III.ÚS 1085/11 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 1085/11 ze dne 17. 4. 2013   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl dne 17. dubna 2013 mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Vladimíra Kůrky a soudců Jana Musila (soudce zpravodaje) a Pavla Rychetského ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů A) Michaely Trněné a B) Jaroslava Jégla, oba právně zastoupeni Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem AK se sídlem Příběnická 1908, 390 01 Tábor, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. ledna 2011 č. j. 8 Ao 7/2010-65, spojené s návrhem na zrušení části ust. § 48 odst. 2 písm. c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Jihomoravského kraje, Žerotínovo nám. 3/5, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají. Odůvodnění: I. Ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 12. dubna 2011, se stěžovatelé domáhali zrušení usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. ledna 2011 č. j. 8 Ao 7/2010-65, a to pro porušení čl. 11, čl. 31, čl. 35 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Dále stěžovatelé v ústavní stížnosti navrhli, aby Ústavní soud rozhodl, že v ust. § 48 odst. 2 písm. c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, se zrušuje slovo "nařízení". Ústavní soud konstatuje, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny formální náležitosti, stanovené pro její podání zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 21. ledna 2011 č. j. 8 Ao 7/2010-65 byl odmítnut návrh navrhovatelů (v řízení před Ústavním soudem "stěžovatelé") na zrušení nařízení Jihomoravského kraje č. 3/2010 ze dne 24. srpna 2010, jímž se mění nařízení Jihomoravského kraje č. 384/2004, kterým se vydává Integrovaný krajský program snižování emisí tuhých znečišťujících látek, oxidu siřičitého, oxidů dusíku, těkavých organických látek, amoniaku, oxidu uhelnatého, benzenu, olova, kadmia, niklu, arsenu, rtuti a polycyklických aromatických uhlovodíků Jihomoravského kraje a Krajský program ke zlepšení kvality ovzduší Jihomoravského kraje, ve znění nařízení Jihomoravského kraje č. 228/2006, které stěžovatelé označili jako opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud shledal návrh nepřípustným, neboť dospěl k závěru, že není napadeno opatření obecné povahy. Jelikož návrhem napadený akt není opatřením obecné povahy, nejsou vzhledem k neexistenci předmětu specifického řízení dle ust. § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.") splněny podmínky řízení. V odůvodnění svého rozhodnutí Nejvyšší správní soud uvedl, že úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy či nikoliv, jsou namístě, pokud zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení. Pokud zákon (popř. ústavní zákon) výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Výjimečně se tak může stát za situace, kdy tato právní úprava doznala později podstatné změny (viz "starý" a "nový" stavební zákon). Projeví-li zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci a právní jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který - aniž by svou pravomoc překročil - může zasáhnout v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu. Nejvyšší správní soud dovodil, že tento soud nemůže přisvědčit výkladům o povaze těchto aktů, je-li vázán výlučně zákonem (zákon výslovně stanoví, že programy ke zvýšení kvality ovzduší vydávají kraje formou nařízení, tj. formou právního předpisu). Nejvyšší správní soud uvedl, že je povinen respektovat takto vyjádřenou vůli zákonodárce stejně jako ústavně stanovené limity své kompetence. Ačkoliv jsou soudy při rozhodování vázány pouze zákony a mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu, a jsou oprávněny posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo takovou mezinárodní smlouvou (čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky), nejsou oprávněny "jiný právní předpis" zrušit, jak požadovali navrhovatelé, a vůbec již ne v řízení upraveném pro zcela jiný právní institut, zde v řízení dle § 101a a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud dovodil, že vůle zákonodárce nebyla v daném případě nikterak zpochybněna případnými změnami zákona o ochraně ovzduší, neboť citované znění ust. § 48 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ovzduší (dále "zákon o ochraně ovzduší") nabylo účinnosti 1. října 2005 a od té doby nebylo změněno. Nejvyšší správní soud poznamenal, že se tak stalo již v době, kdy byl platný (byť zatím nikoliv účinný) "nový" správní řád a kdy dokonce již byla účinná novela soudního řádu správního, která do něj vložila ust. § 101a a násl., tedy soudní přezkum opatření obecné povahy (k 1. květnu 2005). II. V ústavní stížnosti stěžovatelé namítají, že napadeným rozhodnutím byla porušena jejich ústavně zaručená práva na zákonného soudce, na spravedlivý soudní proces, na příznivé životní prostředí, na ochranu zdraví a na ochranu vlastnictví. Stěžovatelé tvrdí, že k uvedeným zásahům došlo v důsledku aplikace ústavně nekonformního ustanovení § 48 odst. 2 písm. c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. Stěžovatelé poukazují na to, že klíčovou otázkou je v daném případě určení právní povahy tzv. Programu ke zlepšení kvality ovzduší Jihomoravského kraje (dále též "Program"). Jde o to, zda jde svou povahou o právní předpis nebo o opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že jde o právní předpis. Proto návrh na jeho přezkoumání odmítl, neboť k přezkoumání a rušení právních předpisů není příslušný. Stěžovatelé s tímto závěrem nesouhlasí a domnívají se, že Program je opatřením obecné povahy a jako takové je Nejvyšší správní soud měl přezkoumat. Stěžovatelé uvádějí, že ve svém návrhu Nejvyššímu správnímu soudu argumentovali účelem a charakteristikou napadeného Programu. Stěžovatelé svou argumentací dovozovali, že z materiálního hlediska jde o opatření obecné povahy ve smyslu ust. § 101a a násl. s. ř. s. Program ke zlepšení kvality ovzduší naplňuje materiální znaky opatření obecné povahy tak, jak je definoval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 19. listopadu 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (dostupný na http://nalus.usoud.cz, stejně jako všechna další rozhodnutí zde citovaná), byť je vydán dle ust. § 48 odst. 2 písm. c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. Program ke zlepšení kvality ovzduší je formálně schvalován formou nařízení. Podle navrhovatelů institut Programu splňuje materiální znaky opatření obecné povahy - správního aktu smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů. Stěžovatelé namítají, že Nejvyšší správní soud vyšel zcela formalisticky pouze z jazykového výkladu textu právního předpisu a pominul účel předmětných ustanovení, ústavní mantinely výkladu a systematický výklad v kontextu požadavků práva EU. Stěžovatelé odkazují na judikaturu Ústavního soudu, ze které vyplývá, že v některých případech je soud povinen odchýlit se od doslovného znění zákona, a to i v případě, kdy se text jeví jednoznačným. Stěžovatelé odkazují na usnesení pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/10. Stěžovatelé jsou toho názoru, že v nyní projednávané věci je možno z těchto závěrů vyjít. Nejvyšší správní soud použil jazykový výklad, dalšími metodami výkladu se nezabýval, do úvahy nevzal stěžovateli namítaný rozpor s právem EU, nevěnoval se otázce efektivní ochrany práv stěžovatelů. V odůvodnění napadeného rozhodnutí Nejvyšší správní soud sice uvádí, že zkoumal soulad předmětných ustanovení zákona o ovzduší s principy právního státu a uvedl, že dle jeho názoru je možné dosáhnout ochrany práv stěžovatelů jinými cestami, tyto úvahy jsou však podle stěžovatelů jen povrchní a výstupy z nich jsou v rozporu s právním stavem. Podle názoru stěžovatelů nutnost jiného než doslovného jazykového výkladu vyplývá také z toho, že v případě jeho užití nemají dotčené osoby žádnou jinou možnost, jak se v předmětné věci domoci soudní ani jiné ochrany. Přitom nutnost soudní ochrany vyplývá z komunitární právní úpravy. Podle názoru stěžovatelů je Program svým obsahem opatřením obecné povahy a Nejvyšší správní soud proto měl i přes výslovnou dikci zákona o ochraně ovzduší návrh stěžovatelů věcně projednat. Jestliže Nejvyšší správní soud návrh odmítl, zasáhl do práva stěžovatelů na spravedlivý proces a do práva na zákonného soudce. Stěž