Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin 22/92 Urteil VerfGH Berlin: Mangels Verletzung eigener Rechte der Fraktion unzulässige Organklage gegen Verab

VerfGH Berlin: Mangels Verletzung eigener Rechte der Fraktion unzulässige Organklage gegen Verabschiedung eines inhaltlich geänderten Gesetzes nach zweiter Lesung - hier: gegen Drittes Gesetz über die Vereinheitlichung des Berliner Landesrechts <juris: RVereinhG BE 3> Orientierungssatz

1. Die Fraktionen des Berliner Abgeordnetenhauses sind iSv VGHG BE §§ 14 Nr 1, 36 im Organstreitverfahren parteifähig, da sie gem Verf BE Art 27 Abs 2 mit eigenen Rechten und Pflichten unmittelbare Verfassungsaufgaben wahrnehmen.
2. Dadurch, daß in der Sitzung des Abgeordnetenhauses trotz erheblicher inhaltlicher Veränderung des Gesetzentwurfs durch Beschluß eine Rücküberweisung zur erneuten Ausschußberatung abgelehnt und das Gesetz in zweiter Lesung verabschiedet worden ist, kann die Antragstellerin (Fraktion) nicht geltend machen, daß sie in ihren verfassungsmäßigen Rechten iSv VGHG BE § 37 Abs 1 verletzt worden sei, da die gefaßten Beschlüsse nicht Beschlüsse der antragstellenden Fraktion, sondern Beschlüsse des Abgeordnetenhauses sind. Die Antragstellerin wird auch nicht durch das Einbringen eines Änderungsantrags nach der ersten Lesung in ihren Rechten verletzt, da dies lediglich vorbereitenden Charakter hat und keinerlei weitergehende rechtliche Folgen auslöst. Gründe I. Randnummer 1 Die Antragstellerin wendet sich gegen die Art des Zustandekommens des Dritten Gesetzes über die Vereinheitlichung des Berliner Landesrechts vom
3. Dezember 1991 (GVBl. S. 294). Randnummer 2 Der ursprüngliche Entwurf dieses Gesetzes war von den Antragsgegnern als Abgeordnetenhaus-Drucksache 12/781 eingebracht worden. In der ersten Lesung des Gesetzesantrages am
4. November 1991 wurde der Entwurf an den Rechtsausschuß, den Ausschuß für Inneres und den Hauptausschuß überwiesen. Am
5. November 1991 stand die Drucksache 12/781 auf der Tagesordnung des Rechtsausschusses. Im Hinblick auf eine nunmehr vorliegende Stellungnahme der Senatsverwaltung für Inneres, in der verschiedene Änderungen und zahlreiche Ergänzungen vorgeschlagen wurden, vertagte der Rechtsausschuß die Beratung der Drucksache auf seine nächste Sitzung. Zu dieser Sitzung am
6. November 1991 stellten die Antragsgegner einen bereits als "dringliche Beschlußempfehlung des Rechtsausschusses” formulierten Änderungsantrag, zu dessen Begründung ausgeführt wurde, man habe wegen der entstandenen Unübersichtlichkeit eine lesbare Form erstellt, die u. a. die Änderungsvorschläge der Senatsverwaltung für Inneres enthalte. Im Gegensatz zum ursprünglichen Vorschlag sah der Gesetzentwurf nunmehr neben der Änderung des Abschnitts VI ("Inneres") der Anlage 2 des (ersten) Gesetzes über die Vereinheitlichung des Berliner Landesrechts eine umfangreiche Änderung des Abschnitts IX (“Schule, Berufsbildung und Sport”) vor, wobei es sich um Maßgaben zum Lehrerbildungsgesetz sowie um verschiedene Änderungen von Laufbahnvorschriften im Schulbereich handelte. Randnummer 3 Nachdem die Fraktion Bündnis 90/Grüne (AL)/UFV und die Fraktion der FDP erfolglos die Vertagung dieses Tagesordnungspunktes beantragt hatten, wurde mehrheitlich mit den Stimmen der Fraktionen der CDU und der SPD gegen die Stimmen der Fraktionen der PDS und der FDP bei Stimmenthaltung der Fraktion Bündnis 90/ Grüne (AL)/ UFV der vorgelegte Änderungsantrag (mit einer weiteren, einen Einzelpunkt betreffenden Änderung) als "dringliche Beschlußempfehlung" beschlossen. Randnummer 4 In dieser Fassung stand am darauffolgenden Tag die zweite Lesung des Dritten Gesetzes über die Vereinheitlichung des Berliner Landesrechts, nunmehr als Drucksache 12/949, auf der Tagesordnung des Abgeordnetenhauses. Randnummer 5 Anträge der Fraktionen Bündnis 90/Grüne (AL)/UFV und PDS auf Rücküberweisung an den Schulausschuß und den Rechtsausschuß wurden von der Mehrheit des Abgeordnetenhauses abgelehnt. Mit im vorliegenden Zusammenhang nicht interessierenden Änderungen wurde der Gesetzesantrag in der Fassung der Beschlußempfehlung des Rechtsausschusses anschließend angenommen. Randnummer 6 Die Antragstellerin macht geltend, sie sei von den Antragsgegnern, den sogenannten Regierungsfraktionen, in ihrem Recht verletzt worden, bei der Verabschiedung von Gesetzen im Rahmen von zwei Lesungen beteiligt zu werden. Sei der Behandlung von Gesetzesvorlagen durch die Fraktionen das Abgeordnetenhauses sei das in Artikel 45 Abs. 3 Satz 1 VvB niedergelegte Recht des gesamten Abgeordnetenhauses und damit aller Fraktionen auf intensive Befassung mit dem Gesetzentwurf zu beachten. Den Anspruch auf ausreichende Zeit zur Beratung im Parlament habe die Verfassung von Berlin ausdrücklich dadurch unterstrichen, daß in dieser selbst eine Vorschrift über die Zahl der Lesungen für alle Gesetzesinitiativen enthalten sei. Von Verfassungs wegen verbiete es sich daher, zwischen den Lesungen Änderungen vorzunehmen, die materiell keine Abänderung des in erster Lesung behandelten Gesetzentwurfs darstellten, sondern inhaltlich e. andere Materie regelten. Insoweit handele es sich de facto um eine neue Gesetzesinitiative. Um eine solche Umgestaltung gehe es bei den Bestimmungen, die zwischen den Lesungen als Ziffer 2 zu Artikel 1 § 2 das Dritten Gesetzes über die Vereinheitlichung des Berliner Landesrechts eingefügt worden seien und die Verbeamtung von Lehrern im Ostteil Berlins beträfen. Von Verfassungs wegen hätte diese Ergänzung des Gesetzes daher zunächst eine Erstlesung durchlaufen u. danach in den zuständigen Schulausschuß überwiesen werden müssen. Insoweit liege auch ein Verstoß gegen Artikel 45 Abs. 3 Satz 2 VvB vor. Darüber hinaus sei hierdurch ein Quasi- Initiativrecht eines Parlamentsausschusses begründet worden, das in der Verfassung nicht vorgesehen sei. Vielmehr ergebe sich aus Artikel 45 Abs. 2 VvB, daß sich Abgeordnete nur mit Gesetzesvorlagen befassen müßten, die vom Senat oder aus der Mitte des Abgeordnetenhauses eingebracht worden seien. Randnummer 7 Die Verletzung des Artikel 45 Abs 2 und 3 VvB sei unmittelbar den Antragsgegnern zuzurechnen, die die fragliche Ergänzung "durchgepeitscht" hätten, ohne den von der Opposition vorgetragenen Bedenken Rechnung zu tragen und eine Verweisung an den Schulausschuß vorzunehmen. Randnummer 8 Die Antragstellerin beantragt, Randnummer 9 festzustellen, daß die Antragsgegner bei der Verabschiedung des Dritten Gesetzes über die Vereinheitlichung des Berliner Landesrechts vom
7. Dezember 1991 gegen die Bestimmungen des Artikel 45 Abs. 2 und Abs. 3 der Verfassung von Berlin verstoßen haben. Randnummer 10 Die Antragsgegnerin zu 1) hat sich zum Verfahren nicht geäußert. Randnummer 11 Die Antragsgegnerin zu 2) beantragt, Randnummer 12 den Antrag zurückzuweisen. Randnummer 13 Sie hält den Antrag für unzulässig. Die Antragsgegner seien im vorliegenden Organstreit nicht parteifähig, da es an einem verfassungsrechtlichen Verhältnis zur Antragstellerin fehle. Randnummer 14 Das Gesetzgebungsverfahren sei verfassungsprozessual nicht der Parlamentsmehrheit sondern dem Parlament insgesamt zuzurechnen. Randnummer 15 Das Abgeordnetenhaus und der Senat von Berlin haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten, davon jedoch keinen Gebrauch gemacht. II. Randnummer 16 Das Organstreitverfahren ist unzulässig. Randnummer 17
8. Allerdings sind sowohl die Antragstellerin als auch die Antragsgegner nach §§ 36 , 14 Nr. 1 VerfGHG im Organ- Streitverfahren, für das der Rechtsweg zum Verfassungsgerichtshof gemäß Artikel 72 Abs. 2 Nr. 1 VvB, § 14 Nr. 1 VerfGHG gegeben ist, parteifähig. Als Fraktionen des Berliner Abgeordnetenhauses nehmen sie gemäß Artikel 27 Abs. 2 VvB unmittelbar Verfassungsaufgaben wahr, indem sie mit eigenen Rechten und Pflichten als selbständige und unabhängige Gliederungen der Volksvertretung an deren Arbeit mitwirken u. die parlamentarische Willensbildung unterstützen. Ihnen sind dazu durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses (vgl. z. B. §§ 39 Abs. 1, 47, 52 und 71 Abs. 1) einzelne eigene Rechte verliehen worden, die ihre organschaftliche Stellung im Parlament betonen. Randnummer 18
9. Zweifelhaft könnte jedoch sein, ob der Antragstellerin ein Rechtsschutzbedürfnis im Hinblick auf die begehrte Feststellung zukommt. Denn das genügte Gesetzgebungsverfahren ist inzwischen abgeschlossen, und das Gesetz als solches wäre von der begehrten Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs ohnehin nicht betroffen (vgl. zur - beschränkten - Gesetzeskraft der Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs § 30 Abs. 2 VerfGHG ). Es ist indes nicht auszuschließen, daß sich ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin bereits aus dem Umstand ergibt, daß die Wiederkehr einer vergleichbaren Situation möglicherweise naheliegt (vgl. BVerfGE 10, 4, 11; s. ferner Clemens, in: Umbach/Clemens, Hrsg., Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 1992, §§ 63, 64 Rdn. 172 m. w. Nachw.). Das mag hier dahinstehen, denn der Antrag erweist sich jedenfalls aus einem anderen Grunde als unzulässig. Randnummer 19
10. Der Antrag ist unzulässig, weil er nicht den Anforderungen des § 37 Abs. 1 VerfGHG genügt. Nach dieser Vorschrift ist ein im Organstreitverfahren gestellter Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, daß er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung von Berlin übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Die Antragstellerin sieht zum einen eine Verletzung des ihr durch die Verfassung von Berlin übertragenen Rechts auf Mitwirkung an einem aus mindestens zwei Lesungen mit dazwischen liegender Ausschußberatung bestehenden Gesetzgebungsverfahren (Art 45 Abs 3 VvB) darin, daß in der Sitzung des Abgeordnetenhauses vom
11. Dezember 1991 trotz erheblicher Veränderung des Gesetzentwurfs eine Rücküberweisung zur erneuten Ausschußberatung abgelehnt und das Gesetz in zweiter Lesung verabschiedet worden ist. Es kann dahinstehen, ob durch diese Verfahrensweise eigene Rechte der Antragstellerin verletzt worden sind. Denn die Beschlusse, mit denen die Rücküberweisung abgelehnt und das Gesetz verabschiedet worden ist, sind Beschlüsse des Abgeordnetenhauses, nicht der Antragsgegner, der Fraktionen von CDU und SPD. Selbst wenn man davon ausgeht, daß diese beiden Fraktionen die genannten Beschlüsse parlamentarisch "mitgetragen" haben, handelt es sich rechtlich nicht um Beschlüsse dieser Fraktionen, sondern um auf dem Abstimmungsverhalten einer Vielzahl von Abgeordneten (vgl. Art. 25 Abs. 4, Art. 31, Art. 35 Abs. 1 VvB) beruhende Beschlüsse des Abgeordnetenhauses. Da somit hinsichtlich der am
12. Dezember 1991 gefaßten Beschlüsse eine Verletzung von Rechten der Antragstellerin durch die Fraktionen von CDU und SPD aus Rechtsgründen ausgeschlossen ist, kann die Antragstellerin nicht, wie es § 37 Abs. 1 VerfGHG verlangt, geltend machen, durch eine Maßnahme oder Unterlassung der Antragsgegner in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. Randnummer 20 Der gestellte Antrag ist daher insoweit unzulässig. Randnummer 21 Nichts anderes gilt, soweit die Antragstellerin zum anderen beanstandet, daß die Antragsgegner schon früher, nämlich nach der ersten Lesung im Abgeordnetenhaus, im Rechtsausschuß kurzfristig einen Änderungsantrag zur Beschlußfassung eingebracht haben, der nach Meinung der Antragstellerin inhaltlich eine andere als die bis dahin im Gesetzgebungsverfahren behandelte Rechtsmaterie betrifft. Zwar ist dieser Änderungsantrag den Antragsgegnern zuzurechnen, doch fehlt diesem Verhalten der Antragsgegner schon deshalb die Qualität einer Maßnahme i. S. des § 37 VerfGHG , weil das Einbringen eines Antrags im - hier: - Rechtsausschuß lediglich die Arbeit in diesem Gremium vorbereitenden Charakter hat und keinerlei weitergehende rechtliche Folgen auslost. Die Veränderung einer dem Ausschuß zur Beratung überwiesenen Gesetzesvorlage wird nicht schon durch das Einbringen eines - inhaltlich zulässigen oder Unzulässigen Änderungsantrags im Ausschuß, sondern erst durch einen entsprechenden Beschluß des Ausschusses selbst bewirkt. Allenfalls ein solcher Beschluß kann daher geeignet sein, zu einer von § 87 Abs. 1 VerfGHG für die Zulässigkeit einer Organstreitigkeit geforderten Verletzung oder unmittelbaren Gefährdung von in der Verfassung von Berlin begründeten Rechten und Pflichten zu führen. Bei einem Ausschußbeschluß aber handelt es sich aus den zuvor dargelegten Erwägungen nicht um eine den Fraktionen als solchen zurechenbare Entscheidung. Randnummer 22 Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 33 , 34 VerfGHG . Randnummer 23 Diese Entscheidung ist unanfechtbar. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://gesetze.berlin.de/perma?d=NJRE000038191