking hebben in welbepaalde specifieke omstandigheden, is niet zorgvuldig. Het wordt immers niet aangetoond dat er geen aanzienlijke milieueffecten zouden optreden. Ook zal het doorschuiven van de normering naar projectniveau voor gevolg hebben dat er nooit strengere normen aangenomen zullen worden. Het is volgens de verzoekende partijen niet correct te stellen dat de omzendbrieven en de clicheringsregeling geen plannen of programma’s in de zin van artikel 4.2.8, § 1bis, 1°, DABM zouden uitmaken. Het Hof van Justitie erkende de draagwijdte van de omzendbrief van 2006 en de noodzaak om de milieueffecten ervan te onderzoeken. De vaststelling dat de omzendbrief door de Raad voor Vergunningsbetwistingen niet als verordenend wordt aangemerkt, is niet relevant ter bepaling van het toepassingsgebied van de plan-MER-plicht. De Raad voor Vergunningsbetwistingen aanvaardt bovendien de relatief dwingende kracht van de omzendbrief, waardoor hij ook aan de plan-MER-plicht is onderworpen. De omzendbrief RO/2014/02 wijzigt het rechtsbestel, minstens vult hij het aan met bijkomende regels. Hieruit volgt dat de omzendbrief en de VII-42.618-46/110 clicheringsregel een plan of programma in de zin van de plan-MER-regelgeving vormen. Die vaststelling kan ook worden doorgetrokken naar omzendbrief OMV/2023/
66. In de mate dat de verwerende partij verwijst naar de scope van het betrokken plan-MER dat bestaat in het onderzoek naar de mogelijke effecten van sectorale geluids -, slagschaduw- en veiligheidsnormen, strijdt haar stelling volgens de verzoekende partijen met artikel 4.2.8, § 1bis, DABM. Het plan-MER maakt volledig abstractie van de samenhang tussen, enerzijds, de milieunormen voor windturbines en, anderzijds, de omzendbrieven en de clicheringsregel, die niet los van elkaar kunnen worden gezien. In realiteit zullen bij vergunningverleningen steevast de bepalingen uit de omzendbrieven en de clicheringstechniek gehanteerd worden en zodoende samen met de nieuwe sectorale milieuvoorwaarden de milieueffecten van elke windturbine beïnvloeden. De verwerende partij toont alvast niet aan dat aan de vereiste om het verband met andere relevante plannen te onderzoeken werd voldaan, maar blijft simpelweg volhouden dat de omzendbrief van 2023 geen plan of programma zou uitmaken. Zelfs wanneer zou worden aangenomen dat geen schending van artikel 4.2.11 DABM voorligt, moet in ieder geval worden besloten dat het negeren van relevante documenten die samen het kader voor de vergunningverlening vormen, manifest strijdt met het zorgvuldigheidsbeginsel en het materieel motiveringsbeginsel. Meer algemeen stellen de verzoekende partijen vast dat de Vlaamse regelgeving inzake windturbines verspreid werd over meerdere omzendbrieven, reglementaire besluiten en decretale bepalingen. Op heden ontbreekt een globaal plan-MER waarbij het hele Vlaamse kader voor de vergunningverlening van windturbines terdege wordt onderzocht. In deze omstandigheden kwam het de Vlaamse regering toe des te zorgvuldiger te onderzoeken wat de wisselwerking is tussen de voormelde normen en de bestreden sectorale milieuvoorwaarden.
67. In de laatste memorie herhalen de verzoekende partijen hun standpunt. VII-42.618-47/110 Ze voegen wat het eerste middelonderdeel betreft toe dat het betrokken publiek wel degelijk meerdere opmerkingen geformuleerd heeft aangaande de analyse van windturbinegeluid met inachtname van de algemene milieukwaliteitsnormen. De stelling dat de “aard” van windturbinegeluid “anders” is dan industrielawaai, volstaat niet als motivering om de algemene milieukwaliteitsnormen als alternatief uit te sluiten. De stelling dat de materiëlemotiveringsplicht niet zou vereisen dat wordt onderbouwd waarom een alternatief niet als redelijk alternatief kan gelden daar dit naar aanleiding van de publieke consultatie niet werd voorgesteld, verdient dus geen bijval. Het gegeven dat de verzoekende partijen dit alternatief zelf niet voorstelden tijdens de publieke consultatie, is hierbij niet relevant, daar het alternatief weldegelijk door andere betrokkenen werd aangekaart, waardoor in licht van de materiëlemotiveringsplicht ook een zorgvuldige en draagkrachtige motivering geboden diende te worden waarom het alternatief niet onderzocht werd. De verzoekende partijen stellen ook vast dat de vooropgestelde doelstelling van het besluit, geen afbreuk mag of kan doen aan de plan-MER-plicht en de hierin vervatte verplichting tot het onderzoeken van alle redelijke alternatieven. Door redelijke alternatieven ab initio uit te sluiten, miskent de verwerende partij zeer duidelijk deze plan-MER-plicht. De beleidsdoelstelling die de achtergrond vormt voor een welbepaald besluit mag uiteraard geen excuus zijn voor een vooringenomenheid die tot gevolg heeft dat een gebrekkig alternatievenonderzoek wordt uitgevoerd. Gezien dit klaarblijkelijk op deze manier gebeurde, dient vastgesteld dat het bestreden besluit op dit vlak kennelijk onredelijk is. Ook het motiveringsgebrek is dienaangaande evident: hoewel het inderdaad tot de prerogatieven van de initiatiefnemer behoort om het plan te bepalen, dienen niettemin de mogelijke redelijke alternatieve oplossingen onderzocht te worden en dient vooral gemotiveerd te worden waarom een alternatief geen oplossing zou kunnen bieden voor het basisalternatief. In het bestreden besluit of het onderliggende plan-MER wordt nergens een motivering geboden waarom het hanteren van de “algemene” geluidsvoorwaarden of VII-42.618-48/110 milieukwaliteitsnormen geen alternatieve oplossing kan bieden voor het basisalternatief. De argumentatie dat enkel wanneer zou blijken dat de huidige sectorale normen aanzienlijke negatieve milieueffecten ressorteren men ook alternatieve scenario’s zou gaan onderzoeken, is kennelijk onredelijk en onzorgvuldig. Op deze wijze wordt elke eerlijke vergelijking tussen de mogelijke redelijke alternatieven onmogelijk gemaakt. Een redelijk alternatief dat beter zou scoren op het vlak van milieueffecten wordt zo niet eens onderzocht, louter en alleen omdat het basisscenario geen aanzienlijke negatieve milieueffecten veroorzaakt. Dit alles hoewel er gelet op artikel 4.2.8, §1bis DABM duidelijk een verplichting rust op de verwerende partij om de redelijke alternatieven in kaart te brengen, minstens te motiveren waarom de redelijke alternatieven geen oplossing zouden kunnen bieden voor het basisalternatief en dus niet als redelijk beschouwd dienen te worden. In die lijn verwijzen de verzoekende partijen ook naar de conclusie van advocaat-generaal Kokott van 21 maart 2024 in de zaak van het Hof van Justitie C-727/22 Friends of the Irish Environment CLG tegen Government of Ireland. Uit die passages volgt volgens de verzoekende partijen dat de bevoegde instanties het onderzoekskader niet al te zeer mogen beperken door mogelijke redelijke alternatieven uit te sluiten op basis van de definitie van het doel. In casu heeft eenduidig de vooropgestelde doelstelling tot effect gehad dat met oogkleppen op (geen) redelijke alternatieven werden bepaald. De verwerende partij heeft louter het bestaande kader aan een (manifest gebrekkig) MER onderworpen zonder enig alternatievenonderzoek, omdat zij uiteraard niet wenste dat de bestaande (onwettige) normen op grond waarvan door de jaren heen talrijke vergunningen werden verleend in vraag zouden worden gesteld. Uit een alternatievenonderzoek zou immers kunnen blijken dat strengere normen aanzienlijke winsten op het vlak van milieubescherming zouden opleveren. Die mogelijkheid heeft de verwerende partij van in het begin willen uitsluiten door de doelstelling van het MER op onwettige wijze in te perken. Daarnaast wordt door advocaat-generaal Kokott in de verf gezet dat bij de selectie van de alternatieven moet blijken waarom VII-42.618-49/110 onderzochte alternatieven redelijk worden geacht en waarom andere alternatieven niet. Dit wordt echter zeer duidelijk niet op een afdoende wijze verklaard door het bestreden besluit en het onderliggende plan-MER. De verzoekende partijen benadrukken dat ze in het tweede middelonderdeel niet argumenteren dat een scenario met enkel afstandsnormen diende onderzocht te worden. De ontwikkelde kritiek doelt op het gebrekkige onderzoek naar een alternatief bestaande uit afstandsnormen mét geluids- en slagschaduwnormen. Verwerende partij voerde echter geen onderzoek naar het hanteren van afstandsnormen in samenhang met andere normen. De motivering die geboden wordt in het kader van de inspraakreacties betreft een scenario waarin louter met afstandsnormen zou worden gewerkt. Het gegeven dat de andere Europese landen de normen combineren en hierdoor een hogere graad aan bescherming gegarandeerd zou kunnen worden, laat men volledig onbesproken. Geenszins wordt door de deskundige bij de beoordeling van de inspraakreacties gesteld dat het invoeren van afstandsnormen nadelen met zich meebrengt, er wordt enkel gesteld dat naast afstandsnormen, ter vervolledigging ook geluids- en slagschaduwnormen nodig zijn. Men zou dientengevolge tevens een omgekeerde redenering kunnen maken, met name dat ter vervolledigging van de geluids- en slagschaduwnormen ook afstandsregels nodig zijn. Dit redelijk alternatief werd echter niet onderzocht door de verwerende partij en dit zonder een deugdelijke motivering dienaangaande. Hoewel de stelling dat het niet aan de initiatiefnemer toekomt om leemten in de wetenschappelijke kennis zelf te gaan opvullen, bijval verdient, dient in het kader van het derde middelonderdeel niettemin vastgesteld te worden dat het in casu niet om eender welke initiatiefnemer gaat. In hoofde van een plannende hogere overheid kan dan ook een verderreikende onderzoeksverplichting en vooral motiveringsplicht geïdentificeerd worden, dan bijvoorbeeld in hoofde van een particuliere initiatiefnemer van een project. Een plannende overheid dient in het licht van het voorzorgsbeginsel, hetgeen een algemeen beginsel van het Unierecht vormt, in het welbepaalde kader van de VII-42.618-50/110 uitoefening van de hun bij de betrokken regeling toegekende bevoegdheden passende maatregelen te nemen om een aantal potentiële gevaren voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te voorkomen, waarbij aan de vereisten in verband met de bescherming van deze belangen voorrang moet worden verleend boven economische belangen. Het is in licht van dit voorzorgsbeginsel, dat vooral het manifest gebrek aan motivering in het bestreden besluit gelet op de vaststellingen en voorstellen die het plan-MER zélf maakt, aan de kaak dient gesteld te worden. In de eerste plaats kan hierbij ten overvloede verwezen worden naar de alternatieven die in het plan-MER voorgesteld worden voor enerzijds gebieden op minder dan 500 meter van industriegebied met een laag achtergrondgeluid en anderzijds agrarische gebieden bij laag achtergrondgeluid. Deze alternatieven worden op basis van een gebrekkige motivering terzijde geschoven, met name dat op projectniveau alsnog specifieke voorwaarden kunnen opgelegd worden. Een beoordeling op projectniveau biedt niet voldoende soelaas. In licht van de Verordening (EU) 2022/2577 van de Raad van 22 december 2022 ‘tot vaststelling van een kader om de inzet van hernieuwbare energie te versnellen’, is het helemaal niet zeker dat op projectniveau nog een project-MER zal dienen opgemaakt te worden. Zo roept deze verordening, dewelke verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat, een uitzonderingsregeling in het leven aangaande de milieueffectbeoordeling voor windturbineprojecten: “