10 As 174/2024 — Nejvyšší správní soud

10 As 174/2024- 41 - text  10 As 174/2024 - 44 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Ondřeje Mrákoty a Vojtěcha Šimíčka ve věci žalobce: NonProfit Pharmatest, z. s., 1. máje 13, Liberec, zastoupeného advokátem JUDr. Vítem Kučerou, MBA, Obrovského 2407, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, Palackého náměstí 4, Praha 2, proti rozhodnutí ze dne 19. 10. 2023, čj. MZDR 24932/20233/OLZP, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 6. 2024, čj. 17 Ad 19/202384, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 6. 2024, čj. 17 Ad 19/202384, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: [1] Ve věci jde o přestupek, který spočívá v nesplnění určité zákonné povinnosti. Přestože tuto povinnost má jen šiřitel reklamy – a jen on tak může řešený přestupek spáchat –, městský soud nehodnotil, zda sdělení šířená žalobcem byla reklamou. Nepostupoval tedy správně. 1. Popis věci [2] Žalobcem je zapsaný spolek. Podle stanov je jeho účelem poskytovat veřejnosti obecně prospěšné služby zaměřené na zdraví, a to mimo jiné vytvořením a udržováním informačního zdroje zaměřeného na vlastnosti přípravků, jejich objektivní srovnávání a hodnocení. Žalobce provozuje webové stránky. [3] Státní ústav pro kontrolu léčiv – orgán příslušný k výkonu dozoru nad reklamou na léčivé přípravky určené lidem – žalobce v dubnu 2022 vyzval, aby sdělil údaje o zadavateli, zpracovateli a šiřiteli webových stránek, které provozuje. Měl totiž podezření, že na stránkách zpřístupněných široké veřejnosti je publikována srovnávací reklama na léčivé přípravky určené lidem (humánní léčivé přípravky), ačkoli to zakazuje § 2a zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy. Žalobce ve stanovené lhůtě na výzvu odpověděl, že webové stránky nemají za cíl podporu podnikatelské činnosti, a nejsou tedy reklamou. Údaje o zadavateli, zpracovateli a šiřiteli proto nelze poskytnout. [4] V listopadu 2022 ústav žalobci příkazem uložil pokutu za spáchání přestupku podle § 8a odst. 1 písm. p) zákona o regulaci reklamy ve výši 100 000 Kč. Žalobce totiž jako šiřitel srovnávací reklamy na humánní léčivé přípravky nesdělil údaje o zadavateli a zpracovateli této reklamy nebo o osobě, která u něj šíření reklamy objednala; tím porušil § 7a odst. 4 zákona o regulaci reklamy. Na stejných závěrech (o žalobcově vině i o výši pokuty) setrval ústav i ve svém navazujícím rozhodnutí (vydaném poté, co byl příkaz v důsledku žalobcova odporu zrušen). Ústav vysvětlil, proč považuje sdělení zveřejněná na žalobcových webových stránkách za reklamu: srovnání léčivých přípravků v kategoriích podle indikace (léky na žíly, rýmu, bolest, poševní záněty, pálení žáhy) je sestaveno tak, aby vedlo k nákupu vítězného léčivého přípravku. [5] Žalobce se proti rozhodnutí ústavu odvolal, ale neuspěl. Podle Ministerstva zdravotnictví uvedl ústav už v prvotní výzvě, že na stránkách je publikována reklama na léčivé přípravky, která srovnává jejich vlastnosti; podrobněji to pak vysvětlil v příkazu a následně v rozhodnutí. I pokud se žalobce domníval, že stránky reklamu neobsahují, neznamená to ještě, že ústavu nemusel poskytnout součinnost vyžadovanou zákonem. Také podle ministerstva mají tvrzení na webových stránkách jednoznačně reklamní charakter. To, zda je tato reklama navíc i nezákonná, nebylo možné posoudit bez žalobcovy součinnosti; proto bylo nutné, aby ji jako šiřitel reklamy poskytl. [6] Rozhodnutí ministerstva napadl žalobce u Městského soudu v Praze, ten jeho žalobu ale také zamítl. Nesouhlasil s tím, že by výzva ústavu popírala zákaz sebeobviňování, a zdůraznil, že žalobce na výzvu řádně nereagoval (neposkytl požadovanou informaci). Konkrétními námitkami týkajícími se povahy šířených sdělení se vůbec nezabýval, protože jsou podle něj v této věci mimoběžné (předmětem řízení není otázka, zda se jedná o reklamu, ale to, zda žalobce poskytl ústavu součinnost). [7] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce kasační stížnost (nyní tedy vystupuje jako stěžovatel). 2. Argumenty stran v kasačním řízení [8] Stěžovatel městskému soudu vytýká, že nevysvětlil, proč stačilo jen předběžné posouzení toho, zda jsou sdělení na webových stránkách stěžovatele reklamou. Tento závěr je přitom zásadní pro stěžovatelovu přestupkovou odpovědnost. Povinnost součinnosti podle zákona o regulaci reklamy by totiž stěžovateli vznikla teprve za předpokladu, že by webové stránky reklamu obsahovaly; pouhé předběžné posouzení této okolnosti tedy nestačí. Nikoho nelze postihnout za to, že neplní povinnost, kterou nemá; proto je potřeba nejprve najisto postavit, že určitou zákonnou povinnost měl. Městský soud povahu sdělení nepřezkoumával navzdory tomu, že správní orgány se povahou sdělení zabývaly jen povrchně, nevzaly v úvahu jejich vzdělávací účel ani to, že podobná kritická srovnání léků provádějí i další subjekty. Stěžovatel nadto součinnost poskytl – na výzvu ústavu odpověděl. S ohledem na význam řešené otázky stěžovatel požádal, aby NSS nařídil jednání. [9] Ministerstvo zdravotnictví ve vyjádření ke kasační stížnosti podotklo, že správní orgány zde nemusely závazně stanovit, zda jsou sdělení na webových stránkách reklamou. Stěžovatel nebyl shledán vinným z přestupku týkajícího se nezákonné reklamy; to, zda šlo o nezákonnou reklamu, se tedy vůbec neprojednávalo. 3. Právní hodnocení [10] Kasační stížnost je důvodná. Městský soud se totiž nesprávně odmítl zabývat otázkou, zda šířená sdělení byla reklamou. V důsledku toho pak nevypořádal podstatnou část žalobní argumentace. [11] Zákon o regulaci reklamy (č. 40/1995 Sb.) obsahuje pravidla pro srovnávací reklamu a reklamu na léčivé přípravky určené k podávání lidem (humánní léčivé přípravky) a dále upravuje obecné požadavky na reklamu a její šíření (§ 1 odst. 1 zákona). Reklamou se rozumí oznámení, předvedení či jiná prezentace šířené zejména komunikačními médii, mající za cíl podporu podnikatelské činnosti, zejména podporu spotřeby nebo prodeje zboží (§ 1 odst. 2 zákona). Za reklamu je třeba považovat jakoukoli veřejnou prezentaci, jejímž cílem je propagace podnikatelské činnosti určitého subjektu; pro naplnění definice reklamy není podstatné, zda je reklama zveřejněna s vědomím toho, jehož podnikatelskou činnost propaguje, ani jaké jsou pohnutky toho, kdo ji šíří – zda ji šíří za úplatu a jako součást svého vlastního podnikání (rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2010, čj. 5 As 48/200976). Srovnávací reklamou se pak rozumí reklama, která přímo nebo nepřímo označuje jiného soutěžitele nebo jeho zboží či službu (§ 2980 občanského zákoníku). [12] Srovnávací reklama na humánní léčivé přípravky je obecně zakázána. Zákon ji připouští jen tehdy, jeli zaměřena na odborníky – osoby oprávněné tyto léčivé přípravky předepisovat nebo vydávat (§ 2a zákona o regulaci reklamy). [13] Za obsah reklamy odpovídá v plném rozsahu její zpracovatel, pokud byla reklama zpracována pro jeho vlastní potřebu; jinak za soulad reklamy se zákonem zpravidla odpovídají společně a nerozdílně zpracovatel a zadavatel reklamy (§ 6b odst. 1 a 3 zákona o regulaci reklamy). Šiřitel reklamy odpovídá jen za způsob jejího šíření (§ 6b odst. 2 zákona). Za porušení podmínek stanovených pro srovnávací reklamu (tj. i za porušení zákazu srovnávací reklamy na humánní léčivé přípravky, jeli určena veřejnosti) jsou přestupkově odpovědní zadavatel a zpracovatel reklamy; lze jim uložit pokutu až 2 miliony Kč. [14] Šiřitel reklamy – tedy ten, kdo reklamu veřejně šíří – je povinen na výzvu orgánů dozoru pro účely správního řízení podle zákona o regulaci reklamy sdělit ve stanovené lhůtě údaje o osobě zadavatele a zpracovatele reklamy a údaje o osobě, která u něj šíření reklamy objednala (§ 7a odst. 4 zákona o regulaci reklamy). Orgánem příslušným k výkonu dozoru nad dodržováním zákona o regulaci reklamy je pro reklamu na humánní léčivé přípravky Státní ústav pro kontrolu léčiv [§ 7 písm. b) zákona]. Pokud právnická osoba v postavení šiřitele na výzvu ústavu požadované údaje nesdělí, dopustí se přestupku, za který lze uložit pokutu až 500 000 Kč [§ 8a odst. 1 písm. p) a odst. 5 písm. a) zákona]. [15] I pokud by šiřitel reklamy byl současně jejím zadavatelem a zpracovatelem, a tedy mu hrozila pokuta za nezákonnou srovnávací reklamu, je povinen tuto skutečnost dozorovému orgánu na jeho výzvu sdělit. Nejedná se přitom o porušení zásady zákazu sebeobviňování: orgán dohledu je i pod hrozbou sankce oprávněn vyžadovat informace vztahující se ke skutkovému stavu (rozsudek NSS ze dne 11. 8. 2015, čj. 6 As 159/201452, bod 50). [16] V nynější věci byla stěžovateli uložena pokuta za to, že Státnímu ústavu pro kontrolu léčiv nesdělil, kdo je zadavatelem, zpracovatelem či objednatelem reklamy šířené prostřednictvím jeho webových stránek. NSS hned na úvod posuzování věci uvádí, že stěžovatelovu odpověď (ze dne 3. 5. 2022) nelze vyložit tak, že stěžovatel výzvě ústavu vyhověl. Odpověď t