III.ÚS 229/24 – Ústavní soud

III.ÚS 229/24 ze dne 19. 11. 2024 Změna územního plánu v souladu s veřejným zájmem na ochraně životního prostředí Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudkyně zpravodajky Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Jiřího Přibáně o ústavní stížnosti stěžovatelů 1) Václava Myslivce, 2) Jaroslavy Martinkové, 3) Hany Vaňkové, 4) Miroslava Vondráčka, 5) Dany Faflové, 6) Ing. Zdeňka Holuba a 7) Mgr. Bohumily Machové, všichni zastoupeni JUDr. Emilem Flegelem, advokátem, se sídlem K Chaloupkám 3170/2, Praha 10, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. listopadu 2023 č. j. 7 As 36/2023-61 a rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. ledna 2023 č. j. 142 A 2/2022-68, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ústí nad Labem, jako účastníků řízení, a obce Libouchec, se sídlem Libouchec 211, jako vedlejší účastnice řízení, zastoupené Mgr. Janem Chmelíkem, advokátem, se sídlem Mírové náměstí 103/27, Ústí nad Labem, takto: Ústavní stížnost se zamítá. Odůvodnění: I. Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí 1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jejich základní práva (svobody) zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 11 Listiny a čl. 26 Listiny. 2. Z ústavní stížnosti, ze spisu Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 142 A 2/2022, jakož i z Územního plánu vedlejší účastnice řízení ze dne 13. 6. 2022 č. j. LIB/1900/2022 se podává, že Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl návrh, kterým se stěžovatelé domáhali zrušení opatření obecné povahy - územního plánu vedlejší účastnice řízení obce Libouchec (dále jen "územní plán"). Nepřisvědčil jejich námitkám o nepřezkoumatelnosti územního plánu, respektive o nedostatečném vypořádání námitek ze strany vedlejší účastnice řízení. Z odůvodnění napadeného územního plánu vyplývá, že problematika změny funkčního využití plochy zahrnující pozemky, jichž jsou stěžovatelé vlastníky (resp. spoluvlastníky), byla v rámci vypořádání uvedených námitek obsáhle řešena. Vedlejší účastnice řízení podle krajského soudu vysvětlila, proč byly pozemky stěžovatelů zařazeny do kategorie mezi zemědělskou plochu, zatímco jiné ve stejné oblasti byly určeny k zastavění. Vedlejší účastnice řízení byla vedena zejména snahou chránit životní prostředí a při svém rozhodování postupovala mimo jiné podle Zásad územního rozvoje Ústeckého kraje a podle Územní studie krajiny ORP Ústí nad Labem. Krajský soud neshledal ani rozpor uvedeného územního plánu s cíli a úkoly územního plánování ve smyslu zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, účinný do 31. 12. 2023 (dále jen "stavební zákon"). Podle krajského soudu nemohla obstát námitka stěžovatelů, že započali na uvedených pozemcích s realizací developerského projektu, neboť měli k dispozici pouze projektovou dokumentaci ohledně dopravního napojení jednoho z pozemků, nikoliv samotný projekt. Stěžovatelé rovněž s realizací uvedeného projektu otáleli a o to méně mohou namítat, že nový územní plán zasahuje do jejich práv. Krajský soud nezpochybnil, že napadený územní plán omezuje do jisté míry (spolu)vlastnické právo stěžovatelů, avšak v návaznosti na provedený test proporcionality a judikaturu správních soudů uzavřel, že nejde o zásah nepřiměřený. Změnou funkčního využití dotčených pozemků nedochází k jejich znehodnocení, stěžovatelé mohou pozemky využívat dosavadním způsobem. 3. Následná kasační stížnost stěžovatelů byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta. Nejvyšší správní soud považoval rozsudek krajského soudu za řádně odůvodněný, srozumitelný a přezkoumatelný. Posouzení územního plánu krajským soudem nevybočilo z mantinelů přezkumu vytvořených judikaturou správních soudů. Správní soudy musí při přezkumu územních plánů postupovat zdrženlivě, jelikož tvorba územního plánu spadá do autonomního rozhodování příslušné politické jednotky (obce). Úkolem správního soudu je přezkoumat pouze to, zda se obec při tvorbě územního plánu pohybovala v příslušném zákonném rámci. Pokud se vedlejší účastnice řízení v rámci územního plánu zaměřila na ochranu životního prostředí, vycházela z pro něj závazné územní studie a zásad územního rozvoje. Nejvyšší správní soud odkázal na svou dřívější judikaturu s tím, že s ohledem na územní a společenský vývoj nelze očekávat absolutní neměnnost poměrů v rámci územního plánování. Stěžovatelé nemohli mít legitimní očekávání, že územní plán zůstane v jejich případě neměnný po celou dobu existence jejich věcných práv k nemovitým věcem. K námitkám ohledně odůvodnění rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní soud poznamenal, že krajský soud byl do značné míry limitován obecností námitek stěžovatelů. II. Argumentace stěžovatelů 4. V ústavní stížnosti stěžovatelé poukazují na to, že podle předchozího územního plánu byly jejich pozemky zařazeny do zastavitelné plochy sloužící pro výrobu a výrobní služby s tím, že dlouhodobě připravují své pozemky na developerský projekt, který nebylo zatím možné realizovat. Nový územní plán je v rozporu s principem kontinuity územního plánování, není opřen o legitimní důvody. V rámci nového územního plánu nebylo vybráno nejšetrnější řešení s ohledem na práva stěžovatelů a úpravy v územním plánování byly činěny diskriminačním způsobem. S odkazem na nález ze dne 31. 1. 2023 sp. zn. III. ÚS 2329/21 argumentují, že krajský soud měl stěžovatele poučit o nedostatečné konkrétnosti jejich námitek. Krajský soud při hodnocení věci a územního plánu postupoval příliš aktivisticky, pokud například hodnotil, že stěžovatelé měli dostatek času svůj projekt realizovat a příhodnou dobu promeškali. K tomu namítají, že naopak byli utvrzováni, že svůj projekt budou moci realizovat a spolehli se na stálost územní dokumentace; v této souvislosti odkazují na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2020 č. j. 9 As 171/2018-50. Správní soudy nezajistily vzájemnou rovnováhu mezi právy stěžovatelů a veřejným zájmem. Zásah do práva na příznivé životní prostředí, který by jejich projekt způsobil, by byl dostatečně kompenzován ekonomickými nástroji, konkrétně poplatkem za vynětí předmětných pozemků ze zemědělského půdního fondu. Změny navozené novým územním plánem podle stěžovatelů nejsou úměrné jím sledovanému cíli, zejména s ohledem na to, že změnou územního plánu bylo zasaženo do práva stěžovatelů na ochranu vlastnictví. Tímto aspektem se přitom správní soudy v napadených rozhodnutích dostatečně nezabývaly. Rovněž byla porušena zásada enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí, jelikož veřejná moc nebyla uplatňována jen tam, kde je to nezbytné. III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem 5. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Jejich ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv. IV. Vyjádření účastníků řízení, vedlejší účastnice řízení a replika stěžovatelů 6. Soudkyně zpravodajka podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslala ústavní stížnost účastníkům řízení a vedlejší účastnici řízení k vyjádření. 7. Nejvyšší správní soud odkázal na svou judikaturu (srov. za všechny například jeho rozsudek ze dne 24. 10. 2007 č. j. 2 Ao 2/2007-73), podle níž jsou správní soudy povinny při přezkumu problematiky územních plánů postupovat zdrženlivě. Z napadeného územního plánu vyplývají legitimní důvody, proč vedlejší účastnice řízení přistoupila ke změně funkčního využití předmětných pozemků. Stěžovatelům nesvědčí legitimní očekávání, že územní plán zůstane neměnný po celou dobu existence jejich věcných práv k nemovitým věcem, takový přístup by nezohledňoval územní a společenský vývoj. Napadené rozhodnutí krajského soudu nelze hodnotit jako překvapivé z důvodu, že stěžovatelé nebyli poučeni o hrozícím neúspěchu. Správní (soudní) řízení nelze srovnávat s občanským soudním řízením a s poučovacími povinnostmi v občanském soudním řízení, jelikož soudní přezkum navazuje na rozhodnutí správního orgánu (často již druhého stupně). S takto chápaným rozdílem mezi správním řízením soudním a občanským soudním řízením se ztotožnil i Ústavní soud ve své judikatuře. Správní soudy nemají povinnost vypořádat se podrobně se všemi, navíc neurčitý