Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale ouvrant la procédure de modification du plan régional d'affectation du sol

REGION DE BRUXELLES-CAPITALE 23 DECEMBRE

1. - Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale ouvrant la procédure de modification du plan régional d'affectation du sol Le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, Vu l'article 39 de la Constitution coordonnée ; Vu la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, notamment son article 6, § 1er, I, 1° ; Vu la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises du 12 janvier 1989 ; Vu le Code bruxellois de l'aménagement du territoire (ci-après le « CoBAT »), notamment son article 27, ainsi que son annexe D ; Vu le plan régional de développement durable (ci-après le « PRDD »), adopté par arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 12 juillet 2018 ; Vu le plan régional d'affectation du sol (ci-après le « PRAS. »), adopté par arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 3 mai 2001 ; Considérant que le PRDD adopté en 2018 fixe un certain nombre d'ambitions qui doivent être traduites dans le PRAS ; Qu'afin d'actualiser le PRAS pour qu'il soit en phase avec les évolutions de la Région bruxelloise, il convient, de le modifier conformément aux cinq enjeux mis en évidence dans la Déclaration de politique régionale (« DPR » ci-après) pour la législature 2019-
2. Considérant que la DPR prévoit que : « Conformément aux ambitions du PRDD, le Gouvernement modifiera le Plan régional d'affectation du sol (PRAS) afin de clarifier les équilibres des fonctions dans les zones mixtes, de traduire les objectifs du Plan régional de mobilité (PRM), de préserver des sites de haute valeur biologique qui concourent spécifiquement au maillage vert et d'offrir un cadre à l'agriculture urbaine. Par ailleurs, il analysera la faisabilité juridique d'y insérer des zones à densifier ou à dé-densifier. » Considérant que Le Plan Energie Climat 2030 (PNEC) pour la Région de Bruxelles-Capitale prévoit d'actualiser le PRAS pour intégrer les objectifs climatiques multicritères dudit plan ; Considérant que le COBRACE, tel que modifié par lOrdonnance Climat » réactualise les objectifs climatiques pour la région bruxelloise, exige une adéquation entre les différentes politiques et mesures régionales sectorielles et les objectifs climatiques ; Que les objectifs climatiques énoncés dans cette ordonnance visent une réduction des émissions de gaz à effets de serre de 40% d'ici 2030 (par rapport à 2005), ce qui implique un mouvement conséquent de décarbonation de la ville (en particulier dans les domaines du transport et du chauffage)
3. Repenser la mixité des fonctions Considérant qu'on observe les tendances suivantes dans les zones d'affectation où la mixité des fonctions est autorisée ; Considérant qu'à travers l'analyse des permis d'urbanisme, délivrés en 2018 et en 2019, réalisée par perspective.brussels, on observe que le logement domine dans la plupart des zones du PRAS où il est autorisé ; Qu'il a ainsi été constaté dans les zones non dédiées spécifiquement au logement que : - En zone mixte : 112.451 m2 de logements ont été autorisés, au détriment de 53.602 m2 d'activités productives, de 14.888 m2 de bureaux et de 9.784 m2 d'équipements. - En zone de forte mixité : 106.850 m2 de logements ont été autorisés, au détriment de 84.570 m2 d'activités productives et de 29.837 m2 de bureaux. - En zone d'entreprises en milieu urbain (ZEMU) : 76.337 m2 de logements ont été autorisés, au détriment de 10.766 m2 d'activités productives. - En zone administrative : 70.330 m2 de logements ont été autorisés, parallèlement à la suppression de 104.179 m2 de bureaux. Que le logement apparait clairement comme une fonction qui a été favorisée même dans des zones non spécifiquement affectées au logement, et ce, parfois, au détriment des autres affectations ; Que la mixité fonctionnelle dans les quartiers est en voie de disparition au profit de quartiers de plus en plus résidentiels ; Qu'il pourrait être difficile de la réintroduire ultérieurement, surtout en ce qui concerne les activités productives, compte tenu du manque d'espaces disponibles adaptés (foncier) aux activités économiques et compatibles avec l'habitat et compte tenu des oppositions qui pourraient émaner des habitants; Considérant qu'en ce qui concerne le logement, une attention doit être portée sur le fait que le nombre attendu de logements qui devraient être effectivement produits à l'horizon 2022, au travers de la mise en chantier des permis logements actuellement autorisés, est supérieur au nombre de ménages supplémentaires estimés à ce même horizon par les projections démographiques du Bureau fédéral du Plan et Statbel, mais que ce constat doit être tempéré par le déficit annuel de production de logements entrainant une nécessité de rattrapage. Que malgré la favorisation de la fonction logement dans le PRAS actuel, le logement abordable lui reste bel et bien une fonction faible; Qu'en effet, la dynamique de production de logements est essentiellement privée même si cette dernière peut être mise à profit du secteur public ; Que sur la base d'enquêtes récurrentes auprès d'un échantillon de locataires du parc de logements privés bruxellois, l'Observatoire des loyers constatait, lors de l'enquête 2016, « une dégradation drastique de l'accès au logement depuis 2004 » ; Que les derniers résultats de l'Observatoire des loyers montrent que la moitié des Bruxellois n'ont accès qu'à 6% du parc locatif privé bruxellois du logement et que cette tension s'est très fortement accrue puisque la moitié des Bruxellois avaient en 2004 encore accès à 20% de ce marché ; Que d'après le dernier monitoring des projets de logements publics à Bruxelles au 1er janvier 2020, 1.361 logements publics régionaux ont été réceptionnés en 2019, dont 357 logements sociaux, 422 logements modérés et 582 logements moyens ; Qu'en 2020, 642 logements publics régionaux ont été réceptionnés, dont 112 logements sociaux, 149 logements modérés et 381 logements moyens ; Qu'au regard du nombre total de logements connus au 01/01/2020, à l'échelle régionale, 11,2% des logements répondent à la définition retenue de la « finalité sociale », que les efforts doivent être poursuivis pour répondre aux besoins en logements abordables ; Que par conséquent, il faut soutenir la production complémentaire nécessaire de logements eu égard à l'évolution démographique en ce compris pour les segments du logement financièrement abordable dans un contexte de tension extrême du marché du logement pour les segments du logement les moins chers ; Considérant qu'en ce qui concerne les activités productives, le contexte économique contemporain appelle à l'optimisation du sol et à la localisation opportune des activités productives utiles pour la ville en fonction des canaux de distribution ; Que comme déjà démontré ci-avant, la tendance globale d'évolution des superficies d'activité productive est à la diminution ; qu'ainsi, il est constaté : - Entre 1997 et 2001 : une diminution de 18% en superficie totale sur l'ensemble de la Région, soit en moyenne 1,3 % par an ; - Depuis 2011 jusqu'à 2017 : une stagnation de superficie totale (à 7000 m2 près en moins) ; Que ce chiffre masque une certaine dynamique caractérisée d'une part par la forte diminution dans certaines zones, via la conversion en logements, en particulier dans la zone canal centre où on observe une diminution de la mixité fonctionnelle : 35% de ces conversions sont situées en zone de forte mixité et 33% le sont en zone mixte ; et d'autre part par l'augmentation ciblée et non structurelle d'activités productives, dans certaines zones du fait d'opérations ponctuelles, dans la zone nord du canal (entre autres construction du centre de tri de bpost à Neder-Over-Heembeek) et la zone sud (entre autres infrastructures de la STIB) ; - Entre 2018 et 2019 : ? une diminution de 208.000 m2 de superficies nettes totales autorisées, soit environ 4,5 % du stock total ; cette diminution est observée dans la plupart des zones à vocation mixte du PRAS (zone d'habitat, zone mixte, zone de forte mixité, ZEMU) et principalement le long du canal, principalement en raison de la reconversion de ces surfaces en logements et en équipements d'intérêt collectif (dans les zones d'habitat, zone mixte, zone de forte mixité, ZEMU, zone administrative) ; ? une augmentation de 15.000 m2 en zone d'industrie urbaine ; Qu'en conclusion, il peut être constaté que les activités productives ont diminué principalement en faveur du logement dans la plupart des zones à vocation mixte du PRAS ce qui menace la mixité fonctionnelle dans ces zones, et les activités productives et logistiques qui disparaissent se situent principalement dans la zone canal centre ; Qu'il est important de conserver des activités productives et logistiques afin de soutenir les modèles économiques décarbonés, circulaires et régénératifs, qui ancrent l'activité économique à Bruxelles afin de produire localement, qui assurent la création d'un tissu économique de proximité et réduisent ainsi les déplacements, qui optimisent l'utilisation du territoire et qui créent de la valeur ajoutée pour les Bruxellois, et, enfin, qui contribuent à créer de l'emploi bruxellois de qualité et peu délocalisable ; Qu'il est primordial de conserver, voire d'augmenter les ZIU et ZAPT car ce sont les seules zones permettant l'implantation d'activités productives et logistiques moins compatibles avec d'autres fonctions de la ville ; Considérant que l'Observatoire des activités productives publié en 2018 met en évidence le fait que les activités logistiques et d'entreposage représentent 49 % de l'immobilier productif en Région de Bruxelles-Capitale en 2017, soit 2.305.000 m2 ; Que la plupart du parc immobilier logistique ancien se trouve le long du canal au centre, tandis que le parc immobilier plus récent se trouve le long du canal au nord et au sud de la région, notamment pour des raisons de disponibilité de terrains ; Que ce clivage est également visible lorsque la typologie des bâtiments est croisée avec les affectations du PRAS ; Que les bâtiments modernes sont surreprésentés dans les affectations industrielles et portuaires, alors que le parc ancien se situe majoritairement dans les zones d'habitat et de mixité ; Que comme relevé dans l'Observatoire des activités productives, les activités logistiques s'installent de plus en plus dans de grands entrepôts en périphérie et disparaissent en centre-ville alors que, pour des raisons économiques et écologiques, une plus grande proximité des centres de distribution par rapport aux utilisateurs finaux est souhaitable ; Qu'en conclusion, si les activités logistiques ne sont pas mieux appréhendées au niveau planologique, le risque est grand que l'immobilier susceptible de l'accueillir disparaisse alors que plusieurs stratégies (PRDD, plan industriel, PREC...) visent le développement de centres logistiques de proximité dans l'ensemble de la Région ; Considérant qu'en ce qui concerne le bureau, même si le déclin s'est ralenti au cours des dernières années, les surfaces du parc des bureaux sont en baisse depuis 2013 (diminution de 3 % entre 2014 et 2019) ; qu'une légère augmentation du stock a eu lieu en 2019/2020 (moins de 0,3 %) ; Qu'on observe une stagnation de la vacance des bureaux depuis 2013, qui est évaluée à 7,7% en 2020 ; Qu'entre 2021 et 2024, les superficies de bureau des permis d'urbanisme délivrés, en cours d'instruction et des projets connus équivalent à 10% du stock de bureaux existant en RBC, ce qui est très important ; Que cela n'impliquera pas nécessairement une augmentation du stock dans la même proportion puisqu'il s'agit, dans la majorité des cas, de rénovations (ou démolitions/reconstructions) d'immeubles existants ; Que sur cette même période, on observe un recentrage de la fonction bureau dans les quartiers centraux bien desservis en transports publics et, inversement, la disparition progressive des bureaux dans les zones décentralisées (notamment le long de la E40, avenue Marcel Thiry, rue Colonel Bourg, rue de Genève mais aussi rue de Stalle) au profit essentiellement de la fonction logement ; Qu'il faudra évaluer l'effet de la crise sanitaire sur les besoins en bureau et vérifier si le phénomène de relocalisation des bureaux vers les quartiers centraux se poursuit; Que le principe de base qui a guidé l'élaboration du PRAS reposait sur le fait que le bureau était une fonction forte par rapport au logement ; Que ce point de vue n'est plus d'actualité aujourd'hui et doit être entièrement reconsidéré : Qu'une réflexion doit être menée sur la Casba dans la mesure où il n'y a plus de pression du bureau sur le logement privé qui est devenu une fonction forte, que la pertinence de l'instrument devra donc être évaluée au regard de son objectif; Qu'il convient aussi d'étudier sa pertinence, notamment en seconde couronne où les seuils autorisés n'ont jamais été atteints et où elle ne remplit donc pas l'objectif de protection des autres fonctions qui lui avait été assignée ; Que dans le même sens, la pertinence des quotas de bureaux des ZIR et ZIRAD devra être analysée au regard des évolutions observées depuis leur mise en place ; Que la notion de zone administrative doit être réévaluée et sa pertinence étudiée au regard des développements immobiliers qui s'y déroulent et qui incluent largement d'autres fonctions ; Considérant qu'en ce qui concerne les activités de production de biens immatériels et les services intégrés aux entreprises, la définition de ces affectations n'est pas claire ; Que rien ne permet réellement de distinguer de telles activités de celles des bureaux ; Considérant qu'en ce qui concerne les équipements d'intérêt collectif ou de service public, si l'Observatoire des permis met en évidence une augmentation de près de 210.000 m2 de la surface de plancher nette autorisée en 2018-2019 dans presque toutes les zones du PRAS dans lesquelles la mixité de fonctions est autorisée (à l'exception de la zone mixte) ; que cette augmentation correspond majoritairement à une augmentation de surface pour les établissements scolaires ; Qu'il faut par ailleurs évaluer si cette augmentation se poursuit sur une plus longue période et si elle est suffisante pour combler tant les besoins existants que les besoins nouveaux liés à la croissance démographique et au développement des services publics urbains (liée à la mobilité et à la gestion des déchets notamment); Que la notion d'équipements au sens du PRAS revêt des réalités très différentes et que les données existantes sont partielles ; que certains projets recensés comme de l'équipement sont en fait probablement plutôt des commerces, de sorte qu'il semble nécessaire d'avoir une meilleure connaissance des structures existantes, de leur équilibre géographique, ainsi que des besoins présents et futurs ; Que des constats variés ont pu être établis pour différents types d'équipements ; Que s'agissant des structures d'accueil de la petite enfance, on constate un déséquilibre territorial de l'offre en structures d'accueil, particulièrement en places pratiquant un tarif lié aux revenus ; Que s'agissant des infrastructures sportives et récréatives, on constate un nombre globalement insuffisant d'espaces récréatifs; Qu'au niveau régional, on constate une carence en grands équipements ainsi qu'un manque d'infrastructures sportives de proximité; Que s'agissant des équipements culturels, on constate un déséquilibre de l'offre entre l'est et l'ouest du territoire régional, et un manque dans le nord et l'ouest de la Région y compris dans des quartiers à forte densité de population ; Qu'il est également nécessaire d'évaluer les besoins pour d'autres types d'équipements (soins de santé, accueil des personnes âgées, accompagnement social, recypark, dépôts de transport etc.) ; Qu'il y a donc lieu d'envisager la façon dont le PRAS pourrait rencontrer la demande en équipements répondant aux besoins de la ville Que certains équipements dans le domaine de l'énergie renouvelable, comme les éoliennes, les fermes solaires, les réseaux de chaleur, ne bénéficient pas de statut clair dans le PRAS actuel alors qu'ils nécessitent une réservation d'espace pour être déployés. Considérant que l'axe 2 du PRDD vise à mobiliser le territoire pour développer un cadre de vie agréable, durable et attractif, notamment au travers d'une mixité fonctionnelle ; Que dans le cadre du développement de la ville de proximité, la densification et la création de logements doit s'accompagner d'une augmentation des espaces publics et des espaces verts accessibles au public, tant en termes de quantité qu'en termes de qualité, et d'une augmentation des activités productives, des commerces de proximité et des équipements d'intérêt collectif ou de service public ; Que la durabilité de la ville passera notamment par le développement des énergies décarbonées (notamment la chaleur renouvelable). Considérant que la définition d'équipement du PRAS comporte un certain flou, notamment du fait d'une évolution majeure dans les fonctions commerce et bureau ; Que les travaux à venir pour la révision du PRAS doivent questionner la définition même de l'équipement, faire une place aux équipements d'un nouveau type et étudier si elle correspond toujours aux réalités contemporaines et appropriée aux besoins futurs ; Considérant qu'en ce qui concerne les commerces, on observe une importante diminution du nombre de commerces (passant de 42 712 à 20 696 entre 1950 et 2017) à un rythme de 1,1%/an jusque 1997, puis 0,4%/an jusqu'en 2017 ; Que, cependant, entre 1961 et 2015, la surface de vente totale dédiée au commerce a triplé en Belgique (5,2 millions de m2 à 18,7 millions de m2 en 2015) ; Que les quartiers commerçants évoluent au sein de la Région : entre 1950 et 2017, on constate que, dans le pentagone et la première couronne, l'offre se rétracte sur les quelques axes majeurs du centre-ville et des anciens faubourgs tandis qu'en périphérie, seuls les noyaux les plus denses maintiennent une activité commerciale en leur coeur ; qu'on assiste à un renforcement de l'activité commerciale sur les axes majeurs qui traversent la Région parallèlement à un effacement progressif sur les autres axes ; que les seuls espaces connaissant une forte croissance commerciale sont ceux ayant vu l'arrivée d'un espace planifié (centre commercial, galerie,...) ; qu'on assiste à une mutation des types de commerce ces 20 dernières années, avec par exemple, une diminution du nombre de commerces alimentaires traditionnels (boulangerie, boucherie,...) et une augmentation du nombre de snacks ; qu'un autre type de mutation est dû au développement de l'e-commerce ; Que le bon équipement des quartiers dans l'optique du développement multipolaire souhaité par le PRDD nécessite de renforcer l'offre commerciale de proximité ; Que la modification du PRAS sera l'occasion de réguler l'implantation future de nouveaux projets de centres commerciaux sur le territoire régional, tenant compte de l'objectif de la Déclaration de Politique Générale qui prévoit « qu'un moratoire sur l'installation de nouveaux grands centres commerciaux sera mis en place » ; Qu'il y a par ailleurs lieu d'évaluer les notions de liserés de noyau commercial et de commerce de proximité au vu des évolutions récentes des types de commerce ; Qu'il y a nécessité à penser le développement des noyaux commerciaux en lien avec les infrastructures logistiques, en privilégiant les modes les plus durables d'approvisionnement. Considérant qu'il apparaît nécessaire de rééquilibrer la protection et la place à accorder aux différentes fonctions urbaines de proximité afin d'assurer la mixité de la ville polycentrique projetée par le PRDD ; Que dans ce cadre, il convient notamment de renforcer les activités productives, logistiques et artisanales ; Qu'il convient également de renforcer les autres fonctions faibles, telles que le logement abordable, les équipements d'intérêt collectif de portée régionale et de proximité, nécessaires à la gestion de la ville et à la vie locale, les commerces de proximité, les espaces verts de proximité ; Qu'en parallèle, il y a lieu d'identifier les fonctions qui ne nécessitent plus d'encadrement particulier en tenant compte notamment des évolutions des fonctions de logement et de bureau ; De manière générale il y lieu de repenser la mixité des fonctions en intégrant les ambitions climatiques régionales prévues dans le PRDD Considérant que, selon le PRDD, le développement d'une ville densifiée « doit s'accompagner d'une prise en considération générale des objectifs énergétiques et climatiques de la Région aux horizons 2030 et 2040 devant mener à une société bas-carbone en 2050 » ; Que ces objectifs, tels que définis dans le COBRACE et le Plan Air Climat Energie, peuvent être synthétisés comme suit: - La réduction de nos émissions de gaz à effet de serre directes et indirectes ; - Le développement des sources d'énergie renouvelables; - L'adaptation au changement climatique ; Qu'il apparait nécessaire d'intégrer ces enjeux de façon spécifique dans la planification urbaine ; Qu'il y a lieu notamment de mettre en place un cadre propice au développement de la production d'énergie de sources renouvelables, au développement d'activités relevant de l'économie circulaire et au développement de quartiers climat-compatibles ;
4. Traduire les objectifs du Plan Régional de Mobilité Considérant que l'axe 4 du PRDD vise à mobiliser le territoire pour favoriser le déplacement multimodal, en s'appuyant notamment sur un réseau principal des voiries de grande capacité privilégiées pour l'ensemble des modes de déplacement à l'échelle régionale ; Considérant qu'un nouveau plan régional de mobilité (PRM) « Good Move » a été approuvé pour la période 2020-2030 par le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale le 5 mars 2020 arrêté le 25 mars 2021 ; Considérant que le plan régional de mobilité (PRM) est entré en vigueur le 12 mai 2021 ; Considérant que les cartes de la spécialisation multimodale des voiries (SMV), approuvées par le Gouvernement le 15 juillet 2021 finalise le processus d'adoption réglementaire du plan ;et le rend pleinement exécutoire. Considérant que l' ordonnance du 26 juillet 2013Documents pertinents retrouvés type ordonnance prom. 26/07/2013 pub. 03/09/2013 numac 2013031704 source region de bruxelles-capitale Ordonnance instituant un cadre en matière de planification de la mobilité et modifiant diverses dispositions ayant un impact en matière de mobilité fermer instituant un cadre en matière de planification de la mobilité et modifiant diverses dispositions ayant un impact en matière de mobilité définit le plan régional de mobilité comme « un instrument stratégique, d'orientation et d'application de la politique de mobilité, qui s'inscrit dans les orientations du plan régional de développement et respecte le plan régional d'affectation du sol. Il comprend une partie générale qui définit la stratégie de la politique de mobilité et une partie spécifique qui en détaille les éléments relatifs aux aménagements de voiries et de l'espace public ; Que la DPR précise que le PRAS traduira les objectifs du PRM ; que le PRM entérine, dans l'esprit du PRDD, notamment le principe STOP pour la gestion des mobilités à Bruxelles ; Qu'il convient de préciser en conséquence les éléments de mobilité contenus dans le PRAS au regard de ce principe et des dispositions du PRM; Qu'ainsi les prescriptions relatives aux réseaux de voiries, aux transports en commun, aux parkings contribueront à atteindre les objectifs du PRM et les objectifs régionaux, en matière de développement humain, protection de la biodiversité, de climat et de l'émergence des mobilités durables; Que les cartes 5 (voirie primaire) et 6 (transports en commun) seront mises en concordance avec celles du PRM et qu'elles seront prises en considération dans les choix opérés en affectation du sol; Qu'une même attention sera portée à l'atteinte des objectifs de durabilité pour les espaces publics liés aux réseaux de mobilité ; Qu'il convient d'appréhender les usages et les possibilités d'implantation, quand c'est opportun, de voies de liaisons pour piétons et cyclistes sur les différentes zones d'affectations du PRAS autre que la voirie afin d'assurer les connectivités au sein des ilots et le long d'infrastructures de chemin de fer.
5. Préserver les sites de haute valeur biologique et renforcer le maillage vert Considérant les objectifs du Plan Nature, à savoir améliorer l'accès des Bruxellois à la nature, consolider les maillages verts et bleus régionaux, intégrer les enjeux nature dans les plans et projets, concilier accueil de la vie sauvage et le développement urbain; Considérant l'existence d'une biodiversité ordinaire et urbaine bruxelloise (45 espèces de mammifères, 103 espèces d'oiseaux, 200 espèces d'abeilles, 800 espèces de plantes, 14% du territoire inscrit en zone Natura 2000) et reconnaissant que la préservation de la biodiversité est donc bien une question urbaine ; Considérant que les phénomènes de changements climatiques, de pollutions ou encore d'occupation des espaces naturels sont parmi les causes reconnues de l'extinction de la biodiversité ; Considérant les services écosystémiques que rendent la nature, à savoir des services de support (régénération des sols, photosynthèse...), d'approvisionnement (production alimentaire, ressources naturelles), de régulation (eau, air, climat, faune et flore) et des services culturels. Considérant que la biodiversité dépend de l'abondance, la qualité et la connectivité des habitats ; Considérant que la qualité biologique d'un espace urbain doit être évalué au regard d'une multiplicité de facteurs dont son degré de végétalisation, la présence de biotopes, d'éléments connecteurs, sa taille, sa localisation dans le maillage vert et bleu ; Considérant que la ville doit être vue comme un facteur de l'évolution de la biodiversité et réciproquement, la nature comme un facteur déterminant du fonctionnement de la ville et de sa résilience (face au changement climatique et aux évolutions socio-économiques) ; Considérant que l'aménagement du territoire est un levier de la préservation de la biodiversité ; que le PRAS est lui-même un outil déterminant de l'aménagement du territoire bruxellois ; Considérant que le dernier Rapport sur l'Etat de la Nature