III.ÚS 125/24 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 125/24 ze dne 21. 2. 2024   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové a soudců Lucie Dolanské Bányaiové (soudkyně zpravodajka) a Tomáše Lichovníka o ústavní stížnosti stěžovatelky BONVER WIN, a. s., se sídlem Jungmannova 32/25, Praha 1 - Nové Město, zastoupené JUDr. Stanislavem Dvořákem, Ph.D., LL.M., advokátem, se sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. listopadu 2023 č. j. 3 As 170/2022-52, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. května 2022 č. j. 10 Af 26/2015-109 a rozhodnutím ministra financí ze dne 27. února 2015 č. j. MF-44025/2014/34/2901-RK a Ministerstva financí ze dne 29. dubna 2014 č. j. MF-60115/2013/34-2, spojené s návrhem na zrušení obecně závazné vyhlášky města Kojetín č. 2/2012, o zákazu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her na celém území města, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Ministerstva financí, jako účastníků řízení, a Města Kojetín, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: 1. Stěžovatelce byla jako osobě podnikající v oblasti provozování hazardních her napadeným rozhodnutím Ministerstva financí (dále též jen "správní orgán") zrušena celkem tři povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry na adrese Komenského náměstí 259, Kojetín (dále jen "město"). Důvodem bylo rozhodnutí města zavést na svém území plošný zákaz loterií nebo jiných podobných her. Za tím účelem město vydalo obecně závaznou vyhlášku č. 2/2012, o zákazu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her na celém území města (dále jen "vyhláška"), jejíž čl. 1 stanovuje zákaz provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "loterijní zákon"). 2. Ministerstvo financí vydaná povolení s ohledem na jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou města dle § 43 loterijního zákona zrušilo nyní napadeným rozhodnutím s tím, že dle judikatury Ústavního soudu (např. nález ze dne 14. 6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 29/10; veškerá judikatura zdejšího soudu je dostupná na https://nalus.usoud.cz) si musí být provozovatelé vědomi existence tohoto ustanovení a tedy i skutečnosti, že nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, bude takové povolení zrušeno. 3. Stěžovatelka podala proti rozhodnutí Ministerstva financí rozklad, o kterém rozhodl ministr financí nyní napadeným rozhodnutím tak, že jej zamítl a rozhodnutí Ministerstva financí potvrdil. 4. Stěžovatelka se proto obrátila na Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") s žalobou proti rozhodnutí ministra financí, kterou městský soud napadeným rozsudkem zamítl. 5. Městský soud se předně zabýval otázkou přítomnosti unijního prvku a souladu vyhlášky s právem Evropské unie (dále jen "EU"), tzn. podmínkami aplikace čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen "SFEU"), které vyplývají z rozsudků SDEU ze dne 3. 12. 2020, C-311/19, ve věci BONVER WIN, a ze dne 11. 6. 2015, C-98/14 ve věci Berlington Hungary. Vzal přitom za prokázané tvrzení stěžovatelky, že její provozovny navštěvovaly osoby pocházející z jiného členského státu, tedy že je ve věci přítomen unijní prvek. V řízení však bylo dostatečným způsobem zjištěno, že právní regulace omezení volného pohybu služeb obecně závaznou vyhláškou města Kojetín sleduje legitimní cíl ve smyslu judikatury, tj. sleduje eliminaci nežádoucích jevů spojených s hraním hazardních her a zajišťuje ochranu veřejného pořádku. Regulace nadto dopadá na všechny provozovatele hazardních her, a tedy není diskriminační. Byť městský soud připustil, že správní orgán založil svá rozhodnutí na nesprávném právním názoru, že správní orgány nemohou posuzovat soulad vnitrostátního předpisu (obecně závazné vyhlášky) s právem EU a v případě jejich rozporu aplikovat přednostně právní předpis EU, současně konstatoval, že vydaná správní rozhodnutí obsahují právní úvahy, které jsou stěžejní pro posouzení souladu předmětné obecně závazné vyhlášky s unijním právem. Nesprávný právní názor správního orgánu ohledně aplikace práva EU tedy fakticky neměl vliv na zákonnost napadených rozhodnutí, neboť právní otázky rozhodné pro výrok rozhodnutí byly posouzeny správně. 6. K otázce právní jistoty a legitimního očekávání městský soud zopakoval, že si provozovatelé loterií s ohledem na § 43 odst. 1 loterijního zákona museli být vědomi, že nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, mohou být takového povolení zbaveni. V tomto případě obecný zájem a legitimní cíl na regulaci hazardu převážil nad ekonomickými zájmy stěžovatelky a zásah do jejího vlastnického práva byl přiměřený. 7. Městský soud dále neshledal důvodnými námitky procesního charakteru (např. neprovedení důkazů navrhovaných stěžovatelkou), ani námitky poukazující na rozpor vyhlášky s vnitrostátním právem. Uvedl přitom, že vyhláška není diskriminační ani rozporná se soutěžním právem. 8. Kasační stížnost stěžovatelky zamítl Nejvyšší správní soud rovněž nyní napadeným rozsudkem jako nedůvodnou. 9. Nejvyšší správní soud předně odmítl tvrzenou nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu spočívající v nevypořádání argumentace ohledně nutnosti posouzení existence unijního prvku a aplikovatelnosti práva EU. Zdůraznil, že těmito otázkami se městský soud podrobně zabýval v bodech 155-213 svého rozsudku. 10. K otázce, zda posoudit existenci unijního prvku a soulad obecně závazné vyhlášky s právem EU byl povinen správní orgán či městský soud, a k poukazu na údajný rozpor v judikatuře, Nejvyšší správní soud připomněl, že již v rozsudku ze dne 16. 8. 2022 č. j. 10 As 423/2021-64 konstatoval, že žádný rozpor v jeho judikatuře u této otázky nepanuje, neboť je třeba každou jednotlivou věc posuzovat v celkovém kontextu a přihlédnout k individuálním okolnostem případu. Nejvyšší správní soud uvedl, že klíčové pro zodpovězení otázky, zda má povinnost posoudit soulad vyhlášky s právem EU správní orgán nebo správní soud, je určení fáze řízení, v níž žalobce vznese konkrétní námitku (rozporu s právem EU). Vzhledem k tomu, že stěžovatelka vznesla takovou námitku, poukazující na závěry ve shora citované věci Berlington Hungary, až v řízení před městským soudem, nemohly se - z logiky věci - touto argumentací zabývat již správní orgány, a tedy není dán důvod pro případnou kasaci rozsudku městského soudu a rozhodnutí správního orgánu a vrácení mu věci k dalšímu řízení, aby se vypořádal s argumentací stěžovatelky (jako se stalo ve stěžovatelkou odkazovaném rozsudku ze dne 19. 3. 2021 č. j. 5 As 116/2018-75). 11. Stěžovatelka s těmito závěry nesouhlasí a napadá je ústavní stížností, v níž ovšem uvádí obdobné námitky, které vznášela již v průběhu předchozího řízení. Opětovně tudíž tvrdí, že v řízeních před správními orgány i správními soudy mělo být před úpravou obsaženou v obecně závazné vyhlášce přednostně aplikováno právo EU, zejména čl. 56 SFEU, tedy zákaz omezení volného pohybu služeb. Stěžovatelka rovněž namítla, že obecně závazná vyhláška neměla být aplikována i pro její nezákonnost a protiústavnost. Podle rozsudku SDEU ve věci Berlington Hungary platí, že právní předpis, který zakazuje provozování výherních hracích přístrojů, které používají osoby z jiných členských států EU, bez stanovení přechodného období nebo dostatečné náhrady, představuje omezení volného pohybu služeb zaručeného v čl. 56 SFEU. To lze sice v některých případech ospravedlnit naléhavými důvody obecného zájmu, ovšem je třeba respektovat kritéria, vymezená v citovaném rozsudku. Pro taková omezení platí, že a) musí sledovat skutečně cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami; b) musí sledovat takové cíle koherentním a systematickým způsobem; a c) musí splňovat požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví. Stěžovatelka namítá porušení zejména třetí z uvedených podmínek, neboť město v obecně závazné vyhlášce nestanovilo ani přechodné období, ani přiměřenou náhradu za zavedená omezení. Skutečnost, že se v dané věci jedná o regulaci hazardu, by totiž dle jejího názoru absenci přechodného období neměla automaticky ospravedlňovat. 12. Podle stěžovatelky nemůže mít na posouzení věci vliv, kdy s ní bylo zahájeno správní řízení o zrušení vydaných povolení. Zákaz provozovat hry, k nimž měla stěžovatelka povolení, měl totiž na stěžovatelku v podstatě okamžitý dopad, a to aniž by jí byla poskytnuta jakákoliv kompenzace. Současně tvrdí, že za přechodné období nelze považovat období, kdy je již nová regulace účinná a závazná, ale správní orgán doposud nezahájil