Arrêt 266687 - Mandataires locaux - 18/05/2026

id="page_main" x-ms-format-detection="none"> Imprimer cette page Taille d'impression S M L XL Nouvelle recherche JUPORTAL Fermer l'onglet Conseil d'État Jugement/arrêt du 18 mai 2026 No ECLI: ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.687 No Rôle: A. 242905/VIII-12676 Affaire: Arrêt 266687 - Mandataires locaux - 18/05/2026 Domaine juridique: Droit administratif Date d'introduction: 2026-05-21 Consultations: 15 - dernière vue 2026-06-18 19:40 Fiche Arrêt no 266.687 du 18 mai 2026 Institutions, Intérieur et pouvoirs locaux - Mandataires locaux Décision : Réouverture des débats Question préjudicielle Sursis à statuer Rapport complémentaire par l'auditeur Thésaurus Cassation: CONSEIL D'ETAT Thésaurus UTU: DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF - CONSEIL D'ÉTAT - Arrêts (Conseil d'État) Texte de la décision CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF VIIIe CHAMBRE no 266.687 du 18 mai 2026 A. 242.905/VIII-12.676 En cause : 1. F.C., 2. la société anonyme SOGEPARLUX, ayant tous deux élu domicile chez Mes Bruno LOMBAERT et Sophie ADRIAENSSEN, avocats, rue de Loxum 25 1000 Bruxelles, contre : la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Mes Nathan MOURAUX et Anne FEYT, avocats, rue de la Source 68 1060 Bruxelles. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ I. Objet de la requête Par une requête introduite le 6 septembre 2024, les parties requérantes demandent l’annulation de « la décision de la direction du Contrôle des mandats du Service Public de Wallonie datée du 5 juillet 2024 ». II. Procédure Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. Mme Valérie Michiels, premier auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. Les parties requérantes ont déposé un dernier mémoire. VIII - 12.676 - 1/16 La partie adverse a déposé une lettre valant dernier mémoire Par une ordonnance du 3 février 2026, l’affaire a été fixée à l’audience du 27 mars 2026, puis remise à l’audience du 17 avril 2026. M. Pierre-Olivier de Broux, conseiller d’État, a exposé son rapport. Me Bruno Lombaert, avocat, comparaissant pour les parties requérantes, et Me Eva Lippens, loco Mes Anne Feyt et Nathan Mouraux, avocats, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. Mme Valérie Michiels, premier auditeur, a été entendue en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits 1. La société anonyme Sogeparlux, seconde requérante, est détenue par Idelux Développement et Idelux Finances, deux intercommunales faisant partie du groupe Idelux, lequel est composé également des intercommunales Idelux Environnement, Idelux Projets publics et Idelux Eau. La Sogeparlux est une société à participation publique locale significative (ci-après une « SPPLS ») au sens de l’article L5111-1, alinéa 1er, 10°, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (ci-après le « CDLD »). 2. Le premier requérant est le directeur général du groupe d’intercommunales Idelux et de la Sogeparlux. Il occupe une « fonction dirigeante locale » au sens de l’article L5111-1, alinéa 1er, 7°, du CDLD. Depuis juin 2021, il est co-employé, sous contrat de travail, par les 5 intercommunales Idelux et la Sogeparlux, cette dernière société lui payant seule sa rémunération et ayant contracté pour lui son plan de pension, dont l’assurance-groupe. En sa qualité de titulaire d’une fonction dirigeante au sein d’une SPPLS, le premier requérant est tenu, en application de l’article L5211-2, alinéa 1er, 4°, du CDLD, d’introduire une déclaration de mandats, de fonctions et de rémunérations auprès de la direction du Contrôle des mandats de la partie adverse. VIII - 12.676 - 2/16 3. Par un arrêté du 3 septembre 2021, le ministre wallon des Pouvoirs locaux décide d’annuler la délibération du 8 juin 2021 adoptée par le conseil d’administration de la seconde requérante intitulée « décret du 29 mars 2018 sur la gouvernance – conséquences sur l’application des contrats de travail en cours », par laquelle, notamment, le premier requérant est intégré à la formule de co-emploiement du personnel du groupe, est transféré sur le payroll de la Sogeparlux et est soumis à un nouveau plan de pension complémentaire à contribution définie au sens de l’annexe 4 du CDLD. 4. Par un arrêt n° 257.029 du 30 juin 2023, le Conseil d’État annule cet arrêté du 3 septembre 2021. 5. Le 1er juin 2023, le premier requérant soumet à la direction du Contrôle des mandats sa déclaration de mandats, fonctions et rémunérations relative à l’exercice 2022. Il y indique la rémunération qu’il a perçue pour sa fonction de directeur général de la Sogeparlux. 6. Par un courrier du 26 avril 2024, la direction du Contrôle des mandats adresse au premier requérant un avis d’irrégularité. L’administration lui demande de transmettre plusieurs documents complémentaires, notamment relatifs au plan de pension complémentaire dont il a bénéficié sur l’année 2022. 7. Par un courrier du 10 mai 2024, le premier requérant répond à l’administration et lui transmet les documents sollicités. 8. Le 5 juillet 2024, la direction du Contrôle des mandats adopte une décision de remboursement. Elle invite le premier requérant, en application de l’article L5421-2, § 2, du CDLD, à rembourser le total brut des sommes trop perçues au cours de l’exercice 2022, soit 5.237,79 €, à la Sogeparlux. Il s’agit de l’acte attaqué. IV. Moyen nouveau IV.1. Thèse des parties requérantes Dans leur dernier mémoire, les requérants soulèvent un moyen nouveau pris « de la violation des articles 10, 11 et 16 de la Constitution, de l’article 1er du Premier Protocole à la Convention européenne des droits de l’homme, de l’inconstitutionnalité de la base légale et du vice des motifs de droit de l’acte attaqué ». VIII - 12.676 - 3/16 Conformément à l’article 2, §1er, alinéas 1er, 3°, et 3, de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 ‘déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État’, les requérants résument le moyen dans les termes suivants, qu’il convient de reproduire tels quels conformément à l’alinéa 4 de la même disposition : « La partie requérante constate que la Cour constitutionnelle a jugé dans un arrêt n° 63/2025 du 24 avril 2025 que l’article L5321-1, § 6, et l’annexe 4 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, en ce qu’ils ne prévoient pas de mesures transitoires raisonnables, violent l’article 16 de la Constitution, lu en combinaison avec l’article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme. Elle soutient que l’acte attaqué repose entièrement sur l’annexe 4 du CDLD, qui est (sa base légale) inconstitutionnelle, et en déduit que le Conseil d’État doit ne pas tenir compte de cette base légale en application de l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 24 avril 2025. Si le Conseil le juge utile (quod non), il peut poser à nouveau une question préjudicielle à laquelle la Cour constitutionnelle a déjà répondu par son arrêt n° 63/2025 ». IV.2. Appréciation Le défaut de fondement juridique ou le défaut de fondement juridique régulier d’un acte administratif, qui relève selon une jurisprudence constante de l’ordre public, est un vice qui rend illégal l’acte administratif qui en est affecté. Par son arrêt n° 63/2025 du 24 avril 2025 (ECLI:BE:GHCC:2025:ARR.063), la Cour constitutionnelle a dit pour droit qu’« en ce qu’ils ne prévoient pas de mesures transitoires raisonnables, l’article L5321-1, § 6, et l’annexe 4 du Code [...] violent l’article 16 de la Constitution, lu en combinaison avec l’article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme », pour les motifs suivants : « B.3.1. La question préjudicielle porte sur la compatibilité des articles L5111-1, 7°, et L5321-1, § 6, et de l’annexe 4 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation avec l’article 16 de la Constitution, lu en combinaison avec l’article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après : le Premier Protocole additionnel) “en ce que (

1. i)ils soumettent les dirigeants locaux à l’obligation de travailler sous statut ou sous contrat de travail, (
2. ii)ils plafonnent la rémunération maximale des dirigeants locaux et (iii) ils limitent l’indemnité de rupture des dirigeants locaux, sans prévoir des mesures transitoires pour les dirigeants locaux dont le contrat est en cours”. […] B.9. L’application du plafond de rémunération et la limitation de l’indemnité de rupture aux contrats de prestation de services en cours des dirigeants locaux des sociétés à participation publique locale significative sont prévues de façon suffisamment claire et précise par les dispositions en cause. VIII - 12.676 - 4/16 B.10. Il ressort des travaux préparatoires cités en B.2.3 que les dispositions en cause poursuivent un but légitime d’intérêt général, à savoir le renforcement de la confiance entre l’autorité publique et le citoyen ainsi que la garantie de la bonne gouvernance et de la bonne gestion des deniers publics. B.11. Bien que l’instauration du plafond de rémunération et la limitation de l’indemnité de rupture puissent entraîner une réduction significative de la rémunération et de l’indemnité de rupture contractuellement convenues, notamment lorsque ces dernières sont substantiellement plus élevées que le montant instauré comme plafond de rémunération ou comme indemnité de rupture, le plafond de rémunération et la limitation de l’indemnité de rupture ne produisent pas en soi, eu égard à leur niveau, des effets disproportionnés. La Cour doit toutefois encore examiner si les dispositions en cause ne produisent pas des effets disproportionnés en ce que le plafond de rémunération et la limitation de l’indemnité de rupture s’appliquent aux contrats de prestation de services en cours. B.12. Comme il est dit en B.2.1, les dispositions en cause s’appliquent aux contrats de prestation de services en cours. Les dispositions en cause ont donc pour effet qu’un dirigeant local qui, comme c’est le cas dans le litige soumis à la juridiction a quo, avait, avant l’entrée en vigueur de ces dispositions, conclu un contrat de prestation de services à durée indéterminée avec une société à participation publique locale significative dans lequel il avait été convenu d’une rémunération et d’une indemnité de rupture supérieures aux limites fixées par les nouvelles dispositions, voit sa rémunération et son indemnité de rupture réduites à partir du 24 mai 2018. B.13. En ce qui concerne les contrats de prestation de services en cours qui prévoient une rémunération supérieure au plafond de rémunération et une indemnité de rupture supérieure à l’indemnité de rupture limitée par le décret, auxquels les parties n’apportent pas d’un commun accord une modification afin que la rémunération et l’indemnité de rupture contractuellement convenues respectent ces nouvelles limitations décrétales à partir du 24 mai 2018, les dispositions en cause s’opposent à ce qu’à partir de cette date, la société à participation publique locale significative qui a conclu un contrat de prestation de services avec le dirigeant local paie au dirigeant local la partie de la rémunération ou de l’indemnité de rupture qui excède les limitations décrétales. Les dispositions en cause ne déterminent pas en soi la manière dont le contrat de prestation de services peut, le cas échéant, prendre fin dans une telle situation. B.14.1. En vertu des principes généraux du droit transitoire en matière de conventions, l’ancienne loi demeure applicable aux conventions conclues avant la date d’entrée en vigueur de la nouvelle loi, à moins que la nouvelle loi soit d’ordre public ou impérative ou prévoie expressément qu’elle s’applique aux conventions en cours (Cass., 4 février 2021, ECLI:BE:CASS:2021:ARR.20210204.1F.2 ; 24 juin 2019, ECLI:BE:CASS:2019:ARR.20190624.2). Il appartient toutefois à la Cour d’examiner si l’entrée en vigueur d’une nouvelle disposition législative selon ces principes généraux est compatible avec les normes de contrôle mentionnées dans la question préjudicielle. B.14.2. Il appartient en principe au législateur compétent, lorsqu’il décide d’introduire une nouvelle réglementation, d’estimer s’il est nécessaire ou opportun d’assortir celle-ci de dispositions transitoires. La Cour ne pourrait censurer ce choix que si le régime transitoire, ou son absence, est dénué de justification raisonnable ou s’il est porté une atteinte excessive au principe de la confiance légitime. Tel est le cas lorsqu’il est porté atteinte aux attentes légitimes d’une catégorie déterminée de justiciables sans qu’un motif impérieux d’intérêt général VIII - 12.676 - 5/16 puisse justifier l’absence d’un régime transitoire établi à leur profit. Le principe de confiance est étroitement lié au principe de la sécurité juridique, qui interdit au législateur de porter atteinte, sans justification objective et raisonnable, à l’intérêt que possèdent les justiciables d’être en mesure de prévoir les conséquences juridiques de leurs actes. B.14.3. La sécurité juridique et l’autonomie de la volonté des parties contractantes supposent en principe que les lois nouvelles qui apportent des modifications concernant les éléments essentiels du contrat, comme l’indemnité de rupture ou la rémunération, ne s’appliquent pas aux contrats en cours, mais uniquement aux contrats qui sont conclus après la publication de la loi nouvelle. Si le législateur y déroge, il doit veiller, à la lumière de l’article 1er du Premier Protocole additionnel, à respecter les principes mentionnés en B.14.2 et, partant, à ne pas porter atteinte aux attentes légitimes d’une catégorie de parties contractantes sans qu’un motif impérieux d’intérêt général puisse justifier l’absence d’un régime transitoire. B.14.4. Les contrats de prestation de services entre un dirigeant local et une société à participation publique locale significative qui, comme c’est le cas dans l’affaire soumise à la juridiction a quo, ont été conclus avant la publication des dispositions en cause n’étaient pas soumis à un plafond de rémunération ni à une limitation de l’indemnité de rupture, de sorte qu’il pouvait être convenu d’une rémunération et d’une indemnité de rupture qui soient substantiellement supérieures aux limites mentionnées dans l’annexe 4 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation et que les parties contractantes pouvaient considérer que cette rémunération et cette indemnité de rupture resteraient inchangées. Le montant de la rémunération et de l’indemnité de rupture est l’un des éléments essentiels sur lesquels un dirigeant local aligne son comportement en décidant de conclure un contrat ou non. L’objectif mentionné en B.10 peut certes justifier le principe d’un plafond de rémunération et d’une limitation de l’indemnité de rupture, mais il ne justifie en revanche pas le fait qu’il soit touché à l’un des éléments fondamentaux des contrats de prestation de services en cours, sans que soit prévue une période transitoire. B.15. En ce qu’ils ne prévoient pas de mesures transitoires raisonnables, l’article L5321-1, § 6, et l’annexe 4 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation ne sont pas compatibles avec l’article 16 de la Constitution, lu en combinaison avec l’article 1er du Premier Protocole additionnel ». Il ressort de ces motifs que l’inconstitutionnalité dénoncée par la Cour constitutionnelle concerne exclusivement les « contrats de prestation de services en cours » affectés par l’entrée en vigueur des dispositions modificatives du CDLD le 24 mai 2018. En l’espèce, le dossier administratif atteste que la situation contractuelle du requérant a été significativement modifiée par la délibération du 8 juin 2021 adoptée par le conseil d’administration de la seconde requérante et par laquelle, notamment, le premier requérant est intégré à la formule de co-emploiement du personnel du groupe Idelux, est transféré sur le payroll de la Sogeparlux et est soumis à un nouveau plan de pension complémentaire à contribution définie au sens de l’annexe 4 du CDLD, modifications fondamentales sur lesquelles il a nécessairement marqué son accord. La déclaration de mandats, fonctions et rémunérations pour l’année 2022 transmise par le premier requérant le 1er juin 2023 démontre que ces VIII - 12.676 - 6/16 modifications contractuelles ont été mises en œuvre. Même si ces modifications contractuelles ont été adoptées en vue de se conformer aux dispositions du CDLD entrées en vigueur le 24 mai 2018, elles n’en forment pas moins un nouveau cadre contractuel accepté par les parties au contrat et qui n’est pas contesté par elles. Il s’ensuit que l’acte attaqué n’est pas fondé sur l’inconstitutionnalité dénoncée par la Cour constitutionnelle à propos des contrats de prestation de services « en cours », mais qu’il porte sur un régime contractuel significativement transformé et nouvellement mis en place en 2021 au sein de la seconde requérante et accepté par le premier requérant. L’acte attaqué applique le CDLD à ce nouveau régime contractuel, et c’est cette application qui fait l’objet du présent litige. Il n’y avait donc pas lieu de prévoir en 2018 des mesures transitoires applicables aux régimes contractuels nouvellement mis en place en 2021, de sorte que la question préjudicielle soulevée par les requérants dans leur dernier mémoire est manifestement étrangère au litige et qu’elle ne doit donc pas être posée à la Cour constitutionnelle. Le moyen nouveau n’est pas fondé. V. Deuxième moyen V.1. Thèses des parties V.1.1. La requête en annulation Le moyen est pris « de la violation des articles 10, 11 et 16, de la Constitution, de l’article 1er du Premier Protocole à la Convention européenne des droits de l’homme, de l’inconstitutionnalité de la base légale et du vice des motifs de droit de l’acte attaqué ». Il est résumé de la manière suivante : « Les parties requérantes constatent que l’annexe 4 du CDLD engendre deux différences de traitement qui ne sont pas raisonnablement justifiées : (
3. i)l’une entre le fonctionnaire dirigeant et les autres membres du personnel d’un même organisme; (
4. ii)l’autre entre, d’une part, le fonctionnaire dirigeant d’un organisme dont les membres du personnel bénéficient d’un plan de pension à but à atteindre et, d’autre part, les fonctionnaires dirigeants d’un organisme dont les membres du personnel bénéficient d’un plan de pension à contribution définie. Elles sollicitent du Conseil d’État qu’il pose deux questions préjudicielles à la Cour constitutionnelle à propos de ces discriminations, dès lors que l’acte attaqué repose entièrement sur l’annexe 4 du CDLD, qui est (sa base légale) inconstitutionnelle ». VIII - 12.676 - 7/16 V.1.2. Le mémoire en réponse En vertu de l’article 6, § 2, alinéa 2, de l’arrêté du Régent du 23 juin 1948 ‘déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État’, « si la réponse aux moyens de la requête nécessite des développements, le mémoire en réponse comprend un résumé des arguments de la partie adverse ». Le mémoire en réponse ne satisfaisant pas à cette exigence, la réponse au moyen est brièvement résumée dans les lignes qui suivent. La partie adverse soutient que la première discrimination invoquée par les requérants n’est pas fondée, car les fonctionnaires dirigeants ne se trouvent pas dans une situation comparable à celle des autres membres du personnel des organismes visés par l’annexe 4 du CDLD. Selon elle, les dirigeants occupent des fonctions plus importantes et perçoivent une rémunération plus élevée, ce qui justifie leur traitement distinct. Elle affirme que le législateur wallon a légitimement choisi de soumettre uniquement les fonctionnaires dirigeants aux règles de transparence et de bonne gouvernance, notamment en leur interdisant les plans de pension à prestations définies. Cette mesure vise, selon elle, à encadrer et plafonner les rémunérations des gestionnaires, contrairement au reste du personnel qui peut continuer à bénéficier de tels plans. Même si l’on admettait une situation comparable entre les deux catégories de personnel, elle estime que la différence de traitement est justifiée par un objectif légitime : garantir la transparence et prévenir les abus dans la gestion des structures locales financées majoritairement par des fonds publics. Elle s’appuie sur l’arrêt n°9/2020 du 16 janvier 2020 de la Cour constitutionnelle, qui a validé ce type de mesures. Enfin, elle considère que l’annexe 4 respecte le principe de proportionnalité, puisque les fonctionnaires dirigeants peuvent toujours bénéficier d’un plan de pension à contribution définie, intégré dans un plafond de rémunération annuel confortable de 245.000 euros bruts. Elle conclut qu’il n’y a pas de rupture du principe d’égalité et que la première question préjudicielle ne doit pas être posée. Elle considère que la seconde discrimination invoquée par les requérants n’est pas davantage fondée. Elle expose que la différence de traitement entre les fonctionnaires dirigeants selon le type de plan de pension accordé au reste du personnel (contribution définie ou prestations définies) est justifiée par la volonté de garantir la transparence et la bonne gouvernance locale. Selon elle, cette volonté se traduit par deux objectifs :